Aufsicht über die soziale Krankenversicherung. Bundesgesetz

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Antrag der Kommission

Ablehnung der Rückweisung

Proposition de la commission

Rejeter le renvoi

Egerszegi-Obrist Christine · Mit-F · Ständerat · Aargau · FDP-Liberale Fraktion

Mit diesem Geschäft beschäftigte sich die SGK an ihrer Sitzung vom 10. Februar 2014 noch einmal, nachdem der Nationalrat am 5. Dezember 2013 mit 98 zu 83 Stimmen bei 6 Enthaltungen die Rückweisung an den Bundesrat beschlossen hatte. Er tat dies mit dem Ziel, im KVG eine Aufsicht "zielgerichtet und angemessen" zu integrieren.

Die Kommission empfiehlt Ihnen mit 11 zu 2 Stimmen, an unseren Beschlüssen vom 18. März 2013 festzuhalten. Der Entscheid unserer Kommission ist also klar. Wir beschäftigten uns damals intensiv mit dem Aufsichtsgesetz betreffend die obligatorische Krankenversicherung. Wir setzten damals sieben Sitzungen dafür ein, weil der Widerstand aus Kassenkreisen gross war. Wir wogen gründlich ab, ob die Aufsicht nicht auch in entsprechenden Artikeln im KVG untergebracht werden könnte. Wir führten dazu spezielle Anhörungen durch. Es war allen klar - das wurde von niemandem bestritten -, dass die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung verbessert werden muss und die Transparenz, die moderne Governance sowie die Systemstabilität gestärkt werden müssen. Die Prämienfestsetzungs- und -genehmigungsverfahren müssen präzisiert werden, und die Kassen in der obligatorischen Krankenversicherung sollten ihre Reserven nicht höher halten als das, was sie für die eingegangenen Risiken benötigen. Die Interventions- und Rekursmöglichkeiten der Aufsichtsbehörde müssen klar definiert werden und damit die Aufsicht für alle Beteiligten verlässlich und berechenbar machen. Es war uns wirklich damals schon klar, dass es echte Verantwortungszuteilungen braucht und keine Vermischung zwischen Aufsicht und Vollzug.

Neue gesetzliche Massnahmen sind notwendig, um den Schutz der Versicherten jederzeit zu gewährleisten. Deshalb möchte die Kommission am separaten Gesetz festhalten. Ein separates Gesetz ist klarer, transparenter, lesbarer als eine Integration ins KVG. Das dient eigentlich auch den Versicherern; sie wissen sofort, woran sie sind. Ein separates Gesetz legt die Bedingungen und Spielregeln für die obligatorische Krankenversicherung fest und erleichtert damit die bessere Trennung der Aufsicht zwischen BAG und Finma, von der die privaten Krankenversicherer geprüft werden.

Das heutige KVG enthält unter den über hundert Gesetzesartikeln vor allem Vorschriften zu den Leistungen und deren Finanzierung über die Krankenversicherer. Ein paar wenige Artikel sprechen die Aufsicht an, aber sie entsprechen nicht einem ganzen Konzept. Das führt immer wieder zu Unsicherheiten. Die Aufsicht wird heute im KVG in den Kapiteln und Artikeln zur Finanzierung, zum Verfahren, zum Datenschutz, zu den Strafbestimmungen und zum Verhältnis zum europäischen Recht geregelt - und diese würden ja ins neue Gesetz transferiert.

Das KVAG ist analog zum VAG aufgebaut, das für die Krankenzusatzversicherung gilt und das die Versicherer ja bereits kennen. Es ist viel einfacher, wenn beide Aufsichten genau gleich gehandhabt werden. Die SGK hat damals beschlossen, zuerst die Detailberatung des KVAG zu machen und nachher abschliessend zu entscheiden, ob die so beschlossenen griffigen Artikel in einem separaten Erlass oder im KVG untergebracht werden sollten. Wir haben uns damals aus den erwähnten Gründen klar dafür entschieden, ein separates Gesetz zu machen. Heute können den Versicherern nur Weisungen zu dem erteilt werden, was bereits im Gesetz steht - und das ist nicht viel. Das BAG kann Auskünfte verlangen, Inspektionen durchführen, Sanktionen aussprechen - aber nur eine Busse bis zu 5000 Franken oder einen Bewilligungsentzug. Die Aufsicht kann nur handeln, wenn den erteilten Weisungen zuwidergehandelt wird, wenn bereits ein rechtswidriger Zustand besteht. Ein Eingreifen der Aufsichtsbehörde zum Schutz der Versicherten, sobald sich ernsthafte Schwierigkeiten abzeichnen, ist nicht möglich. Die Finma kann das in Bezug auf die Zusatzversicherungen tun.

Wir hatten am Anfang der Beratungen beschlossen, dass wir dieses Aufsichtsgesetz zusammen mit dem Geschäft 12.026 behandeln, mit der Korrektur der zu viel oder zu wenig bezahlten Prämien. Denn das vorliegende Geschäft 12.027 sieht Lösungen vor, um in Zukunft den Zahlenden zu viel oder zu wenig bezahlte Prämien auszugleichen. Das andere Geschäft, 12.026, behandelt dagegen die Vergangenheit, die Korrektur der in den Jahren 1996 bis 2011 bezahlten Prämien; es ist jetzt im Nationalrat. Der Nationalrat hat die beiden Geschäfte entkoppelt, und wir werden noch zu beraten haben, ob es sinnvoll ist, so rasch als möglich die Probleme der Vergangenheit zu lösen und die Lösung der Zukunftsprobleme zu verschieben. Deshalb sollte dieses Krankenversicherungsaufsichtsgesetz möglichst zügig durchberaten werden.

Die Kommission hat mit 11 zu 2 Stimmen bestätigt, dass wir die Aufsicht über die Krankengrundversicherung stärken müssen und dass wir dieses Gesetz für die Aufsicht über die obligatorische Krankenversicherung brauchen. So bitte ich Sie namens der SGK, den Rückweisungsbeschluss des Nationalrates abzulehnen und an unseren Beschlüssen vom 18. März 2013 festzuhalten.

Gutzwiller Felix · Mit-M · Ständerat · Zürich · FDP-Liberale Fraktion

Ich stimme mit der Berichterstatterin inhaltlich völlig überein und befürworte ebenfalls die Ablehnung der Rückweisung. Ich muss das nicht mehr begründen, das ist gerade bestens getan worden. Ich gestatte mir nur noch einen Blick in die Zukunft. Der Kontext sind die beiden Vorlagen, die uns beschäftigen, also die Vorlage 12.027, die wir jetzt diskutieren, und die Vorlage 12.026, die rückwirkende Prämienkorrektur, die noch auf den Tisch des Hauses kommen wird.

Es scheint mir wichtig, darauf hinzuweisen, dass die Situation zurzeit etwas blockiert ist in dem Sinne, dass der Nationalrat auf die Vorlage 12.027 nicht eintreten wollte und wir festhalten. Nun ist es verschiedenen Kolleginnen und Kollegen offensichtlich ein Anliegen, dass wir dieses Geschäft deblockieren. So ergab sich zwischen den beiden Sessionen eine ganze Reihe von Gesprächen. Diese Gespräche haben eigentlich gezeigt, dass das Geschäft deblockiert werden könnte, wenn wir hier festhalten und andererseits guter Hoffnung sind, dass der Nationalrat hier eintritt, in der Meinung, dass er die Aufsichtsproblematik behandelt. Hinterher wird dann, wie das die Kommissionssprecherin angetönt hat, entschieden, ob das Ganze ein eigenes KVAG wird oder allenfalls ins KVG integriert wird. Damit wäre die für die Zukunft entscheidende zusätzliche und neue Aufsicht sozusagen auf einer richtigen Schiene. Sie könnte im Nationalrat in Ruhe beraten werden, und wir wären guter Hoffnung, dass es zu einer besseren Aufsicht in der Krankenversicherung käme.

Andererseits, auch das ist angesprochen worden, wäre die Idee, die Vorlage 12.026, also die rückwirkende Prämienkorrektur, abzukoppeln. Auch hierzu finden ja noch in dieser Session Sitzungen statt. Sollte das gelingen, dann könnte man die rückwirkende Prämienkorrektur relativ schnell umsetzen und möglicherweise sogar noch in dieser Session zu einer Schlussabstimmung kommen.

Ich habe mir diese Bemerkung gestattet, um zu zeigen, dass die verschiedenen Gespräche, an denen viele Kolleginnen und Kollegen beteiligt waren, dazu führen könnten, das Thema für die Zukunft nun wirklich auf eine gute Schiene zu bringen, zu einer besseren Aufsicht zu kommen und gleichzeitig die rückwirkende Prämienkorrektur zügig zu beschliessen. Das wäre der Ausblick, und ich hoffe, dass sich das realisieren lässt.

Maury Pasquier Liliane · Mit-F · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Comme cela a déjà été dit, à l'heure actuelle, l'assurance-maladie complémentaire est contrôlée de manière plus efficace que l'assurance-maladie de base obligatoire et sociale. Pour remédier à cette situation aussi absurde que néfaste, le présent projet de loi sur la surveillance de l'assurance-maladie vise à donner à l'assurance de base des moyens de contrôle qui soient au moins comparables. Il sera notamment possible, pour l'autorité de surveillance, de refuser des primes trop élevées ou d'ordonner le remboursement des primes supérieures aux coûts. Il s'agit également de pouvoir renforcer la sécurité financière des caisses-maladie et de leur appliquer les principes de base de la gouvernance moderne d'entreprise, par exemple en imposant à leurs organes dirigeants des qualifications professionnelles minimales.

Ces exemples montrent qu'une surveillance accrue de l'assurance-maladie profitera à toutes et à tous, assurés et assureurs. Pour plus de clarté, autrement dit pour que le message passe mieux et que la surveillance soit vraiment efficace, je suis convaincue que l'élaboration d'une loi spécifique est largement préférable à l'ajout de dispositions à la mêlée de la LAMal; la LAMal dont le but premier est - je le rappelle - de garantir le financement de l'assurance-maladie et qui n'a, historiquement et politiquement, que peu à voir avec les questions de surveillance.

Cette loi spécifique, nous la tenons entre nos mains. Elle doit permettre d'éviter à l'avenir certaines erreurs du passé et, ce faisant, de contribuer - si vous me passez l'expression - à rassurer les assurés, à restaurer leur confiance. Elle doit créer davantage de sécurité, de transparence et de clarté pour l'ensemble des actrices et des acteurs du système d'assurance-maladie.

Pour toutes ces raisons, je vous invite, comme une large majorité de la commission, à refuser le renvoi du projet, à confirmer ainsi la décision que nous avons prise il y a une année déjà. Ce faisant, nous signalerons à nos collègues du Conseil national notre espoir, notre attente qu'ils reviennent sur leur décision de renvoi au Conseil fédéral et qu'ils s'appliquent à traiter le plus rapidement possible ce sujet important.

Stöckli Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Ich möchte kurz das Wort ergreifen wegen der Intervention unseres Kollegen Gutzwiller. Ich möchte Sie einfach etwas vor der Idee warnen, dass man ohne Konsequenzen eine Entkoppelung dieser beiden Gesetze vornehmen kann. Herr Gutzwiller, Sie kommen mir wie ein Hauseigentümer vor, der einen Wassereinbruch durch das Dach hatte und dann zuerst das Wohnzimmer reparieren will, bevor er das Dach repariert. Denn das Problem ist, dass erst mit dem Aufsichtsgesetz die Regelung eingeführt wird, dass man Korrekturen bezüglich der Frage des Prämienausgleichs vornehmen kann. Solange aber das Aufsichtsgesetz nicht vorhanden ist, gibt es keine verbindliche Regelung für die Zukunft. Sie wollen aber die Vergangenheit bewältigen, ohne zu berücksichtigen, dass es einen Zwischenzeitraum gibt, nämlich den Zeitraum, welcher zwischen der Regelung der Vergangenheit und der Inkraftsetzung der neuen Regelung entsteht. Dementsprechend wäre es natürlich sehr sinnvoll, dass man zuerst die Zukunft regelt, um dann zu wissen, welcher Vergangenheitszeitraum zu regeln wäre. Das ist logisch. Dementsprechend bin ich nach wie vor der Meinung, dass unsere Sicht der Dinge richtig ist und wir nicht ohne Not von dieser abkommen sollten.

Ich bin also selbstverständlich dafür, dass man nicht die Rückweisung unterstützt. Aber gleichzeitig möchte ich davor warnen, dass man zu viele Versprechen macht, die Probleme der Vergangenheit zu lösen, ohne die Zukunft zu regeln.

Berset Alain · BR-M · Bundesrat · Freiburg

Ce dossier a déjà une certaine histoire. Le Conseil fédéral vous l'a transmis en février 2012 pour améliorer la surveillance de l'assurance-maladie. En parallèle, il vous a transmis un projet - c'était le même jour et ce n'était pas par hasard - qui doit permettre de régler le problème des primes payées en trop ou insuffisamment perçues depuis 1996.

Vous avez fait le travail de manière rapide et efficace. Vous avez adopté ce projet par 31 voix contre 4 et 7 abstentions. C'est un résultat très clair. Madame Maury Pasquier a raison, je l'avais oublié, c'était il y a déjà une année, en mars 2013.

Dans ce cadre-là, votre commission et votre conseil ont aussi souhaité faire le lien entre les deux projets. Il s'agissait non seulement de constater qu'il y avait un lien matériel entre le règlement du passé et la solution pour que le problème ne se repose plus à l'avenir. Vous avez fait un lien formel entre ces deux projets, un lien que le Conseil fédéral n'a pas fait, mais qu'il a salué.

Dans l'intervalle, le Conseil national est entré en matière, mais a souhaité renvoyer le projet au Conseil fédéral avec toute une série d'exigences plus ou moins précises qui demandent toutefois un travail important, alors qu'on n'est pas certain de savoir jusque dans les détails ce qui est souhaité.

Nous pensons qu'il est nécessaire de clarifier la situation aujourd'hui. Plusieurs projets concernant l'organisation de l'assurance-maladie sont en discussion: la surveillance, le règlement du passé, une initiative populaire pour laquelle un traitement rapide a été souhaité par le Parlement - le Conseil fédéral a fait tout ce qu'il pouvait pour garantir ce traitement rapide -, l'amélioration de la compensation des risques décidée hier, le projet d'une meilleure séparation entre l'assurance de base et les assurances complémentaires qui a été suspendu par votre commission.

C'est donc une situation qui présente beaucoup de questions ouvertes. J'aimerais vous inviter à confirmer le choix que vous avez fait il y a une année, de manière à disposer d'une situation aussi claire que possible au moment du vote sur l'initiative populaire.

Je peux vous dire également ce qui a été fait. Au Conseil national, un débat très important s'est tenu pour conclure finalement que le Conseil fédéral n'avait qu'à agir avec la base légale actuelle. L'article 60 en vigueur de la loi fédérale sur l'assurance-maladie donne toutes les possibilités d'agir. Nous avons fait tout ce que nous pouvions sur la base de cet article. Aller plus loin signifierait édicter une ordonnance sans base légale. Et nous nous y refusons.

J'ai été surpris d'entendre qu'il y avait quasiment une invitation - pas dans ce conseil - à édicter une ordonnance à la base légale douteuse pour améliorer ce qui pouvait l'être. Ce n'est pas comme cela que l'on peut travailler. Il est très important que le Parlement pose la base légale et c'est sur celle-ci que le Conseil fédéral peut ensuite construire. Nous avons déjà agi avec la législation en vigueur, notamment révisé l'ordonnance pour ce qui concerne les réserves des assureurs, les placements en capitaux et la publication des rapports de gestion. Le département a également édicté une directive sur la présentation des comptes. Nous avons donc épuisé les possibilités qui nous sont données avec la base légale actuelle.

La question qui se pose maintenant est de savoir ce qui serait nécessaire mais qui ne peut pas s'appuyer sur la base légale en vigueur. J'avais relevé onze points au Conseil national. Maintenant, parce que les choses évoluent et que s'est ajoutée la réglementation de l'indemnisation des intermédiaires d'assurance, avec la proposition qui avait été faite par Santésuisse et qui a été retirée, on peut même dire qu'il y en a un douzième. Il y a donc douze points sur lesquels nous n'avons pas aujourd'hui la capacité d'agir et pour lesquels il faudrait que nous puissions le faire. Je vous les liste parce qu'ils sont importants.

Pourquoi avons-nous besoin de cette loi? Premièrement, nous n'avons pas aujourd'hui la base légale qui nous permette de refuser l'approbation de primes trop élevées. Si un assureur fixe aujourd'hui des primes trop élevées, on peut discuter et négocier avec lui, mais si, au bout du compte, il souhaite maintenir ses primes manifestement trop élevées, on ne peut pas les faire baisser. Ce fut le cas avec Assura: dans ce cas-là, le Conseil fédéral, n'ayant pas la base légale pour agir, a néanmoins pris une décision pour tenter de contraindre Assura de baisser ses primes. Cette décision a été cassée par le tribunal. C'est bien la preuve que sans base légale il est difficile d'agir.

Deuxièmement, il est impossible, sur la base légale actuelle, d'ordonner le remboursement des primes qui dépassent de façon inappropriée les coûts. C'est ce qui a, dans le passé, conduit à la situation actuelle et que nous souhaitons régler pour l'avenir. Il faut naturellement trouver une manière raisonnable de le faire.

Troisièmement, il n'y a pas aujourd'hui de base légale qui nous permette d'interdire la publication des primes avant leur approbation.

Quatrièmement, il n'y a pas de possibilité d'imposer aux assureurs l'obligation de constituer une fortune liée.

Cinquièmement, il n'y a pas aujourd'hui la possibilité de surveiller les groupes d'assurance. Or la principale évolution dans le domaine des assurances depuis 1996 est que la plupart des assureurs se sont liés à un groupe. En fait, plus de la moitié des assureurs, et tous les plus grands, sont liés à un groupe et il faudrait que nous puissions les surveiller également.

Sixièmement, on ne peut pas aujourd'hui imposer aux organes dirigeants des caisses-maladie des qualifications professionnelles minimales, ce qui a aussi parfois conduit à des difficultés.

Septièmement, il n'est pas possible aujourd'hui de révoquer les organes dirigeants défaillants.

Huitièmement, il est impossible aujourd'hui d'obliger les caisses-maladie à publier le montant des indemnités à ces organes.

Neuvièmement, il n'est pas possible d'imposer aujourd'hui aux caisses-maladie un système de gestion des risques, question très importante, ou un système de contrôle interne, également très important, qui soient efficaces et adaptés à la fois à la taille et à la complexité de l'entreprise.

Dixièmement, il est impossible sur la base légale actuelle de déléguer des tâches de surveillance à un tiers.

Onzièmement, on ne peut pas aujourd'hui s'opposer à une participation qualifiée dans une caisse-maladie ou la soumettre à des conditions.

Douzièmement - et c'est un nouveau point -, il n'est pas possible avec la base légale actuelle de réglementer l'indemnisation des intermédiaires d'assurance et les dépenses de publicité.

A ce titre, j'aimerais vous rappeler qu'en 2011, Santésuisse a conclu avec ses membres une convention qui concernait la prospection des clients. Selon cette convention, les assureurs s'engagent à ne pas faire de démarchage téléphonique sans l'accord des assurés et à ne rémunérer les intermédiaires qu'à raison de 50 francs par rapport d'assurance conclu. Or, comme vous le savez, cette convention a été soumise à la Commission de la concurrence, qui a formulé des doutes quant à sa conformité à la législation sur les cartels. Le 25 février dernier - il y a donc quelques jours -, Santésuisse a abrogé cette convention avec effet immédiat. Par conséquent, nous nous retrouvons donc, pour la première fois depuis 2011, sans réglementation dans ce domaine.

Nous souhaitons pouvoir débattre de ces douze points. Nous l'avons fait avec vous et nous souhaitons pouvoir également le faire avec le Conseil national. Il y a peut-être des points sur lesquels, comme vous l'avez fait, on peut apporter des modifications importantes - cela appartient au Parlement -, ou sur lesquels on peut émettre des doutes, enfin d'autres qu'on souhaite rajouter. Il faut simplement que cette discussion puisse avoir lieu, et ce avec la même qualité que cela a été fait dans votre conseil.

C'est la raison pour laquelle il est très important de non seulement entrer en matière, mais aussi de mener le débat, parce que le temps presse.

Nous pouvons maintenant mener cette discussion sur la question de la loi autonome. Des avis différents ont aussi été émis ici. En réalité, la position du Conseil fédéral est assez simple. Il y a une répartition logique de la matière entre deux lois: d'une part, la loi sur l'assurance-maladie, qui traite des relations entre les assureurs et les assurés et les fournisseurs de prestations; d'autre part, la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie, qui règle les rapports entre les assureurs et l'Etat pour l'activité d'assurance. Nous avons, pour réaliser cela, pris comme modèle ce qui existe pour les assurances privées. C'est donc un modèle qui pourrait être mis en place en parallèle à celui qui est en vigueur pour les assurances privées et qui a fait ses preuves.

Voilà les raisons pour lesquelles nous avons proposé cette manière de faire. Là aussi, il n'y a pas de tabous: si vous souhaitez débattre d'une autre solution, nous accompagnerons évidemment vos travaux afin de trouver un compromis et des solutions.

L'idée d'élaborer un acte législatif autonome n'est pas venue de nulle part. Il y a un lien entre les projets. Nous savons qu'il y aura encore des discussions à ce sujet. Vous avez établi un lien formel entre les deux projets. Ce lien est sensé parce que, en réalité, nous devrions pouvoir régler le passé jusqu'au moment où une législation entrera en vigueur qui permettra de garantir autant que possible de ne pas voir se développer la même chose que dans le passé. On peut apporter une correction. Il y a différentes manières d'y parvenir. Des discussions seront encore nécessaires. Je suis très favorable à une discussion avec vous, mais il faudra cependant être attentif à éviter des lacunes. Car chaque année qui passera, de nouveaux chiffres seront publiés, qui mettront en évidence de nouveaux déséquilibres. En effet, cela change chaque année!

La solution adoptée par la commission du Conseil national était valable jusqu'à la fin de l'année 2013. Nous sommes déjà en mars 2014. Depuis deux mois, de nouveaux chiffres apparaissent. C'est normal, c'est la vie qui veut ça, cela change tous les jours. A notre avis, la question n'est pas de vouloir être pour ou contre, mais de définir un cadre afin d'en suivre l'évolution le mieux possible.

Nous savons, et il me paraît important d'en parler, qu'il y a des hésitations du côté des assureurs-maladie au sujet du mécanisme de remboursement des primes excessives prévu dans la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie. Nous prenons cela très au sérieux. Votre conseil a fortement modifié le projet du Conseil fédéral, et les modifications apportées par votre conseil vont dans le bon sens. Elles ont vraiment permis d'améliorer le projet. Nous sommes actuellement en contact avec les assureurs. J'ai demandé à l'administration d'établir des critères aussi adéquats que possible et de le faire en collaboration avec les assureurs. Nous cherchons actuellement une solution ensemble pour faire des propositions qui pourraient être présentées prochainement. Il est évidemment important que nous ayons ces contacts avec l'ensemble des acteurs pour trouver une solution qui soit non seulement bonne sur le papier - ce n'est pas cela qui nous intéresse -, mais aussi applicable et efficace. Le but de cette solution serait de mettre en place une meilleure surveillance et une surveillance plus efficace de l'assurance-maladie sociale. Un autre but serait de permettre au système de concurrence entre assureurs-maladie de se développer aussi harmonieusement que possible.

Voilà les raisons pour lesquelles j'aimerais vous inviter à soutenir la proposition de votre commission de rejeter le renvoi du projet au Conseil fédéral, c'est-à-dire d'entrer en matière et de débattre sur le fond, en souhaitant que les deux conseils parviennent à trouver une solution.

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Angenommen - Adopté