Genehmigung der Änderungen der Bankenverordnung und der Eigenmittelverordnung (too big to fail). Bundesbeschluss

Graber Konrad · Mit-M · Ständerat · Luzern · Fraktion CVP-EVP

Im Rahmen des Projekts "Too big to fail" hat das Parlament entschieden, dass die Verordnungen bezüglich der Eigenmittel, der Risikoverteilung und der organisatorischen Massnahmen dem Parlament zu unterbreiten sind. Das steht in Artikel 10 Absatz 4 des Bankengesetzes. Während des letzten Quartals wurde Ihre WAK zu den Verordnungsentwürfen konsultiert; dies gilt auch für die Kommission des Nationalrates. Nach diesen Konsultationen hat der Bundesrat am 1. Juni 2012 die Änderungen der Bankenverordnung und die Totalrevision der Eigenmittelverordnung definitiv genehmigt. Formell geschieht dies im Parlament durch einen einfachen Bundesbeschluss. Die Verordnungsentwürfe können also nur in globo angenommen oder abgelehnt, jedoch nicht geändert werden. Was die Eigenmittelverordnung betrifft, muss das Parlament nur den 5. Titel genehmigen, ohne die Artikel 126 und 127, und nicht die ganze Verordnung. Das Geschäft wird gemäss dem beschleunigten Verfahren behandelt, das heisst gleichzeitige Behandlung in den beiden Räten; unser Rat ist Erstrat.

In der Kommission wurde insbesondere nochmals auf die Anliegen der Kantonalbanken eingegangen. Ihre Kommission liess sich dabei davon überzeugen, dass diese Anliegen in den definitiven Verordnungen berücksichtigt sind. Die Bundespräsidentin hat ausgeführt, dass dazu Gespräche mit den Kantonalbankenspitzen erfolgten, und diese Gespräche waren offensichtlich erfolgreich.

Ein weiterer Diskussionspunkt betraf kleinere Banken. Der Kommission war es wichtig, dass die Eigenmittelverordnung nicht dazu führt, dass kleinere Banken als Folge der Finanzkrise praktisch aus dem Markt hinauskatapultiert werden. Dazu hat die Bundespräsidentin in Ihrer Kommission ausgeführt, dass dieses Risiko im Zusammenhang mit den vorliegenden Verordnungen nicht erhöht wurde, dass es aber tatsächlich ein Problem sei, dass kleinere Institute praktisch die gleichen Regulierungen umzusetzen hätten wie grosse Institute. Dies sei zum Teil für kleine Institute sehr aufwendig und auch sehr schwierig. Kleine Institute seien deshalb oft auch mit der Frage konfrontiert, ob es sich überhaupt lohne, gewisse Segmente wie Zusatzprodukte anzubieten. Dies hänge aber ausdrücklich nicht mit der Gestaltung dieser Eigenmittelunterlegungen und dieser Verordnung zusammen.

Eintreten wurde ohne Gegenantrag beschlossen. In der Gesamtabstimmung erfolgte die Zustimmung mit 10 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung. Ich ersuche Sie, den Anträgen der Kommission zu folgen.

Rechsteiner Paul · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Ich gestatte mir doch noch eine kurze Bemerkung, nicht zum Bundesbeschluss insgesamt, sondern zu dieser Verordnung. Wir stehen am Ende einer Gesetzgebung, mit der angestrebt wurde, für den Schweizer Finanzplatz die Konsequenzen aus der Finanzkrise zu ziehen. Ich meine, dass die Bilanz dieser Bemühungen - alles, was in guten Treuen probiert worden ist, in Ehren - doch sehr ernüchternd ist und dass hier festgehalten werden muss, dass die Grossrisiken für die Schweizer Volkswirtschaft und auch für den Staat Schweiz trotz der Verbesserungen bei den Eigenmitteln, die verlangt worden sind, nach wie vor bestehen. Das ist auch der Grund meiner Wortmeldung.

Um kurz zurückzublenden: Die schlechte Eigenmittelausstattung unserer Grossbanken, verbunden mit der ständig zunehmenden Globalisierung des Geschäfts und mit neuen Finanzinstrumenten, die Grossrisiken produzieren, hat dazu geführt, dass die UBS beinahe untergegangen wäre und dass auch die CS, die zweite Grossbank, doch grosse Risiken für die Schweizer Volkswirtschaft und für den Schweizer Staat produziert hat, die mit dieser Vorlage, meine ich, nicht behoben werden.

Rechnet man es um, resultieren - und ich bin gespannt, Frau Bundespräsidentin, dazu etwas zu hören - am Schluss rund 2,5 Prozent hartes Eigenkapital. Darauf kommt es am Schluss an, das ist entscheidend. Bei einer nüchternen Bewertung resultieren rund 2,5 Prozent hartes Eigenkapital. Aber die Finanzkrise hat für die UBS gezeigt, dass die harten Verlustrisiken 4 Prozent ausmachen. Deshalb brauchte es ja den Bund, der unter Umgehung der demokratischen Gepflogenheiten zu Hilfe eilte, und die Nationalbank. Was jetzt an hartem Eigenkapital begründet wird, liegt also weit unterhalb dessen, was es damals gebraucht hätte, um die UBS zu retten. Das ist nicht nur eine Feststellung von mir.

Auch die Nationalbank, darauf möchte ich hinweisen, hat, wenn man es nüchtern liest, mehrfach gesagt, dass das alles andere als beruhigend ist. Die Nationalbank spricht, wenn man beispielsweise die CS nimmt, von einem Positionsrisiko von 19,5 Milliarden Franken per Ende März 2012 und demgegenüber von einem verlustabsorbierenden Kapital von rund 17,5 Milliarden. Das Positionsrisiko ist also höher als das verlustabsorbierende Kapital. Wenn man den Berechnungen der Nationalbank folgt, hat die UBS ein hartes Eigenkapital von rund 2,7 Prozent, und bei der CS sind es sogar nur rund 1,7 Prozent. In diesem Sinn sind wir nach wie vor in einer Hochrisikosituation, es ist auch ein Hochrisiko für die Volkswirtschaft Schweiz.

Diese Vorlage ist zu unterstützen, kann aber nur ein Schritt sein hin zur Verbesserung der Verhältnisse und der Eigenkapitalausstattung. Wenn, wie bei der UBS geschehen, ein einziger Händler, und nicht einmal ein hochrangiger, in London Milliardenverluste produzieren kann, bedeutet dies, dass weiterhin sehr risikobehaftete Geschäfte getätigt werden. Wenn wir in der Schweiz Grossbanken haben, dank derer unsere Volkswirtschaft in einem Mass Risiken ausgesetzt ist wie keine andere Volkswirtschaft auf der Welt, wenn sie aufgrund des bedeutenden Finanzplatzes Risiken ausgesetzt ist und das Missverhältnis zwischen der Bilanzsumme dieser Grossbanken und dem BIP so gross ist, darf man bei dieser Vorlage nicht stehenbleiben. Dann braucht es vielmehr weitere entschiedene Bemühungen, die Risiken zu verkleinern. Die Äusserungen von Patrick Raaflaub, Direktor der Finma, von Ende 2011 in Bezug auf die Grossbanken und deren Ausstattung mit Eigenmitteln beruhigten ebenfalls nicht.

In diesem Sinn sind wir bei diesem Thema zwar unterwegs, es ist etwas geschehen, aber es genügt bei Weitem nicht.

Minder Thomas · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Auch mit 19 Prozent Eigenkapital - wohlverstanden risikogewichtet, mit 9 Prozent Cocos unterlegt und erst 2018 wirksam - können die Grossbanken noch immer viel Blödsinn machen und ihr Unternehmen in den Konkurs führen. Neuester Blödsinn - und das ist eine geradezu höfliche Wortwahl - sind die Manipulationen rund um den Libor-Leitzinssatz. Es vergeht kein Jahr ohne neue Hiobsbotschaften im Bankingbereich. Wenn die "Too big to fail"-Vorlage zum Ziel hatte, den Worst Case zu vermeiden, dass ein Finanzinstitut durch seinen Konkurs der Schweizer Volkswirtschaft einen grossen Schaden zufügt, so hat diese Vorlage das Ziel klar verfehlt. Wenn wie im Fall UBS London eine Handvoll Mitarbeiter im sogenannten Delta One Office 2 Milliarden Franken Verlust machen kann, läuten bei mir die allergrössten Alarmglocken. Wenn ich diesen Vorfall im zeitlichen Kontext betrachte und feststelle, dass es sich um das gleiche Institut handelt, welches erst kurz zuvor mit 68 Milliarden Franken Staatshilfe vor dem Konkurs gerettet werden musste, läuten diese Alarmglocken bei mir 24 Stunden am Tag.

Experten sind zum Schluss gekommen, dass die nichtabgesicherte Tradingsumme im Fall UBS etwa bei 10 Milliarden Franken lag. Wichtig ist in diesem Zusammenhang zu wissen, dass diese Katastrophe im risikobehafteten Eigenhandel passierte. Ich könnte es noch pointierter ausdrücken: Um im UBS-Casino 2 Milliarden in den Sand zu setzen, braucht es 10 Milliarden als Spielsumme. Wohlverstanden, diese Spielsumme finanziert die Nationalbank fast zinsfrei bei einem Libor nahe bei null. Es ist irrelevant, ob der Verlust durch kriminelle Einzeltätermachenschaft, Nichtkontrolle der Risiken, technisches Versagen des Computersystems oder sogar durch Force majeure erzielt wurde. Was auch immer die Ursache gewesen ist, für die Berechnung oder Sicherheit des Eigenkapitals ist sie irrelevant.

Die "Too big to fail"-Vorlage ist sicher ein Schritt in die richtige Richtung. Doch, wie gesagt, stand eigentlich am Anfang der politischen Überlegungen die Zielsetzung, dass eine systemrelevante Bank die Schweizer Volkswirtschaft nie in Mitleidenschaft ziehen darf. Das Hauptziel kann mit dem vorliegenden Bundesbeschluss nicht erreicht werden. Er regelt die Eigenmittel, nicht aber die Auswirkungen eines allfälligen Konkurses, insbesondere nicht die Auswirkungen auf die KMU-Landschaft und uns Schweizer Bürger. Was es bräuchte, wäre die Einführung eines Trennbankensystems à la Glass-Steagall Act. Diese amerikanische Gesetzgebung erzwang 1932 nach der Grossen Depression eine institutionelle Trennung zwischen dem Einlagekreditbusiness und dem Wertpapiergeschäft oder, im Businessjargon ausgedrückt, zwischen dem Investmentbanking und dem Commercial Banking. Nach über 65 Jahren Gültigkeit wurde der Glass-Steagall Act, übrigens von zwei US-Senatoren kreiert, 1999 aufgehoben. Die Folge kennen wir: Das ist die Finanzkrise.

Ich persönlich würde noch einen Schritt weiter gehen als das Trennbankensystem. Mein Modell sähe drei Einheiten, nicht nur zwei, vor: Investmentbanking, Commercial Banking und Private Banking. Natürlich müssten die drei Gesellschaften eigenständig und separat geführt werden, ohne dass eine Holding oder Muttergesellschaft in Solidarhaftung tritt. Dieser Lösungsansatz hätte den Vorteil, dass das Risiko auf drei Schultern verteilt wäre. Beim Konkurs einer Einheit wären die Folgen für die Schweizer Wirtschaft abschätzbar und tragbar.

Schon bald dürfen wir uns nochmals mit dem Trennbankensystem auseinandersetzen, denn die Motion 11.3857 ist in der Pipeline. Ich werde sie unterstützen, denn nach meiner Analyse genügen die "Too big to fail"-Vorlage und diese Anlagevorschriften nicht, sie gehen für mich eindeutig zu wenig weit.

Germann Hannes · 2VP-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich spreche jetzt nicht mehr zum Gesetz und gehe darum auch nicht mehr auf das Trennbankensystem ein. Da habe ich ja Anträge gestellt, aber das ist entschieden, und wir sind nun hier bei der Verordnung. Ich mache einfach immerhin darauf aufmerksam, dass wir jetzt doch eines der strengsten Regimes punkto Eigenmittel haben. Das ist und bleibt eine Tatsache; totale Sicherheit wird es auch mit dieser Vorlage selbstverständlich nicht geben.

Ich möchte noch einen Punkt vertiefen, den wir auch ausgiebig diskutiert haben; das ist die Konzernfinanzierung. Dort hat man sich letztlich dann in einem gangbaren Kompromiss gefunden. Aufgrund der Beratungen der Kommission möchte ich hier festhalten, dass es das gemeinsame Verständnis ist, dass die heute gültigen Verfügungen der Finanzmarktaufsicht betreffend die Sicherstellung der zentralen Konzernfinanzierung unverändert weitergeführt werden. Dies entspricht auch den Äusserungen, die Frau Bundespräsidentin Widmer-Schlumpf bei der Beratung des Gesetzes im Juni des vergangenen Jahres in diesem Rat gemacht hat.

Die Erwähnung dieses Verständnisses ist deshalb wichtig, weil die Verordnung und Erläuterungen das zu wenig klar festhalten. So steht in der Botschaft zwar, dass die Finma den Grossbanken wie bisher Erleichterungen für die Konzernfinanzierung gewähren sollte, weiteren Ausführungen mangelt es indessen an dieser Klarheit. Ich möchte daher noch einmal festhalten, dass es aufgrund der bisherigen Debatten klar ist, dass das heute gängige Konzept der zentralen Konzernfinanzierung auch künftig weitergeführt werden kann. Dementsprechend ist die Finma vom Gesetzgeber gehalten, die Regeln zur internen Finanzierung von Finanzgruppen flexibel auszugestalten und darauf zu achten, dass die neuen Bestimmungen dieses bewährte Konzept nicht verunmöglichen.

Mir liegt an dieser Verdeutlichung - ich hatte damals ja auch Anträge gestellt -, weil die Befürchtung im Raum war, man käme dann von diesen 19 Prozent letztlich auf 25 oder gar auf 27 Prozent. Wir müssen bei aller Liebe zu all unseren übrigen Banken, deren Vertreter ich ja auch bin, schon aufpassen, dass wir die Grossbanken ebenso gut als möglich an die Kandare nehmen, absichern und das Risiko minimieren; beseitigt werden konnte es leider nicht, wie Kollege Minder zutreffend ausgeführt hat. Bei dieser Finanzierung kann man aber dann mit dieser Regel wirklich gut leben. Es ist eine gute und akzeptable Sache.

Widmer-Schlumpf Eveline · BPR-F · Bundesrat · Graubünden

Vielleicht als Vorbemerkung: Es ist ausserordentlich, dass wir eine solche Verordnung im Rat diskutieren, aber es ist sicher richtig; es ist auch eine gute Diskussion gewesen. Es ist einfach die erstmalige Inkraftsetzung, die Sie genehmigen, entweder vollständig oder eben nicht vollständig. Ich hoffe aber, dass Sie sie genehmigen. Über die Weiterentwicklung werden wir Sie sicher informieren. Sie ist dann nicht mehr genehmigungspflichtig; das haben Sie so entschieden.

Wir haben im Rahmen der Diskussionen mit den zuständigen Kommissionen bestimmte Anpassungen vorgenommen. Das haben Sie gesehen; wir weisen diese auch aus. Das betrifft insbesondere auch den Bereich, den Herr Ständerat Germann jetzt angetönt hat, bei dem es um die 19- bzw. 26-Prozent-Regelung geht. Wir haben da inhaltlich zwar nichts geändert, aber wir haben die Formulierung umgestellt und damit auch verdeutlicht.

Ich möchte, Herr Ständerat Germann, auf Ihr Votum zur Frage der Erleichterung der Konzernfinanzierung zurückkommen. Es war vor allem auch ein Wunsch der Credit Suisse - das ist offengelegt worden -, dass die bisher durch Einzelverfügung gewährten Erleichterungen für die Konzernfinanzierung weitergeführt werden sollen, auch unter dieser "Too big to fail"-Regelung. Aber gerade diese Frage ist eben nicht Gegenstand der "Too big to fail"-Regelung, der Eigenmittelverordnung, sondern es sind Erleichterungen, die sich auf Artikel 4 des Bankengesetzes stützen. Sie werden jetzt mit der Eigenmittelverordnung selbstverständlich nicht einfach aufgehoben, aber die Finma wird sie in den Gesamtzusammenhang stellen müssen; das habe ich in den Diskussionen auch so zum Ausdruck gebracht. Sie wird aber Anpassungen an diesen Einzelverfügungen nur in begründeten Fällen machen können und dann auch in Form einer anfechtbaren Verfügung. Sie hat die Möglichkeit, diese Einzelverfügungen anzupassen, aber eben in diesem Rahmen.

Aus diesen Erleichterungen müssen Anforderungen resultieren, die noch in einem risikoadäquaten Verhältnis stehen; da sind wir uns sicher einig, Herr Ständerat Rechsteiner. Es muss dann auch das Risiko im Gesamtzusammenhang abgedeckt sein.

Wir haben auch bei der Offenlegung die Anliegen der Kommissionen aufgenommen, vor allem die Anliegen der WAK. Bei der Ausgabe des Wandlungskapitals haben wir jetzt etwas mehr Flexibilität bei der Festlegung, welche Einheit der Bankengruppe überhaupt Wandlungskapital herausgeben soll. Dann haben wir auch beim Notfallplan noch Verdeutlichungen vorgenommen. Wir haben vor allem auch darauf hingewiesen, dass es keinen Automatismus gibt; das war ja auch dort die Frage.

Wir sind natürlich noch nicht am Ende des ganzen Prozesses, das haben Herr Rechsteiner und Herr Minder gesagt. Ich kann aber immerhin sagen, dass sich die Situation etwas verändert hat seit dem Bericht der Nationalbank mit Bezug auf die Eigenmittelunterlegung von CS und UBS, der sehr stark kommentiert wurde. Heute ist der Stand etwas anders als im März dieses Jahres, und zwar haben sowohl die CS als auch die UBS mit Bezug auf die Eigenkapitalunterlegung stark zugelegt und auch mit Bezug auf die Liquidität. Sie haben heute eine höhere Liquidität als noch vor sechs Monaten. Das resultiert aus verschiedenen Berichten, die ich in der Zwischenzeit erhalten habe. Im Übrigen wird das auch vom Präsidenten des Direktoriums der Nationalbank bestätigt - so viel einfach, damit das hier auch gesagt ist. Man ist also auf dem richtigen Weg, aber Sie sagen es zu Recht, Herr Rechsteiner und Herr Minder: Man ist noch nicht dort, wo man sein will und sein muss. Die Zeit bis 2018, ich habe das bereits bei der Diskussion der Gesetzesvorlage gesagt, scheint auch mir relativ lang. Aber das war ein Kompromiss, und ich denke, wenn man das bis dann erreicht hat, hat man immerhin einen wichtigen Schritt gemacht.

Ich möchte noch etwas kommentieren, damit es nicht so im Raum stehenbleibt. Herr Minder, es ist ja nicht so, dass wir staatliche Mittel in der Höhe von 68 Milliarden Franken zur Rettung der UBS investiert haben. Der Staat hat 6 Milliarden Franken investiert bzw. zur Verfügung gestellt mit der Pflichtwandelanleihe. Und wir haben nicht einmal ein Jahr später 7,2 Milliarden Franken wieder zurückerhalten. Wir haben also auf dieser Investition 20 Prozent Gewinn gemacht. Das heisst, wir haben das Geld zwar zur Verfügung gestellt, das Risiko auf uns genommen als Staat, das ist absolut richtig. Aber wir haben jetzt in der staatlichen Bilanz - natürlich auch mit viel Glück, auch mit viel Glück! - nicht einen Schaden davongetragen. Die "toxic assets", die die Nationalbank übernommen hat, sind zu einem wesentlichen Teil bereits wieder zurückgeschoben, die sind nicht mehr bei der Nationalbank. Sie hat nur noch einen sehr kleinen Teil, und den hält sie ganz bewusst. Auch den hätte sie wieder verkaufen können. So viel einfach, damit wir diese Situation jetzt auch einmal geklärt haben.

Im Übrigen hoffe ich wie Sie, dass das System spielen wird und dass alle Vorkehrungen, die wir getroffen haben, uns dann auch davor bewahren werden, dass die schweizerische Volkswirtschaft bei einem Notfall eine schwierige Situation erleben würde.

Altherr Hans · P-M · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · FDP-Liberale Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über die Genehmigung der Änderungen der Bankenverordnung und der Eigenmittelverordnung (too big to fail)

Arrêté fédéral concernant l'approbation des modifications de l'ordonnance sur les banques et de l'ordonnance sur les fonds propres (too big to fail)

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 27 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(1 Enthaltung)