Für ein Verbot der Telefonwerbung durch Krankenversicherer

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Antrag der Mehrheit

Ablehnung der Motion

Antrag der Minderheit

(Stöckli, Maury Pasquier, Rechsteiner Paul, Zanetti)

Annahme der Motion

Proposition de la majorité

Rejeter la motion

Proposition de la minorité

(Stöckli, Maury Pasquier, Rechsteiner Paul, Zanetti)

Adopter la motion

Präsident (Germann Hannes, Präsident): Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Schwaller Urs · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Fraktion CVP-EVP

Falls Sie etwas erstaunt sind, dass ich das Wort ergreife: Im Bericht figuriert Frau Keller-Sutter als Berichterstatterin; ich habe die Berichterstattung übernommen, weil unsere Kollegin heute Nachmittag abwesend ist.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 8 zu 4 Stimmen, die Motion abzulehnen. Ich möchte Ihnen kurz erklären, weshalb dem so ist. Herr Nationalrat Maire fordert rechtliche Grundlagen für ein Verbot der Telefonwerbung durch Krankenversicherer in der Grundversicherung. Er argumentiert, dass die Selbstkontrolle nicht funktioniere und dass die Vereinbarung, die Santésuisse diesbezüglich mit den Mitgliedern getroffen habe, ebenfalls nicht funktioniere. Der Nationalrat hat die Motion am 11. September 2013 mit 94 zu 85 Stimmen bei 9 Enthaltungen angenommen. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Die Kommission anerkennt das Problem der unerwünschten Werbeanrufe. Viele Menschen, auch ich, fühlen sich durch Makleranrufe gestört. Wer nach einem längeren Arbeitstag zu Hause etwas Ruhe sucht, möchte nicht z. B. während des Abendessens von einem aufsässigen Verkäufer gestört werden. Trotzdem wäre aus der Sicht der Mehrheit der Kommission ein vollständiges Verbot der Telefonwerbung unverhältnismässig und auch nicht mit dem verfassungsmässigen Gebot der Wirtschaftsfreiheit zu vereinbaren. Auch wäre es nicht einfach zu erklären, dass ein solches Verbot nur eine einzelne Branche treffen soll. Telefonverkäufe gibt es auch im Bereich der Medien, der Telekommunikation, der Kosmetik, beim Wein usw. Erhebliche Zweifel gibt es auch in Bezug auf die Durchsetzbarkeit eines solchen Verbotes, operieren doch viele Callcenters mit unterdrückten Nummern. Die Anrufe werden auch oft aus dem Ausland getätigt. Nehmen Sie sich einmal die Mühe, die Nummer zu kontrollieren; es gibt viele solche Anrufe, die aus dem Ausland kommen.

Seit der Beratung der Motion hat sich zudem die Ausgangslage insofern nochmals verändert, als die Wettbewerbskommission in der Zwischenzeit entschieden hat, dass die Branchenvereinbarung der Krankenversicherer, die Herr Nationalrat Maire in seiner Begründung anführt, als unzulässige Beschränkung des Wettbewerbes einzustufen ist. Diese Meinung mag auf den ersten Blick etwas erstaunen. Sie stärkt aber eigentlich die Haltung der Mehrheit der Kommission, die auch der Auffassung war, dass die Wirtschaftsfreiheit nicht verletzt werden solle. Zudem gibt einem das Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) seit dem 1. April 2012 die Möglichkeit, Makleranrufe zu unterbinden. Der Wettbewerb gilt also nicht uneingeschränkt, sondern kann von jedem Einzelnen eingeschränkt werden. Jede Bürgerin und jeder Bürger kann sich mit einem Sterneintrag im Telefonbuch vor unerwünschten Anrufen schützen. Ein generelles Verbot erscheint auch vor dem Hintergrund dieser Möglichkeit als unverhältnismässig. Ich zitiere hier Artikel 3 Absatz 1 UWG: "Unlauter handelt insbesondere, wer den Vermerk im Telefonbuch nicht beachtet, dass ein Kunde keine Werbemitteilung von Dritten erhalten möchte und dass seine Daten zu Zwecken der Direktwerbung nicht weitergegeben werden dürfen."

Gemäss Artikel 10 Absatz 3 UWG kann der Bund Klage einreichen, wenn es zum Schutz der öffentlichen Interessen für nötig erachtet wird, namentlich wenn die Interessen mehrerer Personen oder einer Gruppe von Angehörigen einer Branche oder andere Kollektivinteressen bedroht oder verletzt sind. Ferner hat der Bund ebenfalls seit dem 1. April 2012 gemäss Artikel 23 UWG das Recht, bei Verstössen ein Strafverfahren einzuleiten.

Diese Rechte stehen unter anderem auch den Konsumentenschutzorganisationen zu. Die Stiftung für Konsumentenschutz hat laut eigenen Angaben über 7000 Beschwerden bekommen, eine Zahl, die aufhorchen lässt. Das für den Vollzug der UWG-Bestimmungen zuständige Staatssekretariat für Wirtschaft behandelt über 4000 Beschwerden, welche Verstösse gegen den Sterneintrag in verschiedenen Branchen betreffen. Es bestehen also klare gesetzliche Grundlagen für den Bund, um den Belästigungen durch Telefonmakler ein Ende zu setzen. Das zuständige Seco ist hier gefordert, sich durchzusetzen.

Branchenspezifische Verbote sind nicht notwendig und auch nicht zielführend. Ein Telefonwerbeverbot im KVG, wie es die Motion Maire verlangt, ist unseres Erachtens vor allem nicht zielführend, weil es sich, wie die Branchenvereinbarung von Santésuisse, nur auf die Grundversicherung beschränkt. Werbeanrufe über den Umweg der Zusatzversicherung wären also weiterhin zulässig. Sollte das Parlament dennoch ein Werbeverbot einführen wollen, haben wir im Rahmen der Beratung des neuen Gesetzes betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung die Möglichkeit dazu. Im Ständerat haben wir dieses Aufsichtsgesetz am 18. März 2013 verabschiedet, und wir haben eine Bestimmung aufgenommen, die es dem Bundesrat ermöglichen würde, die Entschädigung der Vermittlertätigkeit und die Kosten der Werbung zu regeln.

Das ist der Weg, welcher gemäss Kommissionsmehrheit denn auch zu gehen ist. Aus der Sicht der Mehrheit, damit schliesse ich, beantrage ich Ihnen nochmals die Ablehnung der Motion. Sie ist aufgrund der bestehenden Rechtslage im Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb nicht notwendig. Sie bildet einen unverhältnismässigen Eingriff, der nur gerade für die Grundversicherer gilt und der die Wirtschaftsfreiheit tangiert. Unseres Erachtens ist das falsch. Die Behandlung des Bundesgesetzes betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung durch den Nationalrat - ich hoffe, dass das in den nächsten Monaten der Fall sein wird - wird allenfalls auch die entsprechende Grundlage bieten, damit der Bundesrat hier handeln kann.

Stöckli Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Wir sind uns in der Kommission einig gewesen, dass es sich hier um ein schwieriges und eigentlich leidiges Thema handelt, das viele Menschen in Unruhe versetzt, weil Zufallsgeneratoren die Telefonnumern bestimmen und dementsprechend auch ältere und alte Leute angerufen werden. Wenn meine Mutter einen solchen Telefonanruf erhält - sie ist jetzt 89 -, dann sagt sie jeweils, dass sie das mit ihrem Vormund besprechen müsse, worauf das Telefongespräch rasch beendet wird. (Heiterkeit) Doch nicht alle reagieren so clever wie meine Mutter. Dementsprechend braucht es eben weitere Überlegungen, um dieses Thema zu behandeln.

Die Branche, der Verband Santésuisse, hat am 1. Juni 2011 eine Selbstregulierungsvereinbarung abgeschlossen. In dieser Regulierung sieht sie das Verbot der Telefonwerbung für die Policen in den Grundversicherungen, das Verbot der Kaltakquise, vor. Sie hat auch die Maklerprovision auf maximal 50 Franken festgelegt und ein Formular kreiert - das aber kompliziert ist -, mit dem Verstösse gemeldet werden können. Diese Selbstregulierungsvereinbarung ist gemacht worden, weil man eben etwas machen musste. Das Problem ist nur, dass sie nicht mehr gilt: Sie wurde vor wenigen Tagen aufgehoben. Santésuisse hat kürzlich unter Druck der Weko diese Selbstregulierungsvereinbarung aufheben müssen, weil keine gesetzliche Grundlage vorhanden ist und aus kartellrechtlichen Überlegungen eine solche Vereinbarung ohne gesetzliche Grundlage als unzulässig betrachtet wurde. Dementsprechend hat auch Santésuisse ein Interesse, dass wir eine gesetzliche Grundlage schaffen, damit sie eben diese Selbstregulierungsvereinbarung wieder abschliessen kann.

Es wurde erwähnt, dass es mit dem Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb seit dem 1. April 2012 tatsächlich die Möglichkeit gibt, sich mit einem Sterneintrag im Telefonbuch zu schützen. Das Problem ist nur: Erstens wird dieser Schutz kaum beachtet, sind doch - Sie haben es gesagt - 7000 Beschwerden hängig. Zweitens ist es sehr kompliziert, wenn man trotz Eintrag eines Sternchens belästigt worden ist, weil man einen Strafantrag stellen und selber aktiv werden muss.

Sie haben schliesslich auch noch Artikel 18 des Krankenversicherungsaufsichtsgesetzes erwähnt. Es trifft zu, dass wir vor genau einem Jahr, am 18. März 2013, hier dieses Gesetz beraten und mit Stichentscheid des Präsidenten Artikel 18 aufgenommen haben. Es war also eine unglaublich schwierige Geburt - und zwar nicht, das Verbot ins Gesetz aufzunehmen, sondern nur schon, allenfalls über die Regelung der Entschädigung für die Vermittler und die Werbeausgaben legiferieren zu können. Allein für diese kleine Einschränkung brauchte es den Stichentscheid des Präsidenten; und wir wissen nicht, wie der Nationalrat diesen Artikel bearbeiten wird.

Dementsprechend tun wir, glaube ich, gut daran, wenn wir das Verbot ins Gesetz aufnehmen. Es wurde gesagt, es sei nicht korrekt, dass man nur diese Branche mit einem solchen Verbot belaste. Ich bin aber schon etwas erstaunt, Herr Schwaller, dass Sie die obligatorische Krankenversicherung mit dem Weinhandel vergleichen. Meines Wissens gibt es hier keine Verpflichtung - es gibt keinen obligatorischen Weinhandel in der Schweiz. Es gibt kaum Branchen, die mit der obligatorischen Krankenversicherung vergleichbar sind. Dementsprechend ist es auch von der Gesetzgebung her nachvollziehbar und möglich, für diese Branche eine Ausnahme vorzusehen. Sie sagen auch, dass das Verbot nicht durchsetzbar sei. Ich bin aber nicht dieser Meinung, denn es werden ja neue Verträge entstehen. Wenn Verträge von Agenten mit Telefonanrufen gemacht worden sind, ist die Krankenkasse schlicht und ergreifend nicht berechtigt, diese Verträge zu übernehmen! Das zur Durchsetzung dieses Verbotes.

Es ist allseits anerkannt, und ich bin davon auch überzeugt, dass diese Telefonwerbung, dieser Telefonverkauf, ja diese Kaltakquise, wie Santésuisse selbst schreibt, eine sehr unschöne Geschichte ist. Der einzige Weg ist und bleibt, dass man im KVG eine entsprechende Vorschrift vorsieht, welche die Telefonwerbung für das Obligatorium, und nur für das Obligatorium, verbietet.

Maury Pasquier Liliane · Mit-F · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Depuis le dépôt à la fin de l'année 2011 de la motion qui nous est soumise, la situation a quelque peu évolué, mais les enjeux restent les mêmes.

Tout d'abord, premier changement évoqué: l'introduction de l'astérisque dans l'annuaire téléphonique, liée à la révision de la loi fédérale contre la concurrence déloyale, a permis de renforcer, sur le papier en tout cas, la protection des assurés contre les démarchages téléphoniques importuns. Toutefois, l'inscription de l'astérisque nécessite des démarches qui sont inconnues de certaines personnes ou susceptibles de les rebuter. Ces personnes-là continuent donc d'être importunées par le démarchage téléphonique. Sans compter - et je le sais d'expérience, sans doute comme nombre d'entre vous - que d'autres continuent d'être dérangées malgré la présence de l'astérisque. De plus, et de récents contacts avec les organisations de défense des consommateurs me l'ont confirmé, les possibilités d'action contre le démarchage contraire aux nouvelles prescriptions sont non seulement limitées, mais encore souvent vouées à l'échec, notamment en cas de localisation à l'étranger des opérateurs sous-traitants et, ainsi, les recours, pourtant possibles, n'aboutissent tout simplement pas.

Cela est d'autant plus vrai qu'un deuxième changement est intervenu: l'accord de branche conclu par Santésuisse pour limiter le démarchage téléphonique et les commissions des courtiers, s'il était peu efficace, n'existe plus du tout. Sur avis de la Commission de la concurrence, il a été annulé à la fin du mois de février dernier. Le principe de la libre concurrence et la protection des assurés semblent une fois de plus antinomiques et l'autorégulation insuffisante.

Il est donc réjouissant de voir, comme le rappelle le Conseil fédéral, que le projet de loi fédérale sur la surveillance de l'assurance-maladie sociale contient une disposition qui devrait permettre de régler l'indemnisation des intermédiaires et les dépenses pour la publicité et que cette loi - c'est le troisième changement - semble être en meilleure voie au Conseil national. Mais les débats sur l'objet 12.027, vous le savez, sont encore loin d'être clos. Même si le Conseil national est revenu la semaine dernière sur sa décision de renvoi du projet au Conseil fédéral, il faudra maintenant que la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national procède à la discussion par article et maintienne l'article pertinent.

Quoi qu'il en soit, l'adoption de la présente motion reste le meilleur moyen de signifier notre volonté de mettre enfin un terme à ce qui, dans certains cas par le truchement d'intermédiaires cachés derrière des numéros masqués ou délocalisés à l'étranger, tient du harcèlement téléphonique des assurés. Quant à l'atteinte au principe de libre concurrence que l'acceptation de la motion représenterait, j'ose espérer que ce n'est pas là qu'une saine concurrence doit pouvoir se développer, mais bien plutôt dans les prestations de qualité offertes par les assureurs-maladie aux assurés.

Kuprecht Alex · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Erlauben Sie mir eine kurze Offenlegung meiner Interessen: Ich bin Co-Präsident des Forums Gesundheit Schweiz und beruflich in der Versicherungswirtschaft tätig, wenn auch nicht in der Krankenversicherungswirtschaft.

Wenn man ein bisschen zurückblickt und sich anschaut, wie es zu diesem Agreement gekommen ist, muss man darauf hinweisen, dass damals, in der letzten Legislatur, sehr intensive Diskussionen stattgefunden haben. Ich selbst habe seinerzeit beantragt, man solle die Provisionierung streichen und nur eine Arbeitsgebühr entschädigen dürfen. Diese 50 Franken sind im Prinzip eine Arbeitsgebühr, die man entschädigt. Das sind nicht mehr 200, 300 oder 400 Franken Provision, wie das früher der Fall war. Kurz nach dieser Diskussion hat Santésuisse das Anliegen aufgenommen und das entsprechende Agreement unter den Gesellschaften und Kassen gemacht. Sie haben sich daran gehalten. Nicht daran gehalten haben sich externe, sich ausserhalb der Krankenkassen befindende Organisationen wie Makler oder Broker, die im Eigeninteresse Akquisitionen machen, um entsprechend ihr Geld zu verdienen. Oft, Herr Schwaller hat es gesagt, sitzen diese Organisationen gar nicht in der Schweiz, sondern sie sind im Ausland. Ein Verbot wäre im Ausland nicht durchsetzbar, das wäre nicht möglich.

Herr Stöckli, Sie haben gesagt, dann wären im Prinzip die Kassen zu büssen, die Angebote annehmen, die von den entsprechenden Callcenter oder Brokercenter kommen würden. Ich lese Ihnen jetzt die Pressemitteilung der Weko vor: "Das Sekretariat der Weko ist der Ansicht, dass die Krankenversicherer über Informationsmittel verfügen können müssen, sollen die Versicherten bei der Wahl ihres Krankenversicherers von den besten Angeboten profitieren können. Diese Mittel erlauben die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs unter den Marktakteuren, so wie dies auch vom Gesetzgeber vorgesehen ist. Eine abgestimmte Reduktion der Werbung und der Information der Versicherten hätte negative Auswirkungen auf die Prämien und die Transparenz des Marktes haben können, was auch den Grundsätzen des Krankenversicherungsgesetzes entgegengestanden hätte."

Wenn nun eine Kasse ein derartiges Angebot eines ausländischen Maklers annimmt, geht dem auch eine Willensäusserung der entsprechenden Person voraus, die unter Umständen ein besseres Angebot gefunden hat - eine Willensäusserung, die wahrscheinlich niemand ablehnen würde. Denn würde sie diese ablehnen, würde dies genau wieder dem widersprechen, was die Weko in Bezug auf den Wettbewerb und die Transparenz festgehalten hat.

Ich ärgere mich auch über derartige Telefonate, aber ich ärgere mich unabhängig davon, was das Angebot beinhaltet. Ob es sich um Wein, Telefonanbieter oder Krankenkassen handelt: Der Ärger ist genau gleich gross. Vor allem ärgern mich solche Anrufe, weil ich im Telefonbuch einen Sterneintrag habe. Ich habe schon zweimal zu ermitteln versucht, wie es dazu kommt, dass man mich dann trotzdem anruft: Es waren ausländische Anbieter beziehungsweise Makler, die sich einen Deut um unsere Sterneinträge kümmern - weil sie nämlich aufgrund ihrer Mittel diese gar nicht sehen. Die Sterneinträge stehen wohl im gedruckten Telefonbuch, in elektronischen Telefonbüchern sind sie aber beispielsweise nicht aufgeführt. Darum bin ich der festen Überzeugung, dass ein Verbot hier im Moment nichts bringt. Santésuisse schreibt im Communiqué vom 25. Februar dieses Jahres ja selbst, dass man dieses Problem jetzt lösen müsse, im Rahmen des Krankenversicherungsaufsichtsgesetzes, in welcher Form dieses auch immer kommt. Damit bin ich einverstanden. Ich plädiere sogar dafür, dass jenes Agreement, das jetzt ausser Kraft gesetzt worden ist, mit einer gesetzlichen Grundlage wieder in Kraft gesetzt wird. Darum möchte ich Sie bitten, jetzt nicht auf diese Art und Weise ein Verbot durchzudrücken, sondern das Ganze entsprechend aufzunehmen und im Rahmen des Krankenversicherungsaufsichtsgesetzes einzubringen. Das würde ich unterstützen, das sage ich hier in aller Öffentlichkeit.

Ich möchte Sie deshalb bitten, dem Antrag der Mehrheit der Kommission zuzustimmen und diese Motion abzulehnen.

Berset Alain · BR-M · Bundesrat · Freiburg

Vous avez mené le débat et ce qui a été rappelé ici - même si on peut le voir de différentes manières - est vrai. Il y a eu un accord, conclu par Santésuisse, qui réglait l'interdiction du démarchage téléphonique et la limitation de la rémunération des intermédiaires. On peut discuter longtemps sur le fait de savoir si cela était efficace ou pas, ce n'est plus tellement déterminant, puisque cet accord a été abrogé, suite aux remarques de la Commission de la concurrence, qui a émis des doutes sur la conformité de cet accord avec la législation sur le cartels. Cet accord a été abrogé avec effet immédiat le 25 février dernier. C'est un élément nouveau depuis le dépôt de la motion. Par conséquent nous nous retrouvons, si l'on peut dire, sans réglementation dans ce domaine.

L'abrogation de cet accord ne fait que renforcer la conviction du Conseil fédéral qu'il est nécessaire de réglementer la rémunération des intermédiaires d'assurance. J'ai entendu - je crois - dans votre débat que personne ne conteste cette nécessité. C'est quand même un élément de ce débat important à relever. C'est la raison pour laquelle, quelques jours avant d'avoir appelé au rejet de la motion, c'est-à-dire en hiver 2012, le Conseil fédéral avait adopté le projet de loi sur la surveillance de l'assurance-maladie sociale, qui prévoit précisément la possibilité pour le Conseil fédéral d'agir afin de régler la question de l'indemnisation des intermédiaires et des dépenses de publicité. Je crois que c'est cette voie qu'il faut suivre et je vous inviterai donc tout à l'heure à rejeter la motion, en vous invitant - bien évidemment - à poursuivre vos travaux sur la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie sociale; nous avons eu aussi quelques signaux encourageants dans ce sens venant du Conseil national durant cette session.

Le contrôle sur l'interdiction du démarchage téléphonique reste quand même difficile; non pas tellement pour le démarchage qui est réalisé depuis la Suisse et en Suisse, mais parce que - c'est vrai, cela a été dit et nous l'avons aussi vérifié - le démarchage prend beaucoup de formes différentes. Il est difficile d'intervenir pour des intermédiaires qui ne sont pas liés à un assureur et on ne peut pas intervenir auprès des "call centers" qui appellent depuis l'étranger. Il faut donc aussi le dire clairement: on ne peut pas tout promettre.

Enfin, le débat que vous avez mené aujourd'hui montre qu'il s'agit d'une réalité, le démarchage téléphonique existe. Monsieur Kuprecht a même dit que c'est énervant. Il n'est pas le seul, d'ailleurs, à trouver cela énervant. Donc il faut trouver un moyen, mais un moyen efficace d'agir dans ce domaine et le Conseil fédéral pense que c'est en s'appuyant sur la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie sociale qu'on pourra le mieux le faire. Et j'aimerais donc, avec cette argumentation, sans rien rejeter sur le fond, à savoir la nécessité d'agir dans ce domaine, vous inviter à rejeter la motion et à régler ce problème dans la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie sociale.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 12 Stimmen

Dagegen ... 24 Stimmen

(1 Enthaltung)