Vorbereitungshaft bei Asylmissbrauch

Reimann Maximilian · Ständerat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Namens der Kommission, die ihren Entscheid mit 10 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung gefällt hat, beantrage ich Ihnen zwei konkrete Änderungen des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag). Es sind dies:

1. Eine neue Litera f bei Artikel 13a über die Vorbereitungshaft, zurückgehend auf die Parlamentarische Initiative unseres Kollegen Hans Hess. Danach sollen sich illegal in unserem Land aufhaltende Ausländer künftig, wenn sie aufgegriffen werden, nicht mehr durch die Einreichung eines nachträglichen Asylgesuches dem polizeilichen Zugriff entziehen können. In solchen Fällen ist nun eine sofortige Einweisung in Wegweisungshaft von höchstens drei Monaten möglich, die dem missbräuchlichen Verbleib in unserem Land entgegenwirken soll.

2. In Artikel 23 soll ein neuer Passus eingeführt werden, der die Täuschung von Behörden beim Abschluss oder bei der Vermittlung einer Scheinehe unter Strafe stellt. Nach geltendem Recht war das bis heute nicht strafbar, in der Praxis haben aber die Fälle von illegalen Scheinehen massiv zugenommen. Zunehmend ist dabei auch die organisierte Kriminalität mit im Spiel, etwa wenn es darum geht, für Drogenhändler oder Prostituierte solche Ehen zu arrangieren. Was die Häufigkeit von Scheinehen anbetrifft, fehlt natürlich konkretes Zahlenmaterial. Das Standesamt der Stadt Zürich hat aber die Vermutung geäussert, dass heute von den unter Ausländern in der Schweiz geschlossenen Ehen rund 20 Prozent als Scheinehen zu bezeichnen sind.

Das vorliegende Geschäft hat zwei Komponenten. Die eine geht auf Kollege Hess zurück, die andere, jene zu den Scheinehen, auf das Bundesgericht.

Die Frage, die auf der Hand liegt, ist: Wie soll der Tatbestand einer Scheinehe in der Praxis überhaupt festgestellt werden? Dazu äusserte sich der Chef des Rechtsdienstes im Bundesamt für Ausländerfragen vor der Kommission wie folgt - ich zitiere diesen doch ausschlaggebenden Satz von Herrn Dieffenbacher wörtlich -: "Es kann vorkommen, dass Zeugenaussagen vorliegen oder dass Leute im Verlauf der Untersuchung selber zugeben, dass Geld im Spiel war. Es ist auch denkbar, dass Dokumente wie z. B. Verträge gefunden werden, in denen eine Geldsumme bei der Heirat oder bei der Auflösung festgelegt wird. Schwieriger ist es aber, wenn nur Indizien vorliegen wie der Altersunterschied, der Heiratstermin kurz vor der Ausweisung oder dergleichen." Mit beiden Artikeln, also jenem aufgrund der Parlamentarischen Initiative Hess und jenem zu den Scheinehen, sollen so schnell als möglich gesetzliche Lücken geschlossen werden, auf die uns das Bundesgericht aufmerksam gemacht hat.

Beide Anliegen waren in der Kommission materiell nicht umstritten. Umstritten war anfänglich einzig und allein die Frage, ob wir mit diesen beiden Revisionspunkten auf die Totalrevision des Anag warten sollten oder ob es nicht zweckmässiger wäre, im vorgezogenen Einzelverfahren sofort zu handeln. Wir haben uns für Letzteres, die vorgezogene sofortige Partialrevision, entschieden, und zwar im Gegensatz zum folgenden Geschäft, der Parlamentarischen Initiative Goll 96.461, "Rechte für Migrantinnen" - auch dort geht es wieder um ausländische Ehefrauen; gleich anschliessend werden wir uns damit beschäftigen. Nachdem wir uns über den Terminplan für die Anag-Gesamtrevision ins Bild haben setzen lassen, haben wir uns hier für sofortiges Handeln entschlossen.

Wenn Sie, geschätzte Kolleginnen und Kollegen, dem Rat schon im Vorfeld der so genannten 18-Prozent-Initiative über die Beschränkung der Zuwanderung angehörten, wissen Sie ja, dass von der Anag-Totalrevision als indirektem Gegenvorschlag bereits damals die Rede war. Nun, drei, vier Jahre später, ist von einer entsprechenden bundesrätlichen Vorlage noch immer nichts in Sicht - das Anag scheint nun einmal ein harter Brocken zu sein, an dem sich offensichtlich schon in Verwaltung und Bundesrat die Geister scheiden.

Neueste Terminangaben für die Anag-Revision, die wir in der Kommission erhalten haben - ich bitte Sie, Frau Bundesrätin, uns diese Angabe heute zu bestätigen -: Im besten Fall soll die Totalrevision des Anag Ende dieses Jahres vom Bundesrat verabschiedet werden. Sie dürfte dann mindestens während zwei Jahren in beiden Räten verharren; mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit wird sie sich einer Referendumsabstimmung zu unterziehen haben. Wenn alles gut läuft, kann sie etwa im Jahre 2005 in Kraft treten. Das sind die Fakten aus heutiger Sicht.

Hier haben wir es nun mit zwei unbestrittenen Einzelpunkten, mit Gesetzeslücken, zu tun, die von der Kommission als dringlich erachtet wurden und die wir nicht dem langen Schicksal der Totalrevision anheim stellen sollten.

Das alles hat die Kommission bewogen, Ihnen heute vorzuschlagen, mit der Sache vorwärts zu machen. Ich danke dem Bundesrat dafür, dass auch er seine anfängliche Zurückhaltung einer Teilrevision gegenüber aufgegeben hat und nun voll und ganz mit uns am gleichen Strick zieht.

Ich bitte Sie, sich der Kommission anzuschliessen und der Vorlage zuzustimmen.

Béguelin Michel · Ständerat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

Nous sommes tous d'accord, les abus doivent être punis. En l'occurrence, il semble que le nombre de cas soit limité à 50 à 100 par an. Je parle des cas qui relèvent de l'initiative parlementaire Hess Hans, à l'exclusion de l'histoire des faux mariages qui est en quelque sorte une histoire rapportée, rajoutée après coup. Bien sûr, ce nombre d'abus, c'est trop, mais cela vaut-il vraiment la nécessité d'une modification immédiate d'une loi qui va être mise en révision dès la fin de cette année? J'en doute, et c'est pour cette raison que je me suis abstenu en commission.

Mais il y a un autre aspect, le risque en matière de travail au noir. Dans l'exemple concret qui a servi d'élément déclencheur à l'initiative parlementaire Hess Hans, il s'agissait de trois ressortissants turcs travaillant au noir. Mais, bien sûr, dans le cas du travail au noir, il y a toujours deux fautifs. Il y a l'employé, mais aussi et surtout l'employeur, et c'est lui qui porte la responsabilité principale. Si, en plus, on lui donne indirectement le pouvoir de faire pression, de se débarrasser d'un employé étranger en situation irrégulière en jouant sur la dénonciation anonyme à la police pour que le clandestin se trouve automatiquement jeté en prison avant d'être expulsé, c'est le risque de porte ouverte à tous les abus patronaux en matière de travail au noir.

Il faut absolument exclure ce risque. Nous en avons parlé dans le cadre de la commission, et l'administration nous a dit en tout cas que le Conseil fédéral annonce des mesures de lutte contre le travail au noir pour la fin de cette année. J'aimerais être sûr que quelque chose se passe de ce côté-là et que le risque est exclu, parce qu'il ne faut pas, en voulant fermer la porte au travail au noir par des dispositions légales renforcées, que, d'un autre côté, il ouvre la fenêtre avec l'initiative parlementaire Hess Hans.

J'en arrive à la conclusion. Elle est basée sur une contradiction éclatante. Avec l'initiative parlementaire Hess Hans, la majorité veut aller très vite, sans attendre la révision de la loi sur les étrangers. En revanche, pour l'initiative parlementaire Goll que nous allons traiter maintenant sur les droits spécifiques accordés aux migrantes, eh bien la majorité a tout le temps! Pour elle, dans ce cas-là, il est urgent d'attendre la révision de la loi sur les étrangers. Je dénonce cette contradiction au détriment des plus faibles. C'est pour cette raison que je ne peux pas soutenir le projet de modification de loi de la commission.

Hess Hans · Ständerat · Obwalden · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich danke der Kommission und dem Bundesrat, dass sie die Parlamentarische Initiative unterstützen. Ich darf daran erinnern, dass wir im Vorfeld der "18-Prozent-Initiative" immer wieder in Aussicht gestellt haben, dass wir den Missbrauch im Asylwesen energisch bekämpfen werden. Mit dieser geplanten Änderung soll eindeutig ein Missstand bekämpft werden. Herr Hadorn hat vor der Kommission ausgeführt, dass es sich jährlich um zirka hundert Fälle handelt. Diese hundert Fälle sind in meinen Augen zu viele. Es ist richtig, dass wir dieses Unwesen sofort unterbinden. Ich bin überzeugt, dass diese Gesetzesänderung Signalwirkung entfalten wird. In diesem Sinne kann ich die Bedenken von Michel Béguelin nicht teilen, dass wir da etwas Falsches machen, sondern ich glaube, wir machen das Richtige.

Ich bitte Sie, die Vorlage im Sinne des Antrages der Kommission zu unterstützen.

Epiney Simon · Ständerat · Wallis · Christlichdemokratische Fraktion

Cette initiative parlementaire traduit bien la complexité du droit d'asile: conjuguer la tradition humanitaire de notre pays avec la nécessité de réprimer les abus; comment ne pas diaboliser l'étranger sans pour autant faire de l'angélisme; comment rester une terre d'accueil sans devenir une terre d'immigration. C'est tout le sens de notre droit d'asile dont nous n'avons pas à rougir et à nous culpabiliser.

La question qui se pose aujourd'hui est de savoir si cette initiative répond au besoin de faire toujours la pesée des intérêts. Est-il défendable de placer un étranger en détention pendant le laps de temps qui sépare la date du dépôt de la demande de la date à laquelle la décision sera rendue, sous prétexte que ledit étranger a contourné le risque d'être expulsé en déposant une demande d'asile? La réponse à cette question est délicate. La commission a fait, je crois, un excellent travail dans la pesée des intérêts.

Maintenant, la question est de savoir s'il faut précipiter cette décision dans le cadre de cette initiative parlementaire ou s'il n'est pas plus judicieux de la reporter à l'examen général de la loi sur les étrangers où nous n'avons pas seulement ce point-là à régler. Personnellement, je suis plutôt favorable à ce qu'on étudie cet aspect-là du problème, aspect extrêmement important, mais cela ne me semble plus tout à fait urgent, puisque les décisions sont rendues beaucoup plus rapidement que par le passé et donc que le risque d'abus est beaucoup plus limité.

Dès lors, personnellement, je suis plutôt favorable à ce qu'on examine cet aspect-là des choses, dans le cadre de l'examen général de la loi sur les étrangers.

Metzler Ruth · BR-F · Bundesrat · Appenzell I.-Rh.

Zum neuen Vorbereitungshaftgrund: Es handelt sich hier durchaus um eine Lücke in der geltenden Rechtsordnung. Der Bundesrat befürwortet daher die Aufnahme eines solchen Vorbereitungshaftgrundes. Ich möchte aber betonen, dass man, entgegen der Auffassung der Kommission, keineswegs von einem offensichtlichen Missstand sprechen kann. Die Anzahl der Personen, die jährlich gestützt auf diesen Haftgrund in Vorbereitungshaft genommen werden könnten, wird sich voraussichtlich im ein- bis zweistelligen Bereich bewegen.

Zur Täuschung der Behörden: Der Bundesrat schliesst sich der Auffassung der Kommission an, dass im geltenden Anag bei den Straftatbeständen eine Lücke besteht. Wer die mit dem Vollzug betrauten Behörden durch falsche Angaben oder Verschweigen wesentlicher Tatsachen täuscht und dadurch die Erteilung einer Bewilligung für sich oder andere erschleicht, soll bestraft werden können. Gemäss einem Urteil des Bundesgerichtes aus dem Jahre 1999 ist dies heute nicht möglich. Der neue Straftatbestand wäre insbesondere bei der Vermittlung oder beim Eingehen einer Scheinehe anwendbar.

Ein neuer Straftatbestand im Falle einer Täuschung der Behörden wurde bereits in den Vernehmlassungsentwurf für ein neues Ausländergesetz aufgenommen. Er fand grosse Zustimmung - insbesondere bei den Kantonen und bei den Vollzugsbehörden. Der Vorschlag der SPK wurde gegenüber dem Vernehmlassungsentwurf noch präzisiert, und er trägt insbesondere der Stellungnahme des Bundesgerichtes Rechnung.

Ich bin mir bewusst, dass auch im Ausländerbereich Missbräuche die Ausnahme bilden. Hier aber von einer konkreten Anzahl von Fällen zu sprechen ist meines Erachtens falsch, denn gerade hier geht es um einen Bereich, in dem man nicht genau weiss, um wie viele Fälle von Missbrauch es sich handelt. Bei der überwiegenden Mehrzahl dieser Ehen stehen nicht aufenthaltsrechtliche Motive im Vordergrund, sondern die partnerschaftliche Beziehung zwischen zwei Menschen. Die zuständigen Behörden stehen hier immer wieder vor sehr heiklen Aufgaben; die notwendigen Nachforschungen werden schnell als unzulässige Einmischung in Privatangelegenheiten empfunden.

Eine glaubwürdige und von einer Mehrheit der Bevölkerung mitgetragene Migrationspolitik ist aber nur möglich, wenn die zuständigen Behörden gegen Missbräuche konsequent vorgehen, gerade auch im Bereich des Familiennachzuges.

Eine strafrechtliche Verfolgung ist insbesondere dann angebracht, wenn Scheinehen gegen Entgelt vermittelt werden. In dem vom Bundesgericht beurteilten Fall sollten die heiratswilligen Schweizerinnen zwischen 25 000 und 30 000 Franken erhalten. Zudem musste eine Vermittlungsgebühr entrichtet werden.

Angesichts der Tatsache, dass auch in anderen Bereichen des Anag ein dringlicher Handlungsbedarf geltend gemacht wird, könnte aber eine vorgezogene Teilrevision weitere Änderungswünsche nach sich ziehen und so die Schaffung eines kohärenten neuen Ausländergesetzes wesentlich erschweren und gegebenenfalls hinauszögern. Ich verweise dabei insbesondere auf die Anliegen der Parlamentarischen Initiative Goll 96.461, die Sie als nächstes Geschäft behandeln werden.

Der Bundesrat würde daher eine Aufnahme dieser Bestimmungen in das geplante neue Ausländergesetz - also eine nicht vorgezogene Behandlung - vorziehen. Die Botschaft, Herr Reimann, wird noch dieses Jahr kommen; die Planung ist darauf ausgelegt, und es gibt im Moment keine Hinweise darauf, dass wir unsere Planung nicht einhalten könnten.

Angesichts des tatsächlich vorhandenen und auch vom Bundesgericht festgehaltenen Handlungsbedarfs widersetzt sich aber der Bundesrat dem gewählten Vorgehen der SPK nicht. Noch im Juni wird der Bundesrat vom Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens zum Entwurf für ein neues Ausländergesetzes Kenntnis nehmen und über das weitere Vorgehen beschliessen. Die Verabschiedung ist, wie gesagt, für den Herbst dieses Jahres geplant.

Der Bundesrat beantragt, den Anträgen und dem Bericht Ihrer Staatspolitischen Kommission zuzustimmen.

Saudan Françoise · P-F · Ständerat · Genf · Freisinnig-demokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Missbrauchsbekämpfung im Asyl- und Ausländerrecht)

Loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (Lutte contre les abus du droit de l'asile et du droit des étrangers)

Detailberatung - Examen de détail

Titel und Ingress, Ziff. I, II

Antrag der Kommission: BBl

Titre et préambule, ch. I, II

Proposition de la commission: FF

Angenommen - Adopté

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 26 Stimmen

(Einstimmigkeit)