Die Gesetzesinitiative einführen. Eine Lücke in den Volksrechten schliessen

Verfahrensbeitrag

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Tschümperlin, Amarelle, Glättli, Gross Andreas, Heim, Leuenberger-Genève, Masshardt, Schenker Silvia)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Tschümperlin, Amarelle, Glättli, Gross Andreas, Heim, Leuenberger-Genève, Masshardt, Schenker Silvia)

Donner suite à l'initiative

Le président (Rossini Stéphane, président): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission.

Hiltpold Hugues · Mit-M · Nationalrat · Genf · FDP-Liberale Fraktion

Permettez-moi de rappeler la situation en matière d'initiatives populaires. L'initiative populaire telle qu'elle est définie à l'article 138 de la Constitution est un instrument très utilisé tant par les partis politiques, que par des citoyens ou des groupes de citoyens. La Constitution prévoit que l'initiative populaire permet de modifier la Constitution fédérale, et ce quel que soit le thème abordé. Il s'ensuit des propositions ayant pour but de modifier une loi fédérale par le truchement d'une modification de la Constitution avec pour conséquence des dispositions de rang légal de toutes sortes qui figurent dans la Constitution alors que, fondamentalement, elles ne devraient pas s'y trouver. On entend de temps à autre que l'on reproche aux initiants de vouloir inscrire dans la Constitution des dispositions qui n'ont rien à y faire. Mais il faut bien reconnaître que les initiants n'ont pas d'autre choix que celui de passer par une modification de la Constitution pour aborder des thèmes qui leur sont chers.

Vous l'aurez compris, cette lacune entraîne des effets pervers: des dispositions de détail dans la Constitution; la longueur et la complexité de la procédure, entre le moment de l'acceptation par le peuple et l'adoption de la loi d'application; des difficultés de mise en oeuvre et d'interprétation. Je profite de l'occasion pour rappeler que le Conseil fédéral a relevé que l'absence de l'instrument de l'initiative populaire législative fédérale était problématique. Certains professeurs de droit constitutionnel ont fait la même constatation; je pense en particulier au professeur Martenet qui l'avait exprimé en 2013.

Je rappelle que cet instrument existe dans les cantons, par exemple dans le canton de Genève, sans que cela pose des problèmes pratiques.

L'initiative parlementaire que je défends prévoit d'étendre les droits populaires au moyen d'une formulation simple, lisible, facilement praticable et surtout proche des règles en vigueur relatives à l'initiative constitutionnelle. L'instrument de l'initiative populaire législative tel qu'il vous est proposé permet de concevoir une initiative législative en termes généraux ou sous forme d'un projet rédigé, de la même façon que les initiatives parlementaires. Il faut toutefois ajouter une condition d'unité de rang, à savoir qu'une initiative populaire ne peut pas mélanger le rang législatif et le rang constitutionnel. Le nombre de signatures a été diminué à 80 000, le délai de récolte à 12 mois, compte tenu du caractère infraconstitutionnel, pour rendre attrayant ce nouvel outil et pour raccourcir et éviter l'aboutissement d'innombrables initiatives populaires législatives.

En cas d'acceptation de l'initiative populaire législative par les Chambres fédérales, la votation populaire n'a pas lieu d'être, mais reste possible, comme lors de l'adoption d'une loi par le Parlement qui peut faire l'objet d'un référendum facultatif. C'est le même schéma que lors de l'adoption d'une loi. En cas de rejet de l'initiative populaire législative par les Chambres fédérales, la votation populaire a lieu. En cas d'acceptation par le peuple, les Chambres fédérales élaborent le projet demandé s'il est rédigé en termes généraux.

L'initiative populaire législative telle qu'elle vous est proposée, en s'appuyant sur le système pratiqué pour l'initiative constitutionnelle ainsi que sur les expériences cantonales, renforcerait simplement et utilement les droits populaires.

Je vous invite donc à donner suite à mon initiative parlementaire, ne serait-ce que pour lancer un débat sur la question de l'extension des droits populaires en matière d'initiative populaire.

Tschümperlin Andy · Mit-M · Nationalrat · Schwyz · Sozialdemokratische Fraktion

Verbote sind in unserer Bundesverfassung kaum zu finden. Verboten sind die Todesstrafe, Folterungen und die Zensur. Auch verboten ist der Bau von Minaretten - hineingeschrieben durch eine Initiative. Ein zweites Beispiel: Wir haben uns bereits im März in diesem Saal ausführlich über die Durchsetzungs-Initiative ausgetauscht. Der Entscheid des Nationalrates führte in der Staatspolitischen Kommission des Ständerates zu ausführlichen Diskussionen. Gestern hat der Ständerat entschieden, die Durchsetzungs-Initiative auf Eis zu legen, damit die Initianten die Möglichkeit erhalten, die staatspolitisch höchst fragwürdige Initiative nach der Beratung der Umsetzungsgesetzgebung zur Ausschaffungs-Initiative zurückzuziehen.

Stunden - Stunden! - werden mit Beratungen solcher Initiativen verbraten. Für mich ist das in der Demokratie grundsätzlich kein Problem. Demokratie, das wissen wir alle, braucht Zeit. Aber ist es denn heute nicht so, dass wir mit dem Initiativrecht Artikel in die Bundesverfassung schreiben, die eigentlich nicht in eine Bundesverfassung gehören? Oder können Sie mir erklären, weshalb sonst dieses "Türmchenverbot" in der Bundesverfassung steht - dort, wo unsere Grundrechte, unsere Werte und die Organisation unseres Staates festgeschrieben sind? Initiativen können nur die Bundesverfassung ändern. Deshalb ist jetzt dort dieses Minarettverbot drin. Ob dann einmal dieser vier Seiten lange Gesetzestext der Durchsetzungs-Initiative in der Bundesverfassung steht, darüber befinden noch das Initiativkomitee oder die Bevölkerung. Hätten wir eine Gesetzesinitiative, stünden das "Türmchenverbot" und vielleicht auch diese Durchsetzungs-Initiative nicht in der Bundesverfassung. Solche Gesetzestexte gehören in Gesetze.

Alle Kantone in der Schweiz kennen das Recht auf Einreichung einer Gesetzesinitiative. Von diesem Recht wird ohne Problem Gebrauch gemacht. Was auf Kantonsebene funktioniert, kann doch auch auf Bundesebene ohne grössere Probleme funktionieren. Zudem wären Urheber von Initiativen gefordert, ihre Anliegen auf der Stufe der Gesetze präziser zu formulieren, sodass sich juristische Auseinandersetzungen vermeiden liessen.

Das Anliegen dieses Vorstosses hat eine sehr lange Geschichte. 1958 wurde eine Volksinitiative zur Einführung der Gesetzesinitiative gestartet. 1961 fand die Volksabstimmung statt, an welcher die Initiative abgelehnt wurde. 1973 schlug die Arbeitsgruppe für eine Totalrevision der Bundesverfassung trotz einiger Bedenken die Einführung der Gesetzesinitiative vor. Sie argumentierte, Gesetzesinitiativen könnten oft zu qualitativ guten Gegenvorschlägen führen; sie seien ein wertvolles Mittel, berechtigte Anliegen von Minderheiten zur Sprache zu bringen. Im Verfassungsentwurf von 1977 wurde die Gesetzesinitiative als Variante erwähnt. Im Entwurf für eine neue Bundesverfassung von Alfred Kölz und Jörg Paul Müller war diese Gesetzesinitiative auch enthalten. Im Jahr 2004 hat mein Kollege Andi Gross eine parlamentarische Initiative (04.458) mit gleicher Zielsetzung eingereicht. 2009 habe dann ich eine parlamentarische Initiative (09.518) zur Einführung der Gesetzesinitiative eingereicht. Diesen beiden parlamentarischen Initiativen wurde keine Folge gegeben. Mit der parlamentarischen Initiative Hiltpold hat nun erstmals ein Mitglied der FDP-Liberalen Fraktion dieses staatspolitisch wichtige Anliegen aufgenommen.

Die SP-Fraktion unterstützt diese Initiative. Wir schauen gespannt auf das Abstimmungsverhalten der FDP-Liberalen Fraktion.

Bugnon André · Mit-M · Nationalrat · Waadt · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Notre collègue Hiltpold a déposé une initiative parlementaire visant à combler une lacune dans les droits populaires en introduisant la possibilité pour le peuple de déposer des initiatives populaires législatives.

Actuellement, le peuple suisse a deux possibilités d'intervenir sur le plan politique en dehors des diverses élections populaires à tous les échelons de notre système politique, à savoir celle de lancer une initiative populaire visant à modifier la Constitution et celle de lancer un référendum contre une décision prise par l'Assemblée fédérale.

L'auteur de l'initiative parlementaire considère qu'il n'est pas logique que le peuple puisse lancer uniquement des initiatives populaires proposant une modification de la Constitution, alors que la plupart du temps il suffirait d'effectuer des adaptations dans les lois concernées pour atteindre l'objectif recherché. Il considère que le système actuel impose trop de modifications de la Constitution, qui devient ainsi un fourre-tout. Pour éviter cette façon de faire, il propose de donner la possibilité au peuple de proposer aux Chambres fédérales d'effectuer les modifications législatives nécessaires au moyen d'un nouvel instrument qui serait l'initiative populaire législative.

La Commission des institutions politiques a porté à son ordre du jour de la séance du 28 août 2014 le traitement de cette initiative parlementaire. Notre collègue Hiltpold a complété oralement la proposition écrite que chacun d'entre vous possède; s'en est suivi une discussion générale.

Certains commissaires ont d'emblée pris position en faveur de l'initiative en reprenant à leur compte la plupart des arguments donnés par l'auteur de l'initiative. Il a notamment été précisé que les citoyennes et citoyens ont, pour la plupart, la possibilité de lancer des initiatives législatives sur le plan cantonal et que cet instrument est largement apprécié.

Toutefois, il est rapidement apparu à la majorité des membres de la commission que la mise en place de ce nouvel instrument n'était pas aussi simple que ce que décrit l'auteur de l'initiative. Il a été rappelé que la possibilité avait été donnée au peuple de pouvoir lancer une initiative populaire générale pendant quelques années et que cet instrument n'avait jamais été utilisé. En effet, l'utilisation de cet instrument s'est avérée extrêmement compliquée et l'analyse des juristes qui se sont penchés sur cette question a rapidement convaincu le Conseil fédéral de proposer aux chambres et au peuple de renoncer à cet outil, avant que des problèmes d'application apparaissent. Les chambres et le peuple ont accepté cette modification constitutionnelle supprimant ainsi l'initiative populaire générale qui, je le rappelle, n'a jamais été utilisée.

La minorité de la commission souligne quant à elle que l'initiative parlementaire Hiltpold n'est pas comparable à la défunte initiative populaire générale, mais qu'elle s'inspire des initiatives populaires législatives que les cantons connaissent.

La majorité de la commission rappelle encore que le système parlementaire sur le plan fédéral est bicaméral et que chaque membre de l'Assemblée fédérale possède le droit de proposer une modification législative. De plus, le fait que le peuple n'ait que la possibilité de lancer des initiatives constitutionnelles donne plus d'importance au droit d'initiative, car on ne se lance pas facilement dans l'utilisation de ce droit, alors qu'il serait plus facile de lancer des initiatives législatives pour de nombreuses raisons et que le système deviendrait vite encombré. Cette argumentation est complétée par le fait que l'auteur de l'initiative prévoit d'abaisser le nombre de signatures nécessaires à 80 000 au lieu des 100 000 actuellement nécessaires pour déposer une initiative constitutionnelle, quand bien même le temps de la récolte des signatures serait abaissé de 18 mois à 12 mois.

Selon une analyse juridique, il apparaît qu'en cas d'aboutissement d'une initiative populaire législative, il faudrait veiller à appliquer des critères supplémentaires, comme le respect du degré normatif et de la constitutionnalité. L'examen de la compatibilité de l'initiative populaire législative avec les normes de rang supérieur, à savoir le droit constitutionnel et le droit international, placerait l'Assemblée fédérale devant des défis considérables. En effet, il n'est pas toujours aisé de déterminer si telle ou telle disposition légale est conforme à la Constitution.

Après un long débat sur les avantages et les inconvénients du système proposé par Monsieur Hiltpold, la commission est passée au vote. C'est par 12 voix contre 9 et 2 abstentions qu'elle vous recommande de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire.

Pfister Gerhard · Mit-M · Nationalrat · Zug · Fraktion CVP-EVP

Das Anliegen des Initianten ist nicht neu. Es gibt Vorstösse aus den Jahren 2004 und 2009; sogar 1987 wurden schon ähnliche Vorstösse eingereicht. Die Gründe dafür, dass auch diese parlamentarische Initiative von der Mehrheit abgelehnt wird, sind ähnliche wie früher. Das wichtigste Argument: Die Gesetzesinitiative würde in der Umsetzung zu einem noch komplizierteren Verfahren führen als die allgemeine Volksinitiative, die einmal eingeführt, dann aber wieder abgeschafft wurde, ohne einmal gebraucht worden zu sein.

Bei der Gesetzesinitiative hätte es die Bundesversammlung nicht mehr in der Hand, die geeignete Umsetzungsstufe zu bestimmen. Die Initiativkomitees müssten ausgearbeitete, verfassungskonforme Gesetzestexte vorlegen, selbst wenn sie nur als Anregung gemeint sind. Die Bundesversammlung müsste dann eine ausführliche Prüfung vornehmen betreffend die Kompatibilität mit übergeordnetem Recht. Diese Gültigkeitsprüfung wäre ungleich schwieriger als die heutige Prüfung von Verfassungsinitiativen. Die Initiativkomitees wären mit der Redaktion konfrontiert, die Qualität der Gesetzesarbeit würde damit bestimmt nicht gefördert.

Zudem würde ein solches Recht die Möglichkeit bieten, das Ständemehr zu umgehen, was die kleineren Kantone empfindlich schwächen würde. Überdies gibt das Recht des bedingten Rückzugs einer Volksinitiative immer die Möglichkeit, eine Initiative zurückzuziehen, wenn die Anliegen auf Gesetzesstufe erfüllt sind.

Zudem ist die parlamentarische Initiative - das ist ein weiterer Schwachpunkt - unklar formuliert. Der Initiant denkt mit seiner Initiative offenbar eher an eine Wiederaufnahme der Volksinitiative als allgemeine Anregung. Damit schafft er keine Verbesserung, sondern er übergeht den Volksentscheid in dieser Frage. Wenn man dieser Initiative Folge geben würde, hätten wir enorme Auseinandersetzungen nur schon in Bezug auf die Frage, in welche Richtung ein Gesetz zu revidieren wäre. Die Initianten könnten dauernd einwenden, dass das Diskutierte nicht in ihrem Sinn sei.

Zudem fordert der Initiant eine Ausweitung der Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen, notabene auf Verfassungsebene, während die Gesetzesinitiative auf eine andere Ebene zielt. Nach wie vor könnten Initianten Verfassungsinitiativen einreichen, auch wenn man etwas gesetzlich regeln könnte. Die Initiative erlaubt nicht die Umwandlung einer Verfassungs- in eine Gesetzesinitiative. Somit löst diese parlamentarische Initiative das Problem der nichtadäquaten Situierung nicht auf der geeigneten Normebene. Weiterhin wären detaillierte Initiativen mit Gesetzescharakter als Verfassungsinitiativen möglich.

Aus diesen Gründen beschloss die Kommission mit 12 zu 9 Stimmen bei 2 Enthaltungen, der Initiative keine Folge zu geben.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 61 Stimmen

Dagegen ... 116 Stimmen

(13 Enthaltungen)

Schluss der Sitzung um 12.55 Uhr

La séance est levée à 12 h 55