Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!). Volksinitiative

Walter Hansjörg · Mit-M · Nationalrat · Thurgau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

2. Bundesbeschluss über das obligatorische Referendum für Staatsverträge mit Verfassungsrang (Gegenentwurf zur Volksinitiative "für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)")

2. Arrêté fédéral concernant le référendum obligatoire pour les traités internationaux de rang constitutionnel (contre-projet à l'initiative populaire "pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère (Accords internationaux: la parole au peuple!)")

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

(= Nichteintreten)

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

(= Ne pas entrer en matière)

Präsident (Walter Hansjörg, Präsident): Der Ständerat ist in der Herbstsession 2011 im Gegensatz zum Nationalrat nicht auf den direkten Gegenvorschlag zur Volksinitiative eingetreten. Wir führen folglich eine Eintretensdebatte zur Vorlage 2 auf Seite 4 der Fahne durch.

Fluri Kurt · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · FDP-Liberale Fraktion

Wie Sie richtig ausgeführt haben, geht es jetzt bloss noch um die Frage des Gegenvorschlages. Der Bundesrat und die Mehrheit in beiden Kammern wollen die Volksinitiative zur Ablehnung empfehlen. Die Frage ist jetzt, ob wir die Differenz im Sinne des Ständerates bereinigen wollen, da es um das Eintreten auf den Gegenvorschlag geht. Da gibt es eine inhaltliche Frage und eine Frage gewissermassen der politischen Opportunität, der Abstimmungstaktik, zu regeln.

Inhaltlich ist die Kommission nach wie vor der Meinung, dass es an sich richtig wäre, diesen Parallelismus herbeizuführen, wonach völkerrechtliche Verträge, die die Verfassungsebene betreffen, so behandelt werden müssten, wie Verfassungsänderungen im inländischen Recht behandelt werden, nämlich mit dem obligatorischen doppelten Referendum, das eine Mehrheit von Volk und Ständen voraussetzt. Das wäre inhaltlich nach wie vor unsere Meinung. Nun ist es aber fraglich, ob es sinnvoll ist, dieses Ziel im Rahmen des Gegenvorschlages zur erwähnten Volksinitiative umzusetzen. Der Ständerat ist der Meinung, dass es gefährlich wäre, dieses Thema auf das des Gegenvorschlages auszuweiten. Er ist der Meinung, dass die Kräfte, die an sich einig in der Ablehnung der Initiative sind, aufgesplittet würden, indem das Thema gewissermassen auf eine höhere Ebene gehoben würde. Es wäre unseres Erachtens, also nach Meinung der Mehrheit Ihrer Kommission, auch ein schlechter Start in die Abstimmungskampagne, wenn wir mit einer Diskussion mit dem Ständerat um den Gegenvorschlag einsteigen müssten.

Also kann man zusammenfassen: Inhaltlich sind wir nach wie vor der Meinung, dass Regelungsbedarf besteht, dass dieser Parallelismus an sich sinnvoll wäre. Ihre SPK ist aber mehrheitlich bereit, im Sinne einer geschlossenen Führung der Abstimmungskampagne gegen die Initiative selber in dieser Phase darauf zu verzichten, unsere Verfassung so nachzuführen, wie es der Gegenvorschlag formuliert hätte. Das heisst aber nicht, dass das Thema damit erledigt wäre, es könnte nach der Abstimmung über die Volksinitiative ohne Weiteres wieder aufgegriffen werden.

In diesem Sinne empfiehlt Ihnen die SPK mit 21 zu 4 Stimmen, dem Ständerat zu folgen, auf den Gegenvorschlag nicht einzutreten und sich folglich auf die Bekämpfung der Volksinitiative selber zu konzentrieren. Ich bitte Sie, sich Ihrer Kommission anzuschliessen.

Marra Ada · Mit-F · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

Le 13 avril 2011, notre conseil a décidé de proposer au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire "pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère" et d'accepter le contre-projet par 115 voix contre 52. Le 20 septembre 2011, le Conseil des Etats a également proposé de rejeter l'initiative mais sans soumettre de contre-projet au peuple et aux cantons. La Commission des institutions politiques de notre conseil a décidé le 17 novembre dernier de se rallier à la position du Conseil des Etats.

Petit rappel des faits. Le comité d'initiative part du principe que les droits populaires sont largement insuffisants en matière de droit international. Le comité indique que son objectif est notamment d'empêcher une adhésion graduelle à l'Union européenne ou à d'autres organisations internationales. Cette initiative prévoit donc que les traités internationaux ayant trait à des domaines importants soient soumis à votation. Il y a toutefois une difficulté manifeste à interpréter juridiquement la notion de "domaines importants". Selon l'estimation du Conseil fédéral, entre 2006 et 2009, sept traités internationaux auraient dû être soumis au peuple et aux cantons.

Les principaux arguments qui ont amené les deux conseils à rejeter l'initiative sont les suivants. Il est difficile de définir les domaines importants comme le prévoient les initiants. L'initiative va trop loin dans l'implication du peuple et des cantons dans la politique internationale, implication qui jusqu'ici était réservée en pratique aux questions constitutionnelles. Si elle était acceptée, il y aurait une augmentation des objets soumis à votation dans un pays qui ne chôme déjà pas de ce côté-là. Le Conseil des Etats a estimé que le contre-projet - même s'il est une tentative de définir les domaines touchés par l'extension du référendum obligatoire en matière de traités internationaux - ne réussissait pas vraiment son pari et que le doute subsistait. De plus, l'initiative prévoit d'étendre le droit de vote du peuple et des cantons en matière internationale, mais en même temps il serait toujours de la prérogative du Parlement de décider si tel ou tel projet doit faire l'objet du référendum obligatoire et si ledit projet est à ranger parmi les domaines importants invoqués par les initiants sans autre précision. Cela entraînerait toute une série de luttes et de manipulations politiques au sein même du Parlement, comme c'est le cas actuellement concernant la validité ou la non-validité des initiatives populaires.

Votre commission a été convaincue par ces arguments et a décidé de se rallier au Conseil des Etats. Elle vous demande donc par 21 voix contre 4 de renoncer également à présenter un contre-projet dont la différence avec l'initiative serait extrêmement difficile à expliquer.

Pfister Gerhard · Mit-M · Nationalrat · Zug · Fraktion CVP-EVP

Ich mache es relativ kurz: Die inhaltliche Auseinandersetzung über diese Initiative und den Gegenvorschlag führten wir in der letzten Legislatur. Jetzt geht es nur noch um die vor allem abstimmungstechnische Frage, ob man einen Gegenvorschlag machen will oder nicht. Diejenigen, die bei der ersten Beratung schon dabei waren, können sich eventuell noch daran erinnern: Unsere Fraktion hat schon damals dem Gegenvorschlag nur unter Vorbehalt zugestimmt und Wert darauf gelegt, dass der Ständerat ihn noch genauer ansehen würde. Wir hatten damals schon Zweifel, ob der Gegenvorschlag wirklich ein taugliches Mittel sei und eine Chance haben würde, der Initiative vorgezogen zu werden.

Der Ständerat hat nun äusserst deutlich Nichteintreten auf den Gegenvorschlag beschlossen. Es ist unvorstellbar, dass er auf diesen Entscheid zurückkommen wird, und es ist ebenso unwahrscheinlich, dass der Gegenvorschlag hier in diesem Rat eine ausreichende Mehrheit erlangen wird, die genügend gross ist, um den Ständerat trotzdem zu veranlassen, den Entscheid zu überdenken.

Der grösste Mangel des Gegenvorschlages ist gleichzeitig auch der Mangel der Initiative. Beide sind zu ungenau, beide lassen zu viele Fragen offen, welche Vorlagen wann obligatorisch zur Abstimmung gebracht werden müssen. Der Bundesrat ist immerhin ehrlich genug, das auch einzugestehen. Aber so kann man nicht in einen Abstimmungskampf gehen. Zur Ehrenrettung des Bundesrates ist zu sagen, dass er mit dem Gegenvorschlag versucht, seine bisherige Praxis in Gesetzestext umzugiessen, nämlich den meines Wissens seit der Erweiterung der Volksrechte 2003 geltenden Parallelismus zu inländischen rechtsetzenden Bestimmungen auf Verfassungsstufe zu heben. Wir konnten oder mussten seit 2003 aber eben auch feststellen, dass dieser Parallelismus in der konkreten Praxis doch noch einen gewissen politischen Spielraum zulässt und man damit auch keine generelle, allgemeingültige Regelung festlegen kann, die für einen erfolgreichen Abstimmungskampf wichtig und unverzichtbar wäre.

Ich darf doch auch noch an die Abstimmung zur Ausschaffungs-Initiative erinnern. Das Volk verweigerte dem Gegenvorschlag unter anderem auch deshalb die Zustimmung, weil der Gegenvorschlag als zu wenig klar aufgefasst wurde und weil diejenigen, die ihm im Parlament zustimmten, im Abstimmungskampf zu wenig überzeugend dafür eintraten, auch weil der Gegenvorschlag zu wenig argumentative Kraft gegen die Initiative entwickelte. Dieses Szenario möchte unsere Fraktion nicht wiederholen. Wir lehnen die Initiative ab, weil sie z. B. zur Folge hätte - gemäss Seite 6973 der Botschaft -, dass über jedes Doppelbesteuerungsabkommen obligatorisch abzustimmen wäre. Das ist aus unserer Sicht nicht nötig und nicht sinnvoll.

In diesem Sinne stimmt die CVP/EVP-Fraktion dem Nichteintreten auf den Gegenvorschlag jetzt zu.

Fehr Hans · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Für einmal, für einige vielleicht auch ausnahmsweise, können Sie mit gutem Gewissen dem Ständerat folgen und nicht auf diesen Gegenvorschlag eintreten.

Erstens sind wir es dem Stimmbürger schuldig, eine einfache, klare und einheitliche Vorlage zu präsentieren, die er auch versteht, und nicht einen Wischiwaschi-Gegenvorschlag zu machen. Die Staatsvertrags-Initiative soll astrein vors Volk kommen.

Zweitens ist dieser Gegenvorschlag bezüglich Unschärfe nicht zu übertreffen. Wenn man sagt, Staatsverträge, "die eine Änderung der Bundesverfassung erfordern oder einer solchen gleichkommen", sollen vors Volk kommen, dann ist das eine Unschärfebeziehung, die ihresgleichen sucht. Man müsste eigentlich dem Bundesrat einen Nobelpreis übergeben. Der berühmte Atomphysiker Heisenberg, der die Unschärfebeziehung im atomaren Aufbau formuliert hat, hat 1932 den Nobelpreis bekommen. Er hat nachgewiesen, dass der Ort eines Elektrons nicht gleichzeitig mit der Zeit in Verbindung gebracht werden kann. Man kann nur den Raum festlegen. Daher wäre der Bundesrat eigentlich ein würdiger Empfänger des "Unschärfe-Nobelpreises".

Im Unterschied zu meinem Vorredner Gerhard Pfister, der die Initiative aus Prinzip ablehnt, bitte ich Sie, auf den Gegenvorschlag nicht einzutreten, aber der Initiative zuzustimmen. Wir sind heute auf breiter Front damit konfrontiert, auch in diesem Parlament und durch die Mehrheit des Bundesrates - seit gestern noch mehr -, dass die Volksrechte aufgeweicht werden. Wir haben es mit einem Grossangriff auf die Volksrechte zu tun. Die Ungültigkeit, Herr Vischer, soll ausgeweitet werden. Sie wollen eine Verfassungsgerichtsbarkeit einführen. Sie wollen Volksinitiativen mit Warnhinweisen versehen - das ist ja unglaublich! Und Sie wollen eine "bessere Vereinbarkeit von Volksinitiativen und Grundrechten". Wenn Sie das machen, dann werden Sie keine Ausschaffungs-Initiative mehr machen können, dem Volk keine Minarettverbots-Initiative, keine Initiative "gegen Masseneinwanderung" mehr vorlegen können. Kurz gesagt: Sie amputieren das Volk, Sie amputieren die Volksrechte.

Wir müssen das Gegenteil machen und die Volksrechte stärken. Darum bitte ich Sie, auf den Gegenvorschlag nicht einzutreten, aber unbedingt die Volksinitiative zur Annahme zu empfehlen. Allen Kantonsvertretern sei zudem gesagt: Die Volksinitiative "für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik" bringt eine Stärkung der Kantone. Das müssen Sie sich hinter die Ohren schreiben. Eine Stärkung der Volksrechte und eine Stärkung der Kantone, was wollen Sie, Herr Pfister, eigentlich noch mehr?

Hiltpold Hugues · Mit-M · Nationalrat · Genf · FDP-Liberale Fraktion

Le groupe libéral-radical avait soutenu le principe d'un contre-projet en avril dernier, partant du principe qu'il était possible d'améliorer la conception du référendum obligatoire en matière de traités internationaux, tout en étant conscient de la difficulté de l'exercice. Il est vrai que le texte du contre-projet est plus précis que le texte de l'initiative. Il codifie de manière précise et en peu de mots la pratique actuelle, mais il reste néanmoins le fait qu'il faudrait déterminer dans quels cas de figure un traité international serait d'ordre constitutionnel ou non.

Il faut reconnaître que, du point de vue juridique et sur le fond, ce contre-projet mérite notre attention, mais il faut aussi reconnaître qu'il serait difficile d'expliquer au peuple au cours de la campagne la différence entre ces deux textes, sans compter que la situation actuelle ne pose pas de problèmes particuliers qui justifieraient forcément une modification légale par le biais d'un contre-projet. La pratique actuelle, qui veut que le référendum obligatoire intervienne pour les traités internationaux qui revêtent une importance extraordinaire et qui doivent donc être considérés comme de rang constitutionnel, est éprouvée et il n'est pas nécessaire de la modifier.

Le groupe libéral-radical est convaincu qu'il faut donner un signal clair pour combattre cette initiative populaire, et ce signal clair consiste à recommander de la rejeter et à renoncer à lui opposer un contre-projet. Au nom du groupe libéral-radical je vous invite à en faire de même.

Sommaruga Simonetta · BR-F · Bundesrat · Bern

Sie haben es gehört, Ihre Kommission hat sich deutlich dafür ausgesprochen, sich dem Ständerat anzuschliessen und auf den direkten Gegenentwurf zu verzichten. Obschon der Inhalt des Gegenentwurfes grundsätzlich gut aufgenommen worden ist - jemand hat sich ja als Fan des direkten Gegenentwurfes geoutet -, weil er eben aus verfassungsrechtlicher Sicht folgerichtig ist, hat schliesslich doch die Meinung überwogen, dass es in erster Linie darum gehen müsse, eine politisch schädliche und rechtlich verfehlte Volksinitiative zu bekämpfen.

Der Bundesrat wollte mit seinem Gegenentwurf an eine Verfassungspraxis anknüpfen und diese weiterentwickeln. Gleichzeitig sollte ein zentrales Konstruktionsprinzip des Referendumsrechts, nämlich der Parallelismus von Staatsvertragsrecht und Landesrecht, auch für die Verfassungsebene konsequent verwirklicht werden.

Der Bundesrat, die Mehrheit des Ständerates und die Mehrheit Ihrer Kommission sind sich aber einig, dass die Initiative zur Ablehnung empfohlen werden muss, und das ist auch das Hauptziel des Bundesrates. Die Annahme der Initiative hätte weitreichende Folgen für die innenpolitische Meinungsbildung zu nahezu allen Fragen der Aussenpolitik. Die Volksrechte zu stärken, die Mitsprache des Volkes erweitern zu wollen - das sind legitime und berechtigte Anliegen. Die Volksinitiative der Auns ist aber der falsche Weg. Unsere Abklärungen haben gezeigt, dass die Annahme der Initiative einen Abstimmungsaufwand generieren würde, dem kein vernünftiger Ertrag an Legitimationszuwachs für die schweizerische Aussenpolitik gegenüberstehen würde. Im Gegenteil: Unsere Aussenpolitik würde erheblich erschwert, weil sowohl für unsere Verhandlungsdelegationen wie für unsere Vertragspartner allzu oft unklar wäre, ob das ausgehandelte Vertragswerk noch Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden müsste.

Es ist absehbar, und wir haben es auch heute Morgen gehört: Das Initiativkomitee wird denjenigen, die die Initiative zur Ablehnung empfehlen, vorwerfen, sie seien demokratiefeindlich und hätten kein Vertrauen in das Stimmvolk. Wer gegen die Initiative sei, so wird es auch heissen, so hat es auch heute Morgen geheissen, sei auch gegen das Volk.

Wer die Qualität der Demokratie nur daran messen will, wie oft und über wie viele Gegenstände die Stimmbürgerschaft abstimmen kann, tut so, als ob andere Staatsorgane automatisch immer weniger legitimiert wären. Theoretisch und auch aufgrund unserer Bundesverfassung könnten wir problemlos vorschreiben, dass das Volk über alle rund fünfhundert Staatsverträge abstimmen soll, welche die Schweiz jährlich abschliesst. Wären wir dann eine bessere Demokratie? Hätte das Volk dann tatsächlich mehr Rechte? Wäre die Aussenpolitik demokratisch solider legitimiert?

Wenn es um das Landesrecht geht, dann ist allen klar, dass die Bevölkerung nicht über jedes Gesetz oder jede Verordnung abstimmen muss und dass es vielmehr sinnvoll ist, gewisse Entscheide an ein anderes Staatsorgan zu delegieren. Man ist sich einig, dass nur die zentralen Weichenstellungen, die in die Bundesverfassung gehören, obligatorisch Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden müssen. Wichtige Festlegungen soll die Bundesversammlung mit den Bundesgesetzen regeln, die immer dem fakultativen Referendum unterstehen. Bei den Fragen, die der Bundesrat aufgrund entsprechender Ermächtigungen durch die Verfassung oder durch das Gesetz selber beantworten darf, genügt Verordnungsrecht, das keiner Abstimmung zugänglich ist.

Es gibt keinen Grund, dieses Prinzip nicht auch bei Staatsverträgen anzuwenden. Mit der Volksinitiative würde rein quantitativ dem Volk und den Kantonen tatsächlich mehr Mitsprache zustehen. Ein Plus an Demokratie wird damit aber nicht erreicht. Wir hätten allenfalls mehr Quantität, aber sicher nicht mehr Qualität, im Gegenteil. Es wäre sogar zu befürchten, dass wir das Gegenteil von Qualität erreichen würden, wenn die Stimmberechtigten zu oft über politisch unbestrittene Verträge abstimmen müssten. Das wäre der Preis, den die Schweiz bei der Annahme der Volksinitiative der Auns zu bezahlen hätte.

Für den Bundesrat ist daher klar: Die Volksinitiative muss zur Ablehnung empfohlen werden. Das ist der Hauptgrund, weshalb wir dem Verzicht auf den Gegenentwurf nicht opponieren.

Walter Hansjörg · Mit-M · Nationalrat · Thurgau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Angenommen - Adopté

1. Bundesbeschluss über die Volksinitiative "für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)"

1. Arrêté fédéral concernant l'initiative populaire "pour le renforcement des droits populaires dans la politique étrangère (Accords internationaux: la parole au peuple!)"

Art. 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Ständerates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil des Etats

Angenommen - Adopté