Amtshilfegesuch der USA betreffend UBS AG. Auferlegung der Kosten

Altherr Hans · 2VP-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · Freisinnig-demokratische Fraktion

In diesem Haus behandeln wir in der Regel Zielkonflikte. Wir streiten uns über Inhalte und legen danach den Weg fest, wobei wir natürlich auch immer wieder auf die Zielkonflikte und die Inhalte zurückkommen und darüber diskutieren. Im vorliegenden Fall ist das anders. Das Ziel war und ist für alle, dass die UBS die Kosten der Amtshilfeverfahren bezahlen soll. Sie soll alle Kosten bezahlen, also die sogenannten Vollkosten der Verwaltung, nicht aber die Gerichtskosten.

Über den Inhalt haben wir uns auch nicht gestritten. Wir wissen, dass es etwa um 40 Millionen Franken geht. Das Problem war hier der Weg. In der Botschaft ist detailliert dargelegt, dass es keine gesetzliche Grundlage gibt, in diesem Fall eine Gebühr zu erheben, insbesondere weil die UBS in den Amtshilfeverfahren nicht Partei ist. Nicht infrage kam auch eine freiwillige Leistung der UBS AG, obwohl der Verwaltungsratspräsident eine solche versprochen hatte. Im Unterschied zu Privaten muss der Staat eben auch einem geschenkten Gaul ins Maul schauen. Es könnte sich nämlich um ein Trojanisches Pferd handeln. Der Inhalt des Trojanischen Pferdes hätte vorliegend Befangenheit in künftigen Fällen geheissen.

Der Bundesrat lehnte die Annahme des Geschenks deshalb zu Recht ab und sagte, er sehe keine Möglichkeit, das Geld einzutreiben. Daraufhin wurden zwei Motionen eingereicht, und die Finanzdelegation befasste sich vertieft mit dem Thema. Sie lud den Bundesrat ein, einen Weg zu suchen. Dass sie einen "Auftrag" an den Bundesrat erteilte, wie es auf Seite 3215 der Botschaft steht, trifft so nicht zu. Aufträge hat die Finanzdelegation dem Bundesrat nicht zu erteilen. Aber immerhin liegt hier ein positiver Anwendungsfall der mitschreitenden Finanzaufsicht vor. Der Bundesrat wollte auf dem Weg zu den 40 Millionen Franken stehenbleiben; er war von diesem Weg abgekommen. Die mitschreitende Finanzdelegation hat das gemerkt. Sie hat den Bundesrat nicht auf den Weg geführt, dazu hätte sie ja voranschreiten müssen, und das darf sie nicht. Nein, die Finanzdelegation hat den Bundesrat an der Hand genommen und vertrauensvoll zu ihm gesagt: Wo ein Wille ist, ist auch ein Weg, finde ihn, lieber Bundesrat! Und siehe da: Er fand ihn.

Staatsrechtlich gesehen mag dieser Weg etwas holprig sein: Es handelt sich um eine Gebührenerhebung im Einzelfall. Immerhin aber ist er legal. Wir dürfen in der Form eines Bundesbeschlusses Lösungen für Einzelfälle beschliessen und diese dann dem fakultativen Referendum unterstellen. Es liege auch keine Rückwirkung vor, versichern uns die Juristen. Die Vorlage ist jedoch trotzdem kein Beispiel für eine typische Rechtsetzung, für eine voraussehbare, verlässliche und damit sichere Rechtsetzung. Man kann sagen, dass der Weg, den der Bundesrat gefunden hat, ein dornenvoller ist. Vielleicht kann man auch sagen, es war ein überwucherter Weg, der ausgeforstet werden musste.

Ich kann hier anfügen, dass die Finanzdelegation immer tapfer mitgeschritten ist, dass sie aber in Bezug auf diese 40 Millionen Franken ausdrücklich und unwiderruflich auf Boni verzichtet.

Dass der Weg ein etwas holpriger und überwucherter ist, ist auch der Grund, dass wir ihn wieder zuwachsen lassen. Der Erlass ist auf diesen Einzelfall zugeschnitten. Es sind keine vergleichbaren Fälle in Sicht, und man nimmt auch nicht an und hofft auch nicht, dass ein derartiger Fall wieder auftauchen wird. Würde wieder ein solcher auftauchen, müsste man erneut zusammen einen Weg suchen.

Am Ziel angekommen, hat der Bundesrat einen Wegbeschrieb erstellt und in Form einer Botschaft eröffnet. Ihre Finanzkommission hat den Weg unter kundiger Führung nochmals abgeschritten. Sie erachtet ihn als tauglich und zielführend und empfiehlt Ihnen mit 12 zu 0 Stimmen Eintreten und Zustimmung.

Stähelin Philipp · Mit-M · Ständerat · Thurgau · Fraktion CVP/EVP/glp

Auch ich bin in diesem einzigartigen Fall, der allein auf die UBS bezogen ist, für den holperigen Weg, der uns eben aufgezeigt worden ist, also für Eintreten und Zustimmung zum Bundesbeschluss. Ich habe dabei allerdings kein absolut gutes Gewissen. Wir beschliessen hier einen sogenannten Einzelakt des Parlamentes. Unsere Bundesverfassung sieht dieses Instrument ausdrücklich vor und lässt es, verbunden mit dem fakultativen Referendum, zu, wenn für eine als notwendig erachtete Massnahme keine gesetzliche Grundlage besteht.

Ich teile durchaus die Meinung, dass dieser Sonderfall Amtshilfe UBS nicht nach unserem bisherigen Grundprinzip abgehandelt werden soll, wonach Amtshilfe eine unentgeltliche Staatstätigkeit darstellt. Solches wäre in diesem Fall auch für mich stossend. Bei aller Zustimmung nagt es aber an mir, dass wir einen Grundgedanken unseres Rechts verlassen müssen, nämlich dass Abgaben nicht im Einzelfall geregelt und, wie hier, erst noch auf einer nachgelieferten Grundlage erhoben werden, sondern gestützt auf allgemeingültige Bestimmungen. Hier tun wir nun exakt das Gegenteil. Wir befinden uns damit trotz der verfassungsmässigen Zulässigkeit des Vorgehens wohl oder übel in einer rechtsstaatlichen Grauzone.

Ich fühle mich bei diesem Bundesbeschluss auch unwohl, weil wir dabei einmal mehr von den ordentlichen Verfahren abweichen. Die ganze UBS-Affäre verleitet uns noch und noch zur Wahl ausserordentlicher Formen unseres Handelns. Dies birgt Gefahren. Gerade in Krisen geben feste Formen des staatlichen Handelns Sicherheit und Halt. Ohne Not sollte gerade dann nicht zu ausserordentlichen Prozeduren gegriffen werden, wenn inhaltlich schwierig zu lösende Fragen anstehen, sonst landen wir umso rascher im Abenteuer, und die Rechtssicherheit, die nicht zuletzt auch formelle Seiten aufweist, leidet darunter.

Der Bundesrat verzichtet bewusst auf die Schaffung einer generell-abstrakten Rechtsgrundlage für die Auferlegung von Kosten in Auslieferungsverfahren. Er geht davon aus, dass es keine vergleichbaren Fälle mehr geben wird. An sich ist das konsequent. Einzelakte sollen auch meines Erachtens so eng wie möglich auf den einzelnen Fall zugeschnitten sein, um keinen unerwünschten präjudiziellen Charakter zu erhalten. Ich habe deshalb auch darauf verzichtet, einen Antrag als Minderheit ins Plenum zu bringen, neben den beiden im Bundesbeschluss genannten Sammelamtshilfeverfahren auch allfällige weitere mit diesen Verfahren gegen die UBS im Zusammenhang stehende Gesuche der Kostenpflicht zu unterstellen. Ich erwähne dies an dieser Stelle, weil ich von bundesrätlicher Seite noch einmal bestätigt hören möchte, dass es hier keine Nachzügler-Amtshilfegesuche mit demselben Hintergrund - UBS - geben wird.

Wir müssen wohl oder übel eintreten; wohl fühle ich mich nicht.

Fetz Anita · Mit-F · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Im Gegensatz zu meinem Vorredner fühle ich mich bei dieser Vorlage sehr wohl: Was lange währt, wird doch noch gut. Für einmal möchte ich auch Bundesrat Merz danken. Ich möchte ihm dafür danken, dass er sich bei der Hand nehmen und ein bisschen schubsen liess und jetzt mit seinen Fachleuten, der Kommission und unserem Rat diese Vorlage verabschieden kann.

Wo ein Wille ist, da ist auch ein Weg. Die Vorlage führt ja immerhin dazu, dass die UBS einen wenn auch winzigen Teil der Kosten, die von ihr bzw. den guten Fachleuten in der Verwaltung dem Staat auferlegt worden sind, übernehmen muss. Sie führt also zu einer Gebühreneintreibung per Einzelakt. Ich finde, das ist richtig, kreativ, legal und ohne präjudizierende Wirkung. Was wollen wir mehr?

Leider ist es im Leben nicht so, dass in Krisen die Situation geordnet ist, sonst wären es keine Krisen. Ausserordentliche Situationen verlangen nun mal ausserordentliche Massnahmen. Ich mache mir keine Illusionen: In irgendeiner Form wird eine nächste Krise kommen. Wir werden sie vermutlich nicht voraussehen; wir werden vermutlich wieder Krisenmanagement nach bestem Wissen und Gewissen betreiben müssen.

Was ich in diesem Fall für besonders wichtig halte, ist das wenn auch kleine Signal an die Bevölkerung, an die Steuerzahler. Das ist bis jetzt nämlich die einzige konkrete Massnahme, die wir im UBS-Fall ergreifen konnten. Sie wissen genauso gut wie ich, wie empört die Leute waren. Ich erinnere mich noch gut an den Moment, als ich in dieser Sache interpelliert hatte und als die Motionen eingereicht wurden: Es waren Hunderte von Leuten, die sich per E-Mail empörten. Das ist zwar nicht repräsentativ, aber ich fühlte mich bestätigt; ich schrieb dann auch allen zurück. Ich glaubte immer an die Einsicht von Bundesrat und eidgenössischen Räten, dass die Kosten zumindest in dieser kleinen Sache auf die Grossbanken überwälzt werden müssen. Und für einmal habe ich Recht gehabt. Das heisst, es ist auch wichtig zuhanden der Bevölkerung, dass wir hier nicht einfach tatenlos zugesehen haben und uns auf eine sogenannt legalistische Position zurückgezogen haben.

Ich trete sehr gerne auf die Vorlage ein und verbinde damit die Hoffnung, dass wir nie mehr eine solche Übung machen müssen.

Altherr Hans · 2VP-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · Freisinnig-demokratische Fraktion

Herrn Stähelin danke ich für seine Ausführungen. Er will vom Finanzminister etwas hören; dazu habe ich keine Bemerkungen.

Zu Frau Fetz: Es ist schön, dass Sie sich mit dieser Vorlage wohlfühlen. Uns Juristen geht es dabei doch etwas weniger gut, wenn wir so beschliessen müssen, auch wenn wir natürlich darüber erfreut sind, dass wir zu diesen 40 Millionen Franken kommen, dass wir Erfolg haben.

Ich kann Ihnen das Unbehagen der Juristen exemplifizieren: Nehmen wir einmal an, das Parlament würde beschliessen, erfolglose Motionäre würden für die Motionen kostenpflichtig, die sie eingereicht haben. Man würde das nicht rückwirkend machen, sondern nur sagen, das gelte für alle Motionen, die hängig sind. In diesem Parlament würden sich einige sehr stark über die fünfstelligen Beträge aufregen, die sie dann plötzlich bezahlen müssten. Das wär's! (Heiterkeit)

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

Ich darf Ihnen sagen, dass mir auch wohl ist, und zwar ist mir wohl wegen dieser beiden Voten. Ich fühlte mich wohl bei der launigen Präsentation des Kommissionssprechers, der diesen Weg in munteren Worten beschrieben hat, der aber gleichzeitig auch auf die Schwierigkeiten aufmerksam gemacht hat, mit denen der Bundesrat in diesem Fall konfrontiert war. Ich fühle mich auch wohl, wenn Frau Ständerätin Fetz aufgrund von Gerechtigkeitskriterien der Meinung ist, dass der Verursacher dieser ganzen Gerichts- und Amtshilfefälle eben letztlich auch kostenpflichtig sein soll.

Der Bundesrat stand vor einer schwierigen Situation, auch bedingt dadurch, dass die ganze UBS-Geschichte ohnehin ein Riesending ist. Schauen wir die einzelnen Elemente an: Wir haben durch eine Pflichtwandelanleihe Milliarden aus der Bundeskasse in die UBS-Bilanz und gleichzeitig, soweit es sich um faule Aktiven handelte, in die Bilanz der Nationalbank übertragen. In beiden Fällen wird jetzt zurückgeführt. Das Pflichtwandelanleihe-Geschäft haben wir mit einem Gewinn von 1,2 Milliarden Franken abgeschlossen. Natürlich sind diese 1,2 Milliarden Franken nicht durch die UBS erbracht worden; es war vielmehr die Börse, die diesen Gewinn in die Bundeskasse gespült hat. Das ist klar: Es ist nicht Geld der UBS, aber es ist Geld, das dank diesem ganzen Deal geflossen ist. Das ist auch eine gewisse Entschädigung dafür, dass der Bund die UBS stabilisieren konnte. Dank dieser Stabilisierung hat auch die Börse wieder Vertrauen gefasst und den Kurs so erhöhen können, dass letztlich dieser Gewinn in die Bundeskasse floss.

Die 40 Millionen Franken sind natürlich gegenüber den 1,2 Milliarden Franken auch etwas zu gewichten. Das darf man bei dieser Gelegenheit sagen, obwohl es, wie gesagt, ein Vergleich von Äpfeln mit Birnen ist, das muss ich auch feststellen.

Das Nächste ist die Rückführung dieser faulen Positionen aus der Bilanz der Nationalbank. Das wird zwischen der UBS und der Nationalbank unter Mitwirkung der Finma geregelt. Da ist man auf gutem Wege, zu gegebener Zeit wird das Geschäft zu Ende geführt werden können.

Es blieb dann sonst noch Verschiedenes zu regeln, einmal die ganze Frage des "too big to fail" - das wurde heute erwähnt -, dann die Frage der Boni, der Entschädigungen, aber auch alle präventiven Massnahmen, die dazu dienen sollen zu verhindern, dass wieder geschieht, was geschah. Dieser ganze Kranz an Massnahmen ist ja noch unterwegs. Da sind wir zum Teil auf gutem Wege, aber noch nicht am Ziel.

Hier geht es um ein Rechtsgut. Das ist etwas, vor dem ich grossen Respekt hatte. Wenn man mir den Vorwurf gemacht hat, wir würden die UBS schützen, so war das unlauter. Ich habe etwas anderes schützen wollen, nämlich die Unentgeltlichkeit der Staatstätigkeit. Es geht hier um Fälle, für die Amtshilfe anhängig gemacht worden ist. Die Amtshilfe ist an sich eine unentgeltliche Staatstätigkeit. Wir werden im Gefolge der neuen Doppelbesteuerungsabkommen künftig mit mehr Amtshilfegesuchen konfrontiert werden. Insofern ist damit zu rechnen, dass auch die Staatstätigkeit in diesem Zusammenhang wächst; wir haben mehr Leute anstellen müssen, schon präventiv, weil künftig auch mehr solche Gesuche kommen werden. Ich gehe schon davon aus, dass wir hier bei den Prinzipien des Rechtsstaates bleiben und dass Rechtsuchende auch die Amtstätigkeit eines Staates in Anspruch nehmen können. Das war der Grund, weshalb wir an diese Problematik mit grosser Zurückhaltung herangegangen sind.

Ein weiterer Punkt, der mir nach wie vor ein gewisses Unbehagen bereitet, liegt im Erlass selber. Ich möchte hier gar nicht auf die Details eingehen. Ich verweise Sie aber auf Artikel 1 Absatz 2 Literae a bis e. Wenn man hier sieht, wie die Vollkosten berechnet werden, muss man sagen: Ein Zuschlag von 20 Prozent auf den Personalkosten, das tönt wie eine Betriebskalkulation eines Produktionsunternehmens, das dafür sorgen muss, sich im Markt nach Marktpreisen zu verkaufen. Bei den direkten Material- und Betriebskosten sind wir mitten in betriebswirtschaftlichen Aspekten drin. Diese Parameter sind zwar betriebswirtschaftlich durchaus richtig. Aber wenn man hier von Vollkosten spricht, dann hat man diese Dinge nicht abtiefen können. Wenn daraus eine Praxis entsteht - was wir alle nicht wollen, wie Herr Stähelin und Herr Altherr gesagt haben -, dann können wir es für heute dabei bewenden lassen. Aber wenn das künftig Usus würde, dann müssten wir uns schon mit der Frage beschäftigen, was die Vollkosten der Rechtsordnung sind.

Herr Stähelin hat auf einen weiteren wichtigen Punkt aufmerksam gemacht, nämlich auf die Frage, ob es sich hier um einen Einzelfall handelt. Auch diese Frage beschäftigt uns. Soweit wir das jetzt sehen, müssen wir natürlich in diesen Fällen der UBS sowohl den Feldstecher wie das Periskop verwenden. Mit dem Feldstecher müssen wir nach vorne schauen, und mit dem Periskop müssen wir rundherum beobachten, ob nicht noch etwas Neues dazukommt. Soweit ich mit dem Feldstecher und dem Periskop sehe, ist es ein Einzelfall; es zeichnet sich nichts Entsprechendes ab. Ich bin der Auffassung, dass man sich dann, wenn das wieder der Fall wäre, noch einmal vertieft mit der Materie beschäftigen müsste.

In diesem Sinne ersuche ich Sie, Ihrer Kommission zu folgen und diesem Geschäft zuzustimmen. Die Vorbehalte, die jetzt auch hier zu Protokoll gegeben worden sind, Herr Altherr, wären dann die Vorläufer eines nächsten überwucherten Weges. Man müsste dann aber von Anfang an die Machete nehmen, damit Klarheit herrscht, wohin der Weg nachher geht.

Forster-Vannini Erika · P-F · Ständerat · St. Gallen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über die Auferlegung der Kosten für die Behandlung zweier Amtshilfegesuche des Internal Revenue Service der Vereinigten Staaten von Amerika auf die UBS AG

Arrêté fédéral relatif à la mise à la charge d'UBS des coûts liés au traitement de deux demandes d'assistance administrative déposées par l'Internal Revenue Service des Etats-Unis d'Amérique

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 36 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(0 Enthaltungen)