Voranschlag 2016 / Voranschlag 2015. Nachtrag II

Comte Raphaël · P-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Chers collègues, je vous salue et déclare la séance ouverte. Il y a un Neuchâtelois qui a son anniversaire aujourd'hui, et, comme ce n'est pas moi, c'est forcément notre collègue Didier Berberat à qui je souhaite un excellent anniversaire et une bonne journée! (Applaudissements)

Levrat Christian · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

J'aurai le plaisir de vous présenter un survol quelque peu austère de notre situation budgétaire, ceci en l'absence du président de la Commission des finances, Monsieur Hans Altherr, qui a décidé de voguer vers d'autres rivages que ceux de notre conseil.

En préalable, permettez-moi, vu que c'est le dernier budget que présentera dans ce conseil Madame la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf, de la remercier au nom de la Commission des finances, pour l'excellente qualité de son travail, pour les échanges fructueux que nous avons pu mener au cours de ces années et évidemment pour le budget présenté aujourd'hui à l'examen.

Dans le cadre de ce budget 2016 et du supplément II au budget 2015, notre conseil doit se prononcer sur six arrêtés fédéraux. L'arrêté fédéral I sur le budget 2016 de la Confédération se trouve dans le dépliant, à la suite de la partie chiffrée, à partir de la page B1. Les autres arrêtés fédéraux relatifs au budget, n'ayant pas fait l'objet de modification de la part de la commission, ne se trouvent pas dans le dépliant. Vous pouvez cependant les trouver dans le tome 4 du message sur le budget. L'arrêté fédéral I concernant le supplément II au budget 2015, pour sa part, vous a été distribué sous forme de dépliant. L'arrêté II peut être consulté en page 18 du message y relatif. Afin de vous faciliter tout de même un peu la lecture, un recueil des arrêtés fédéraux vous a été remis tout à l'heure.

Le budget 2016 a été construit sur la base des chiffres et des hypothèses suivants.

Premièrement, la croissance réelle du PIB devrait être de 1,6 pour cent en 2016. Deuxièmement, la croissance nominale, quant à elle, devrait se situer aux alentours de 1,4 pour cent. Quant à l'inflation enfin, elle serait estimée à 0,3 pour cent. Selon le projet de budget de la Confédération, la quote-part des dépenses représente ainsi 10,2 pour cent du PIB, la quote-part de l'imposition en représente 9,5 pour cent et le taux d'endettement brut s'élève à 16,1 pour cent.

Le projet de budget 2016 de la Confédération a été adopté par le Conseil fédéral, le 19 août 2015. Deux annonces tardives nous sont parvenues, les 18 septembre et 7 octobre 2015. La première d'entre elles visait à obtenir des crédits supplémentaires pour accroître l'engagement, en vue d'atténuer les effets de la crise, en Syrie et en Irak, ainsi que dans la Corne de l'Afrique. Les besoins financiers supplémentaires pour 2016 se montent à 20 millions de francs, mais seront intégralement compensés à l'interne par le DFAE. Cependant un transfert de crédit entre rubriques de 3 millions de francs, sans incidence sur le budget, est nécessaire.

La seconde annonce tardive du Conseil fédéral visait à rétablir le financement des activités de cyberadministration en faveur des petites et moyennes entreprises, pendant les années 2016 à 2019, au niveau équivalent à la décision prise par les Chambres fédérales en septembre dernier.

Ces deux annonces tardives font augmenter les dépenses du budget 2016 de la Confédération de 1 193 200 francs. En tenant compte de ces deux annonces tardives, le projet du Conseil fédéral prévoit dans le compte de résultats des charges totales de 66,65 milliards de francs, pour des revenus de 66,34 milliards de francs, ce qui génère un excédent de charges de presque 316 millions de francs. Les investissements quant à eux se montent à 8,468 milliards de francs de dépenses, pour 729 millions de francs de recettes. Ces chiffres posent forcément la question du frein à l'endettement; ce dernier se fonde sur la règle des dépenses. Ces dernières ne doivent pas excéder le montant des recettes encaissées par la Confédération, en situation conjoncturelle normale. Le facteur conjoncturel, le facteur k, employé pour la détermination du plafond des dépenses totales, atteint 1,009 pour l'année 2016, ce qui fixe le plafond des dépenses autorisées à hauteur de 67,333 milliards de francs. Au final, le budget adopté par le Conseil fédéral, complété de ces annonces tardives, respecte les conditions du frein à l'endettement, avec un impact financier s'élevant à 67,139 milliards de francs. Il s'ensuit, si vous calculez rapidement, que la marge de manoeuvre encore disponible est d'environ 198 millions de francs.

La dette de la Confédération, entre l'estimation faite en 2015 et le budget 2016, devrait diminuer de 200 millions de francs, pour s'élever à 105,9 milliards de francs, soit 16,1 pour cent du PIB. Les recettes ordinaires prévues pour 2016 - et c'est probablement la principale évolution s'agissant du budget - sont en diminution de 1,2 pour cent par rapport au budget 2015, pour s'établir à 66,7 milliards de francs. Cette diminution de 1,2 pour cent, ou de 794 millions de francs, est le résultat de deux phénomènes contradictoires: tout d'abord, une diminution des recettes fiscales, de 1,33 milliard de francs, opposée à une augmentation des recettes non fiscales prévue, de 539 millions de francs.

La diminution par rapport au budget 2015 est principalement le fait de l'impôt fédéral direct, avec en valeur absolue une baisse des rentrées d'un peu plus de 1 milliard de francs. Avec 23,212 milliards de francs, la TVA contribue pour plus d'un tiers aux rentrées fiscales de la Confédération. Ceci correspond à une baisse de 2,4 pour cent par rapport au précédent budget.

La deuxième place des recettes principales revient à l'impôt fédéral direct, avec des rentrées estimées en 2016 à 19 367 000 millions de francs, soit une diminution de 4,9 pour cent, ou 1,002 milliard de francs par rapport au budget 2015. La baisse est autant le fait des personnes physiques, dont les rentrées fiscales sont en retrait de 3,9 pour cent, que des personnes morales, avec une diminution de 6 pour cent.

L'impôt anticipé, dont il est prévu qu'il rapporte légèrement moins que 5,7 milliards de francs l'an prochain, augmente assez fortement, de 7,2 pour cent ou 382 millions de francs, entre le budget 2015 et 2016. L'impôt anticipé est toujours relativement difficile à estimer. Ceux qui siègent depuis quelques années dans la Commission des finances sont habitués aux variations importantes que nous enregistrons parfois quant aux rentrées fiscales de cet impôt.

Notons que lors de l'estimation du budget 2015, en 2014, l'impôt fédéral direct avait été largement surestimé. L'évolution réelle du PIB s'est quant à elle révélée moins favorable que prévu, ce qui a eu une incidence directe sur les rentrées au titre de la TVA.

En comparant les budgets 2015 avec les estimations de rentrées fiscales 2015 faites en mai 2015, on constate une différence négative sur les recettes ordinaires de 2,1 milliards de francs.

En comparant le montant total des recettes ordinaires 2015 estimées en mai 2015 avec le budget 2016, on constate en réalité que tous les types de recettes, l'impôt fédéral direct, l'impôt anticipé, le droit de timbre, la TVA, les autres impôts et recettes non fiscales, montrent une évolution positive, avec au final une augmentation totale des recettes ordinaires de 1,323 milliard de francs, passant de 65,410 à 66,733 milliards de francs.

S'agissant des dépenses de la Confédération par rapport au budget 2015, les dépenses ordinaires croissent de 18 millions de francs, ce qui représente une augmentation de 0,03 pour cent, soit moins que la croissance prévue du PIB normal, qui est de 1,4 pour cent, mais plus que les recettes prévues, qui sont, on l'a vu, en recul de 1,2 pour cent.

Cette faible croissance des dépenses ne touche pas l'ensemble des domaines du budget fédéral de façon régulière. Permettez-moi de m'y arrêter quelque peu.

Le domaine du trafic est le seul à enregistrer une croissance importante, de 8,1 pour cent. Seules les dépenses concernant la prévoyance sociale, la défense nationale et le domaine "Autre groupe de tâches" voient leur budget légèrement augmenter. Le domaine "Formation et recherche" reste stable, tandis que les domaines "Finances et impôts", "Relations avec l'étranger" et "Agriculture" voient leur crédit diminuer, de 2 à 6,4 pour cent par rapport au budget 2015.

Le budget est empreint d'une série de mesures d'économies décidées notamment dans le cadre du programme de consolidation et de réexamen des tâches - le fameux CRT 2014 - voté par le Parlement après moult péripéties, qui est venu alléger le budget 2016 de quelque 630 millions de francs. Le Conseil fédéral a en outre arrêté des économies pour 1,3 milliard de francs, qui permettent de juguler la croissance des dépenses. Ces mesures concernent avant tout les corrections de renchérissement - 714 millions de francs -, les coupes dans les charges de personnel - 133 millions de francs - et des coupes ciblées dans le domaine de la coopération internationale, de l'armée et du fonds d'infrastructure, pour un total de 381 millions de francs.

Les dépenses dans le domaine du trafic augmentent de 689 millions, soit 8,1 pour cent, quasi exclusivement du fait de la création du fonds d'infrastructure ferroviaire en 2016, 500 millions de contributions cantonales alimentant le fonds et étant comptabilisés via le budget fédéral, et 206 millions correspondant à la part des recettes de l'impôt fédéral direct.

Au final, les dépenses pour les transports publics augmentent de quelque 740 millions de francs. En revanche, les dépenses pour les routes nationales affichent un très léger recul de 53 millions de francs, soit de 1,7 pour cent.

Les dépenses du groupe de tâches "Prévoyance sociale" augmentent d'environ 75 millions de francs - 0,3 pour cent. Cette augmentation peut principalement être attribuée à la migration - 188 millions de francs -, à l'assurance-maladie via la réduction individuelle de primes - 148 millions de francs -, et à l'assurance-vieillesse - 50 millions de francs. Ces augmentations seront en partie compensées par des diminutions de dépenses pour l'assurance-invalidité, de 307 millions de francs, dues à la diminution du montant de la part des recettes de la TVA allouée à l'AI. Ceci vient évidemment du fait que les recettes de la TVA sont généralement en baisse. Mais il y a aussi la réduction du taux d'intérêt applicable à la dette de l'AI supportée par la Confédération, décidée dans le cadre du CRT 2014.

Les dépenses du groupe de tâches "Défense nationale" augmentent également, de 23 millions de francs par rapport au précédent budget, ce qui représente une hausse de 0,5 pour cent. Cette hausse, malgré les mesures d'économies qui touchent le secteur de l'armée, est à mettre sur le compte d'un rattrapage intervenant après une année 2015 présentant un budget nettement inférieur à la moyenne des années précédentes, grâce à l'abandon de l'achat des Gripen.

Le domaine "Autres tâches", qui comprend notamment l'ordre et la sécurité publics, la culture, la santé, l'environnement et l'aménagement du territoire, augmente de 26 millions de francs - 0,4 pour cent -, principalement en raison de la culture et du sport. Une augmentation est prévue, en raison du nouveau message culture et du programme "Jeunesse et Sport", que nous avons intensément analysée dans le cadre de l'examen des comptes.

Les dépenses du groupe de tâches "Finances et impôts" reculent de quelque 637 millions de francs - 6,4 pour cent par rapport à l'année précédente. C'est dû avant tout au recul des dépenses de financement et de gestion de la fortune ou de la dette, - 500 millions de francs -, en lien évidemment avec la faiblesse des taux d'intérêt. La baisse est également liée à la diminution des recettes de l'impôt fédéral direct, qui a une incidence directe sur les parts des tiers aux recettes de la Confédération. Si les recettes de l'impôt fédéral direct diminuent, il est logique que les parts versées à d'autres bénéficiaires diminuent d'autant, à savoir de 138 millions de francs.

Les charges du groupe de tâches "Relations avec l'étranger - coopération internationale" baissent, elles, de 86 millions de francs, soit 2,3 pour cent. L'aide au développement voit son budget réduit de 100 millions de francs, tandis que les fonds destinés aux relations politiques augmentent de 23 millions de francs, en raison notamment de la hausse de la contribution à l'ONU. Les charges du groupe de tâches "Agriculture et alimentation" diminuent de 72 millions de francs ou 2 pour cent par rapport au budget 2015. Le recul est avant tout lié aux mesures d'économies décidées par le Conseil fédéral, à savoir la correction du renchérissement de 3 pour cent. Nul doute que nous serons amenés à en débattre, à tout le moins en seconde lecture dans notre conseil.

Notons enfin que le domaine "Formation et recherche" voit son budget stagner, avec une augmentation de 1 million sur 7,357 milliards de francs, soit de 0,0 pour cent.

La commission s'est réunie, les 9 et 10 novembre derniers. Les débats sur ce budget n'ont pas été très spectaculaires. Ils ont été approfondis, mais nous conduisent au final à soutenir le budget proposé par le Conseil fédéral, y compris ses deux annonces tardives avec une seule et unique modification, à l'Office fédéral des assurances sociales, concernant la position 318.A2310.0333, "Organisations familiales faîtières".

La commission, à l'unanimité, vous propose une augmentation de 769 200 francs pour atteindre 2 millions de francs. Bien entendu, avec une modification aussi minime, le budget demeure conforme aux exigences du frein à l'endettement.

Les décisions de la commission se retrouvent dans le dépliant d'accompagnement. Quelques propositions avaient été déposées en sous-commission, soit de manière individuelle durant la séance. Hormis celle que je viens de mentionner sur les organisations familiales faîtières, toutes ont été rejetées ou retirées. Une seule d'entre elles a fait l'objet d'une minorité. C'est bien évidemment celle prônant l'augmentation de la contribution à l'exportation de produits agricoles transformés, la "loi chocolatière". Il serait dommage que pour le dernier budget présenté par Madame Widmer-Schlumpf, conseillère fédérale, elle n'ait pas l'honneur, le plaisir, d'argumenter une nouvelle fois sur les vertus supposées factices de cette "loi chocolatière". Enfin, nous y reviendrons.

S'agissant du Département fédéral des affaires étrangères et du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche, la commission, je vous l'ai dit, a accepté les deux annonces tardives du Conseil fédéral mentionnées au début de mon intervention.

Pour le Département fédéral de justice et police, la discussion a été plus longue et plus ardue.

Elle a concerné en particulier le budget du Secrétariat d'Etat aux migrations. En effet, le budget 2016 a été calculé sur la base de 24 000 demandeurs d'asile. Une proposition prévoyait que ce chiffre soit porté à 30 000, ce qui aurait nécessité une adaptation du budget à la hausse de 183 millions de francs.

Au final, la majorité de la commission, même si elle est d'avis que les méthodes d'estimation du nombre de requérants pourraient être modifiées à l'avenir, n'a pas souhaité corriger les données du budget. D'une part, corriger un chiffre sans connaître le chiffre définitif reviendrait à corriger une erreur par une autre erreur. D'autre part, la majorité a souhaité que les règles régissant l'élaboration du budget ne soient pas remises en cause. Si les hypothèses de base devaient être modifiées à chaque nouvelle information, l'ensemble du budget deviendrait instable et sujet à modification jusqu'au vote.

Au début de mon intervention, je vous ai rappelé les principales hypothèses qu'avait retenues le Conseil fédéral pour l'élaboration du budget: une croissance réelle du PIB de 1,6 pour cent; une croissance nominale de 1,4 pour cent; une inflation à 0,3 pour cent. Ces chiffres ont été évalués lors de l'établissement du budget; ils ont évolué dans l'intervalle. Nous pourrions considérer, tenant notamment compte des chiffres sur la croissance pour le troisième trimestre qui nous ont été transmis et qui prévoient une croissance nulle, que chacune des hypothèses peut être aujourd'hui révisée; il en va de même s'agissant de l'asile.

Il nous a donc paru déraisonnable de modifier notre budget en cours d'examen, à chaque nouvelle information. L'ensemble deviendrait très instable et sujet à modifications jusqu'au vote. Et même après le vote au conseil, les modifications relatives aux estimations restent au demeurant toujours d'actualité. Nous avons donc préféré nous en tenir aux règles usuelles de l'établissement d'un budget.

S'agissant du Département fédéral des finances, je viens de vous le dire: une seule proposition visant à augmenter de 26 700 000 francs la contribution à l'exportation des produits agricoles transformés - la "loi chocolatière" ou "Schoggi-Gesetz" - a fait l'objet, suite à son refus en commission, d'une proposition de minorité.

Je n'irai pas plus avant dans l'argumentation, étant entendu que les plus anciens parmi vous connaissent mon opinion et l'opinion de la majorité de la commission sur cette disposition. Pour les membres nouvellement élus de ce conseil, je ne doute pas que nous aurons ensemble l'occasion de traiter de cette "Schoggi-Gesetz" au cours des semaines à venir. Je vous indique ici simplement que la commission s'est prononcée, par 7 voix contre 3 et aucune abstention, en faveur du projet du Conseil fédéral.

J'arrive au terme de cette intervention, non sans prononcer une mise en garde: si l'examen en commission n'a débouché que sur une proposition majoritaire et une proposition de minorité, le Conseil national, qui procédera bientôt à l'examen de ce budget, devra se prononcer sur vingt-quatre propositions de minorité et cinq propositions majoritaire de la commission. Cela représente des modifications totales de l'ordre de 88,5 millions de francs, se décomposant pour l'essentiel comme suit: 61,1 millions de francs en faveur des paiements directs dans le cadre de la politique agricole et 26,7 millions de francs dans le cadre de la fameuse "Schoggi-Gesetz". Si je mentionne l'existence de ces propositions majoritaires et minoritaires, c'est pour vous mettre en garde sur le processus d'élimination des divergences qui pourrait nous occuper durant les quelques semaines que durera cette session d'hiver.

Les résultats lors du vote sur l'ensemble traduisent le bon travail et la relative harmonie qui règne au sein de la Commission des finances. L'arrêté fédéral I concernant le budget pour l'année 2016 a été adopté, par 11 voix contre 0 et 1 abstention. Les arrêtés fédéraux II, III et IV concernant les prélèvements sur le fonds d'infrastructure ferroviaire pour l'année 2016, les prélèvements sur le fonds d'infrastructure pour l'année 2016 et le budget de la Régie fédérale des alcools pour l'année 2016 ont eux été acceptés, par 12 voix sans opposition ni abstention.

Le message du Conseil fédéral du 18 septembre 2015 soumet pour approbation dix crédits supplémentaires en marge du budget, pour un montant total de 258,8 millions de francs. L'asile est le plus concerné des domaines, avec des crédits supplémentaires de plus de 207 millions de francs dus à l'évolution du nombre de requérants. Le message a été agrémenté - si je puis dire - d'une annonce tardive, le même 18 septembre, portant sur 31,2 millions de francs visant à accroître, en 2015 déjà, l'engagement en vue d'atténuer les effets des crises en Syrie et en Irak ainsi que dans la Grande Corne de l'Afrique. La commission ne préconise aucune modification du projet du Conseil fédéral sur ce point.

Quant aux résultats des votes, la commission s'est prononcée à l'unanimité sur le supplément II au budget 2015; idem s'agissant des prélèvements supplémentaires sur le Fonds pour les grands projets ferroviaires en 2015.

Les rapporteurs par département vous présenteront nos travaux en détail.

Hösli Werner · Mit-M · Ständerat · Glarus · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Lassen Sie mich nach den Zahlen, die der Berichterstatter soeben dargelegt hat, noch ein paar generelle Gedanken zu diesem Budget äussern und dann noch ein paar konkrete Aussagen zu einem einzelnen Thema machen.

Ich denke, wer die heutigen Vorzeichen richtig deutet, ist sich der momentan finanziell wohl eher trüben Zukunftsaussichten für Bund, Kantone und Gemeinden bewusst. Der gerade in den vergangenen Jahren teils etwas sorglose Umgang mit unseren finanziellen Mitteln hat uns nun eingeholt. Es ist für mich manchmal wirklich unverständlich, mit welch enormer Umtriebigkeit in den sogenannt guten Zeiten neue Betätigungs- und Ausgabenfelder gesucht und leider auch gefunden werden respektive wurden, teils sogar im Wissen, dass dies auf lange Sicht wohl kaum gutgehen kann.

Nun beginnt der grosse Verteilkampf. Da geht es nicht um links oder rechts - es wird im gleichen Ausmass auch um Bund gegen Kanton respektive Gemeinde gehen. Es wird auch die Frage nach den Werten im Mittelpunkt stehen. Hier verweise ich auf zwei ganz aktuelle Themen: Was sind uns die innere Sicherheit oder die naturnahe Landwirtschaft mit ihren Produkten wert?

Wir werden in nächster Zeit auch viel über schwach und stark gebundene Ausgaben hören. Es geht dann bei dieser Frage nicht darum, was allenfalls wichtig und was weniger wichtig ist; vielmehr verbirgt sich dahinter die Problematik der zeitlich wirksamen Einflussmöglichkeiten. So werden wir feststellen, dass wir uns im Netz der eigenen Regulierungen verfangen haben. Die Vergangenheit hätte uns zwar lehren müssen, dass gesetzgeberische Korrekturen Zeit, Mut und Durchhaltewillen brauchen und es schwierig ist, alsdann Korrekturen anzubringen. Trotzdem haben wir uns immer mehr von liberalen Grundsätzen entfernt. Wir haben diesen Staat in einen regulierten Verwaltungsstaat umgebaut. Man hat aufgestockt, reguliert und finanziert, fast egal wo, egal was, egal wie viel. Ich weiss, dass das jetzt vielleicht etwas übertrieben ist, aber in einer Gesamtbetrachtung über die vergangenen Jahre wäre es schwierig, das Gegenteil zu beweisen.

Absolut vorhersehbar wird uns nun die Rechnung präsentiert. Zwar geben wir uns noch der Hoffnung hin, der schwache Euro möge doch nicht allzu viel nachhaltigen Flurschaden an unseren zu aufwendig bestellten und zu teuren Äckern anrichten. Zudem ist die Politik mit ernster Miene bemüht, Durchhalteparolen aus der warmen Ratsstube an die produzierende und exportierende Wirtschaft zu senden.

Ich sage es, wie ich es empfinde. Es ist für mich erschreckend, mit welcher Fahrlässigkeit wir die real vorhandenen Probleme der produzierenden Wirtschaft ausblenden. Damit nehmen wir die finanz- und sozialpolitisch wichtigste Aufgabe eindeutig zu wenig wahr, nämlich möglichst gute Voraussetzungen zu schaffen, damit Arbeitsplätze und Arbeit entstehen, die nicht mit Staatsgeldern finanziert werden müssen. Mich nimmt wunder, wie wir all die beschlossenen Aufgaben finanzieren, die Löhne all unserer im öffentlichen Bereich Angestellten bezahlen und die gesamten Zuströme von schlecht ausgebildeten und sprachlich ungenügend gebildeten Menschen beschäftigen wollen, wenn der Wirtschaftsmotor nicht mehr läuft. Deshalb ist die allerbeste Finanz- und Sozialpolitik die Schaffung von attraktiven Rahmenbedingungen für Unternehmen. Die Aufblähung der Bürokratie gehört nicht dazu.

Die Erarbeitung eines Stabilisierungsprogrammes ist wohl schön und gut, aber packt das Übel nicht annähernd an der Wurzel. Da wird zwar von Einsparung gesprochen, aber in Tat und Wahrheit handelt es sich meistens nur um ein geringeres Kostenwachstum als im ursprünglichen Finanzplan 2017-2019 angenommen. Es müssten aber die Ursachen angegangen werden. Das wäre meines Erachtens eine rasche und echte Durchforstung bzw. Sichtung der gesetzlichen Handschellen, welche das Unternehmertum einschränken. Im Moment fahren wir auf dem Gleis der regulatorischen Erdrosselung. Ich meine, wir sollten dieses verlassen, damit wir finanz- und sozialpolitisch handlungsfähig bleiben.

Lassen Sie mich nun noch zu einem speziellen Thema kommen, das mich als Referent der Subkommission 4 extrem und speziell beschäftigt. Ein Budget hat die Grundsätze von Treu und Glauben respektive "true and fair" zu wahren. Zudem hat es explizit das Szenario mit der höchsten Eintreffenswahrscheinlichkeit abzubilden, damit sich die finanzielle Entwicklung dann auch zeigt. Es wird zwar immer Ungenauigkeiten geben, aber das ist kein Grund, von den gültigen Grundsätzen abzuweichen. Ein Budget ist weder eine Kostenschätzung noch ein Finanzplan, sondern die nach bestem Wissen und Gewissen erarbeitete Finanzerwartung für das Folgejahr. Es ist weder Ziel noch Grundsatz eines Voranschlages, bereits Erkanntes nicht einfliessen zu lassen und das Budget dann einfach mit Nachträgen zu regeln. Die Budgetierung von Einnahmen und Ausgaben hat klaren Bestimmungen zu folgen, daran hat sich auch der Bund zu halten. Wenn wir das nicht wollen, können wir uns solche Debatten zum Budget getrost sparen.

Seit Oktober 2014 geht das Staatssekretariat für Migration für das Jahr 2015 - das ist protokollarisch mehrfach nachgewiesen - von 29 000 Asylgesuchen aus. Es werden nun wahrscheinlich noch ein paar Tausend mehr sein, aber das hat sich erst in jüngster Zeit so ergeben. Im Budget 2016 werden für 2015 nun aber nur 26 000 Asylgesuche hinterlegt, was natürlich die Kosten bei der Sozialhilfe für Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und Flüchtlinge zu tief abbildet.

Für 2016 hat der Bundesrat im Weiteren 24 000 Asylgesuche hinterlegt. Dies wird damit begründet, dass dies der Durchschnitt der vergangenen vier Jahre sei. Die grossen, doch schon seit Längerem erkannten stattfindenden Völkerwanderungen sind in diesem Budget völlig unberücksichtigt. Kurioserweise wurden die Kantone für ihre Budgetierung vom Bund aber dahingehend informiert, dass man im Jahr 2016 von 30 000 Asylgesuchen ausgehe. Die den Kantonen gemeldete Zahl und die Zahl, die im eigenen Budget hinterlegt ist, sind also nicht einmal kongruent. Wollte man das böse auslegen, könnte man fast von Budgetmanipulation sprechen. Mindestens naiv ist es aber auf jeden Fall, und es wird von oberster Staatsstelle den vorgegebenen Grundsätzen der Budgetierung klar nicht nachgelebt.

Die Finanzkommission ist den Anträgen der Subkommission 4 auf eine kongruente und möglichst reale Budgetierung knapp nicht gefolgt. Ich habe auf einen Minderheitsantrag verzichtet, weil ich auch ohne langatmige Debatte, die per saldo wohl kaum etwas bringen würde, auf Verbesserung hoffe, denn je mehr Volatilität in die Menschenbewegungen auf dieser Erde kommt, umso flexibler muss man auch budgetmässig darauf reagieren können. Einfach nur mit Durchschnittswerten über die letzten vier Jahre soll und darf man da nicht arbeiten.

Ich werde dieses Budget aus den genannten Gründen ablehnen, denn es hält für mich den gültigen Vorgaben für einen Voranschlag eindeutig nicht stand. Die Äusserungen des Bundesrates, der sich vehement für die jetzige Fassung der Vorlage gewehrt hat, werde ich an den jetzt hinterlegten Zahlen messen, und Nachtragskredite werde ich kritisch beurteilen. Das wird den Bundesrat zwar nicht beunruhigen, aber mich auch nicht.

Levrat Christian · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

Les reproches adressés par Monsieur Hösli ne peuvent être laissés sans commentaire. S'agissant du nombre de requérants d'asile, la méthode de calcul qui est aujourd'hui retenue est la même depuis approximativement dix ans. Elle nous a conduit, en moyenne sur ces dix dernières années, à accorder au domaine de l'asile des budgets plus élevés que ce qui était nécessaire. Il n'y a donc pas de manipulation sur dix ans, qui viserait à faire baisser artificiellement les chiffres de l'asile.

Deuxièmement, il s'agit d'une approche mathématique, qui veut qu'on prenne la moyenne des trois dernières années, qu'on extrapole ensuite à partir des cinq premiers mois de l'année en cours. Ces chiffres sont arrêtés à fin juin. Il s'agit d'une méthode qui n'a donc rien de politique. C'est la simple application d'une approche mathématique.

Troisièmement - et vous me pardonnerez là d'être plus politique -, il y a quelque chose d'absurde, dans cette discussion, à voir ceux qui considèrent qu'il faudrait avoir une pratique d'asile plus restrictive plaider pour une augmentation massive du budget de l'asile. La proposition faite par Monsieur Hösli en sous-commission conduirait à utiliser l'ensemble de la marge de manoeuvre que nous laisse le frein à l'endettement - qui est, pour rappel, de 198 millions de francs -, pour corriger à la hausse le budget du Secrétariat d'Etat aux migrations. Je me réjouis de voir comment vous entendriez expliquer, notamment à votre électorat, cette augmentation forcée des budgets consacrés à l'asile.

Quatrièmement, si je pense qu'on pourra discuter à l'avenir d'une modification de cette méthode, il est cependant un problème qu'on n'arrivera pas à écarter aussi facilement, à savoir celui des dates de référence quant aux hypothèses sur lesquelles se fonde le budget. Selon le Conseil fédéral, la date de référence est à fin juin. Nous pourrions considérer pour notre part que la date de référence, c'est l'examen du budget par les sous-commissions de la Commission des finances; nous pourrions aussi considérer que la date de référence, c'est l'examen du budget par la Commission des finances; ou alors considérer que c'est la première lecture au conseil; ou peut-être considérer que c'est la deuxième ou la troisième lecture au conseil qui fait référence, ce qui porterait cette date de référence à Noël. Et, en fonction des éléments, en fonction des projections - je vous ai parlé aujourd'hui des chiffres de la croissance pour le troisième trimestre -, nous adapterions sans cesse notre budget à l'évolution de l'économie, de la société, ou des hypothèses que nous aurions retenues.

Vous voyez bien que cela ne peut pas fonctionner de cette manière-là, qu'il faut se mettre d'accord une fois pour toutes - et si possible à l'avance - sur une date de référence qui serve à ancrer les paramètres budgétaires et ne varier de ces hypothèses qu'en cas d'extrême nécessité. D'ailleurs, ce n'est pas un hasard si nous procédons par le biais de crédits supplémentaires dans le cadre de l'exercice en cours. Et ce n'est pas un hasard non plus si le premier de ces crédits supplémentaires vient avec le compte d'Etat de l'année précédente en avril: c'est justement pour tenir compte de l'évolution des hypothèses qui sous-tendaient le budget lors de son élaboration.

Au nom de la Commission des finances, je ne puis accepter le reproche de manipulation du budget. Il est non seulement excessif, mais aussi, et surtout, totalement infondé. Il s'agit purement et simplement de l'application de règles mathématiques qui président à l'élaboration de notre budget.

Widmer-Schlumpf Eveline · BR-F · Bundesrat · Graubünden

Herr Ständerat Levrat als Sprecher der Finanzkommission hat eigentlich schon alle Details genannt. Ich möchte gerne noch ein paar Punkte erwähnen.

Wir haben auch dieses Jahr, wie schon letztes Jahr, Sparmassnahmen vorgesehen, um das Budget 2016 schuldenbremsenkonform auszugestalten - dies aus zwei Gründen. Sie wissen es: Das Rechnungsergebnis 2014 hat gezeigt, dass die Einnahmen aus der direkten Bundessteuer nicht mehr die Dynamik aufweisen, wie wir es in den letzten Jahren gewohnt waren. Dann kam die Aufhebung des Mindestkurses des Schweizerfrankens in Bezug auf den Euro durch die Nationalbank dazu. Das hat dazu geführt, dass es trotz des negativen Leitzinses zu einer realen Abschwächung der Wirtschaft gekommen ist. Das war nicht voraussehbar, Herr Ständerat Hösli; der Bundesrat kann auch nicht viel dagegen tun. Es ist auch zu einem deutlichen Rückgang der Teuerung gekommen. Diese beiden Elemente haben dazu geführt, dass die Entwicklung viel schwächer war, als wir es eigentlich erhofft und in der Planung auch dargestellt hatten. Wenn Sie das von 2014 und 2015 bis 2016 anschauen, sehen Sie, dass es ein eigentlicher volkswirtschaftlicher Schock ist; das wirkt sich bei den Bundeseinnahmen auch entsprechend aus. Ich werde noch auf die Bundeseinnahmen zu sprechen kommen: Das ist nämlich interessant in Bezug auf Ihren Vorschlag einer Anpassung des Budgets an die höhere Anzahl der Asylgesuche.

Wir stellen fest, dass die Schätzungen in Bezug auf die Einnahmen für 2016 in der Summe innerhalb eines knappen Jahres, von Ende letzten Jahres bis heute, um 4,8 Milliarden Franken zurückgegangen sind; das sind rund 7 Prozent. Es ist Ihnen bekannt: Die grössten Korrekturen mussten wir bei der direkten Bundessteuer und bei der Mehrwertsteuer machen.

Dann gibt es auch Entlastungen auf der Ausgabenseite, vor allem dort, wo es um die Anteile geht, die direkt an die Einnahmen gebunden sind; das sind die Anteile der Kantone. Das hat gar nichts damit zu tun, dass man die Kantone von Bundesseite aus schlecht behandeln möchte, sondern es ist schlicht und einfach so, dass die Kantone 17 Prozent der direkten Bundessteuer erhalten. Wenn die direkte Bundessteuer weniger hoch ist, dann erhalten die Kantone auch etwas weniger. Das hat gar nichts damit zu tun, dass wir die Kantone schlechter behandeln wollen. Dasselbe gilt für die AHV und die IV: Auch dort besteht eine Bindung an die Einnahmen; das wissen Sie. Von daher haben wir auf der Ausgabenseite eine Entlastung - einfach deshalb, weil die Ausgaben direkt mit den Einnahmen zusammenhängen.

Wir haben die Ausgaben um 2,5 Milliarden Franken reduzieren können. Es kommt noch hinzu, dass es dann, wenn wir den Konjunkturfaktor der Schuldenbremse anwenden können, noch einen Spielraum von 1 Milliarde Franken gibt.

Dieser Meccano ist Ihnen bekannt. Im letzten Jahr war es anders. Damals mussten wir für das Jahr 2015 aus konjunkturellen Gründen einen Überschuss von rund 400 Millionen Franken produzieren. Im Jahr 2016, mit diesem Konjunkturfaktor, könnten wir Ihnen ein Defizit von 600 Millionen Franken im Budget vorlegen und wären trotzdem schuldenbremsenkonform. Das heisst, dass wir, wenn alles zusammengerechnet ist, Sparmassnahmen von 1,3 Milliarden Franken haben umsetzen müssen, um die Schuldenbremse einzuhalten. Genau diese 1,3 Milliarden Franken realisieren wir auch. Wir budgetieren dann mit einem Minus von rund 400 Millionen Franken, sodass wir einen strukturellen Spielraum von ungefähr 200 Millionen Franken haben. Ich hoffe, dass Sie jetzt im Rahmen der Budgetdebatte diese 200 Millionen Franken nicht gerade vollumfänglich aufbrauchen. Wenn ich die Anträge sehe, fürchte ich, dass wir diese 200 Millionen Franken an Spielraum nicht retten können. Es wäre aber sehr dringlich, das zu machen.

Ich gebe Ihnen noch einen Ausblick auf die Legislaturfinanzplanung und die Risiken. Ja, Herr Ständerat Hösli, ich teile Ihre Auffassung: Wir haben tatsächlich Risiken bezüglich der Wirtschaftsentwicklung in der Finanzplanung. Wir gehen auch davon aus, dass diese Sparmassnahmen von 1,3 Milliarden Franken, die wir jetzt im Jahr 2016 umsetzen und bei den nächsten Voranschlägen fortführen werden, sicherlich nicht ausreichen werden, um den Haushalt zu stabilisieren. Das ist der Grund, warum der Bundesrat ein Stabilisierungsprogramm mit einem Volumen von 800 Millionen bis 1 Milliarde Franken verabschiedet hat. In Klammern: Wir belasten den Bereich EDI weniger stark, also den Bereich, in dem es um die Altersvorsorge geht, und wir belasten den Bereich VBS, also die Armee-Entwicklung, weniger stark. Die übrigen fünf Departemente haben ein zusätzliches Sparpotenzial vorgelegt, um diesen beiden Departementen zu helfen, die in einer etwas schwierigen Situation sind mit der Entwicklung, die dort auch notwendig ist. Es ist ein, denke ich, ausgeglichenes Stabilisierungsprogramm, das wir jetzt in die Vernehmlassung geschickt haben. Mir ist durchaus klar, bzw. wir sind uns dessen bewusst, dass jede Interessengruppe der Auffassung ist, dass es gerade bei ihr sicher nicht gehe. Nur, man soll dann bitte auch sagen, wo es in der Folge gehen könnte. Am Schluss muss man einfach ein Entlastungspotenzial von 1 Milliarde Franken haben.

Das Stabilisierungsprogramm wird in den Legislaturfinanzplan 2017-2019 eingearbeitet. Selbst wenn wir das alles realisieren, steht heute nicht fest, dass man nicht noch zusätzliche strukturelle Defizite ausgleichen muss - da teile ich Ihre Sorge. Drei Faktoren sind im Moment oder aus heutiger Optik dafür verantwortlich.

Dies ohne jegliche Wertung: Der erste Faktor ist Ihr Beschluss im Ständerat mit Bezug auf die Altersvorsorge 2020. Dieser Beschluss würde zu einer Mehrbelastung für den Bundeshaushalt führen, und zwar ab dem Jahr 2018 in der Höhe von 500 Millionen Franken, ansteigend dann auf 600 Millionen im Jahr 2019 und später noch weiter ansteigend. Das ist noch nicht in der Finanzplanung enthalten und noch nicht im Stabilisierungsprogramm berücksichtigt.

Der zweite Faktor ist der Flüchtlingsbereich. Dieser beschäftigt uns - ich komme noch auf Ihre Einwände zurück, Herr Ständerat Hösli. Für den Flüchtlingsbereich gehen wir davon aus, dass die Kosten ab dem Jahr 2017 wegen einer hohen Aufnahmequote und auch wegen einer voraussichtlich hohen Zahl von Asylgesuchen ansteigen werden. Wir rechnen mit einem zusätzlichen Volumen von etwa 300 Millionen Franken in den nächsten Finanzplanjahren.

Dann haben wir als dritten Faktor im September zur Kenntnis genommen, dass die Teuerung für die Jahre 2015/16 erneut leicht nach unten korrigiert worden ist. Das wird sich bei der Mehrwertsteuer auswirken. Man rechnet bei der Mehrwertsteuer mit Mindereinnahmen in der Grössenordnung von 150 bis 200 Millionen Franken.

Ich sage Ihnen das, weil es immer Unsicherheiten gibt, selbst wenn wir jetzt das Budget umsetzen und das Stabilisierungsprogramm weiterführen: Es gibt immer noch viele offene Punkte. Das sind Risiken, die jedoch auch Chancen sein können, je nachdem, wie sich die Volkswirtschaft entwickeln wird. Wir gehen davon aus, dass die volkswirtschaftlichen Risiken immer noch beträchtlich sind. Wir stellen zwar fest, dass der Export nicht so stark zurückgegangen ist, wie man befürchtet hat, aber dieser Bereich braucht viel länger, um sich zu erholen, als wir gehofft haben. Wir sehen auch, dass die Inlandnachfrage, also die inländische Wirtschaft, sich mehr abschwächt, als wir gemeint und dies mit einbezogen haben. Es könnte auch sein, dass die Inflation in den nächsten Jahren sehr tief bleiben wird. Das hat dann auf die Einnahmen direkte Auswirkungen. Die grossen Unsicherheiten bleiben also bestehen.

Es ist aber ein Irrtum zu meinen, dass wir die grossen finanzpolitischen Weichenstellungen im Budget machen: Die machen Sie mit den Vorlagen, die Sie jetzt im Parlament diskutieren. Wenn Sie mit diesen Vorlagen Mindereinnahmen bzw. Mehrausgaben beim Bund bewirken, können Sie vorher noch die sauberste Finanzplanung machen, es hilft nichts: Sie werden sie wieder anpassen müssen, wenn vier, fünf Vorlagen mit Mindereinnahmen oder Mehrausgaben kommen. Das ist die Situation, die wir haben. Im Moment und in Bezug auf die nächsten Jahre ist die Sache im Griff, sofern keine zusätzlichen grossen Projekte hinzukommen, die nicht eingerechnet sind. Sonst wird man weitere Massnahmen vorschlagen müssen, um das in den Griff zu bekommen.

Ich teile Ihre Auffassung, Herr Hösli: Das Wichtigste ist es, gute Rahmenbedingungen zu haben, um gute Arbeitsplätze zu haben. Es geht also darum, attraktive Rahmenbedingungen zu haben. Sie haben auch gesagt, dass die Einsparungen, die wir machen, also die 700 Millionen Franken, eigentlich nichts anderes sind als ein geringeres Wachstum. Das ist so - wir haben die Teuerung zurückgenommen.

Ich möchte einen Bereich - Sie haben mir den Ball zugespielt, und ich nehme ihn auf -, den Bereich Landwirtschaft, ansprechen. Sie haben gesagt, man verhalte sich dort wider Treu und Glauben. Ich sage Ihnen: Als man die Agrarpolitik 2014-2017 entwickelt hat, hat man gesagt, man schreibe die Beträge im Bereich Landwirtschaft nominal durch über vier Jahre, immer gleich. Man hat damals eine Teuerung von 1,1 Prozent pro Jahr eingerechnet. Diese Teuerung ist nicht eingetroffen. Man ist davon ausgegangen, dass es real über die ganze Dauer ein Minus von 1,1 Prozent geben würde. Das hat nicht stattgefunden.

Unser jetziger Vorschlag, nicht 3 Prozent Teuerung wie in den anderen Bereichen, sondern eine Teuerung von 2 Prozent bei den Direktzahlungen zu berechnen, macht im Endeffekt ein Minus von 0,2 Prozent aus gegenüber der ursprünglichen Diskussion über die Nominalbeträge - nicht ein Minus von 1,1 Prozent. Es ist interessant, wenn man all diese Zahlen anschaut und sieht, was wir eingerechnet haben, womit wir gerechnet haben - mit einem Minus von 1,1 Prozent im Bereich Landwirtschaft -, und was wir jetzt in den Direktzahlungen für 2016 und 2017 umsetzen: minus 0,2 Prozent. Man kann immer über alles diskutieren. Aber man kann nicht dem Bundesrat vorwerfen, dass er wider Treu und Glauben gehandelt hat. Das ist nicht gerechtfertigt und ist auch nicht gerecht.

Ich denke, wir werden über den Bereich Landwirtschaft noch diskutieren; ich werde Ihnen gern noch ein paar Details zu diesen Berechnungen aufzeigen. Ich denke, wir müssen einfach über die Fakten sprechen. Dann kann man eine politische Wertung vornehmen.

Zum Asylbereich: Sie haben Recht, man hat bereits Ende letzten Jahres gesagt, dass für 2015 - wir haben ja dann auch einen Nachtragskredit eingestellt - die Zahlen, die wir für die Asylgesuche berechnet hatten, nicht zutreffen würden. Im Juni haben wir das Budget für 2016 und die Eckwerte erstellt. Die Schätzmethode, wie wir sie haben, ist eine Schätzmethode, die man seit Langem anwendet. Jetzt können Sie sagen, sie sei nicht optimal. Da teile ich Ihre Auffassung. Aber es ist eine regelgebundene, also klar basierte Schätzmethode. Ende Juni haben wir, gestützt auf diese Schätzmethode, Asylgesuchszahlen für 2016 von 24 000 errechnet. Wir haben offengelegt, dass es im Oktober möglicherweise eine andere Zahl sein könne. Wir sind aber mit dieser Zahl ins Budget eingestiegen. Ich denke, es ist richtig, dass man dabei bleibt, im Wissen darum, dass Sie einen Nachtragskredit vorgelegt bekommen.

Wenn Sie jetzt irgendetwas anpassen und sagen, im Oktober seien es 30 000 Gesuche gewesen - das ist so, man hat den Kantonen mitgeteilt, dass man heute davon ausgeht -, dann ist das möglicherweise aber auch noch nicht der richtige Wert; dieser ist sehr volatil. Sie werden meines Erachtens nicht um einen Nachtragskredit herumkommen, auch nicht, wenn Sie im Budget mit 30 000 Gesuchen fahren. Was wollen Sie denn als gesicherte Grundlage für eine Budgetierung nehmen? Sie können nur von den regelgebundenen Schätzmethoden und von einem bestimmten Zeitpunkt ausgehen und dann aber auch transparent aufzeigen, dass sich einiges verändert hat und sich noch verändern wird, bis Sie den Nachtragskredit behandeln. Das ist die sauberere Methode, auch deshalb, weil sie ganz transparent ist und man im Moment, wo man über einen Nachtragskredit entscheidet, auch weiss, worüber man wirklich entscheidet.

Wenn man das nicht machen und bei dieser Position einfach die Zahl 30 000 nehmen will, frage ich Sie, warum wir dann die Einnahmenpositionen nicht anpassen. Wir stellen heute fest, dass wir im September bei bestimmten Positionen 25 Prozent mehr Einnahmen hatten als in der gleichen Periode im Vorjahr. Das ist leider eine vorübergehende Tatsache, beziehungsweise es wird sich wieder relativieren. Warum das? Weil der Bund wegen der Negativzinsen Steuerrechnungen schneller bezahlt erhält, denn wegen der Negativzinsen werden bei der Verrechnungssteuer die Rückerstattungen im Moment noch nicht geltend gemacht. Das führt dazu, dass wir aktuell mehr Einnahmen haben als eigentlich budgetiert, und das ist auch die Grundlage für das Budget 2016. Nur ist das leider eine vorübergehende Erscheinung, das wissen wir, aber es führt dazu, dass unsere Rechnung Ende Jahr möglicherweise besser aussieht, als sie effektiv wäre, wenn alle Rückerstattungsansprüche bei der Verrechnungssteuer geltend gemacht worden wären. Ich sage Ihnen einfach: Es ist halt sehr viel volatil. Man muss sich für einen Zeitpunkt entscheiden, von diesem ausgehen und alles, was sich dann ändert, auffangen. Entweder sieht man, dass bei den Einnahmen die Situation halt etwas anders ist, oder man sieht es bei den Ausgaben und reagiert mit einem Nachtragskredit.

Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen

Le débat sur cet objet est interrompu