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Geschäft: Keine Spekulation mit Nahrungsmitteln. Volksinitiative (15.021)

15.021

Keine Spekulation mit Nahrungsmitteln. Volksinitiative

Bischof Pirmin · Mit-M · Ständerat · Solothurn · Fraktion CVP-EVP

Wir sprechen über die Volksinitiative "Keine Spekulation mit Nahrungsmitteln!". Die Volksinitiative wurde am 24. März 2014 mit 115 942 gültigen Unterschriften eingereicht. Die Initiative der Juso Schweiz verlangt, dass Banken, Versicherungen, Effektenhändler, Fonds usw. nicht in Finanzinstrumente investieren dürfen, welche sich auf Nahrungsmittel beziehen. Ausgenommen von diesem Verbot wären alle Händler und Produzenten von Nahrungsmitteln, welche sich direkt über Derivate absichern. Der Bundesrat hat sich in seiner Botschaft vom 18. Februar 2015 zur Volksinitiative geäussert und beantragt, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Der Ständerat ist Erstrat.

Ihre Kommission hat sich eingehend mit der Initiative beschäftigt. Zu diesem Zweck hat sie Anhörungen von zwei Vertretern der Juso Schweiz, von zwei Vertretern von Economiesuisse, von einem Vertreter der Paul Reinhart AG, die im Baumwollhandel tätig ist, von einem Vertreter der Swiss Trading and Shipping Association und von zwei Vertretern aus der Wissenschaft, Professor Marco Haase und Markus Mugglin, die in dieser Frage gegensätzliche Positionen vertreten haben, vorgenommen.

Die Mehrheit Ihrer Kommission - das Abstimmungsergebnis lautete 7 zu 4 Stimmen - empfiehlt Ihnen heute, Volk und Ständen die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Die Mehrheit Ihrer Kommission tut dies im Wesentlichen aus zwei Überlegungen. Ihre Kommission hat sich auf der einen Seite gefragt, ob die Grundüberlegung der Initiantinnen und Initianten stimmt, dass die Spekulation in den hier betroffenen Geschäften dafür verantwortlich ist, dass die Nahrungsmittelpreise teilweise stark ansteigen und stark fluktuieren. Auf der anderen Seite hat sich die Kommission gefragt, welchen Einfluss denn die hier vorgeschlagene Regulierung hätte.

Zur ersten Frage: Die Kommissionsmehrheit ist insbesondere nach den Hearings zur Überzeugung gelangt, dass es - auf den ersten Blick eigentlich überraschenderweise - nicht etwa die Spekulation ist, die in den vergangenen Jahren für Preisanstiege bei Nahrungsmitteln verantwortlich war. Tatsächlich waren auch in den vergangenen Jahren, in den vergangenen zwei Jahrzehnten, erhebliche Schwankungen bei den Preisen von verschiedenen Basisnahrungsmitteln zu beobachten. Diese Preisschwankungen führten in verschiedenen Entwicklungsländern zu erheblichen Existenzproblemen; dessen ist sich auch die Kommissionsmehrheit bewusst. Das Welthungerproblem ist eines der grossen Probleme dieser Welt; den Welthunger zu bekämpfen wäre zweifellos eine der grossen Aufgaben der Weltpolitik, auch der schweizerischen Politik.

Die Kommissionsmehrheit ist aber, wie gesagt, zum Schluss gekommen, dass die Spekulation nicht zu mehr Preisanstiegen und auch nicht zu einer höheren Volatilität der Nahrungsmittelpreise führt. Das heisst im Ergebnis, wenn man mindestens einem Teil der Wissenschaft glaubt, dass die Spekulation in den letzten Jahren sogar die Wirkung hatte, dass die Volatilität der Nahrungsmittelpreise durch die Spekulation eher gesunken ist. Der Einsatz von Derivaten hat dazu geführt, dass die Kurve der Nahrungsmittelpreise geglättet wurde und nicht etwa zusätzliche Spitzen hatte. Aus diesem Grund ist die Kommissionsmehrheit der Ansicht, dass die Initiantinnen und Initianten von falschen Voraussetzungen ausgehen.

In einem zweiten Schritt ist die Kommission davon ausgegangen, dass die Grundüberlegung der Initiantinnen und Initianten stimmt. In diesem Fall stellt sich die Frage: Hätte denn der neue Verfassungsartikel einen Einfluss auf die betroffenen Weltnahrungsmittelpreise, insbesondere auf die Preise von Basisnahrungsmitteln in Entwicklungsländern? Hier ist die Kommissionsmehrheit zur Auffassung gelangt, dass der Einfluss eines entsprechenden schweizerischen Verfassungsartikels zwar nicht null, aber sehr gering wäre; denn die entsprechenden Nahrungsmittel werden grossmehrheitlich im Ausland gehandelt, nicht in der Schweiz. Die entsprechenden Vorschriften, die der Verfassungsartikel auslösen würde, wären leicht zu umgehen, indem die entsprechenden Firmen ihren Sitz ins Ausland verlegen könnten. In der Schweiz selber sind keine Basismärkte für die entsprechenden Landwirtschaftsprodukte vorhanden; es handelt sich um Produkte, die in der Regel weltweit gehandelt werden.

Umgekehrt ist die Kommissionsmehrheit der folgenden Auffassung: Auch wenn das Ziel, das die Initiantinnen und Initianten verdankenswerterweise zu erreichen wünschen, nicht erreicht wird, so wird durch die Initiative ein im jetzigen Moment für den Wirtschaftsstandort Schweiz falsches Signal gesendet: das Signal, dass in der Schweiz in einem Bereich des Finanzmarktes und des Agrarproduktehandels Restriktionen eingeführt werden, die, soweit es für die Kommission ersichtlich war, sonst nirgends in der Welt in Kraft sind.

Die Kommissionsmehrheit ist der Auffassung, dass die Bekämpfung des Welthungerproblems, soweit die Schweiz hier Einflussmöglichkeiten hat, auf sinnvollere Weise erfolgen kann. Nach unserer Auffassung tut der Bundesrat dies heute eigentlich sehr erfolgreich durch intensive Zusammenarbeit mit den entsprechenden internationalen Organisationen, namentlich der WTO und der FAO. Es ist immerhin zu vermerken, dass diese Organisationen in den letzten Jahrzehnten bei der Bekämpfung des Welthungers Erfolge erzielt haben. Der Hunger ist zwar nicht verschwunden, aber in den letzten zwei Jahrzehnten ist wenigstens die Hungerquote zurückgegangen.

Zusammenfassend beantragt Ihnen die Kommission mit 7 zu 4 Stimmen, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen.

Levrat Christian · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

L'initiative populaire qui vous est soumise et dont nous avons à débattre aujourd'hui est soutenue par une alliance originale. Déposée par la Jeunesse socialiste suisse, cette initiative est soutenue par les partis de gauche, par les oeuvres d'entraide, notamment par leur faîtière Alliance Sud, ainsi que par une bonne partie des organisations paysannes de notre pays; l'Union suisse des paysans pour sa part a laissé la liberté de vote sur cet objet. Cela démontre que cette question de la faim, cette question d'une limitation des spéculations sur des produits alimentaires touche bien au-delà du débat gauche-droite auquel pouvaient faire penser les travaux de commission.

Je vais tenter de développer quatre points.

Premièrement, la faim est un scandale moral et tout doit être entrepris pour y mettre un terme.

Deuxièmement, la spéculation contribue à accroître le problème; c'est du moins la conviction de la minorité de la commission.

Troisièmement, la Suisse n'a pas suffisamment régulé les activités spéculatives sur les produits agricoles. Elle s'est positionnée comme place centrale de cette spéculation globale et cette initiative offre une occasion de corriger cet état de fait.

Quatrièmement, les coûts réels de la mise en oeuvre de cette initiative sont supportables pour notre économie.

Permettez-moi de reprendre ces points dans l'ordre.

Premièrement, la question du droit à la nourriture, du droit à une alimentation correcte, est ancrée dans le Pacte I de l'ONU, le Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels, à l'article 11. Ce droit fait partie des Objectifs du Millénaire que s'était fixés la communauté internationale de réduire de moitié la faim dans le monde d'ici 2015, des objectifs qui n'ont pas été atteints. Aujourd'hui un neuvième de la population mondiale souffre de la faim et de sous-alimentation. En l'an 2000, nous nous étions fixé comme objectif de ramener à 700 millions le nombre de personnes souffrant de la faim; or il y a toujours 805 millions de personnes qui dans le monde souffrent de cette évolution.

C'est la cause de décès la plus répandue au monde. Ce sont 2,6 millions d'enfants de moins de 5 ans qui meurent chaque année de la faim, soit un enfant toutes les 5 secondes. Cette évolution n'est pas due à notre incapacité à produire suffisamment de nourriture pour notre planète, car nous pourrions nourrir 12 milliards de personnes. C'est donc un problème d'allocation et de répartition de la nourriture qui se pose à nous.

Il est évidemment un peu court de rendre la spéculation seule responsable des difficultés d'allocation de la nourriture disponible. La faim dans le monde a beaucoup d'autres causes: la croissance démographique; la prospérité croissante - il faut le saluer - des pays en voie de développement, qui fait que la demande de viande augmente; les changements climatiques, qui ont conduit à des sécheresses et à des inondations qui ne sont pas restées sans effets sur la production internationale; ainsi que l'augmentation de la production de bioéthanol, tiré de produits qui pourraient servir à l'alimentation humaine. Ces phénomènes n'expliquent malgré tout pas des crises comme celle que nous avons connue en 2007/08, avec des explosions soudaines des prix, ni non plus l'évolution de l'offre et de la demande. Cela n'explique pas, lors de la crise en 2007/08, une augmentation de 100 pour cent du prix du maïs en Ouganda, de 65 pour cent en Tanzanie ou d'un peu plus de 50 pour cent en Ethiopie. L'augmentation du prix des céréales durant la même période a évolué comme suit: en Somalie, 300 pour cent; au Sénégal, 100 pour cent; au Soudan, 90 pour cent. Ces augmentations ont conduit à des émeutes, les fameuses émeutes de la faim.

Plusieurs études établissent un lien clair entre la spéculation internationale et ces augmentations soudaines et brutales du prix des matières premières agricoles. C'est le cas d'études faites par la Banque mondiale, la CNUCED ou encore l'International Food Policy Research Institute. Ces études considèrent que 60 à 70 pour cent des augmentations de prix ont un lien avec la spéculation sur les matières premières agricoles.

C'est un élément qui a été contesté et qui l'est toujours au sein de la commission. Je dirais que, avec une certaine distance, personne ne peut exclure que la spéculation sur les denrées alimentaires joue un rôle dans la formation de bulles spéculatives et dans une explosion soudaine des prix. Il est certainement excessif de considérer que la spéculation serait seule responsable, excessif aussi de considérer qu'à long terme la spéculation conduise automatiquement à une augmentation du niveau des prix. Par contre, en ce qui concerne la formation de bulles spéculatives, comme ce fut le cas en 2007/08, comme ce fut le cas en 2011 dans une moindre mesure, il est évident que les activités spéculatives ont joué un rôle, et qu'elles contribuent à notoirement compliquer l'allocation de ressources alimentaires disponibles.

Qui sont les acteurs de ces spéculations? Ce sont des banques, ce sont des "hedge funds", ce sont des gestionnaires de fortune. Pour la Suisse, en 2013, 3,6 milliards de francs ont été placés dans des produits alimentaires. Le Crédit Suisse seul, en 2011, était exposé pour 2,5 milliards de francs. Au niveau global, la spéculation alimentaire représente 410 milliards de dollars investis dans des produits dérivés.

La Suisse joue un rôle particulier et non négligeable dans ce domaine du fait de sa politique fiscale très favorable, mais aussi du fait d'une régulation insuffisante, même si nous avons fait un progrès considérable en matière de régulation, puisque la disposition de la loi sur l'infrastructure des marchés financiers qui introduit des limites de positions a été adoptée il y a cinq minutes au Conseil national avec la voix prépondérante du président du conseil. Cela nous réjouit beaucoup puisqu'il s'agit d'un pas intéressant vers une régulation de ces questions qui soit un peu plus efficace. Toujours est-il que nous disposons en Suisse de filiales des quatre grandes entreprises impliquées dans ce trafic ou dans ce commerce de biens alimentaires, puisque Bunge, ADM, Cargill et Louis Dreyfus disposent toutes de filiales dans la région lémanique. Ainsi la Suisse joue un rôle international important dans la spéculation alimentaire. Cela n'est du reste pas sans inquiéter le Conseil fédéral qui, en 2014, dans son rapport de base sur les matières premières, insiste sur le risque pour la réputation que fait peser la branche des matières premières sur l'ensemble de notre pays, un risque lié à des violations des droits de l'homme, des droits sociaux ou des droits environnementaux dans les Etats producteurs.

Tout ceci pour vous dire qu'à mon avis une régulation du marché des matières premières est nécessaire. Nous avons déjà fait un premier pas et j'en suis heureux - j'espère que cette initiative a joué un certain rôle - avec l'établissement de limites de positions, comme c'est le cas aux Etats-Unis et dans l'Union européenne. Il appartiendra maintenant au Conseil fédéral de concrétiser cette disposition, mais l'initiative nous offre l'occasion de faire un second pas.

Mon dernier point est le suivant: quelles seraient les conséquences de cette initiative pour notre économie en général? Le rapporteur les a très brièvement évoquées. Permettez-moi d'être plus précis. Pour les assurances et pour les banques, le travail avec des biens alimentaires représente moins d'un pour cent de leurs actifs sous gestion. Pour les caisses de pension, il est de 0,45 pour cent. J'ai évidemment toute la compréhension de monde pour la stratégie de diversification que défendent les représentants de l'économie dans cette affaire, mais on ne peut pas dire qu'il s'agisse d'une part substantielle, d'une part importante des activités bancaires. Les spéculations sur les denrées alimentaires ont par contre des conséquences dramatiques là où elles sont mises en oeuvre, mais l'initiative ne remet pas fondamentalement en cause l'activité des banques, des assurances ou des caisses de pension. Ceci d'autant plus que l'initiative joue un rôle plus modéré qu'on peut le penser sur les sociétés de "trading", puisqu'elle autorise toutes les opérations de couverture. La seule chose qui est interdite concerne les activités purement spéculatives, mais les sociétés de "trading" sont autorisées à couvrir des achats physiques, des achats réels postérieurs, par le biais de produits dérivés. Ce sont uniquement les activités strictement spéculatives qui seraient interdites.

Pour moi, le problème est clair. Le lien entre spéculation et crise alimentaire ne saurait être exclu à ce stade. Nous sommes face à un des problèmes majeurs de l'humanité. Cette initiative permet de donner un signal qui va dans la bonne direction, d'établir quelques règles. Elle ne va évidemment par régler le problème de la faim dans le monde, mais elle permet de poser quelques règles pour aller dans la bonne direction, et les conséquences économiques pour notre pays sont absolument supportables. C'est pourquoi je vous invite à recommander au peuple et aux cantons d'accepter cette initiative populaire.

Schmid Martin · Mit-M · Ständerat · Graubünden · FDP-Liberale Fraktion

Wir befinden uns in einer herausfordernden Zeit, in der erheblicher Regulierungsdruck auf unserem Wirtschaftsstandort besteht. Die Annahme der Volksinitiative "Keine Spekulation mit Nahrungsmitteln!" würde diesen Druck erheblich verstärken. Der Handelsplatz Schweiz leistet in Bezug auf alle Rohstoffe einen grossen Teil der Wertschöpfung der Schweizer Wirtschaft: 3,4 Prozent des BIP werden durch diesen Sektor erwirtschaftet. Über 10 000 Arbeitsplätze und fast 600 Unternehmen sind direkt damit verbunden. Ein substanzieller Teil der Bundessteuereinnahmen juristischer Personen kommt aus diesem Bereich. Gleichzeitig sind diese Unternehmen extrem konzentriert: 10 Prozent der Steuereinnahmen des Kantons Zug kommen direkt aus dem Rohstoffbereich, und schon heute werden 20 Prozent des BIP des Kantons Genf in diesem Bereich erwirtschaftet.

Ich bin der Auffassung, dass gutfunktionierende Märkte einen wesentlichen Beitrag leisten zum Funktionieren einer nachhaltigen Produktion von Agrarrohstoffen. Demgegenüber kämen stabile Preise einer Planwirtschaft sehr nahe. Ich möchte nicht im Detail darauf eingehen, was eine Auslagerung dieses Sektors für die Schweiz bedeuten würde, nur so viel: 35 Prozent des Welthandels mit Petrolprodukten, 50 Prozent des Kaffee- und 60 Prozent des Metallhandels laufen über die Schweiz. Die Handelsvolumen sind derart gross, dass Länder auf der ganzen Welt die Unternehmen, die in diesem Handel tätig sind, gerne bei sich hätten. Der Hauptkonkurrent für unseren Wirtschaftsstandort in diesem Bereich ist Singapur. Dort macht man alles, um diese Firmen zu sich zu holen. Das heisst, wir müssen mit guten Rahmenbedingungen dafür sorgen, dass diese Unternehmen, die fast 4 Prozent unseres BIP erwirtschaften, weiterhin bei uns bleiben.

Die Annahme einer solchen Initiative wäre ein sehr negatives Signal. Das Verbot eines Marktes wäre ein erheblicher, ja ein einmaliger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und hätte mit grosser Wahrscheinlichkeit auch Signalwirkung für andere Investoren in der Schweiz, und das in einer Zeit, in welcher der Schweizer Wirtschaftsstandort bei Investitionen nicht immer erste Wahl ist.

Die Vertreter der Wissenschaften, insbesondere Herr Professor Haase von der Universität Basel, haben in der Kommission ausgezeichnete Argumente angeführt und gezeigt, weshalb die Initiative, deren Ziele man ja unterstützen kann, am falschen Ort ansetzt. Er wies darauf hin, dass es entscheidend sei zu wissen, dass Nahrungsmittelpreise an den Basismärkten bestimmt würden und nicht an den Terminmärkten. Die Frage, welche es zu beantworten gelte, sei, welche Faktoren denn die Basismärkte treiben würden. Da ist die Antwort klar: Es sind vor allem das physische Angebot, die Nachfrage und der Lagerbestand. Letzterer Faktor wird gemäss der Wissenschaft in den meisten Fällen vergessen. Der Lagerbestand puffert die Angebotsschocks. Die Varianz der Angebotsschocks seitens der Produktion ist etwa sechsmal so gross wie jene der Konsumnachfrage, und das muss gepuffert werden. Wenn also der Lagerbestand auf null zurückgeht, hat man keine Chance, die Veränderungen von Angebot und Nachfrage zu puffern - das erscheint eigentlich noch logisch. Dann treten eben erhebliche Preisvariationen ein.

In den Anhörungen konnte der Vertreter der Wissenschaft auch glaubwürdig aufzeigen, dass die Basismärkte auf Veränderungen der physisch verfügbaren Mengen am Ort reagieren und nicht auf fiktive Preise an anderen Orten der Welt abstellen. Im Gegensatz dazu werden am Terminmarkt nur Erwartungen gehandelt: Man macht sich dort Gedanken darüber, wie viel nächstes Jahr zur Verfügung stehen, wie viel nachgefragt werden und wie viel sich dann in den Lagern befinden wird. Wenn Spekulanten diesen Markt beeinflussen wollen, dann müssen sie also einen Anstieg der Lagerbestände erreichen. Einen solchen gab es gerade in den erwähnten Jahren überhaupt nicht - das konnte auch aufgezeigt werden -; die Lagerbestände stiegen nicht an. Die grossen Preisspitzen hängen also mit extrem niedrigen Lagerbeständen zusammen. Bei solchen Beständen kommt es relativ schnell zu starken Preissteigerungen. Der Zusammenhang ist deutlich. Sie können sich vorstellen, für welche Nahrungsmittel Sie zu zahlen bereit sind, wenn sie knapp werden.

Es wurde auch untersucht, inwieweit die Spekulation Einfluss auf die Preisvolatilität oder das allgemeine Preisniveau hat und inwieweit es auch sonstige Effekte gibt. Der Vertreter der Wissenschaft von der Universität Basel kam zum Ergebnis, dass die grosse Mehrheit der wissenschaftlichen Arbeiten nichts finde, egal, wie man das Ganze anschaue. Der grosse Teil der Varianz sei, wie ich schon erwähnt habe, im Lagerbestand begründet. Er schloss mit der Bemerkung, insbesondere im Hinblick auf die Volatilität könne man festhalten, dass die Spekulation keinen Einfluss habe, dass sie tendenziell sogar - wie auch der Kommissionssprecher ausgeführt hat - stabilisierend wirken würde.

Es ist sogar positiv zu vermerken, dass die Markteffizienz zunimmt, weil sich jemand über das zukünftige Angebot und die Nachfrage Gedanken macht. Terminmärkte sind auch wichtig. Das wurde in der Kommission aufgezeigt am Beispiel eines Entwicklungslandes, nämlich Äthiopiens; es ist eines der ärmsten Länder, und dort sind moderne Terminbörsen eingeführt worden. Dort werden Produkte von etwa 2,4 Millionen Kleinbauern gehandelt; die Einführung der Terminbörsen ist eine Erfolgsgeschichte. Dort zeigt sich, wie massiv eine Terminbörse die Ökonomie entwickeln kann, vor allem deshalb, weil sie auch Einfluss auf die Transportwege und die Infrastruktur hat. Diese sind notwendig, damit die Waren überhaupt im Land transportiert werden können. Zudem haben steigende Preise im Agrarsektor auch positive Auswirkungen für die Bauern, denn sie können in diesem Sinne ihre Produktion der Nachfrage angleichen und höhere Erlöse erzielen. Sie haben also einen grösseren Anreiz, mehr in die Produktion zu investieren.

Ich komme zum Schluss: Es war aufgrund der Anhörungen für mich und für die Mehrheit nachvollziehbar, dass diese Initiative keine Problemlösung darstellt, dass sie sogar schädlich ist für den Wirtschaftsstandort Schweiz und dass wir deshalb diese Initiative zur Ablehnung empfehlen sollten.

Föhn Peter · Mit-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Initiative ist sicherlich gut gemeint, sie schiesst aber gewaltig über das Ziel hinaus. Wir sind uns einig: Die Nahrungsmittelversorgung in den Entwicklungsländern muss verbessert werden. Aber nicht so! Diese Initiative ist dazu ein völlig ungeeignetes Mittel. Die Wirkung wäre gleich null; die einzige und alleinige Wirkung wäre, dass unsere Wirtschaftsfreiheit massiv untergraben würde. Die Initianten überschätzen überdies die Einflussmöglichkeit gewaltig, besonders die Wirkung des sich hieraus ergebenden Vollzugs. Ich frage: Was will, was soll die Schweiz im Alleingang ausrichten? Ein weiteres grosses Fragezeichen setzt die Initiative betreffend die Auswirkung auf die Versorgungssicherheit mit Lebensmitteln in der Schweiz in Notzeiten.

Trotz guten Willens überwiegen die negativen Auswirkungen bei Weitem. Zudem müsste eine gewaltige Verwaltungsmaschinerie in Gang gesetzt werden. Da kann ich nur sagen: Nein, bitte hier nicht auch noch.

So bitte ich Sie, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen.

Recordon Luc · Mit-M · Ständerat · Waadt · Grüne Fraktion

Qui veut noyer son chien l'accuse de la rage! C'est une tactique vieille comme Hérode. Il me semble que, quand, par exemple, mon préopinant dit qu'on va beaucoup trop loin, que l'on "tire au canon sur des moineaux", c'est en réalité lui qui tire au canon sur l'initiative populaire "Pas de spéculation sur les denrées alimentaires".

D'une part, le champ d'application de l'initiative ne s'étend pas, contrairement à ce qu'a dit Monsieur Schmid, à l'entier des produits que l'on trouve dans le financement du négoce des matières premières, mais uniquement aux denrées alimentaires. Ce n'est qu'une partie de ce que l'on appelle en mauvais français le "trade finance", qui comprend essentiellement des produits beaucoup plus intéressants pour les opérateurs qui négocient les matières premières, en particulier les agents énergétiques tels que le pétrole. Celui-ci a d'ailleurs donné lieu à passablement de scandales, vous vous rappelez, avec les superpétroliers qui ont coulé et pollué énormément. L'initiative touche donc un secteur très spécifique, qui choque effectivement parce que la spéculation est un facteur d'accroissement des problèmes de famine dans le monde. C'est une chose extrêmement grave et sérieuse, Monsieur Levrat l'a expliqué. Donc l'initiative se concentre sur ce seul secteur.

D'autre part, la disposition proposée est très souple. L'initiative prévoit que la Confédération doit prendre des mesures contre la spéculation et ne mentionne qu'un seul instrument extrêmement précis. Cela laisse ouvert le champ des possibles. Il a été répété que nous avions inscrit dans la loi sur l'infrastructure des marchés financiers une disposition assez intelligente que, certes, nous n'avons pas voulu par pudeur qualifier de contre-projet indirect partiel. Malgré tout, la mesure indiquée dans l'initiative prévoit qu'on peut certes autoriser des contrats avec garantie sur les prix ou avec des prix fixés à l'avance pour les livraisons, des prix à terme - ce qui est l'essentiel -, mais que, parmi les opérateurs du financement, on ne peut pas utiliser des contrats purement spéculatifs pour les matières premières agricoles et les denrées alimentaires. Ce n'est pas une mesure d'une extrême violence, cela paraît même assez marqué au coin du bon sens.

Donc compte tenu de la restriction du champ d'application et du seul instrument qui est interdit avec, je le répète, des cautèles qui mentionnent tous ceux qui sont permis, je pense que nous pouvons donner une recommandation favorable au sujet de l'initiative.

Luginbühl Werner · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion BD

In der meiner Auffassung nach informativen und ausgewogenen Botschaft des Bundesrates zu dieser Initiative kommt der Begriff "Spekulation" exakt 62-mal vor. Während die Nahrungsmittel, mit welchen nach Auffassung der Initianten spekuliert wird, im Detail aufgelistet sind, wird in der Botschaft nicht erwähnt, was "Spekulation" ist. Der Begriff "Spekulation" ist ja tendenziell negativ besetzt. Es handelt sich gemäss dem Standard-Wirtschaftslexikon Gabler um eine auf Gewinnerzielung aus Preisveränderungen gerichtete Geschäftstätigkeit - mithin um etwas in der Marktwirtschaft völlig Normales.

Einerseits ist Spekulation ein Absicherungsinstrument gegen zukünftige Schwankungen von Preisen; in dieser Form ist sie selbst bei den Initianten unbestritten. Andererseits werden dort, wo Spekulation nicht zur Absicherung dient, Risiken von Kapitalmärkten, Unternehmen und Individuen auf die Spekulanten übertragen, die mit ihrer risikoreichen Tätigkeit entweder Gewinne erzielen oder, wenn sie sich verspekulieren, Verluste einfahren.

Die Initiative wendet sich denn auch nicht gegen die Spekulation als solche, sondern gegen die Spekulation mit Nahrungsmitteln und Agrarrohstoffen. Es scheint mir ein wichtiger Punkt zu sein, dass der weitaus grösste Teil der Nahrungsmittel, die wir täglich verzehren, vom Terminhandel nicht erfasst wird. Der Handel erfolgt via Selbstversorgung oder relativ direkt vom Produzenten zum Grossisten, zum Detaillisten, zum Konsumenten.

Ich bin mir durchaus bewusst, dass Nahrungsmittel einen besonderen Charakter haben und für Menschen und die Menschheit von wohl grösserer Bedeutung sind als Kunststoffe, Edelmetalle, Beton oder andere Güter, mit denen ebenfalls spekuliert wird. Insofern habe ich durchaus Verständnis für das Anliegen der Initianten. Doch stellen sich auch für das Spekulieren mit Nahrungsmitteln die drei Hauptfragen:

1. Muss überhaupt verstärkt reguliert werden? Den Begriff "verstärkt" verwende ich deshalb, weil Warenterminbörsen bereits weitgehend reguliert sind.

2. Ist eine solche Regulierung über eine nationale Gesetzgebung angesichts des globalen Charakters der Spekulation sinnvoll?

3. Wäre eine solche nationale Regulierung überhaupt durchsetzbar?

Zur ersten Frage: Auch ich erinnere mich an die Bilder aus der "Tagesschau", als sich zwischen 2010 und 2012 in einigen arabischen Ländern teils lange Schlangen vor den Lebensmittelgeschäften bildeten, weil die Preise für Weizen und Reis stark gestiegen waren. Da muss man sich aber auch bewusst sein, dass kurzfristige Schwankungen der Nahrungsmittelpreise durchaus ihre Gründe in Dürren, Überschwemmungen oder unterschiedlichen Lagerbeständen haben können. Und da die Nachfrage relativ starr ist, können bereits kleine Veränderungen zu grossen Schwankungen führen. Wichtig ist die Feststellung, dass der langfristige Trend der Nahrungsmittelpreise sowohl in den Industrienationen wie auch in den anderen Ländern seit den historischen Höchstständen in den Nachkriegsjahren stets nach unten zeigt. Ebenfalls wichtig ist, dass die Begriffe "Nahrungsmittel" und "Agrarrohstoffe" viel zu umfassend sind, um ein griffiges Kriterium einer Regulierung zu bilden. Ein Blick in eine beliebige Ausgabe des Börsenteils der "NZZ" genügt, um zu erkennen, dass hier eine Unzahl von gehandelten Gütern betroffen wäre, von welchen bei den meisten nicht zu erkennen ist, weshalb der Handel und die Spekulation mit ihnen beschränkt werden sollten. Wenn es den Initianten um Weizen, Mais und Reis ginge, welche 90 Prozent der Kalorienzufuhr in den Entwicklungsländern ausmachen, dann sollte sich die Initiative auch auf diese drei Grundnahrungsmittel beschränken.

Wie die Botschaft klar ausführt, ist empirisch nicht belegt, dass die sogenannte Spekulation Schuld an den kritisierten Preisanstiegen war. Vielmehr ist unbestritten, dass der internationale Handel kurzfristige Preisschwankungen abfedern kann.

Im Weiteren gibt es selbst bei Preissteigerungen von Nahrungsmitteln in Entwicklungsländern nicht nur Verlierer. Es gibt Verlierer, aber es gibt auch Länder, die gewinnen können, nehmen wir beispielsweise Thailand und Vietnam. Wenn es zu Knappheitssituationen kommt, können solche Länder, die netto mehr exportieren, auch von den höheren Weltmarktpreisen profitieren. Ich will mich nicht mit einem pauschalen "Der Markt wird es schon richten" begnügen. Aber solange und soweit die zur Verfügung stehenden Daten nicht belegen, dass der Spekulation mit zusätzlicher Regulierung begegnet werden muss, bin und bleibe ich ein Verfechter der Marktwirtschaft und sage Nein zu dieser neuen Regulierung.

Zur zweiten Frage: Angesichts des unbestritten globalen Charakters des Handels mit Nahrungsmitteln und Agrarrohstoffen scheint es mir widersinnig, dies mit einer nationalen Verfassungsbestimmung und einem nationalen Gesetz regeln zu wollen. Der Anteil der Schweiz am Welthandel beträgt gemäss Seco rund 1,5 Prozent. Die Schweizer machen 1 Promille der Weltbevölkerung aus. Wir sind allerdings auf Rang 20 aller Wirtschaftsnationen; der Anteil des schweizerischen BIP am Welt-BIP beträgt 1 Prozent.

Klar, wir nehmen die Schweiz als etwas wichtiger wahr, als sie aufgrund dieser Zahlen tatsächlich ist. Es ist auch klar, dass bei uns einige wichtige Unternehmen der Finanz- und Rohstoffbranche angesiedelt sind, die in diesem weltweit wichtigen Handel eine Rolle spielen. Und doch mutet es schlicht vermessen an, wenn versucht werden soll, mit der nationalen Gesetzgebung eines Kleinstaates den Welthandel zu bändigen. Die Folgen, auf welche der Bundesrat relativ diplomatisch hinweist, wären absehbar. Die erwähnten Unternehmen würden sich der nationalen Regulierung durch einen Umzug ihrer Hauptsitze ins Ausland zwar nicht elegant, aber einfach entziehen. Was die Folgen davon wären, wurde von Kollege Schmid Martin bereits dargelegt.

Zur dritten Frage: Die Grundsätze des schweizerischen Unternehmensstrafrechts würden durch die Initiative, den Initiativtext auf den Kopf gestellt. Man stelle sich den Staatsanwalt in Sarnen vor, der aufgrund einer Anzeige einer NGO beurteilen müsste, ob ein hochkomplexes Finanzderivat, welches die Personalversicherungskasse Obwalden in ihrem Portefeuille hat, nun Absicherungs- oder Spekulationscharakter hat. Man stelle sich weiter vor, dass dieser Staatsanwalt gegen die Pensionskasse eine Busse ausfällen müsste. Schon hier zeigt sich, dass die Initianten für ihr Anliegen in einen Aktionismus verfallen sind, der zu völlig verqueren Situationen führen kann.

Absurd mutet es an, wie weit der Adressatenkreis des Verfassungsartikels und damit der Ausführungsgesetzgebung gefasst ist. Einerseits wird das klassische Feindbild der Jungsozialisten, nämlich der Rohstoff- und Agrarhandel, nicht erwähnt. Dafür sind andererseits nebst Banken, Effektenhändlern, Vermögensverwaltern und Versicherungen auch die Einrichtungen der Sozialversicherungen genannt. Bekanntlich haben wir in der Schweiz zehn Sozialversicherungen. Im BVG gibt es rund 2000 Vorsorgeeinrichtungen, in der AHV rund 78 Ausgleichskassen und viele Krankenversicherungen und Einrichtungen des UVG. Alle diese genannten Institutionen befinden sich bekanntlich heute - und wohl noch einige Zeit - in einem dramatischen Anlagenotstand, welcher durch die Negativzinsen der Schweizerischen Nationalbank noch verschärft wird. Wenn nun diese Einrichtungen selbst prüfen müssten, welche ihrer alternativen Anlagen die Kriterien des Initiativtextes erfüllen - dies im Übrigen unter Androhung von Strafe -, wird erneut erkennbar, wie problematisch die Vorlage ist.

Somit ist für mich klar, dass die Initiative erstens überflüssig, zweitens auf der falschen Ebene angesiedelt und drittens undurchführbar ist. Ich unterstütze daher den bundesrätlichen Antrag, sie ohne Gegenvorschlag irgendwelcher Art dem Volk zur Ablehnung zu empfehlen, und bitte Sie, das auch zu tun.

Schneider-Ammann Johann N. · VPBR-M · Bundesrat · Bern

Der Bundesrat bittet Sie, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen, und zwar ohne Gegenvorschlag.

Der Hunger in der Welt ist eine Pein. Man kann diese schwierige Situation nicht ernst genug nehmen. Der Bundesrat nimmt sie ernst, das tun selbstverständlich auch Sie. Ich habe in der Kommissionsdebatte auf meine Reise nach Indien hingewiesen. Ich habe in Indien Armut gesehen, ich habe in Indien Hunger gesehen, nicht weit von den Zentren der Metropolen. Diese Situationen geben ernsthaft zu denken. Wir müssen uns selbstverständlich mit dieser Herausforderung auseinandersetzen und unseren Beitrag leisten.

Die Volksinitiative, über die wir jetzt debattieren und die wir zur Ablehnung empfehlen, liegt von der Zielsetzung her nicht neben dem, was auch der Bundesrat anstrebt, nämlich Armut und Hunger zu reduzieren. Aber was die Initiative schwierig macht, ist der Weg, auf dem man das Problem lösen will. Zur Ablehnung empfohlen werden muss sie vor allem auch wegen der Nebenwirkungen.

Es wurde soeben gesagt, die Spekulation sei negativ besetzt. Das ist grundsätzlich wahrscheinlich schon so, weil es auch Ausreisser gibt. Aber vergessen Sie bitte nicht, dass die Spekulation den Markt - den drehenden Markt, den verteilenden Markt - überhaupt erst ermöglicht. Es braucht Gegenparteien, damit Handel entsteht, damit Handel hilft, Nahrungsgüter weiterzutragen. So gesehen ist Spekulation eben nicht Marktmanipulation. Marktmanipulation ist unzulässig; die gesunde, marktfördernde Spekulation ist an sich nichts Negatives.

Der Auslöser der Volksinitiative war die Situation in den Jahren 2007 und 2008. Damals war der Weizenpreis innerhalb kürzester Zeit um 120 Prozent nach oben geschnellt. Das hat zu zusätzlichen Hungerzuständen in Entwicklungsländern geführt. Die Initianten vermuten, dass die Spekulation über die Warenterminmärkte einer der Hauptgründe für dieses Hinaufschnellen gewesen sei. Deshalb wollen sie diese Geschäfte verbieten. Es sind aber nicht die Warentermingeschäfte, die für die Notlage verantwortlich waren. Es würde sich auch mit der Annahme dieser Initiative in den betroffenen Hunger- und Armutsgebieten wahrscheinlich nicht viel ändern.

Der Bundesrat konzentriert sich insbesondere auf seine bewährten Instrumente, die vom Parlament immer wieder gestützt und bewilligt werden. Ich erinnere an die Entwicklungshilfebeiträge; es sind immerhin 3,2 Milliarden Schweizerfranken im Jahr 2014. Davon geht eine Viertelmilliarde in Landwirtschaftsprojekte. Zusätzlich entfällt annähernd eine halbe Milliarde Schweizerfranken auf die humanitäre Hilfe im Rahmen der Uno. Auch mit diesen Geldern wird der Hunger bekämpft. Die Schweiz setzt sich also für die Hungerbekämpfung, für die Armutsbekämpfung ein, und sie setzt sich ein für zusätzliche Transparenz auf den Agrarmärkten.

Die Hauptproblematik der damaligen Notstände ging zurück auf ganz tiefe Lagerbestände, sie ging zurück auf Missernten, und sie ging zurück auf ungelöste Verteilungsprobleme. Wenn man die Spekulation, die die Initianten verbieten wollen, tatsächlich unterbände, würde man wahrscheinlich der Verteilung der Nahrungsmittel einen Riegel vorschieben. Ich mutmasse etwas, ich gebe das gerne zu. Den Preisschwankungen, die ich genannt habe, würde man aus der Schweiz heraus mit unserer eigenständigen Lösung nicht wirklich begegnen können. Die Faktoren, die dabei eine Rolle spielen, sind nämlich ganz andere. Das ist zum Beispiel der Ölpreis. In den ersten Jahren des neuen Jahrzehnts ist der Ölpreis massiv angestiegen, und das hat zu Schwierigkeiten geführt.

Ich habe es schon gesagt: Es waren damals und es sind zum Teil bis heute die tiefen Lagerbestände, die keine Puffermöglichkeit beliessen. Gewisse Regionen fielen sofort in Notstände, weil ihre Lager nicht genügten. Und es waren damals insbesondere auch spezielle Witterungsverhältnisse; das kann natürlich immer wieder passieren. Ich erinnere an die Fröste, an die damaligen Dürren und an die politischen Massnahmen, die zum Beispiel Russland und Kasachstan in der Konsequenz getroffen haben, indem sie Exporte schlichtweg verboten.

Mit einem Verbot bei uns können wir auf die internationalen Gepflogenheiten wenig bis keinen Einfluss nehmen. Die relevanten Warenterminmärkte befinden sich nicht bei uns, sie befinden sich in der Internationalität. Auf diese Warenterminmärkte könnten wir mit der Annahme der Initiative keinen Einfluss nehmen. Aber wir hätten das Risiko, dass sich Firmen - sie sind vorhin schon einmal erwähnt worden -, die hier ansässig sind und von hier aus ihr Trading machen, möglicherweise in die Nähe der Terminmärkte bewegen würden, wenn sie das Gefühl bekämen, dass die schweizerischen Rahmenbedingungen Schritt für Schritt weniger attraktiv würden, dass die Flexibilität, die Beweglichkeit eingeschränkt würden.

Das Verbot hätte eine schädliche Wirkung für unsere Volkswirtschaft. Es würde Kosten bedeuten, es würde Unsicherheit bedeuten. Die Diskussion um die Rahmenbedingungen würde zusätzlich angefacht. Wir dürfen die Rahmenbedingungen bei uns nicht verschlechtern; da bitte ich Sie wirklich, mit höchster Sorgfalt ans Werk zu gehen. Dies umso mehr, als wir in der Frage, die wir jetzt diskutieren, mit unserer Legiferierung, mit unserer verfassungsbasierten Legiferierung gar nicht dorthin kommen, wo die Post wirklich abgeht. Also bitte keine falschen Zeichen und keine unnötige, zusätzliche Unsicherheit!

Ich fasse zusammen: Armut und Hunger wollen wir miteinander bekämpfen. Der Verbotsweg, wie er von der Initiative vorgeschlagen wird, ist untauglich oder sogar schädlich. Wir haben keinen Gegenvorschlag zur Diskussion gestellt, weil wir auf die Spekulation - gemeint ist die schlechte Spekulation, also die Spekulation, die in Richtung Marktmanipulation gehen kann - mit unserer initiativbasierten Gesetzgebung kaum oder keinen Einfluss hätten, weil wir so keine relevanten Handelsplätze kontrollieren könnten. Der Bundesrat empfiehlt, weil er eben keine Eingriffsmöglichkeit sieht, die Initiative abzulehnen.

Ein letztes Wort noch zur Gültigkeit der Initiative: Die Gültigkeit wurde im Rahmen der Botschaftserstellung abgeklärt. Die Volksinitiative erfüllt alle Anforderungen an die Gültigkeit einer Initiative. Die Volksinitiative ist als vollständig ausgearbeiteter Entwurf eingereicht worden. Die sachlichen Zusammenhänge sind als korrekt beurteilt worden. Die Volksinitiative verletzt keine zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Sie ist gültig.

Ich bitte Sie, die Volksinitiative zur Ablehnung zu empfehlen, und das ohne Gegenvorschlag.

Hêche Claude · P-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Eintreten ist obligatorisch

L'entrée en matière est acquise de plein droit

Bundesbeschluss über die Volksinitiative "Keine Spekulation mit Nahrungsmitteln!"

Arrêté fédéral concernant l'initiative populaire "Pas de spéculation sur les denrées alimentaires"

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule, art. 1

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 2

Antrag der Mehrheit

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Antrag der Minderheit

(Levrat, Fetz, Recordon, Zanetti)

... die Initiative anzunehmen.

Art. 2

Proposition de la majorité

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Proposition de la minorité

(Levrat, Fetz, Recordon, Zanetti)

... d'accepter l'initiative.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 32 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 10 Stimmen

(1 Enthaltung)

Le président (Hêche Claude, président): Comme l'entrée en matière est acquise de plein droit, il n'y a pas de vote sur l'ensemble.