Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes. Änderung

Niederberger Paul · Mit-M · Ständerat · Nidwalden · Fraktion CVP-EVP

Es muss ja nicht immer nach der Regel 08/15 gehen. Die Gesetzesanpassung schafft eine formell-gesetzliche Grundlage für den Betrieb des Informationssystems äussere Sicherheit (Isas) des Nachrichtendienstes des Bundes (NDB). Den NDB in der heutigen Form gibt es seit dem 1. Januar 2010. Er ist aus der Fusion des Dienstes für Analyse und Prävention (DAP) mit dem Auslandnachrichtendienst, dem Strategischen Nachrichtendienst (SND), entstanden. Auf den gleichen Zeitpunkt trat das Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes (ZNDG) in Kraft. Das ZNDG wurde im Oktober 2008 von den eidgenössischen Räten verabschiedet. Damals ging man davon aus, dass die im ZNDG geregelten Aufgaben von zwei organisatorisch getrennten Diensten, nämlich dem DAP und dem SND, erfüllt werden würden. Nach der Fusion stellte der NDB fest, dass für die Bearbeitung seiner Informationen unterschiedlich detaillierte gesetzliche Grundlagen bestanden. Im Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit ist die Bearbeitung der Inlanddaten des NDB ausführlich geregelt; das betrifft also das Informationssystem innere Sicherheit (Isis). Die Regelung für die Bearbeitung von Auslanddaten im Informationssystem äussere Sicherheit (Isas) genügt den heutigen Anforderungen hingegen nicht mehr.

Isas konnte gemäss Artikel 17a des Bundesgesetzes über den Datenschutz ab Juni 2010 als Pilotprojekt geführt werden. Aufgrund des Datenschutzgesetzes muss bei einem Pilotbetrieb die automatische Datenbearbeitung in jedem Fall abgebrochen werden, wenn innerhalb von fünf Jahren nach Inbetriebnahme des Pilotsystems kein Gesetz im formellen Sinn in Kraft getreten ist. Diese Frist läuft hier am 15. Juni 2015 ab. Die heutigen Informationssysteme werden künftig im Nachrichtendienstgesetz geregelt, welches zurzeit erarbeitet wird. Es gibt aber keine Gewähr, dass dieses Gesetz bis zum 15. Juni 2015 bereits in Kraft getreten sein wird. Mit der heutigen Vorlage soll eine formell-gesetzliche Grundlage geschaffen werden, damit Isas auch dann weiterbetrieben werden kann, wenn das neue Nachrichtendienstgesetz im Juni 2015 noch nicht in Kraft getreten ist.

Die heutige Datenbearbeitung in Isas stützt sich auf Verordnungsrecht ab. Sie hat sich während der Testphase bewährt, deshalb sollen die entsprechenden Regelungen auf Gesetzesstufe festgehalten werden.

Sie haben gesehen, dass es einen Antrag der Kommission auf einen neuen Artikel 7a gibt. Ich möchte hierzu gleich Ausführungen machen. Den Anstoss zu Artikel 7a gab ein Mitbericht der Geschäftsprüfungsdelegation an die SiK-SR. Der neue Artikel ersetzt den gestrichenen Artikel 6l aus dem Entwurf des Bundesrates.

Laut dem Archivierungsgesetz unterliegen wichtige Akten des Bundes ausnahmslos dem Archivierungsprinzip. Dieses Prinzip wurde in der Botschaft zur Revision des ZNDG durchbrochen: Der Bundesrat sollte die Kompetenz erhalten, über die Archivierung von Unterlagen, die der NDB von Partnerdiensten erhalten hat, selber zu entscheiden. Aus Sicht der Geschäftsprüfungsdelegation sollte es der Gesetzgeber sein, der über allfällige Ausnahmen bei der Archivierung entscheidet, nicht der Bundesrat. Im Rahmen ihrer Oberaufsicht hatte die GPDel im Jahre 2010 nämlich festgestellt, dass der Bundesrat, ohne dass dies im Archivierungsgesetz vorgesehen war, in einer Verordnung beschlossen hatte, Unterlagen von ausländischen Diensten nicht zu archivieren, sondern zu vernichten. Die Nachvollziehbarkeit und deshalb auch die Dokumentation der nachrichtendienstlichen Auslandkontakte ist jedoch von grösster Wichtigkeit, was nicht zuletzt die Debatte rund um die amerikanische NSA gezeigt hat. In einem Mitbericht hat die GPDel der SiK-SR deshalb beantragt, ohne Ausnahme alle Unterlagen des NDB der Archivierungspflicht zu unterstellen. Es ist der GPDel aber auch ein Anliegen, dass der NDB die Vertraulichkeit von Unterlagen, die von ausländischen Partnerdiensten stammen, gewährleisten kann, da der Informationsaustausch mit dem Ausland sonst beeinträchtigt werden könnte. Deshalb sah der Antrag der GPDel vor, dass die Schutzfrist für Unterlagen von Partnerdiensten so lange verlängert werden kann, wie der ausländische Dienst eine Offenlegung ablehnt.

Anlässlich der Beratung in der SiK des Ständerates hat das VBS den Grundsatz anerkannt, dass alle Unterlagen des NDB im Bundesarchiv zu archivieren sind. Die Formulierungen für die Absätze 1 und 2 des neuen Artikels 7a stammen vom VBS. Die Kommission hat sie nur unter dem Vorbehalt angenommen, dass die GPDel diese Bestimmungen nochmals überprüfen würde. Dies hat die GPDel dann am 18. November 2013 gemacht.

Mit Artikel 7a Absatz 1 ist die GPDel einverstanden. Zu Artikel 7a Absatz 2 macht sie Ihnen aber einen Vorschlag: Die Formulierung von Absatz 2, wie sie jetzt auf der Fahne ersichtlich ist, enthält aus Sicht der GPDel Mängel, die beim Vollzug zu Unklarheiten führen dürften. Die verwendete Terminologie stimmt nämlich nicht mit derjenigen des Bundesgesetzes über die Archivierung (BGA) überein, welches das Verfahren der Archivierung regelt. Weil sich Absatz 2 nicht zum Verfahren äussert, muss eine Anwendung im Rahmen der Praxis des Bundesgesetzes über die Archivierung erfolgen. Gemäss diesem Gesetz ist die Schutzfrist das entscheidende Instrument, um eine Einsichtnahme ins Archivgut zu verhindern. Die Schutzfristen werden in den Artikeln 9, 11 und 12 BGA über die Archivierung geregelt. Gemäss Artikel 12 BGA kann der Bundesrat, wenn ein überwiegendes schutzwürdiges öffentliches oder privates Interesse gegen die Einsichtnahme durch Dritte besteht, die Schutzfristen entsprechend verlängern. Diese verlängerten Schutzfristen werden im Anhang 3 der Archivierungsverordnung ausgewiesen. Sie gelten beispielsweise für die Unterlagen aus den Mandaten, aufgrund derer die Schweiz fremde Interessen vertritt. Bekannte Fälle sind Iran und die USA oder Russland und Georgien. Die Schutzfrist, die verlängert werden kann, verhindert die Einsichtnahme. Ist sie jedoch einmal aufgehoben, kommt Artikel 9 BGA über die Archivierung zum Tragen, wonach das Archivgut nach dem Ablauf der Schutzfrist für die Einsichtnahme zur Verfügung steht. Die Einsichtnahme unterliegt dann keiner Einschränkung mehr.

Der Regelungsgegenstand im vorliegenden Absatz 2 von Artikel 7a ist jedoch nicht die Schutzfrist. Die Formulierung beschränkt sich auf den Begriff "Einsicht". Gerade weil die Verlängerung der Schutzfrist nicht erwähnt wird, kann sich der Vorbehalt des ausländischen Dienstes gegen eine Einsichtnahme nur auf die Zeit während der Schutzfrist beziehen. Gemäss Absatz 1 beträgt diese fünfzig Jahre. Gewähr dafür, dass dem ausländischen Dienst nach Ablauf dieser Schutzfrist ein Mitspracherecht zusteht, ergibt sich aus der Formulierung von Absatz 2 aber nicht. In der Praxis wäre eine Verlängerung dieser Schutzfrist jedoch genau das Mittel, um den Schutz der Unterlagen aufrechtzuerhalten.

Vor diesem Hintergrund bitte ich Sie, dem Einzelantrag, wie ich ihn nun im Namen der GPDel stelle, zuzustimmen. Im Übrigen habe ich keine Bemerkungen zur Gesetzesvorlage.

Maurer Ueli · BPR-M · Bundesrat · Zürich

Wie Ihr Kommissionssprecher das ausgeführt hat, geht es hier eigentlich um die Ablösung einer Verordnung durch das Gesetz, damit wir eine gesetzliche Grundlage haben. Damals, bei der Zusammenführung der Nachrichtendienste, haben wir für diese Datenbank eine Verordnung geschaffen, um damit arbeiten zu können. Das Informationssystem äussere Sicherheit (Isas) befindet sich im Pilotbetrieb, und der kann spätestens bis am 30. Juni 2015 verlängert werden. Wenn bis dann keine gesetzliche Grundlage bestehen sollte, können wir diese Daten nicht mehr bearbeiten, einfach weil die Rechtsgrundlage fehlt.

Was wir hier machen, ist eigentlich, vorsorglich eine gesetzliche Grundlage für den Fall zu schaffen, dass das Nachrichtendienstgesetz bis dann nicht in den Räten durchberaten worden ist und nicht in Kraft gesetzt werden kann. Wir gehen heute davon aus, dass wir Ihnen dieses Gesetz im ersten Quartal des nächsten Jahres zustellen, sodass Sie nächstes Jahr mit der Beratung beginnen können. Ob die Beratung dann rechtzeitig abgeschlossen werden kann, ist in Anbetracht der vielen politischen Fragen nicht ganz sicher. Wir möchten hier einfach vorsorglich das vorliegende Gesetz um diese bestehenden Verordnungsbestimmungen ergänzen, damit nach dem Juni 2015 eben eine gesetzliche Grundlage besteht und die Daten weiterbearbeitet werden können. So gesehen ist es eigentlich eine Übernahme von bestehendem Verordnungsrecht ins Gesetz und bietet keine Schwierigkeiten. Das hat materiell auch keine Änderungen und keine Kompetenzverschiebungen zur Folge. So gesehen ist diese Gesetzesänderung eigentlich eine formale, nämlich eine Übernahme von Verordnungsrecht.

Zur Frage der Archivierung, die jetzt aufgeworfen wurde: Auch hier bestehen materiell eigentlich keine Unterschiede. Die Daten sollen vollumfänglich dem Bundesarchiv zur Verfügung gestellt werden, und was nicht archivierungswürdig ist, das soll vernichtet werden. Die Frage ist nur, wie wir mit Gesuchen um Einsichtnahme während der Schutzfrist umgehen. Auch hier geht es nur um den spezifizierten Teil der Meldungen von ausländischen Nachrichtendiensten, die wir haben. Hier ist die Regel so, dass der ausländische Nachrichtendienst angefragt wird, ob er einer Veröffentlichung zustimmt oder nicht. Diese Meldungen können für den betroffenen Staat schützenswerte Daten enthalten, weshalb er vielleicht nicht möchte, dass sie offengelegt werden. Daher wird angefragt. Die Frage ist jetzt eigentlich - das betrifft Artikel 7a Absatz 2 -: Wer ist am Schluss dafür zuständig, über die Veröffentlichung zu entscheiden, der Nachrichtendienst oder der Bundesrat?

Meistens stammen die Gesuche von Historikern, die es aufarbeiten möchten, wenn in dieser Zeit etwas vorfällt. Der Antrag Niederberger bzw. der GPDel möchte diese Kompetenz dem Bundesrat zuweisen. Wir haben hier etwas Bedenken, ob es auch stufengerecht sei, wenn auf Anfragen von Historikern jedes Mal der Bundesrat auch dazu Stellung nehmen soll, ob die Schutzfrist verlängert werden oder eine Veröffentlichung möglich sein soll; vielleicht sollte das auf unterer Stufe bleiben. In der Regel ist es klar: Wenn ein betroffener Nachrichtendienst bittet, diese Daten nicht freizugeben, nimmt man darauf Rücksicht, egal, wer dann am Schluss entscheidet. Es ist auch etwas schwierig zu beurteilen, wie viele solche Gesuche dann zum Bundesrat kommen. Im Bundesrat würde das wahrscheinlich eine Formalie sein; man würde das durchwinken. Wir können somit grundsätzlich mit beidem leben. Aber aufgrund der ordentlichen Gesetzgebung ist der Antrag Ihrer Kommission eigentlich in etwa das, was wir auch in anderen Bereichen leben, nämlich, dass wir so etwas auf unterer Stufe lassen und nicht wegen jeder Historikeranfrage den Bundesrat um die Freigabe von angefragten Daten und die Aufhebung der Schutzfrist bemühen.

Bei der Formulierung des Artikels wäre noch zu hinterfragen, wie klar sie jetzt ist. Es wäre zu klären, welche Dauer die erneute Verlängerung haben soll und ob das gesamte Schutzgut betroffen ist. Es liesse sich noch juristisch darüber streiten, was genau betroffen sein soll. Aus unserer Sicht wäre die Formulierung Ihrer Kommission die praktikablere. Wir können aber auch mit dem Antrag der GPDel leben. Die GPDel befasst sich ja immer damit. So müssten die Anfragen immer auf Stufe Bundesrat entschieden werden, was etwas mehr Zeit beanspruchen würde.

Das wären meine Bemerkungen hierzu. Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten. Wie gesagt: Es handelt sich hierbei um die Ablösung einer Verordnung, was nötig ist, damit wir auch nach Mitte 2015 eine rechtliche Grundlage haben, sollte das Nachrichtendienstgesetz bis dahin noch nicht in Kraft sein. Bei der Frage der Archivierung handelt es sich nicht um eine materielle Differenz zwischen dem Antrag Niederberger bzw. der Haltung der GPDel und dem Antrag Ihrer Kommission, vielmehr geht es hier um eine Frage der Handhabung.

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesgesetz über die Zuständigkeiten im Bereich des zivilen Nachrichtendienstes

Loi fédérale sur le renseignement civil

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress; Ziff. I Einleitung; Gliederungstitel vor Art. 1; Gliederungstitel vor Art. 3; Gliederungstitel vor Art. 5; Art. 5 Titel; Gliederungstitel vor Art. 6; Art. 6 Titel; Gliederungstitel vor Art. 6a; Art. 6a-6f

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule; ch. I introduction; titre précédant l'art. 1; titre précédant l'art. 3; titre précédant l'art. 5; art. 5 titre; titre précédant l'art. 6; art. 6 titre; titre précédant l'art. 6a; art. 6a-6f

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 6g

Antrag der Kommission

Abs. 1

Der Bundesrat regelt durch Verordnung, an welche Empfänger in der Schweiz, die öffentliche Aufgaben erfüllen, der NDB im Einzelfall Personendaten weitergeben kann, soweit es zur Wahrung der inneren oder der äusseren Sicherheit oder zur Kontrolle seiner Aufgabenerfüllung notwendig ist.

Abs. 2, 3

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Art. 6g

Proposition de la commission

Al. 1

Le Conseil fédéral désigne par voie d'ordonnance les destinataires accomplissant une tâche de service public en Suisse auxquels le SRC peut, dans des cas particuliers, communiquer des données personnelles lorsque cela est nécessaire au maintien de la sûreté intérieure ou extérieure ou au contrôle de l'exécution des tâches du SRC.

Al. 2, 3

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 6h-6k

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 6l

Antrag der Kommission

Streichen

Art. 6l

Proposition de la commission

Biffer

Angenommen - Adopté

Art. 6m

Abs. 1

...

h. Streichen

Abs. 2

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Art. 6m

Al. 1

...

h. Biffer

Al. 2

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Gliederungstitel vor Art. 7; Art. 7 Titel

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre précédant l'art. 7; art. 7 titre

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 7a

Antrag der Kommission

Titel

Archivierung

Abs. 1

Der NDB bietet alle nicht mehr benötigte Unterlagen oder zur Vernichtung bestimmte Daten und Akten dem Bundesarchiv an. Daten und Akten des NDB archiviert das Bundesarchiv in besonders geschützten Räumen. Sie unterliegen einer 50-jährigen Schutzfrist.

Abs. 2

Die Einsicht in Archivgut, das aus dem direkten Verkehr mit ausländischen Sicherheitsdiensten stammt, bedarf der Zustimmung des betroffenen Sicherheitsdienstes.

Abs. 3

Der NDB kann zur Einschätzung von Bedrohungen der inneren und äusseren Sicherheit oder zur Wahrung eines anderen überwiegenden öffentlichen oder privaten Interesses während der Schutzfrist im Einzelfall Personendaten einsehen, die er dem Bundesarchiv zur Archivierung übergeben hat.

Abs. 4

Er vernichtet die vom Bundesarchiv als nicht archivwürdig bezeichneten Daten und Akten.

Antrag Niederberger

Abs. 2

Für Archivgut, das von ausländischen Sicherheitsdiensten stammt, kann der Bundesrat gemäss Artikel 12 des Bundesgesetzes vom 26. Juni 1998 über die Archivierung die Schutzfrist wiederholt zeitlich befristet verlängern, wenn der betroffene ausländische Sicherheitsdienst Vorbehalte gegen eine mögliche Einsichtnahme geltend macht.

Art. 7a

Proposition de la commission

Titre

Archivage

Al. 1

Le SRC propose tous les documents dont il n'a plus besoin ou les données et dossiers destinés à être détruits aux Archives fédérales en vue de leur archivage. Les données et les dossiers du SRC sont archivés dans des pièces particulièrement bien protégées. Ils sont soumis à un délai de protection de 50 ans.

Al. 2

La consultation des archives émanant des relations directes avec des services de renseignement étrangers requiert l'assentiment du service de renseignement concerné.

Al. 3

Le SRC peut, dans des cas particuliers, consulter des données personnelles qu'il a transmises aux Archives fédérales à des fins d'archivage, pendant le délai de protection, afin d'évaluer des menaces pesant sur la sécurité intérieure et extérieure ou de préserver d'autres intérêts publics ou privés prépondérants.

Al. 4

Il détruit les données et dossiers jugés sans valeur archivistique par les Archives fédérales.

Proposition Niederberger

Al. 2

Le Conseil fédéral peut, selon l'article 12 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'archivage, prolonger de façon répétée pour une durée limitée le délai de protection applicable aux archives qui proviennent d'un service de renseignement étranger, si le service concerné émet des réserves sur une éventuelle consultation.

Maurer Ueli · BPR-M · Bundesrat · Zürich

Wir unterstützen den Antrag der Kommission Ihres Rates, nicht mehr unseren ursprünglichen Entwurf. Sie haben ja vorhin Artikel 6m Absatz 1 Buchstabe h gestrichen, deshalb haben wir hier den Antrag Ihrer Kommission aufgenommen und unterstützen diesen. Ihm steht der Einzelantrag Niederberger gegenüber.

Germann Hannes · P-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Abstimmung - Vote

Für den Antrag Niederberger ... 33 Stimmen

Für den Antrag der Kommission ... 6 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Übrige Bestimmungen angenommen

Les autres dispositions sont adoptées

Gliederungstitel vor Art. 8; Art. 8 Titel; Gliederungstitel vor Art. 9; Ziff. II

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre précédant l'art. 8; art. 8 titre; titre précédant l'art. 9; ch. II

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 38 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(0 Enthaltungen)