Strategien zum weiteren Abbau der "Too big to fail"-Risiken

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Germann Hannes, Präsident): Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.

Stadler Markus · Mit-M · Ständerat · Uri · Grünliberale Fraktion

In der letzten Zeit ist von Sachverständigen verschiedentlich Kritik an den bestehenden Regelungen zur "Too big to fail"-Problematik hörbar geworden, und zwar, was die Schweiz betrifft, vor allem im folgenden Sinn: Erstens sei die Umsetzung der organisatorischen Vorkehrungen erst im Moment einer bereits ausgebrochenen Krise illusorisch, sie würde zu spät greifen, und zweitens sei die Eigenmittelausstattung der Institute nach wie vor zu schwach.

Was die organisatorischen Massnahmen anbetrifft, stellt bereits eine Veränderung vor dem Krisenfall hohe Anforderungen an die Haftungssicherheit bzw. an die Sicherheit, für ein anderes Element des Unternehmungssystems im Krisenfall eben nicht zu haften. Hier ist nämlich nicht nur nationale, sondern auch internationale Akzeptanz gefragt.

Betreffend Eigenmittelausstattung sprachen vor wenigen Tagen ein Nobelpreisträger der Ökonomie und ein ehemaliger Notenbankchef vom Erfordernis einer ungewichteten Eigenkapitalquote von mindestens 25 bzw. 20 Prozent. Auch unser Finanzdepartement hat vor Kurzem auf die zu tiefen Eigenmittel der Banken hingewiesen. Wer also Ohren hat zu hören, der höre!

Es ist nicht wirklich zielführend und kann sogar einlullen, wenn wir uns gegenseitig versichern, in anderen Staaten seien die Vorkehrungen bezüglich Unternehmungen mit "Too big to fail"-Charakter zum Teil noch ungenügender. Überspitzt gesagt: Ein Ertrinkender ist nicht gerettet, nur weil er mithilfe von anderen nur mehr einen Meter statt wie vorher neun Meter unter der Wasseroberfläche liegt.

Mein Postulat will nicht die Einführung oder Prüfung einer ganz bestimmten Massnahme, sondern eine Ausleuchtung der Situation und Möglichkeiten. Der Bundesrat hat dabei einen sehr grossen Abklärungs-, Beurteilungs- und Empfehlungsspielraum.

Man darf sich keinen Illusionen hingeben: Das Finanzwesen eines Landes insgesamt oder grosser Teile davon ist aufgrund der naturgemäss sehr engen Verflechtung der Institute "too big to fail". Diesbezüglich unterscheidet sich das Finanzwesen ganz grundsätzlich von anderen Wirtschaftsbereichen. Volkswirtschaftlich und politisch problematisch allerdings ist ein staatlicher Rettungszwang, der sich auf einzelne private Unternehmungen bezieht. Die betriebswirtschaftlichen Anreize und die politischen Handschellen, die sich damit verbinden, sind nicht ohne Weiteres mit Vorstellungen von Markt und Demokratie vereinbar.

Bis vor Kurzem noch hatten gemäss Nationalbank zwei Finanzinstitute unseres Landes "Too big to fail"-Charakter, heute sind es drei, morgen eventuell mehr. Die geltende, erst wenige Jahre alte "Too big to fail"-Gesetzgebung war ein Schritt in die richtige Richtung; das ist allgemein anerkannt. Sie genügt nach Meinung von einigen Fachleuten aber nicht, was bei einem erneuten Finanzunwetter sichtbar werden könnte. Wir sollten in dieser wichtigen Frage nicht auf morgen warten, sondern heute handeln. Denn Analyse und Gesetzgebung brauchen Zeit. Das Parlament hat diesbezüglich eine Mitverantwortung.

Ich lade Sie ein, dem Bundesrat diesen Prüfauftrag in Bezug auf volkswirtschaftliche und politische Kriterien zu geben und das Postulat anzunehmen.

Minder Thomas · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Wir brauchen kein Postulat, um die Auswirkungen der "Too big to fail"-Problematik aufzuzeigen. Wir kennen diese Risiken alle. Was es braucht, ist ein Trennbankensystem. Wenn wir die "Too big to fail"-Problematik wirklich lösen wollen, gibt es nur einen einzigen Lösungsansatz: die drei grossen Banken kleiner zu machen, sodass sie bei einem Konkurs der Schweizer Volkswirtschaft keinen Schaden zufügen. Mehr Eigenmittel, wie bereits beschlossen, sind zwar eine Massnahme in die richtige Richtung. Sie lösen aber das Hauptproblem nicht. Mehr Eigenmittelunterlegung schiebt nur den Zeitpunkt eines möglichen Konkurses nach hinten. Höhere Eigenmittel verhindern einen Schaden an der Volkswirtschaft nicht, falls die UBS, die CS oder eben - wie wir gehört haben - neu die Zürcher Kantonalbank untergehen.

Das Wahnsinnige an der "Too big to fail"-Problematik sind nicht nur die von den drei Unternehmen selber verursachten Fehler wie falsch gewählte Strategien, zu hohe eingegangene Risiken oder zu tiefe Eigenmittel, sondern die im Ausland von anderen Banken verursachten Skandale. Das moderne Finanzsystem ist derart vernetzt und insbesondere vom angelsächsischen Business-Geist geprägt, dass auch ein Konkurs einer Grossbank im Ausland die drei Schweizer Grossbanken in Schräglage bringen kann. Das haben die Subprime-Krise und der Konkurs der US-Investmentbank Lehman Brothers gezeigt.

Es braucht dieses Postulat nicht. Denn die SVP-Fraktion (13.3740) und die SP-Fraktion (13.3743) - das finde ich sehr lobenswert - haben in der letzten Session zwei fast textgleiche Motionen eingereicht mit dem Hauptziel, ein Trennbankensystem einzuführen. Die Motion der SVP-Fraktion hat eine zusätzliche Ziffer 5, welche verlangt, dass innerhalb von zwei Jahren die ungewichteten Eigenmittel auf 6 Prozent erhöht werden müssen. In diesem Zusammenhang ist im Nationalrat auch eine weitere Motion (13.3744) hängig, welche Eigenmittel von sogar 10 Prozent verlangt.

Der SNB-Präsident Jordan hat kürzlich die Banken ermahnt, nicht nur mehr Liquidität zu schaffen, sondern auch bei den Notfallplänen vorwärtszumachen. Wir wollen ja, dass die Grossbanken am Leben bleiben, aber auch, dass sie nicht vom Staat gerettet werden müssen und bei einem Konkurs nicht einen grossen volkswirtschaftlichen Schaden anrichten. Notfallpläne zu erstellen - ich könnte auch im Jargon "Testamente" sagen - ist wahrlich nicht der richtige Lösungsansatz. Denn wir wollen ja, dass es gar nicht erst so weit kommt.

Was ich einmal mehr nicht begreife bei dieser aufflammenden neuen Debatte zur "Too big to fail"-Problematik und zum Finanzplatz Schweiz, ist, dass die drei Banken dauernd von einer "Überregulierung" sprechen, aber nicht von sich aus - ohne neue politische Interventionen, also ohne Interventionen unsererseits - bereit sind, die "Too big to fail"-Problematik selber zu lösen. Ein für alle Mal sollten die Aufsichtsräte dieser drei Grossbanken endlich kapieren, dass sie das Problem selber lösen sollten - ohne Bundesbern, ohne Finma und ohne SNB. Lösen die drei Grossbanken das Problem nicht von sich aus oder nicht wirklich nachhaltig, so stoppen auch wir im Parlament unsere Aktivitäten nicht und bringen weiterhin, wie Kollege Stadler, unsere Ideen ein.

Die "Too big to fail"-Problematik hängt extrem stark mit dem Thema "Überregulierung der Schweizer Banken" und den Aktivitäten der Finma zusammen. Was mich in diesem Zusammenhang zunehmend stört, ist die Tatsache, dass insbesondere die vielen Regional- und Kantonalbanken, die seriös arbeiten, also die Banken der von uns vertretenen Stände, unter der Überregulierung der Finma leiden. Die kleinen Banken werden also von den hohen Regulierungskosten geplagt, weil die Grossbanken Jahr für Jahr für negative Schlagzeilen sorgen. Wenn ich die diesjährigen Hiobsbotschaften und Bussen, die allein schon die UBS auf sich vereint, betrachte, so denke ich, dass die Wahrscheinlichkeit grösser ist, in diesem Jahr dem Weihnachtsmann zu begegnen, als dass die Grossbanken endlich nachhaltig wirtschaften. Im zweiten Quartal musste die UBS 586 Millionen Franken und im dritten Quartal sogar 865 Millionen Franken für Rechtsstreitigkeiten zurückstellen.

Die damalige Busse über 780 Millionen Dollar für die Vorfälle in den USA, die Busse von 1,4 Milliarden Franken im Libor-Skandal, aber auch die verzockten 2 Milliarden Dollar in London haben als Warnschüsse vor den Bug der UBS noch nicht gereicht. In diesem Jahr wurde die UBS allein in den USA im Monatsrhythmus für diverse erneute Vergehen gebüsst. All jene, die heute nach der Subprime-Krise und trotz anhaltenden Hiobsbotschaften bei den drei Grossbanken - zurzeit insbesondere bei der UBS - noch immer keinen Handlungsbedarf erkennen, möchte ich an Murphy's Law erinnern: "Whatever can go wrong will go wrong." In Sachen "too big to fail" hat Murphy bereits Recht bekommen. Man brauchte nicht Prophet zu sein, um die Subprime-Krise vorherzusehen, und genauso wenig braucht man hellseherische Fähigkeiten, um den nächsten Bankencrash mit involvierten Schweizer Grossbanken vorherzusehen. Ich möchte Sie einfach daran erinnern, dass nach der Subprime-Krise unzählige Grossbanken indirekt oder direkt in vielen Ländern - nicht nur in der Schweiz - von ihren Staaten oder Zentralbanken unterstützt werden mussten.

Fazit: Es braucht keine schönen Postulate und Berichte. Wir kennen die Ausgangslage. Was es braucht, ist ein Trennbankensystem à la Glass-Steagall Act, welches jahrzehntelang, fast 70 Jahre lang, vor der Subprime-Krise in den USA in Kraft war. Wahrscheinlich besteht auch ein Zusammenhang zur Subprime-Krise, weil der Glass-Steagall Act, dieses Trennbankensystem, in den USA nicht mehr "en vigueur" ist.

Levrat Christian · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

Il me semble que nous devons d'entrée de cause poser plusieurs constats. Le premier, c'est qu'avec la législation "too big to fail", avec Bâle III, un certain nombre de conséquences ont été tirées de la crise financière et que des mesures régulatoires ont été imposées aux banques. Il s'agit maintenant de les mettre en oeuvre.

Le deuxième constat, c'est que, malgré ces mesures, la situation n'est toujours pas satisfaisante et qu'il est difficile de nier la nécessité d'agir pour garantir à notre pays, et aux contribuables, que la situation que nous avons connue en 2008 ne pourra pas se répéter. Il me semble que la discussion sur la nécessité de mesures organisationnelles dans les banques, de type "Glass-Steagall Act", a passablement progressé ces derniers temps avec deux banques, sur les trois concernées, qui ont pris des mesures organisationnelles, qui sont insuffisantes et qui ne permettent pas de limiter le risque de manière efficace, mais qu'on peut considérer malgré tout comme étant un premier pas dans la bonne direction.

Le troisième constat, et c'est celui qui me semble devoir faire l'objet de notre réflexion, est de l'ordre du droit parlementaire. Nous avons, avec le postulat 13.3718, l'occasion d'adresser nous aussi au Conseil fédéral un mandat qu'il a déjà de la part du Conseil national - un postulat y a été adopté avec un contenu plus ou moins similaire -, à savoir examiner soit une augmentation des fonds propres non pondérés des banques, soit des mesures d'ordre organisationnel. Ce postulat a donc été adopté par le Conseil national; il n'a pas à être adopté par notre conseil; le Conseil fédéral est d'ores et déjà mandaté pour faire des propositions.

Nous avons, pendantes devant la CER-CE, deux motions adoptées par le Conseil national, qui, elles aussi, prévoient d'aller dans cette direction. Le traitement de ces deux motions par notre commission a été suspendu dans l'attente d'auditions, notamment des membres du groupe de travail Brunetti, et en particulier de ceux qui s'occupent des questions systémiques.

Il me semble qu'avec le postulat Stalder Markus, nous avons l'occasion, nous aussi, d'adresser un signe, de manière un peu analogue, au Conseil fédéral et de l'inviter à nous présenter, peut-être dans un rapport commun, ses réflexions sur le sujet.

C'est la raison pour laquelle, à titre personnel, je vais soutenir le postulat 13.3718, mais cela tout en soulignant que le mandat politique a d'ores et déjà été donné au Conseil fédéral et que je me satisferais parfaitement d'un seul rapport pour l'ensemble de cette question au terme de la période d'examen et de la période de discussion. De toute manière, notre conseil sera amené à se prononcer sur cet objet lors du traitement, probablement l'année prochaine, des deux motions pendantes devant la CER-CE.

Widmer-Schlumpf Eveline · BR-F · Bundesrat · Graubünden

Vorweg, Herr Ständerat Minder: Ich teile natürlich Ihre Sorge, dass wir immer noch in einer schwierigen Situation sind. Ich kann Ihnen auch sagen, dass die Entwicklung in diesem Bereich uns sehr beschäftigt, vor allem auch die Auseinandersetzung, die wir mit den USA haben. Wenn ich "wir" sage, so sind das die Banken, die Finanzinstitute, die diese Auseinandersetzung nach wie vor führen. Aber auch Probleme mit anderen Staaten beschäftigen uns; diese gehen in die gleiche Richtung. Was uns auch beschäftigt, ist, dass die Sensibilität für die Probleme, für die schwierige Situation, die wir haben, nicht bei allen Finanzinstituten gleich ausgeprägt ist und dass hier nicht im gleichen Mass wirklich der Wille besteht, aus dieser Situation jetzt herauszukommen. Es gibt auch viele Finanzinstitute, die mitarbeiten; ich denke jetzt an die USA-Problematik. Und ich hoffe doch, dass wir am Ende des Tages dann wirklich eine Lösung haben, die man als Lösung bezeichnen kann.

Jetzt zur "Too big to fail"-Vorlage: Die haben wir am 1. März 2012 in Kraft gesetzt. Wir haben einen umfassenden Ansatz gewählt; das ist auch nicht bestritten worden. Wir haben dort festgehalten, dass wir auf vier Pfeilern aufbauen wollen: erstens auf den Eigenmitteln, bei denen man natürlich darüber diskutieren kann, was hier der richtige Ansatz sei; zweitens auf der Liquidität; drittens auf der Risikoverteilung und viertens auf der Organisationsstruktur. Das waren die vier Pfeiler, zu welchen wir Anforderungen formuliert haben, die von den systemrelevanten Banken oder Finanzinstituten - jetzt sind es drei - auch zu erfüllen sind. Diese Finanzinstitute sind jetzt unterwegs, diese Anforderungen zu erfüllen. Sie haben ja Zeit bis Ende 2018; das haben wir in der "Too big to fail"-Vorlage so vorgesehen. Sie sind auf dem Weg dorthin. Sie haben ihre Situation seit dem Jahr 2012 tatsächlich verbessert, wie man sieht, wenn man vor allem die beiden Grossbanken CS und UBS anschaut. Sie sind aber noch nicht dort, wo sie Ende 2018 sein müssen; das ist selbstverständlich so. Daran ist auch zu arbeiten.

Was wir natürlich auch zu berücksichtigen haben, ist die Entwicklung rundherum - also nicht nur in der Schweiz, sondern auch um sie herum. Es ist auch wichtig, dass wir versuchen, global mitzuarbeiten, zu koordinieren, damit wir ein "level playing field" haben. Natürlich gehen wir im Rahmen dessen, was möglich und sinnvoll ist, hier auch unseren eigenen Weg. Auch das haben wir mit der "Too big to fail"-Vorlage gemacht. Wir haben in diesem Zusammenhang damals auch über ein Trennbankensystem diskutiert; wir werden noch einen entsprechenden Bericht machen. Die Frage, wie eine solche Trennbank aussehen könnte, was das für Folgen haben könnte, wird also in einem Bericht beantwortet. Auch die verschiedenen Ausgestaltungsmöglichkeiten werden darin aufgezeigt - wir sind daran, das zu machen. 2011/12, als wir das diskutierten, haben wir gesagt, dass es ein starker Eingriff in die wirtschaftliche Freiheit wäre und die Voraussetzung sei, dass es wirklich verhältnismässig wäre und das Ziel nicht mit anderen Massnahmen erreicht werden könnte. Wir haben uns damals dafür entschieden, den Weg mit den Regulierungen in der "Too big to fail"-Vorlage zu gehen.

Unsere Auffassung war damals - und Sie haben das eigentlich auch gesagt, Herr Ständerat Minder, nur gehen Sie von einem anderen Ansatz aus -, dass die Banken die Probleme selbstständig lösen sollten, dafür sei nicht der Bund da. Da teile ich Ihre Auffassung vollständig. Ich gehe aber von einem anderen Ansatz aus und sage: Wir haben Wirtschaftsfreiheit, der wollen wir auch Rechnung tragen. Wirtschaftsfreiheit heisst, so zu handeln, dass man dann auch die Verantwortung übernehmen kann, wenn ein Risiko entsteht. Die Verantwortung für das Risiko muss also auch bei den Playern sein, die von dieser Wirtschaftsfreiheit profitieren. Das war ja auch der Ansatz für die "Too big to fail"-Vorlage, dass wir gesagt haben: Wir wollen Investmentbanking zulassen - es hat durchaus auch positive Seiten, wenn man das hat, auch für die Unternehmen in der Schweiz -, aber dann soll ein Institut so aufgestellt sein, dass es die Verantwortung letztendlich auch tragen kann, wenn es schwierige Zeiten gibt, nicht dass am Schluss der Kette der Staat einspringen muss. Darauf arbeiten wir hin im Rahmen dessen, was wir heute haben.

Wir haben bereits damals gesagt: Ob die Leverage Ratio richtig ist, ob die Risikoverteilung richtig ist, ob die Organisationsstruktur richtig ist, ob alles so aufgestellt ist, dass man im entscheidenden Moment die systemrelevanten Teile auch abspalten könnte, wenn es notwendig wäre - all das werden wir im Rahmen eines Evaluationsberichtes überprüfen. Wir haben ja vom Parlament den Auftrag erhalten, bis spätestens Februar 2015 eine solche Evaluation durchzuführen. Ich kann Ihnen sagen, dass wir bereits dabei sind, dass wir die Arbeiten machen und schauen, ob all diese Parameter, die wir gesetzt haben, richtig und vernünftig sind und auch zum Ziel führen können. Letztendlich wird das eine Diskussion im Parlament sein. Wir haben miteinander auch die Limiten oder die Eckwerte gesetzt, und wir werden miteinander auch darüber diskutieren, ob es sich hier aufdrängt, Veränderungen zu machen. Diesen Evaluationsbericht werden wir Ihnen bis Ende 2014 vorlegen, dann kann eine Diskussion stattfinden, gestützt auf Fakten und auch auf Vergleichszahlen aus anderen Ländern.

Darum sind wir der Auffassung, dass wir dieses Postulat ablehnen können, Herr Ständerat Stadler, weil wir eben auf der einen Seite diesen Bericht zu den wirtschaftlichen Folgen eines Trennbankensystems, zu den Risiken und Chancen machen und auf der anderen Seite diesen Evaluationsbericht machen. Ein dritter Bericht würde nichts wesentlich anderes bringen. Ich weiss nicht, was ich Ihnen in einem dritten Bericht noch zusätzlich liefern könnte neben den beiden, die wir ohnehin machen.

Darum möchte ich Sie bitten, das Postulat abzulehnen; Doppelspurigkeiten bringen an sich nicht sehr viel.

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Abstimmung - Vote

Für Annahme des Postulates ... 12 Stimmen

Dagegen ... 17 Stimmen

(3 Enthaltungen)