Zugriff seitens der Polizei auf die ISA-Datenbank

Lombardi Filippo · P-M · Ständerat · Tessin · Fraktion CVP-EVP

Antrag der Mehrheit

Ablehnung der Motion

Antrag der Minderheit

(Kuprecht, Eder, Fournier, Hess Hans, Minder)

Annahme der Motion

Proposition de la majorité

Rejeter la motion

Proposition de la minorité

(Kuprecht, Eder, Fournier, Hess Hans, Minder)

Adopter la motion

Il presidente (Lombardi Filippo, presidente): Avete ricevuto un rapporto scritto della commissione.

Savary Géraldine · Mit-F · Ständerat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

La question dont nous parlons aujourd'hui concerne le nouveau système d'information relatif aux documents d'identité. Un système que, pour des raisons pratiques, nous appelons et nous appellerons aujourd'hui: ISA.

ISA est opérationnel depuis le 24 février 2010. La conseillère nationale Geissbühler demande par sa motion d'étendre l'accès à la banque de données ISA pour que les polices cantonales, fédérales et communales puissent avoir accès aux photographies de cette banque de données. Le Conseil fédéral et la Commission de la politique de sécurité du Conseil des Etats vous proposent de rejeter cette motion. Une minorité de votre commission, qui sera défendue par Monsieur Kuprecht, vous propose de l'adopter.

Le sujet est assez complexe et je me permets de vous présenter quelques explications. ISA a été l'un des sujets les plus controversés de la votation populaire du 17 mai 2009 concernant la loi sur les documents d'identité. Déjà avant son entrée en vigueur, l'utilisation d'ISA était clairement limitée. L'article 11 alinéa 2 de la loi sur les documents d'identité, dans l'ancienne version comme dans la nouvelle, vise de façon très précise à éviter l'usage abusif des données ISA. Les préoccupations concernant ISA dans la campagne de votation ont été extrêmement vives. La population, à cette occasion, a manifesté une grande inquiétude puisque seules 5000 voix d'écart ont permis à cette loi de passer le scrutin populaire. Dans cette campagne, il a été ainsi promis que les données ISA ne seraient pas utilisées à des fins d'enquête. Pour respecter cette volonté populaire, le Conseil fédéral a ainsi adapté l'ordonnance sur les documents d'identité et restreint l'accès aux photographies contenues dans ISA.

L'utilisation de photographies de la banque de données ISA serait contraire à toutes les demandes formulées jusqu'ici par le Parlement et la population. L'accès aux photographies contenues dans ISA n'est autorisé que lorsqu'il est indispensable, par exemple à l'occasion de contrôles à la frontière ou de vérifications d'identité effectuées sur présentation d'une pièce d'identité.

Afin d'effectuer ces contrôles, le Corps des gardes-frontière et les autorités de police possèdent les mêmes droits d'accès. Par ailleurs, afin d'assurer un enregistrement correct des pertes de documents d'identité, les autres données figurant dans ISA demeurent à la disposition des services compétents - par exemple le nom, le prénom, la date de naissance, le lieu de naissance, le nom des parents, etc.

Afin de vérifier l'identité des personnes qui ne peuvent justifier de leur identité, l'article 12 alinéa 4 permet l'accès à la photographie si la demande est présentée sur la base du nom et de l'empreinte digitale. Ce mode de consultation est en cours de finalisation auprès du Corps des gardes-frontière et sera utilisable par les autorités compétentes dans un avenir proche.

Actuellement, ISA peut en outre être utilisé pour identifier des victimes d'accidents, de catastrophes naturelles et d'actes de violence, ainsi que des personnes disparues. Cette disposition particulière a été introduite pour des situations comme le tsunami de 2004, quand il fallait identifier les personnes qui avaient perdu la vie. Il ne s'agit donc pas de la protection des délinquants, mais de la mise en oeuvre conforme au droit de la volonté politique du Conseil fédéral, du Parlement et du peuple. Voilà donc pour les explications.

Le 10 septembre 2012, le Conseil national a adopté la motion que je viens de citer à une très courte majorité de 85 voix contre 82. La Commission de la politique de sécurité, qui s'est réunie le 17 janvier dernier, a été convaincue par la position du Conseil fédéral. Elle souhaite, par ce vote, montrer que les promesses données à la population pendant la campagne doivent être tenues. Assouplir les règles concernant l'utilisation des données ISA reviendrait à s'asseoir sur les promesses que nous avons faites.

En outre, le développement de la motion pose problème: l'auteure de la motion laisse entendre que les photographies pourront être utilisées à des fins d'enquête, or cette possibilité a été clairement exclue par le Conseil fédéral il y a de ça moins de quatre ans. Enfin, la majorité de votre commission rappelle que tous les corps de police sont traités sur un pied d'égalité et ont les mêmes droits d'accès pour les mêmes objectifs que le Corps des gardes-frontière.

Voilà les raisons qui ont poussé votre commission à rejeter cette motion: respect de la volonté populaire, respect de la volonté du Parlement, respect aussi des objectifs du Conseil fédéral. Je vous invite à suivre la majorité de la Commission de la politique de sécurité et je laisse à Monsieur Kuprecht le soin de présenter la position de la minorité.

Kuprecht Alex · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Minderheit der Kommission ist der Meinung, dass diese sehr strenge Zugriffsregelung in ihrer Wirkung in der Praxis eine zu grosse Einschränkung für die Polizeibehörden mit sich bringt. Bis vor dieser Abstimmung war es den Polizeibehörden jeweils möglich, im Rahmen ihrer Tätigkeit auf die entsprechende ISA-Datenbank Zugriff nehmen zu können. So war es beispielsweise für die Polizei von Bedeutung, dass sie sehr rasch auf dieses ISA-Datenbanksystem Zugriff nehmen konnte, wenn Vermisstenidentifikationen gemacht werden mussten oder auch bei Ausweisdiebstählen. Sie konnte auch prüfen, ob der Besitzer eines Ausweises identisch mit der eingetragenen Person ist.

Diese Kompetenz gilt neu nicht mehr. Die Polizei hat nicht mehr die Möglichkeit, auf dieses System zuzugreifen, und das bestätigt denn auch die Kantonspolizei meines Kantons. Es ist für sie ein nicht zu unterschätzender Eingriff in ihre Tätigkeit in Bezug auf die Aufdeckung und Fahndung bei Straftaten. Im Gegensatz zu den Kantonen hat aber das Grenzwachtkorps diese Möglichkeit, und hier stellt sich natürlich die Frage: Warum soll das Grenzwachtkorps die Möglichkeit haben, in die ISA-Datenbank Einsicht zu nehmen, während man der Kantonspolizei, die ja das Staatsmonopol bei der Strafverfolgung hat, die Tätigkeit erschwert und ihr diese Möglichkeit der Einsicht in das System nicht gibt?

Wir sind hier in einer ersten Phase. Der Nationalrat hat der Motion Geissbühler zugestimmt, wenn auch knapp. Ich glaube, es wäre wünschenswert, wenn diese Problematik im Rahmen einer Änderung der Gesetzgebung nochmals vertieft angeschaut werden kann und man einen Lösungsweg sucht, damit man die Polizei in ihrer Tätigkeit nicht mit zusätzlichen bürokratischen Massnahmen behindert.

Ich möchte Sie deshalb bitten, zugunsten der Rechtssicherheit, zugunsten der Sicherheit unseres Landes, zugunsten der Tätigkeit unserer Polizei der Minderheit zu folgen.

Eder Joachim · Mit-M · Ständerat · Zug · FDP-Liberale Fraktion

Ich gehöre ebenfalls der Minderheit an und möchte auch noch einige Ausführungen machen. Die Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten der Schweiz (KKPKS) hat das zur Diskussion stehende Geschäft am 22. Februar 2013 an ihrer Tagung eingehend besprochen. Sie haben kürzlich ein entsprechendes Schreiben erhalten, in dem die Haltung der KKPKS dargestellt wird. Die KKPKS unterstützt die Stossrichtung der vorliegenden Motion.

Bis zur Inbetriebnahme des neuen Informationssystems Ausweisschriften (ISA) im Februar 2010 war es den Angehörigen der kantonalen Polizeikorps möglich, ihre Aufgaben im Bedarfsfall unter Beiziehung der Fotos von Ausweisinhaberinnen und -inhabern erfüllen zu können. Es sind keine Fälle bekannt, in welchen die Polizei dieses Recht in irgendeiner Weise missbraucht hätte. Die Polizei ist sich bewusst, dass die ISA-Datenbank nicht Fahndungszwecken dient. Hingegen ist die Polizei sehr oft in der Situation, dass sie die Identität einer Person, welche sich nicht ausweisen kann, klären muss. Es können dadurch durchaus auch Personen identifiziert werden, welche an der Grenze nicht kontrolliert worden sind.

Der Sprecher der Minderheit, Alex Kuprecht, hat auf die Problematik bezüglich des Grenzwachtkorps aufmerksam gemacht. Ich wäre Ihnen dankbar, Frau Bundesrätin, wenn Sie zu diesem Problemkreis noch Ausführungen machen könnten. Ordnungspolitisch stellt sich durchaus die Frage, ob das Grenzwachtkorps, welches mit einigen Polizeikorps Vereinbarungen eingegangen ist, zur Erfüllung solcher Vereinbarungen die entsprechenden Datenbankzugriffe trotzdem durchführen kann, wenn diese Motion abgelehnt wird. Es wäre aus meiner Sicht der Sache auch dienend, wenn die Polizeiorgane der Kantone zum Zweck der Identitätsabklärung die gleichen Kompetenzen haben könnten wie das Grenzwachtkorps. Ich habe mich in dieser Frage intensiv mit unserem Polizeikommandanten ausgetauscht und kann persönlich durchaus nachvollziehen, dass die Praxisänderung und Ungleichbehandlung bei den Angehörigen der kantonalen Polizeikorps Unverständnis hervorgerufen hat.

Ich verstehe auch, dass die Motivation der Polizeiangehörigen leidet, wenn bis Februar 2010 verfügbare Identifikationsmittel wegen abstrakter Datenschutzbedenken nicht mehr zur Verfügung stehen sollen. Ein weiterer Punkt, der mir auch sehr bedeutsam zu sein scheint: Ich nehme zunehmend wahr, dass in weiten Bevölkerungskreisen Unverständnis über die übertriebenen bürokratischen Hemmnisse herrscht, welche die Polizei in ihrer wichtigen Arbeit ganz eindeutig behindern.

Wir haben heute letztlich eine Güterabwägung vorzunehmen zwischen dem Datenschutz einerseits und der Aufklärung von Straftatbeständen andererseits. Die Aufklärung dient der Sicherheit der Bevölkerung. Auf diesen entscheidenden Punkt reduziert, ist für mich klar, dass die Sicherheit gegenüber dem Datenschutz eindeutig höhere Priorität geniessen muss.

Ich bitte Sie deshalb, die Minderheit zu unterstützen und die Motion anzunehmen.

Keller-Sutter Karin · Mit-F · Ständerat · St. Gallen · FDP-Liberale Fraktion

Ich werde in dieser Frage aufgrund meiner Praxiserfahrung die Minderheit unterstützen.

Es wurde gesagt: Der Bundesrat hat am 1. März 2010 die geänderte Verordnung über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige in Kraft gesetzt, und nach dieser Verordnung haben die Polizeibehörden zwar weiterhin die Möglichkeit, im ISA Name, Adresse oder Geburtsdatum einer Person abzufragen, doch neu bleibt das gespeicherte Personenfoto für die Polizeibehörden der Kantone, Städte und Gemeinden gesperrt. Das bedeutet für die Polizeibehörden, dass sie seit März 2010 beispielsweise bei Anzeigen zum Verlust von Ausweispapieren - das sind in meinem Kanton im Schnitt etwa 3000 pro Jahr - nicht mehr in der Lage sind festzustellen, ob die anzeigende Person mit jener auf dem Ausweisfoto identisch ist.

Ich muss Ihnen ehrlich sagen: Ich kann es nicht nachvollziehen, weshalb man hier Datenschutzgründe geltend macht. Die Abstimmung von 2009 über den biometrischen Pass habe ich noch in lebhafter Erinnerung. Ich bin mehrfach für die Einführung dieses Passes aufgetreten, auch wenn sich die Begeisterung in Grenzen gehalten hat; das war ja ein Schengen-Erfordernis. Aber ich muss Ihnen sagen: Die Bedenken drehten sich vor allem um die Biometrie, um den digitalen Fingerabdruck und um die Angst, dass man in der Schweiz künftig auch eine biometrische Identitätskarte haben müsse; das wurde damals befürchtet. Es gibt in unserem Land ja gar keine Ausweispflicht - und dann noch eine biometrische Identitätskarte! Das waren die grossen Befürchtungen. Es gab auch die Befürchtung, dass zum Beispiel eben der digitale Fingerabdruck und das biometrische Bild nicht sicher wären, dass man diese praktisch fünfzig oder hundert Meter vor der Grenze mit Geräten auslesen könnte. Da gab es in diesem Zusammenhang wirklich auch etwas extraterrestrische Fantasien. Dass damals gesagt wurde, biometrischer Pass heisse nicht biometrische ID, der Bundesrat werde das nicht von sich aus beantragen, war sicherlich richtig.

Ich kann aber nicht nachvollziehen, weshalb zum Beispiel die Polizeibehörden, die in diesem Land die Träger der kantonalen Polizeihoheit sind - für die innere Sicherheit in der Schweiz ist nicht der Bund zuständig, sondern es sind dies die kantonalen Polizeibehörden -, keinen Zugriff auf das Bild eines Ausweises haben; dies im Unterschied zum Grenzwachtkorps, das keine Polizei ist. Das ist ehrlich gesagt absurd, zumal auch die Polizei gemäss Ausländergesetz für die Überprüfung von Personen beim Grenzübertritt zuständig ist.

Ich möchte Sie bitten, hier den Datenschutz nicht zu übertreiben, zumal man sonst jetzt überall fordert, die kantonalen Daten seien mit denjenigen des Bundes zu vernetzen, beispielsweise mit dem Waffenregister und anderen Datenbanken. Die Kantone sind daran, ein grosses Projekt zur Harmonisierung der Informatik voranzutreiben, an dem auch der Bund beteiligt ist. Da mutet es schon etwas komisch an, wenn Fedpol und Grenzwachtkorps - das wie gesagt keine Polizeibehörde ist - Zugriff haben auf Ausweisdaten respektive auf das gespeicherte Bild in einem Ausweis, während die Träger der Polizeihoheit in diesem Land, die Kantonspolizeien, das nicht haben.

Ich stimme hier mit der Minderheit und bitte Sie, dieser aufgrund der Erfordernisse der Praxis ebenfalls zuzustimmen.

Recordon Luc · Mit-M · Ständerat · Waadt · Grüne Fraktion

Dans une même matinée, il est un peu navrant qu'on fasse grand cas du résultat d'une votation populaire cantonale - c'était la situation lorsque nous discutions de la garantie à accorder à la Constitution du canton de Schwytz - et qu'une heure après, lorsqu'il s'est agi de respecter des assurances formelles données au peuple dans la campagne précédant une votation populaire fédérale, celle sur le passeport biométrique, on foule au pied les engagements pris.

Lombardi Filippo · P-M · Ständerat · Tessin · Fraktion CVP-EVP

Le président (Lombardi Filippo, président): Nous prenons acte de cette déclaration.

Sommaruga Simonetta · BR-F · Bundesrat · Bern

Es ist so, dass diese Fragen schon bei der Einführung des Informationssystems Ausweisschriften (ISA) im Jahr 2003 nicht unbestritten waren respektive bereits damals diskutiert wurden. Um den Ängsten und Vorbehalten gegenüber einer zentralen Speicherung der Ausweisdaten Rechnung zu tragen, haben damals Bundesrat und Parlament festgelegt, dass das ISA eine reine Administrativdatenbank sei und dass die Nutzung für polizeiliche Zwecke wie Fahndung und Ermittlung ausgeschlossen werde. Das hat man damals so festgehalten. Es wurde intensiv diskutiert, das darf ich Ihnen sagen.

Dass die Polizei Interesse daran hat, einen erweiterten Zugriff zu haben, dafür habe ich Verständnis. Wir aber werden hier immer wieder abwägen und bedenken müssen, unter welchen Voraussetzungen man diese Datenbanken eingeführt hat. Nachher möchte ich Ihnen zudem ausführen, was die Polizei heute schon alles tun kann, denn es ist nun vielleicht der Eindruck entstanden, der Polizei wären die Hände gebunden und sie könnte ihre eigentliche Aufgabe nicht wahrnehmen, wenn sie den gewünschten Zugang zu diesem Informationssystem nicht bekommt. Aber dass sich die Polizei einen erweiterten Zugang wünscht, ist nachvollziehbar.

Übrigens hat sich auch der Nachrichtendienst dafür interessiert, mehr Zugang zu erhalten, als er heute hat. Der Bundesrat hat auch hier gesagt, dass er sich an die Versprechungen halten will, die man im Rahmen der Einführung des ISA abgegeben hat, weil das damals intensiv diskutiert worden ist.

Bundesrat und Parlament haben diese klare Zweckbestimmung beim Erlass und auch bei der Revision des Ausweisgesetzes mehrmals explizit festgehalten. Es wurde soeben erwähnt: Bei der Volksabstimmung über die Einführung des biometrischen Passes im Jahr 2009 versicherte man der Schweizer Bevölkerung in der Botschaft des Bundesrates, dass das ISA nicht für polizeiliche Zwecke verwendet werden dürfe. Die Vorlage wurde damals mit einem Jastimmenanteil von 50,1 Prozent äusserst knapp angenommen. Man kann davon ausgehen, dass es auch ein Element für die Annahme war, dass man gesagt hat, hier gebe es klare Grenzen, daran werde man sich halten, darauf könne sich auch die Bevölkerung berufen. Es gab in der Folge verschiedene Vorstösse im Parlament, um die Datenbank abzuschaffen, weil eine Ausweitung der Nutzung der Datenbank befürchtet wurde, auch das gab es von der anderen politischen Seite. Immer hat der Bundesrat dasselbe gesagt: Es gibt keine Ausweitung, wir halten uns an das, was man damals abgemacht hat.

Auch wir wollen die Datenbank selbstverständlich nicht abschaffen. Ich möchte aber in aller Deutlichkeit sagen, dass Polizei und Grenzwachtkorps nicht unterschiedlich behandelt werden, wie das mehrmals gesagt bzw. behauptet wurde. Für eine Ausweiskontrolle anhand eines vorgelegten Ausweises haben Grenzwachtkorps und Polizei denselben Zugriff auf die Ausweisdatenbank. Die Kantonspolizei Zürich kontrolliert am Flughafen Zürich beispielsweise täglich problemlos Tausende von Ausweisen bei Grenzkontrollen. Dies sind meine Bemerkungen, um dem Eindruck entgegenzuwirken, die Polizei könne ihre Arbeit nicht machen.

Die Motion verlangt jetzt aber, dass der Polizei der Zugriff auf die gespeicherten Daten auch dann ermöglicht wird, wenn sie z. B. für Fahndungen oder für andere Zwecke ein Foto oder die Personalien einer Person haben möchte, ohne dass eine entsprechende richterliche Genehmigung vorliegt oder beigebracht werden kann. Das ist der Unterschied, und es ist das, was der Bundesrat eben nicht will, weil wir die Ausweisdatenbank unter diesen Voraussetzungen eingerichtet haben.

Dem Antrag einer richterlichen Behörde auf Dateneinsicht wird in der Regel umgehend entsprochen. Wenn ein solcher vorliegt, kann sehr schnell reagiert werden. Auch kurzfristige Anfragen von richterlichen Behörden ausserhalb der Bürozeiten können vom Bundesamt für Polizei problemlos bearbeitet werden. Das heisst, die Möglichkeit einer direkten Abfrage der Ausweisdatenbank durch die Polizei ist nicht erforderlich. Noch einmal: Wenn eine richterliche Genehmigung vorliegt, kann sehr schnell gehandelt werden.

Sind die Daten zur Erfüllung der Aufgaben zwingend notwendig und kann eine richterliche Aufforderung vorgelegt werden, dann werden die Daten zur Verfügung gestellt. Das ist die heutige Ausgangslage. Dem Interesse der Polizei an den Informationen kann man damit gebührend Rechnung tragen, und gleichzeitig wird - was der Bevölkerung eben auch sehr wichtig war - der Schutz der Daten gewährleistet. Das ist miteinander vereinbar, das haben wir damals bereits so dargelegt. Ich bitte Sie auch, hier nicht von einem Täterschutz zu sprechen. Das wurde nicht hier getan, aber im Nationalrat. Die Polizei erhält die gewünschten Daten, wenn eine richterliche Behörde zum Schluss gelangt, dass dies notwendig und rechtens ist.

Die Motion verlangt, dass die Polizei Fotos und Personalien jetzt selbstständig und ungehindert in der Datenbank abfragen kann. Mit den genau gleichen Argumenten könnte zukünftig aber auch ein Zugriff auf die in der Datenbank ebenfalls gespeicherten Fingerabdrücke verlangt werden. Das ist dann so: Jetzt möchte man die Fotos, und nachher möchte man noch die Fingerabdrücke. Es ist dann die Meinung, dass wir heute den Zugriff - auch zu Fahndungszwecken - auf die Fotos ermöglichen und das nächste Mal dann auf die Fingerabdrücke. Ich glaube, wenn wir der Bevölkerung, gerade wenn es um die Speicherung von sensiblen Daten geht, hier Versprechungen machen, haben wir guten Grund, uns nachher auch daran zu halten. Das, was wir wollen, die Strafverfolgung, ist heute ja bereits möglich. Die heutige Regelung entspricht nämlich den Versprechungen an die Bevölkerung, und ich sage es noch einmal: Sie behindert die Arbeit der Polizei nicht.

Ich bitte Sie deshalb, dem Antrag des Bundesrates und auch der Mehrheit Ihrer vorberatenden Kommission zu folgen und die Motion abzulehnen.

Lombardi Filippo · P-M · Ständerat · Tessin · Fraktion CVP-EVP

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 21 Stimmen

Dagegen ... 15 Stimmen

(1 Enthaltung)