Volksinitiativen ohne Abstimmungsempfehlung. Zurückhaltende Information an die Stimmberechtigten durch den Bundesrat

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Antrag der Kommission

Der Initiative keine Folge geben

Antrag Minder

Der Initiative Folge geben

Proposition de la commission

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition Minder

Donner suite à l'initiative

Präsident (Germann Hannes, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Die Kommission beantragt mit 4 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen, der Initiative keine Folge zu geben.

Minder Thomas · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Lange Zeit war es so, dass der Bundesrat gegenüber Volksinitiativen seine eigene Meinung im Abstimmungskampf zum Ausdruck brachte. Er lehnte Volksinitiativen, das ist wenig erstaunlich, fast immer ab. Es gab in den letzten 123 Jahren nur vier Volksinitiativen, die er zur Annahme empfohlen hat, zuletzt die beiden Initiativen "für den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen" und "für einen arbeitsfreien Bundesfeiertag". Es erstaunt also nicht, dass das Volk dem Bundesrat in Sachen Abstimmungskampf zu Volksinitiativen sehr kritisch gegenübersteht, hat es doch je länger, je mehr Initiativen gegen den bundesrätlichen Willen angenommen.

Aufgrund der parlamentarischen Initiative 04.463, "Rolle des Bundesrates bei Volksabstimmungen", des damaligen Parlamentariers Didier Burkhalter wurde 2004 ein kommunikativer Paradigmenwechsel eingeläutet. Es ging um eine objektive und kohärente Kommunikation des Bundesrates gegenüber Volksinitiativen. So wurde 2009 eine Änderung des Gesetzes über die politischen Rechte in Kraft gesetzt, die verlangte: "Er - der Bundesrat - vertritt keine von der Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung." Die Idee dahinter ist einleuchtend. Beschliessen die eidgenössischen Räte eine ablehnende Parole zu einer Initiative, so wird der Bundesrat im Abstimmungskampf ebenfalls dagegen antreten. Das Gleiche gilt im umgekehrten Fall.

Ähnlich wie auf einem Stimmzettel - oder man könnte auch sagen: wie mit den neuen farbigen Knöpfen auf unserem Pult - gibt es jedoch nicht nur die Möglichkeit eines Ja oder eines Nein, sondern auch die Stimmenthaltung. Auch die Enthaltung ist eine Stimmabgabe und demokratisch legitim. Diese dritte Variante kommt dann zum Zug, wenn sich die beiden Kammern am Schluss des Differenzbereinigungsverfahrens nicht auf ein Ja oder ein Nein einigen können oder wenn der eine oder andere Rat den Bundesbeschluss in der Schlussabstimmung verwirft. Eine weitere Variante wäre, dass schlicht die parlamentarische Behandlungsfrist abläuft. Wenn bis dann kein Bundesbeschluss vorliegt, muss der Bundesrat die Abstimmung nichtsdestotrotz ansetzen, ohne Abstimmungsempfehlung. Vor einem Jahr, das wissen Sie, wurde die Behandlungsfrist für Initiativen um ein Jahr verkürzt. Auch diese Konstellation ist deshalb durchaus denkbar.

Voilà, nun könnte man meinen, dies seien bloss theoretische oder seltene Ausnahmekonstellationen. Bis vor ein paar Jahren hätte ich dem zugestimmt, denn bis dahin hatte es solche Pattsituationen in der Bundesversammlung praktisch kaum gegeben. Doch seit 2011 haben die Diskrepanzen sprunghaft zugenommen: 2011 bei der Volksinitiative "für ein steuerlich begünstigtes Bausparen zum Erwerb von selbst genutztem Wohneigentum und zur Finanzierung von baulichen Energiespar- und Umweltschutzmassnahmen", 2012 bei der Volksinitiative "Eigene vier Wände dank Bausparen", 2012 die Pattsituation bei meiner Initiative.

Das aktuellste Beispiel: Auch bei der Volksinitiative "Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen" haben die beiden Räte keinen Bundesbeschluss erlassen, doch der Bundesrat wird am kommenden Montag, auf diesen Tag ist die Pressekonferenz anberaumt, die Nein-Parole hinausposaunen. National- und Ständeräte haben zunehmend Mühe, sich beim Fassen einer Parole zu Volksinitiativen zu einigen. Ob dies an der veränderten - differenzierten, vielleicht sogar polarisierten - Politlandschaft liegt, bleibt offen, doch ich glaube, dass wir in Zukunft weiter mit solchen Diskrepanzen konfrontiert sein werden. Auf jeden Fall zeigt die gelebte Praxis, dass der Bundesrat genau in einer solchen delikaten Situation sich nicht mehr ans Bundesgesetz über die politischen Rechte hält, das besagt, ich wiederhole es: Der Bundesrat "vertritt keine von der Haltung der Bundesversammlung abweichende Abstimmungsempfehlung."

Ein Patt im Parlament bedeutet für die Exekutive eine Stimmenthaltung. Eigentlich wäre dies einleuchtend und logisch, aber anscheinend ist dieser dritte Fall im Gesetz noch zu wenig klar geregelt. Bei der Abzocker-Initiative beispielsweise, bei der es ebenfalls keinen Bundesbeschluss und somit auch keine Abstimmungsempfehlung gab, sind nicht weniger als drei Bundesräte durch die Schweiz getourt und haben vehement die Nein-Parole propagiert.

Die Bundesverfassung besagt jedoch in Artikel 148: "Die Bundesversammlung besteht aus zwei Kammern ... beide Kammern sind einander gleichgestellt." Wenn nun also im Zweikammersystem die eine Kammer eine Initiative bejaht, die andere sie aber ablehnt, so sollte diese Ambivalenz, diese Spannung zu einer Stimmfreigabe führen - auch seitens des Bundesrates. Genau dann, wenn Volks- und Standesvertretung gespalten sind, darf doch der Bundesrat nicht Partei für die eine oder andere Kammer ergreifen und Öl ins Feuer giessen. Vielmehr sollte er sich zurücknehmen und, falls überhaupt, neutral und ausgewogen kommunizieren. Die Praxis in den letzten Jahren hat bewiesen, dass der Bundesrat in solchen delikaten Situationen - es sind wenige Fälle, das gebe ich zu - in Sachen Abstimmungskampf nicht die entsprechende Sensibilität aufgebracht und sich bis anhin immer auf die Nein-Seite gestellt hat.

Aus diesen Gründen und weil solche Situationen sehr heikel sind, bitte ich Sie, dieser parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Sie präzisiert die eingangs erwähnte Regelung im Bundesgesetz über die politischen Rechte und ergänzt sie mit einem neuen Absatz. Dieser verlangt, dass der Bundesrat, falls die Bundesversammlung keine Abstimmungsempfehlung beschlossen hat, sich der Information der Stimmberechtigten enthält.

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Germann Hannes, Präsident): Herr Minder, ich mache Sie darauf aufmerksam, dass Sie einen schriftlichen Antrag einreichen müssen, ansonsten es keine Abstimmung gibt.

Comte Raphaël · 2VP-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Comme il y aura un vote, permettez-moi d'exprimer les considérations de la commission. Il existe une pratique claire en matière d'information par le Conseil fédéral lors de votations populaires. Elle est récente puisque c'est en effet en 2007 que le Parlement a adopté un nouvel article 10a dans la loi sur les droits politiques. Cet article est en vigueur depuis 2009. Il résultait de l'adoption du projet d'acte issu de l'initiative parlementaire Burkhalter 04.463, "Engagement du Conseil fédéral lors des votations fédérales".

Le principe qui est fixé dans la loi est simple: si le Parlement adopte une recommandation de vote, le Conseil fédéral doit défendre la même position que le Parlement. C'est normal, le Conseil fédéral est l'autorité exécutive de notre pays; il doit donc exécuter les décisions du Parlement. Si le Parlement émet une recommandation de vote, le Conseil fédéral doit s'y tenir.

Comme autorité exécutive, le Conseil fédéral a pour mission d'informer les électeurs sur les objets mis en votation; c'est une mission qui lui est confiée par la loi. C'est à la fois un droit et un devoir; le Conseil fédéral a le droit d'informer, il peut définir le volume de cette information. Mais le Conseil fédéral a aussi l'obligation d'informer, car la population doit avoir en mains toutes les informations nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause. Il y a une réelle attente de la part de la population d'entendre les conseillers fédéraux, de pouvoir les questionner. Libre ensuite aux électeurs de suivre ou non les arguments du Conseil fédéral.

Notons d'ailleurs que la population a eu l'occasion en 2008 de se prononcer par le biais d'une initiative populaire "Souveraineté du peuple sans propagande gouvernementale". Elle a été rejetée par 75 pour cent des votants, ce qui montre bien que la population désire connaître l'opinion du gouvernement.

Le gouvernement est mieux à même de renseigner le public que le Parlement. Il est au-dessus des partis, contrairement au Parlement, il est soumis au principe de collégialité, chaque conseiller fédéral doit défendre l'opinion qui s'est dégagée lors des débats, et il est aussi professionnel, car il a une connaissance des dossiers extrêmement pointue.

L'initiative parlementaire Minder traite d'un cas très particulier, celui où le Parlement n'adopte pas de recommandation de vote. C'est par exemple le cas, cela a été évoqué, si les deux chambres ne parviennent pas à se mettre d'accord. Dans une telle situation, l'objet est soumis au peuple sans qu'il y ait de recommandation de vote du Parlement.

Lorsque l'Assemblée fédérale ne formule pas de recommandation de vote, le Conseil fédéral a non seulement le droit, mais aussi le devoir de mener une campagne d'information, afin que les partis et les associations ne soient pas les seuls à occuper le terrain. En pareil cas, le Conseil fédéral peut et doit présenter, outre les avis émis au Parlement, sa recommandation de vote aux chambres, une recommandation qui a déjà été publiée dans le message qui a été transmis au Parlement. Le Conseil fédéral ne peut donc pas s'écarter d'une recommandation de vote que le pouvoir législatif n'a pas formulée. Il n'y a donc pas lieu d'interdire au Conseil fédéral de formuler sa propre position.

La commission constate que le Conseil fédéral a jusqu'ici fait un usage de son droit d'information qui est conforme à la loi. La commission souhaite maintenir cette pratique qui existe depuis cinq ans et qui fonctionne. Le Parlement a donc le droit de ne pas émettre de recommandation de vote. Il a le droit de se taire, mais, s'il veut se taire, il ne doit pas contraindre le Conseil fédéral au silence.

La commission vous invite donc à ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Minder.

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Germann Hannes, Präsident): Es ist ein schriftlicher Antrag von Herrn Minder eingegangen, der Initiative sei Folge zu geben. Wir stimmen somit ab.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 3 Stimmen

Dagegen ... 31 Stimmen

(0 Enthaltungen)