Finanzplan 2003-2005. Bericht

Verfahrensbeitrag

Antrag der Kommission

Vom Bericht Kenntnis nehmen

Proposition de la commission

Prendre acte du rapport

Merz Hans-Rudolf · Ständerat · Appenzell A.-Rh. · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich darf zunächst feststellen, dass Sie allen Anträgen der Finanzkommission zum Budget zugestimmt haben. Bei dieser Gelegenheit möchte ich auch den Mitarbeitenden im Departement von Herrn Bundesrat Kaspar Villiger meinen herzlichen Dank aussprechen.

Das Budget in diesem Jahr war eine besonders anspruchsvolle Aufgabe, weil in der Schlussphase Ereignisse eingetreten sind, die das Ganze erschwert haben. Das ist auch ein Teil der Antwort an Herrn Kollege Reimann: On a beau dire, wenn ein paar Wochen später dann die Schwierigkeiten zu behandeln sind, die man Ende September, in der letzten Phase der Arbeit am Budget, eben noch nicht gekannt hat.

Zum Finanzplan: Ich gestehe, dass wir das Thema in der Finanzkommission, gemessen an dem, was ein Finanzplan eigentlich sein müsste, ein bisschen stiefmütterlich behandelt haben. Ich werde mich auch deshalb wesentlich kürzer fassen als bei der Vorstellung des Budgets. Ich habe Ihnen gestern gesagt, dass wir in der Kommission eine Grundsatzdebatte geführt haben. In dieser Grundsatzdebatte kam immerhin deutlich zum Ausdruck - und das möchte ich zuhanden von Ihnen unterstreichen -, dass wir diesem Finanzplan künftig ein weitaus grösseres Gewicht beimessen müssen. Der Finanzplan sollte für uns zu einem Schlüsselinstrument zur Führung der Finanzpolitik werden. Wenn ich noch einen Beweis dafür gebraucht hätte, dann war es gerade die heutige Debatte. Diese bildungspolitische Debatte hat gezeigt, wie wichtig es eben ist, dass wir mit dem Finanzplan arbeiten, viel mehr als mit dem jährlichen Budget. Die Ansätze sind klar, und sie zeigen auch den Korrekturbedarf.

Wir sind ja in einer Phase, in der durch das Parlamentsgesetz und durch die damit in Anschlussgesetzen verbundenen Revisionen die Möglichkeit besteht, dem Finanzplan einen wesentlich grösseren Stellenwert zu vermitteln. Damit verbunden ist auch die Tatsache, dass das Parlament den Finanzplan in Zukunft nicht nur zur Kenntnis nehmen sollte, wie wir das heute tun können, sondern dass der Finanzplan dann auch in die Form eines Bundesbeschlusses zu kleiden wäre. Daraus würde eine ganz andere Debatte entstehen. Dann sollten wir eigentlich die Reihenfolge umkehren, wir sollten die Debatte über den Finanzplan ausdehnen und an den Anfang setzen. Das Budget sollten wir nachher kürzer behandeln und auf die Diskussion des so genannten "Kleingemüses" verzichten - entschuldigen Sie diesen herabmindernden Ausdruck.

Die Ausgaben im vorliegenden Finanzplan bis 2005 wachsen um 4,1 Prozent. Diese Zahl ist nicht demographiebereinigt - das muss man sagen -, aber sie wachsen eben trotzdem mehr als das auf 1,5 Prozent geschätzte Wirtschaftswachstum. Ich kann Ihnen jetzt schon sagen, das es beim Staat nicht anders ist als in der privaten Wirtschaft oder bei irgendeinem Unternehmen, wenn Sie budgetieren und planen: Die Kosten kommen immer, die Ausgaben stellen sich immer ein. Das ist nie ein Problem. Viel unsicherer sind in der Regel die Einnahmen. Die fast logische Folge, wenn das bei uns auch so ist, wird eine weitere, wachsende Verschuldung sein. Deshalb ist es auch wichtig, dass wir Instrumente wie die Schuldenbremse heute unterstützen.

Der Haushalt bleibt auch in den nächsten Jahren strukturell noch überlastet, das sehen wir. Aber ich denke, dass sich der Bundesrat und dass wir uns mit dieser Perspektive nicht zufrieden geben dürfen. Die sich anbahnenden Vorhaben müssen kompensiert werden, oder wir müssen auch einmal den Mut zu Verzichtplanungen haben. Bundesrat Villiger hat es gesagt: Das Parlament beeinflusst das Budget schon, in den letzten acht Jahren haben wir um 5 Milliarden Franken am Budget geschraubt, aber eigentlich immer nach oben. Wir haben einfach nie den Mut zu Verzichtplanungen. Es braucht dazu natürlich entsprechend schwierige politische Überzeugungsarbeit, und die ist viel unbequemer, als wenn man einfach jemandem durch Aufstockungen Gutes tun kann. Der Finanzplan ist ein mittelfristiges Instrument. Er muss auch Möglichkeiten zur Korrektur geben, man sollte ihn also immer wieder anpassen können, aber er soll vor allem dem Setzen von Prioritäten dienen.

Wir haben bisher z. B. im Bereich Flag gute Erfahrungen gemacht; das ist ja eigentlich ein relativ kleiner Bereich, weniger als ein Prozent der Gesamtausgaben. Aber es sind elf Ämter, die einen Leistungsauftrag und ein Globalbudget haben; sie können, mehr oder weniger geschützt, auf vier Jahre hinaus arbeiten. Diese Erfahrungen sind positiv; ich denke, wir sollten sie als Denkansatz auf die Gesamtplanung des Bundes übertragen. Dann werden unsere Debatten auch viel substanzieller, dann können wir über Leistungsaufträge und die jährlichen Anpassungen diskutieren. Die Departemente haben auch viel mehr Handlungsmöglichkeiten, und sie haben in diesen vier Jahren im Rahmen ihrer geplanten Mittel mehr Spielraum.

Ich möchte hier nicht länger werden, weil die Debatte ja nicht so programmiert ist. Aber ich wollte einfach im Anschluss an die vorherige Debatte hier noch ein weiteres Zeichen setzen, Kollege Plattner, um zu signalisieren, dass wir verstanden haben, dass auch Konzeptionelles nötig ist.

Zum vorliegenden Finanzplan: Der Wegfall des Bundesanteils auf dem bestehenden AHV-Mehrwertsteuerprozent - das ist das so genannte Demographieprozent - präjudiziert, falls wir hier dem Nationalrat folgen, eine Verschlechterung des Ergebnisses um 400 Millionen Franken. Ich möchte Sie dringend bitten, dass wir hier bei unseren ersten Beschlüssen bleiben. Wenn wir das nicht tun, dann hat hier der Finanzplan von Anfang an ein grosses Leck. Das können wir uns angesichts dessen, was wir gestern perspektivisch für die Entwicklung des Bundeshaushaltes zur Kenntnis nehmen mussten, nicht leisten. Die absolut grössten Ausgabenzuwächse - in Zahlen - sind bei den Sozialversicherungen vorgesehen, namentlich auch bei der Altersvorsorge und bei der Invalidenversicherung und dann auch bei der öffentlichen Entwicklungshilfe. Ich meine, dass der Bundesrat hier signalisiert hat, dass er die ominöse Limite von 0,4 Prozent des Bruttosozialproduktes möglichst schnell erreichen will. Das hat Hunderte von Millionen Franken zusätzlicher Ausgaben zur Folge. Das muss man zur Kenntnis nehmen.

Wie sieht es bei den Einnahmen aus? Sie werden sehen, dass es im Wesentlichen die Mehrwertsteuer und die direkte Bundessteuer richten sollen. Diese beiden Steuern sind in erster Linie eigentlich dafür vorgesehen.

Nun gibt es noch eine Besonderheit, auf die ich abschliessend noch hinweisen möchte. Der Bundesrat hat nämlich in seinem Bericht, im Gegensatz zu früheren Planungen, eine Liste von möglichen Mehrbelastungen erstellt. Die Liste ist vielleicht nicht abschliessend, sie ist nicht definitiv. Es hat darunter vieles, das nicht beschlossen worden ist, aber es ist ein Inventar möglicher Mehrbelastungen. Dann gibt es sogar noch eine zusätzliche Liste von nicht bezifferbaren oder noch nicht bezifferbaren - so genannt drohenden, wie der Bundesrat sagt - Mehrausgaben. Jetzt müssen Sie mal die möglichen Mehrausgaben zusammenzählen - sie werden mit Sicherheit zum grossen Teil eintreten -: Es sind 4,1 Milliarden Franken. Ich sage Ihnen das ganz leidenschaftslos, Sie können es in diesem Bericht nachlesen. Sie müssen sich dann überlegen, wie wir das künftig in die jährlichen Voranschläge integrieren werden. Ich finde es demgegenüber logisch, dass der Bundesrat auch mögliche Mindereinnahmen beschreibt; er beziffert sie auch. Sie sind nicht beschlossen, sie sind zum Teil noch in der Pipeline, wie man so schön sagt. Das sind immerhin auch 3 Milliarden Franken!

Aber wenn Sie diese Kumulation von Mehrbelastungen auf der einen Seite, von Mindereinnahmen auf der anderen Seite - das Delta, das dann entsteht - anschauen, sehen Sie, dass das katastrophal wäre. Dies wird nicht die Realität sein, nicht wahr. Aber es wären 7 Milliarden Franken, einfach so, die dann zusätzlich einfliessen würden. Wer sich die Mühe nimmt, diese Zusammenhänge einfach in Ruhe einmal ein bisschen anzusehen, der kommt zum Ergebnis, dass wir finanzpolitisch vor sehr schweren Zeiten stehen.

Vielleicht war das Bild vom kreisenden Geier gestern etwas hart, denn der Geier wird in der Regel mit Pleite identifiziert. Unser Land ist weit von einer Pleite entfernt. Wir sind in vielen Bereichen immer noch sehr gut. Wir haben in Bezug auf die Steuern, in Bezug auf die Staatsquote eine relativ bequeme Situation, und man darf den Teufel nicht an die Wand malen. Aber wenn man sieht, was sich hier in Zukunft abspielen wird, fliegen hoch oben eben doch die Geier. Wir müssen der Versuchung widerstehen, sie landen zu lassen.

Vom Steuerpaket, das der Nationalrat als Erstrat im September beschlossen hat - es kommt auch noch zu uns, ich kenne den Stand der Kommissionsarbeiten nicht -, wurde einzig die Reduktion des Gewinnsteuersatzes um 0,5 Prozent in der Finanzplanung berücksichtigt, während der zusätzliche Einnahmenausfall vorerst unberücksichtigt blieb. Ich finde das richtig, möchte aber einfach darauf hinweisen. Darüber wird in unserem Rat noch separat zu befinden sein.

Das waren ein paar, zum Teil auch unsystematische Überlegungen eher persönlicher Art, weil sich die Kommission, wie gesagt, noch nicht detailliert mit diesem Finanzplan auseinander gesetzt hat.

Aber einen Antrag kann ich Ihnen im Namen der Kommission doch stellen: vom Bericht Kenntnis zu nehmen.

Wenger Rico · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es zeigt sich, dass sich im Rahmen dieser Finanzplandebatte niemand mehr meldet, dass dieser Finanzplan, dieses Nachgangsgeschäft zum Budget, eigentlich nichts mehr zu reden gibt, weil schon so viele Vorgaben gemacht wurden.

Ich persönlich habe ein ungutes Gefühl für die Zukunft, wenn wir den Finanzplan weiterhin nach dem Budget behandeln. Ich möchte eigentlich anregen zu prüfen - aber das muss die Finanzkommission mit dem Bundesrat zusammen machen -, ob es nicht sinnvoller wäre, wenn wir jeweils in der Herbstsession Stellung zum Finanzplan nehmen könnten, um dadurch eine Sensibilisierung für die Budgetberatung zu erreichen. Es zeigt sich, dass sehr viele Vorgaben existieren, die nicht abänderbar sind und die höchstens über parlamentarische Vorstösse zu ändern sind. Wenn die Beratung des Finanzplanes eine Session früher erfolgen könnte, hätte man gewisse Steuerungsmöglichkeiten, die sich sicher positiv auswirken würden. Das ein spontaner Gedanke zu dieser Sache, weil wir in einem halb leeren Saal ein Pflichtübung durchführen, die nicht den Stellenwert bekommt, die eine Finanzplandebatte eigentlich haben sollte.

Cottier Anton · P-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

Nous prenons acte de votre souhait. Si, ce matin, nous avons traité le plan financier après les trois arrêtés, c'est parce que la Commission des finances l'a demandé. Libre à la commission de saisir le Conseil du plan financier, à un autre moment.

Wicki Franz · Ständerat · Luzern · Christlichdemokratische Fraktion

Sie haben vom Sprecher der Kommission gehört, dass im Entwurf des neuen Parlamentsgesetzes vorgesehen ist, dass die eidgenössischen Räte in Zukunft den Finanzplan mit einem einfachen Bundesbeschluss genehmigen. Das neue Parlamentsgesetz ist jetzt in der SPK in Diskussion, wir werden im Frühjahr darüber hier im Rat entscheiden. Ich wäre an sich dankbar, wenn uns Herr Bundesrat Villiger seine Überlegungen hierzu noch bekannt geben könnte. Es sind beim Finanzplan Bedenken angemeldet, ob sich das angestrebte Ziel verwirklichen lasse. Ich wäre dankbar, wenn Sie uns hier etwas darüber sagen könnten - Sie kommen ja nicht in die SPK, um das darzulegen. Dort werden wir diese Frage mit der Bundeskanzlerin besprechen.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Zum Finanzplan habe ich mich schon beim Eintreten zum Budget geäussert, deshalb will ich hierzu nichts mehr sagen. Ich bin relativ eingehend auf die Perspektiven - die Wachstumsraten und meine Sorgen - eingegangen, und ich kann hier nur den Satz beifügen, dass sich meine Beurteilung mit jener des Präsidenten Ihrer Kommission vollkommen decken.

Die Frage ist, was wir mit dem Finanzplan machen. Ich habe beim Vorschlag von Herrn Wenger die Bedenken, dass wir den Finanzplan bis zur Herbstsession nicht in der nötigen Tiefe formuliert hätten, weil wir das alles zuhanden der Kommissionen mit dem Budget zusammen vorbereiten müssten. Also würde es für die Herbstsession wahrscheinlich zu knapp werden, denn ich sehe, dass die Entscheide im Bundesrat eigentlich erst nach der Sommerpause gefällt werden. Aber seine Grundsorge teile ich natürlich. Es stellt sich die Frage, was wir gemeinsam tun sollen, welche Schlussfolgerungen wir aus dem Finanzplan ziehen. Diese Frage geht auch immer wieder in das Problem der Verbindung von Sachplanung und Finanzplanung hinein; das hat Herr Pfisterer vorher noch angeschaut.

Der Nationalrat hat - um auf das Parlamentsgesetz zu kommen - einen Fehlentscheid gefällt. Er hat gesagt, dass man den Finanzplan aufgrund der Sachausgaben machen müsse und nicht aufgrund der funktionalen Ausgaben. Das macht aber keinen Sinn, denn Sie können die staatliche Tätigkeit nicht steuern, indem Sie sich um Personalkosten, dann um Druckmaterial usw. kümmern, sondern Sie müssen beispielsweise sagen, dass Sie einen Akzent bei Bildung und Verteidigung setzen wollen. Sie müssen hier politisch denken und Schwergewichte setzen. Aber ich glaube, das kann man noch korrigieren.

Die Frage, ob das ein Bundesbeschluss sein müsse oder nicht, habe ich mir auch überlegt: Ich weiss nicht, ob sich dadurch viel verändert, abgesehen davon, dass Sie es anders beschliessen - aber ob Sie viel vertiefter diskutieren werden, weiss ich auch nicht. Was soll die Form des Bundesbeschlusses bewirken? Sie können den Finanzplan nicht so zwingend gestalten, dass er die nächsten vier Budgets überflüssig macht. Der Finanzplan ist eine Planung, und eine Planung ist eine Vision, die auf gewisse Annahmen gestützt wird. Diese Annahmen verändern sich dauernd, die Bedürfnisse verändern sich dauernd. Sie sehen anhand der Nachtragskredite im Laufe des Jahres, dass sich manchmal sogar ein Budget ein bisschen überlebt. Das heisst, ein zwingend formulierter Finanzplan bringt eigentlich nichts. Sie müssen ihn ohnehin neu gestalten und müssen sich neu überlegen, was sich verändert hat. Sie müssen sich überlegen, ob sich Prioritäten verändert haben usw., und das muss immer mit politischen Überlegungen einhergehen.

Aber ich kann mir auch vorstellen, dass Sie ihn als Bundesbeschluss konzipieren; da ist mein Widerstand nicht total. Wenn das zu mehr und grundsätzlicheren Voten führt, ist das vielleicht nicht schlecht. Vielleicht sollte man fragen - ich versuche das in meinen Voten etwas zum Ausdruck zu bringen -: Ergibt sich aus diesem Finanzplan irgendwo das Bedürfnis, z. B. auf Gesetzesebene eine Veränderung vorzunehmen? Müssen wir z. B. ein Sparprogramm vorsehen? Hier kann ich Ihnen heute keine definitive Antwort geben, weil sich so viel bewegt hat, aber sicher ist, dass das schlechtere Budget und vor allem das schlechtere Jahr sehr viel mit den Swissair-Entscheiden zu tun haben, und diese sollen ja einmalig bleiben. Man kann also sagen, dass sich ab dem Jahr 2003 von der Swissair her eigentlich nichts verändern sollte.

Nun kann man sagen: Ja gut, wir haben ein Haushaltziel und möglicherweise eine Schuldenbremse. Ich sage Ihnen jetzt einfach, was man aus einem Finanzplan machen müsste und könnte. Das Haushaltziel haben wir dieses Jahr sicherlich verfehlt. Wenn Sie, bei gewissen Differenzen, auf den Nationalrat einschwenken - ich kann Ihnen jetzt schon sagen, dass Sie das grösstenteils gefahrlos tun können, weil es Schätzkorrekturen sind; wir werden der EU nicht beitreten können, eine grössere Korrektur haben Sie beim Personal schon gemacht; gewisse Korrekturen werden wir machen können, ohne dass wir uns ins eigene Fleisch schneiden -, wird es nächstes Jahr etwas besser aussehen, sogar mit der Expo.02 können wir wahrscheinlich im nächsten Jahr das Haushaltziel noch erreichen. Die Schuldenbremse wird ja im nächsten Jahr auf jeden Fall noch nicht in Kraft treten. Deshalb kann man sagen, dass wahrscheinlich kein zusätzlicher Bedarf an Sofortmassnahmen besteht, auch wenn wir in diesem Jahr noch nichts verändern.

Es stellt sich die Frage, was mit der Schuldenbremse passieren würde. Die Schuldenbremse müsste man einführen, wenn man kein strukturelles Defizit hat. Es kann schon ein Defizit geben in einer Rezession, weil die Schuldenbremse das ja zulässt; man kann das ja nicht so genau sagen, aber man kann es abschätzen. Hier kann man jetzt schon sagen, dass wahrscheinlich das strukturelle Defizit besteht, vor allem wenn die AHV-Entscheide gemäss Nationalrat getroffen werden. Sollten Sie bei Ihren Entscheiden bleiben, würde sich das dann auf etwa 400 Millionen Franken reduzieren. Das sollte man doch irgendwo in einer Planung herausholen können.

Ganz konkret: Mit der Schuldenbremse wird die Finanzplanung wahrscheinlich noch wesentlicher. Man wird dort wahrscheinlich darüber diskutieren müssen, wo wir welche Zuwachsraten verändern müssen. Ich würde meinen, dass die Debatte politisch gesehen dann so verlaufen wird, dass Sie sich sagen: Also wir sehen hier die Bewegung. Die Landesverteidigung hat sich sehr stark stabilisiert. Das hat in den letzten Jahren sehr viel zur Sanierung beigetragen. Im Sozialbereich sind die Zuwachsraten - eigentlich aus gegenläufigen Entwicklungen - relativ vernünftig geblieben, weil sich die Arbeitslosenversicherung und das Flüchtlingswesen stark verbessert haben. Das hat verdeckt, dass es im IV- und AHV-Bereich eben umgekehrt ein sehr starkes Wachstum gab. Dann wird man sich die Frage stellen: Kann man das so laufen lassen? Gibt es hier einen Bedarf? Dazu kommt noch der Bildungsbereich. Dann müssen Sie eigentlich eine Gesamtsicht von all diesen Dingen haben, damit man sich bei einem Antrag, wie ihn Herr Plattner gestellt hat, betreffend den gesamten Bildungsbereich sagen kann: Ja, wir haben im Finanzplan etwa diese Entwicklung; es zeigt sich, dass wir hier im Bildungsbereich einen gewissen Spielraum haben. Wenn wir hier mehr wollen, dann müssen wir halt den Mut haben, in einem anderen Bereich, z. B. beim Verkehr oder wo auch immer, entsprechend zu kürzen. Oder wir erhöhen beispielsweise die Steuern. Das müsste eine strategisch-politische Debatte geben, die dem Bundesrat zuhanden des nächsten Finanzplanes ein bisschen Ihre Denkweise mitgibt. Sie können natürlich nach wie vor mit Vorstössen Akzente setzen.

Ob der Finanzplan mit einem Bundesbeschluss verabschiedet wird, ist zurzeit noch offen. Sie können damit den Bundesrat zwingen, vielleicht etwas zu verändern. Aber auch das wären dann politische Entscheide. Die Folge müsste dann sein, dass Sie hier eben politisch entscheiden: Wo sehen Sie Schwergewichte, wo weniger? So, wie Sie das eigentlich alle vier Jahre mit der Legislaturfinanzplanung machen.

Aber nachdem ich all das gesagt habe: Es ist kein Patentrezept, es führt nicht um die unangenehmen Entscheide herum, in gewissen Bereichen die entsprechenden Gesetzesänderungen oder was auch immer vorzusehen. Gestern bin ich zu einer furchtbar weisen Schlussfolgerung gekommen, die wahnsinnig banal ist: Halten Sie sich zurück, wenn es darum geht, neue Dinge zu beschliessen! Denn das Herausschneiden von Dingen, an die sich unsere Leute, das Volk, die Organisationen und alle schon gewöhnt haben, ist wahnsinnig schwierig, wie das Stabilisierungsprogramm zeigt. Es gibt bei Conrad Ferdinand Meyer ein Gedicht dazu:

"Doch werden wir an den Moneten gekürzt,

Wir kommen wie brüllende Löwen gestürzt!"

Alle Subventionsempfänger halten dann eisern zusammen und helfen sich gegenseitig, ihre Besitzstände zu wahren - dieses Geflecht bringen Sie fast nicht mehr weg. Deshalb, was keine sehr strategische Überlegung ist: Vor allem Vorsicht beim Neuen! Dann sollten wir eigentlich so einigermassen durchkommen.

Cottier Anton · P-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

La commission propose de prendre acte du rapport.

Angenommen - Adopté