Rechtslücke in der Unfallversicherung schliessen

Hêche Claude · 1VP-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Antrag der Mehrheit

Annahme der modifizierten Motion

Antrag der Minderheit

(Kuprecht, Diener Lenz, Egerszegi-Obrist, Föhn, Gutzwiller, Keller-Sutter)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion modifiée

Proposition de la minorité

(Kuprecht, Diener Lenz, Egerszegi-Obrist, Föhn, Gutzwiller, Keller-Sutter)

Rejeter la motion

Le président (Hêche Claude, premier vice-président): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission. La commission propose, par 7 voix contre 6, d'adopter la motion selon sa proposition d'amendement. Une minorité de la commission et le Conseil fédéral proposent de rejeter la motion.

Rechsteiner Paul · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Das Problem, das mit der Motion Darbellay aufgeworfen wird, die im Nationalrat angenommen worden ist, ist quantitativ ein kleines Problem, zahlenmässig aber für die Betroffenen gravierend. Fälle, die vor allem in der Westschweiz hohe Wellen geworfen haben, haben zu verschiedenen Vorstössen geführt, hier im Rat zur Interpellation Comte 11.3474 und im Nationalrat zu dieser Motion Darbellay.

Worum geht es? Es besteht folgendes Problem: Wenn ein Unfall in einer Zeit geschieht, wenn jemand als Jugendlicher noch keinen Arbeitnehmerstatus hat, und wenn dieser Unfall dann Spätfolgen hat, wenn die betreffende Person als Arbeitnehmer beschäftigt ist, sind zwar die Behandlungskosten wie bei Krankheit durch die Krankenversicherung gedeckt, es fehlt aber eine Deckung des Taggeldes - und das, obschon es klar ist, dass ein Unfall vorliegt und an sich eine unfallbedingte Verursachung der Arbeitsunfähigkeit gegeben ist. Die Motion will den Bundesrat beauftragen, diese Problematik anzuschauen und eine Lösung über das UVG zu suchen.

Der Bundesrat hält der Motion Darbellay drei Argumente entgegen: Das erste Argument ist, dass es oft schwierig sei, eine Kausalität der Arbeitsunfähigkeit nachzuweisen, also den Rückbezug zum ursprünglichen Unfall. Das ist nicht sehr überzeugend. Das ist auch bei Rückfällen nach Unfällen im Erwachsenenalter so. Die Kausalität des Rückfalls zur Unfallbedingtheit muss nachgewiesen sein. Das ist das Problem desjenigen, der Leistungen in Anspruch nimmt. Diese Antwort würde also auch bei Erwachsenen gelten. Dort ist aber klar, dass Rückfälle gedeckt sind. Dasselbe muss bei Unfällen von Jugendlichen gelten.

Das zweite Argument lautet, es sei möglich, eine Taggeldversicherung auf freiwilliger Basis abzuschliessen. Auch hier ist die Antwort leider nicht überzeugend. Gerade wenn ein Vorzustand vorliegt, ist es oft nicht möglich, eine Versicherung abzuschliessen, oder es wird ein Vorbehalt gemacht. Die Deckung ist nicht gegeben, die Leute gehen leer aus. Sie sind hinsichtlich einer Arbeitsunfähigkeit, die einwandfrei und nachgewiesenermassen unfallbedingt ist, durch keine Versicherung gedeckt.

Ein drittes Argument wird vorgebracht; es ist die grosse Keule: Es wird gesagt, dass es das Parlament mehrfach abgelehnt habe, eine Taggeldversicherung bei Krankheit einzuführen. Das trifft zu. Persönlich finde ich, das müsse geändert werden, nur war das nie mehrheitsfähig. Aber das ist auch keine Antwort auf das Problem. Hier geht es klar um unfallbedingte Arbeitsausfälle; das Fehlen einer allgemeinen Krankentaggeldversicherung ist kein Argument gegen diese Motion Darbellay. Es geht um einen Spezialfall unfallbedingter Arbeitsunfähigkeit.

Daher ist die Mehrheit der Kommission zum Schluss gelangt, dass das Problem angegangen werden muss, dass es sich für die Betroffenen um einen stossenden Mangel handelt. Quantitativ ist das Problem nicht enorm, aber für die Betroffenen ist es gross. Wir meinen deshalb, dass hier eine Lösung gefunden werden soll. Die Kommissionsmehrheit schlägt - immerhin - eine kleine, aber relevante Änderung im Wortlaut der Motion vor, indem das Wort "oder" eingefügt wird: "Der Bundesrat wird beauftragt, eine Änderung des UVG und/oder gegebenenfalls anderer einschlägiger Bestimmungen vorzunehmen", um eine Lösung zu finden. Der Bundesrat hat bei der Lösung des Problems freie Hand, wie er es angehen will. Die Kommissionsmehrheit ist aber der Meinung, dass das Problem angegangen werden soll.

Man kann im Übrigen noch etwas zu möglichen Pisten anfügen, auf denen eine Lösung gefunden werden kann. Es gibt bereits heute in Artikel 73 des Unfallversicherungsgesetzes eine Lösung für Spezialfälle, die sogenannte Ersatzkasse. Dort wird beispielsweise die Deckung gelöst in Fällen, bei denen eine Versicherung von Arbeitnehmern unterblieben ist, beispielsweise deshalb, weil der Arbeitgeber keine Versicherung gefunden hat oder es sträflich unterlassen hat, eine Versicherung abzuschliessen. Auch für Spezialfälle von entsandten Arbeitnehmern greift die Ersatzkasse. Der Sinn dieser Ersatzkasse ist es, allen Leuten die Deckung zu gewähren, die man hätte versichern müssen und die es nicht wurden. In Anlehnung an diese Spezialfälle bei der Ersatzkasse wäre es denkbar, auch eine Lösung für jene Spezialfälle von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu finden, bei denen ein Rückfall eines Unfalls vorliegt.

In diesem Sinne bitte ich Sie im Namen der Kommissionsmehrheit, die Motion mit dieser Änderung und Flexibilisierung im Text zu unterstützen.

Kuprecht Alex · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Motion Darbellay beauftragt den Bundesrat, eine Änderung des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung und gegebenenfalls anderer einschlägiger Bestimmungen vorzunehmen. Die Änderungen sollen garantieren, dass das Taggeld auch in solchen Fällen bezahlt werden muss, in denen die Erwerbsunfähigkeit durch Rückfälle oder Spätfolgen einer Verletzung begründet ist, welche die versicherte Person als Jugendliche erlitten hat, obwohl sie zum Zeitpunkt des Unfallereignisses nicht zum versicherten Personenkreis, wie er im ersten Kapitel in Artikel 1a UVG umschrieben ist, gehörte beziehungsweise noch gar nicht gehören konnte. Das ergibt also den Grundsatz, dass nur diejenigen Versicherungsleistungen beanspruchen können, die zum Zeitpunkt eines versicherten Ereignisses auch zum Versichertenkreis gehören. Die nun neu geforderte Ausdehnung auf eine generelle Leistungspflicht - bei Rückfällen und Spätfolgen von nicht UVG-versicherten Personen infolge eines Unfalls - auf einen neuen versicherten Personenkreis würde dem heutigen Versicherungssystem zuwiderlaufen. Die Anspruchsvoraussetzung, wie sie in Artikel 3 UVG insbesondere in Bezug auf Nichtberufsunfälle festgehalten ist, nämlich die wöchentliche Mindestarbeitszeit von acht Stunden bei einem Arbeitgeber, wäre nicht mehr gerechtfertigt. Mit der Umsetzung der Motion würde ein Systemwechsel von der Arbeitnehmerversicherung hin zu einer Volksversicherung mit entsprechenden Kosten vollzogen. Es kommt hinzu, dass im UVG auch das geltende Verbot der Rückwärtsversicherung gilt, gegen welches damit verstossen würde. Es kommt zusätzlich hinzu, dass in diesem Falle auch gegen die für die Unfallversicherung geltenden Prinzipien der Kausalität und der Äquivalenz verstossen würde.

Es ist daher klar, dass sich die Umsetzung einer derartigen Systemänderung als sehr schwerwiegend und schwierig erweisen dürfte. Die betroffenen Personen hätten bei einem Rückfall oder den eingetretenen Spätfolgen Jahre oder Jahrzehnte nach dem seinerzeit erfolgten Unfallereignis den Nachweis zu erbringen, dass die nun zu beantragende Taggeldleistung effektiv auf dieses Ereignis zurückzuführen sei. Die Beweislast läge also bei derjenigen Partei, die aufgrund eines Sachverhaltes ein Recht auf eine Leistung ableitet und diese auch entsprechend einfordert. Nach so vielen Jahren würde dies jedoch ein sehr hohes Risiko bedeuten, und ein solcher Beweis dürfte unter Umständen sehr schwer zu erbringen sein. Sämtliche zur Anspruchsbegründung notwendigen Informationen und Beweismittel müssten zusammengetragen werden. Ob sie überhaupt noch vorhanden wären, sei einmal dahingestellt. Ein massiver Aufwand wäre mit Sicherheit die Folge dieser motionären Absicht und würde mit grösster Wahrscheinlichkeit eine Flut von gerichtlichen Auseinandersetzungen mit sich bringen.

Die von der Kommissionsmehrheit beantragte Änderung der Motion würde im Grundsatz an der soeben gemachten Darlegung nichts ändern. Bei Taggeldern wäre aufgrund einer durch den Bundesrat vorzunehmenden einschlägigen Bestimmung zu garantieren, dass sie in den geforderten Bereichen der Spätfolgen und Rückfälle einer Verletzung, die eine versicherte Person als Jugendliche erlitten hätte, begründet werden müssten. Ein Jugendlicher ist bis zum Eintritt in eine Lehre jedoch kein Versicherter gemäss Artikel 1a UVG und kann somit keine versicherte Person sein, die einen Rechtsanspruch geltend machen kann.

Ich ersuche Sie deshalb im Namen der Minderheit, einem derartigen Systemwechsel, der die Grundprinzipien des Versicherungsgedankens missachtet, ein hohes Risiko der zu führenden Beweislast beinhaltet und ein hohes Prozessrisiko mit sich bringt, nicht zu folgen und die Motion Darbellay und auch den Änderungsvorschlag gemäss der Kommissionsmehrheit abzulehnen, wie dies auch der Bundesrat beantragt.

Maury Pasquier Liliane · Mit-F · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

La motion Darbellay s'intitule "Pour combler les lacunes de l'assurance-accidents". Or, contrairement à ce que dit son titre, elle a pour but de combler une seule lacune, bien spécifique, de cette assurance-accidents, à savoir l'absence de couverture pour la perte de gains, en cas de rechute ou de séquelles tardives liées à une blessure survenue dans la jeunesse de la personne assurée, qui n'était alors pas couverte par la loi sur l'assurance-accidents. L'instauration de cette couverture concernerait moins de 1000 cas, les coûts seraient donc modérés.

Cette motion ne vise pas à résoudre toutes les lacunes de l'assurance-accidents, si l'on pense par exemple à une femme qui exerce une activité professionnelle sept heures par semaine et qui n'est pas assurée en matière d'accidents professionnels. Cette motion ne vise pas non plus à instaurer une assurance obligatoire d'indemnités journalières en cas de maladie. Cela signifie que, même si cette motion devait avoir des suites, de nombreuses personnes se retrouveront encore devant une situation sociale difficile, suite aux séquelles d'un accident ou suite à une maladie grave, ce que l'on ne peut que regretter. Mais la persistance de ces trous dans le filet de notre sécurité sociale n'est certainement pas une raison pour refuser de combler le petit trou qui est mis ici en évidence: un petit trou pour notre système de sécurité sociale, mais un gouffre pour les personnes concernées qui peuvent tomber très bas lorsque, des années après un accident, elles en subissent les conséquences à la fois dans leur santé et en termes financiers.

Dans sa version modifiée, telle qu'adoptée par la majorité de la commission, cette motion charge le Conseil fédéral de modifier la loi sur l'assurance-accidents et/ou d'autres règlements y relatifs. Il n'est donc pas obligatoire de toucher à la loi. Quoi qu'il en soit, il ne s'agit ici que d'une motion, d'une demande, qui charge ensuite le Conseil fédéral, en lui transmettant ce texte, de nous proposer des solutions dont nous pourrons débattre et, ensuite, décider formellement sur la solution retenue.

Pour toutes ces raisons, je vous invite, avec la majorité de la commission et à la suite du Conseil national, à adopter la motion Darbellay.

Rechsteiner Paul · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Nur noch ganz kurz zu den Einwänden der Kommissionsminderheit: Es ist gesagt worden, dass mit der Annahme dieser Motion eine Volksversicherung geschaffen würde oder dass es dadurch tendenziell in Richtung einer Volksversicherung ginge. Das ist nicht zutreffend. Vielmehr bleibt hier die Unfallversicherung massgebend: Es ist Voraussetzung für eine Leistung, dass ein Unfall vorliegt.

Wenn gesagt wird, dass es Probleme mit dem Nachweis geben könnte und dass die Beweislast beim Betroffenen liege, so trifft das zu. Aber es wäre das Problem des Betroffenen, den Nachweis dafür zu erbringen, dass der Rückfall, die Arbeitsunfähigkeit unfallbedingt ist; wenn der Nachweis nicht gelingt, dann ist keine Leistung geschuldet.

Insgesamt muss man sagen, dass es sich um ein quantitativ kleines Problem handelt. Es geht aber doch um erhebliche Folgen für die Betroffenen. Alle Fälle, die jetzt über die Ersatzkassenlösung von Artikel 73 UVG laufen, sind Fälle, die nicht häufig verkommen; bei diesen besteht aber doch die Notwendigkeit einer Deckung.

Es lohnt sich, diese Angelegenheit zu vertiefen. Möglichkeiten von Lösungen gibt es, bezogen auf das Unfallereignis, das Voraussetzung sein muss für die Erbringung von Leistungen.

Berset Alain · BR-M · Bundesrat · Freiburg

Il faut rappeler que, en cas de séquelles tardives ou en cas de rechutes liées à un accident survenu dans la jeunesse d'une personne qui n'était donc pas encore assurée au sens de la loi sur l'assurance-accidents, les frais de traitement sont pris en charge par l'assurance-maladie. C'est un fait; nous sommes d'accord sur ce sujet. Par contre, la perte de gains n'est pas couverte par une assurance obligatoire; c'est vrai qu'on peut assimiler cela à une lacune, comme vous l'avez dit et comme le mentionne la motion. C'est cette lacune que la motion adoptée par le Conseil national vise à combler.

Il faut quand même noter que la prise en charge de la perte de gains liée aux rechutes ou à des séquelles tardives dues à un accident survenu avant la couverture d'assurance est contraire au principe du système en vigueur dans la loi sur l'assurance-accidents; en effet, cette dernière ne prévoit pas l'assurance rétroactive. Il vaut la peine de rappeler que l'assurance-accidents a remplacé la responsabilité civile de l'employeur. Vous me direz qu'on va chercher un peu loin, mais la responsabilité civile de l'employeur n'a jamais été prévue pour couvrir les conséquences d'un accident survenu dans la jeunesse de l'employé.

C'est vrai que cela ne concerne pas un très grand nombre de cas par année - encore que ce soit difficile à estimer. C'est vrai que les coûts des cas individuels qui pourraient être concernés ne sont pas forcément énormes. Alors - et Madame Maury Pasquier l'a rappelé - on peut bien combler une lacune, mais que fait-on des autres? Que fait-on notamment de la personne qui est employée moins de huit heures par semaine et qui n'est pas couverte pour les accidents non-professionnels? On couvrirait donc les séquelles d'accidents survenus parfois 20 ou 30 ans plus tôt, mais pas les séquelles ou la perte de gains résultant d'un accident survenu alors que la personne est employée moins de huit heures par semaine. Que se passe-t-il avec un employé qui prend un congé sabbatique et qui n'est pas couvert durant cette période? Que se passe-t-il avec une mère au foyer qui cesse de travailler quelques années pour élever ses enfants? Je dis cela, parce qu'avec la proposition contenue dans la motion, que la majorité de votre commission soutient, on crée une nouvelle inégalité. C'est aussi un élément qu'il faut avoir en tête. Si le Conseil fédéral propose de rejeter cette motion, c'est parce qu'on ne peut pas promettre l'impossible. Il vaut toujours la peine de dire la vérité, de dire ce qui peut être fait et ce qui ne peut pas être fait.

Essayons maintenant d'imaginer en pratique, pas en théorie, pas dans la loi sur l'assurance-accidents, ce que signifie le texte de cette motion. Nous pensons que cette motion donnerait lieu à de grosses difficultés de mise en oeuvre. Il faudrait d'abord prouver qu'une rechute s'inscrit dans un lien de causalité avec l'accident. Cela veut dire que pour chaque accident d'enfant, par exemple un enfant de 7 ans qui tombe de son vélo, la tendance serait de constituer un dossier très complet, très étayé permettant, le cas échéant, trente ans plus tard de justifier que l'assurance-accidents en matière de perte de gains entre en matière. Cela a quand même quelques conséquences sur la constitution du dossier administratif, du dossier médical; pour que le système fonctionne, un dossier devrait être constitué lors de chaque accident. Et cela pourrait quand même aboutir à des procédures judiciaires ensuite.

J'entends bien la majorité de votre commission. Sur le fond, je suis d'accord avec ce que vous souhaitez atteindre. Je pense simplement que le moyen que vous avez choisi n'est pas le bon. En effet, il est toujours difficile de faire le lien entre la survenance d'un événement dans la jeunesse d'une personne et les conséquences pour son emploi et la perte de gains des années ou des dizaines d'années plus tard. Avec cette motion, nous risquons donc, aujourd'hui, à la fois de pousser à la constitution de dossiers absolument complets à chaque fois qu'un cas se présente et d'éveiller peut-être aussi des espoirs qui vont surtout conduire les personnes concernées dans de longues procédures.

Il vous appartient de choisir si vous souhaitez cela. J'entends bien qu'il y a des cas dramatiques qui se sont passés. J'entends bien qu'il y a des cas qui ont posé de grandes difficultés. Nous avons regardé ce qui pouvait être fait, nous essayons d'apporter une réponse sérieuse en n'éveillant pas le sentiment qu'on peut régler cela aussi facilement.

J'entends bien ces cas, mais je dois aussi insister sur le fait que, dans le cas d'une personne qui est tombée de son vélo en 1970 à l'âge de 7 ans et qui, aujourd'hui en 2014 à l'âge de 51 ans, a des problèmes dans son emploi, faire le lien pour garantir la couverture de la perte de gains est quand même relativement difficile. On verra ce qu'on pourra en faire si vous adoptez cette motion, mais je dois vous dire que ce n'est pas un cas si facile à régler. Il existe déjà en réalité des possibilités de couvrir ces problèmes; les employeurs concernés peuvent notamment souscrire à des assurances spécifiques pour ce genre de cas. Je dois vous dire que l'espoir peut-être ouvert par l'intervention du rapporteur de la commission à propos de l'article 73 de la loi sur l'assurance-accidents risque de ne pas nous mener très loin, car cet article vise en fait à couvrir les cas d'accidents d'une personne qui est actuellement employée mais dont l'employeur n'a pas souscrit d'assurance-accidents. Il s'agit de couvrir ces cas-là et ce n'est pas forcément une solution qui nous permet de répondre au problème que j'ai mentionné précédemment; il faudra toujours, des années voire des dizaines d'années plus tard, trouver les moyens de construire un dossier, de justifier les raisons pour lesquelles il y a une perte de gains et déterminer qui doit la couvrir.

En résumé, même si je suis - avec le Conseil fédéral - très conscient du problème évoqué, nous estimons que la motion pose plus de problèmes qu'elle n'apporte de solutions dans la pratique.

C'est la raison pour laquelle nous vous invitons à rejeter la motion, y compris dans sa version modifiée, parce que, même si la version modifiée donne un tout petit peu de flexibilité en disant qu'il faut régler ce problème dans la loi sur l'assurance-accidents ou, le cas échéant, dans d'autres textes législatifs, il restera difficile, même avec cette flexibilité, de résoudre les problèmes pratiques qui se posent.

Recordon Luc · Mit-M · Ständerat · Waadt · Grüne Fraktion

Je n'avais pas l'intention d'intervenir, mais certains propos de Monsieur le conseiller fédéral Berset m'y amènent pour des raisons de principe. Je trouve que, dans le domaine politique, il est toujours très malvenu d'invoquer l'égalité de traitement pour conduire à un nivellement par le bas. C'est un argument tellement classique utilisé de tous bords! Il est tellement malvenu de dire: "Ne comblons pas cette lacune parce que, comme on ne peut pas en combler d'autres, alors il vaut mieux que tout le monde reste malheureux et que la situation reste mauvaise." Je trouve cela profondément faux intellectuellement et je tenais à le dire.

Berset Alain · BR-M · Bundesrat · Freiburg

Je crois qu'il s'agit d'une interprétation tout autant politique que morale. Je comprends la logique de Monsieur Recordon qui aurait pu l'exprimer en des termes peut-être un peu plus choisis, c'est évidemment son choix. Cela dit, ce que je voulais surtout dire avec cette intervention sur l'égalité de traitement, c'est que, si votre commission avait véritablement voulu régler le problème, elle aurait modifié la motion en vue de combler toutes les lacunes. La question que j'aimerais vous renvoyer est donc la suivante: "Pour quelle raison alors ça n'a pas été fait?"

A partir de là, je vous invite une nouvelle fois à rejeter la motion et à suivre la minorité Kuprecht.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 20 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 11 Stimmen

(2 Enthaltungen)