Subventionsbericht, 2. Teil

Zuppiger Bruno · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Bekanntlich fallen alle Finanzhilfen, Abgeltungen und weitere Beitragsleistungen des Bundes unter den Begriff der Subventionen. Während die Subventionsausgaben des Bundes 1970 noch 4 Milliarden Franken betrugen, sind diese bis ins Jahr 1997 auf über 27 Milliarden Franken angestiegen. Dies entspricht einer Zunahme von 676 Prozent - oder, anders gesagt -, einem mittleren jährlichen Wachstum von 7,3 Prozent. Damit liegt die Steigerung deutlich über den vergleichbaren Zuwachsraten des nominellen Bruttoinlandproduktes; diese lagen im Durchschnitt bei 4,8 Prozent. Noch deutlicher liegt die Steigerung über der Entwicklung des Konsumentenpreisindexes; dieser stieg in der Vergleichsperiode im Durchschnitt um jährlich 3,5 Prozent.

Während der Anteil der Subventionsausgaben des Bundes 1970 noch etwa die Hälfte der Gesamtausgaben ausmachte, lagen sie 1997 bei gut 62 Prozent. Den Löwenanteil an Beitragsleistungen beanspruchen die soziale Wohlfahrt mit gut 12,3 Milliarden Franken oder 45,4 Prozent der Subventionen sowie der Verkehr mit knapp 6,5 Milliarden Franken oder 23,9 Prozent.

Während die zehn grössten Subventionspositionen insgesamt 17 Milliarden Franken beanspruchen, werden für die zehn kleinsten Beitragsleistungen nur gerade 80 000 Franken benötigt. So viel zur Einleitung und zu einigen Zahlen bezüglich der Entwicklung der Bundessubventionen.

Mit dem Ziel, etwas mehr Klarheit und Transparenz in den dichten "Subventionsdschungel" zu bringen, wurde der Bundesrat mit dem Subventionsgesetz vom 5. Oktober 1990 beauftragt, die Subventionen periodisch, jedoch mindestens alle sechs Jahre, zu überprüfen, den eidgenössischen Räten über das Ergebnis der Prüfung Bericht zu erstatten und, wenn nötig, Änderungsanträge zu stellen.

Nachdem der Bundesrat und die Verwaltung die notwendigen Grundlagen erarbeitet und eine Datenbank erstellt hatten, wurden die verschiedenen Beitragsleistungen und Beitragsempfänger auf ihre Gesetz- und Ordnungsmässigkeit hin überprüft. Mit den beiden Subventionsberichten von 1997 und 1999 hat der Bundesrat gegenüber den eidgenössischen Räten seinen Auftrag erfüllt. Die beiden umfangreichen, übersichtlichen und aussagekräftigen Werke geben einen umfassenden Überblick über die Beitragsleistungen.

Während das Parlament bereits in der letzten Legislaturperiode vom Ergebnis der Prüfung von 159 der total 424 Beitragsleistungen Kenntnis nehmen konnte, liegen nun im 2. Teil die Prüfungsergebnisse von weiteren 200 Subventionen vor. 65 Beitragsleistungen wurden nicht überprüft. Der Grund dafür liegt darin, dass es sich bei diesen Beiträgen um einmalige, zur fraglichen Zeit laufende sowie um abgelaufene Projekte handelte, oder aber um Projekte, bei denen die Rechtsgrundlagen erst kürzlich geschaffen wurden.

Ich komme zur Würdigung durch die Finanzkommission: Nachdem der Ständerat den zweiten Subventionsbericht am 9. Juni 1999 als Erstrat behandelt und zur Kenntnis genommen hat, wurde dieser in der Finanzkommission in zwei Sitzungen beraten und zuhanden des Nationalrates verabschiedet. Bei der Beratung lagen auch die Controlling-Berichte des Eidgenössischen Finanzdepartementes zur Einsichtnahme vor.

Die Finanzkommission würdigte einerseits die gute Systematik und die grosse Arbeit von Verwaltung und Bundesrat, welche für die umfassende Berichterstattung notwendig waren. Sie stellte auch fest, dass die beiden Berichte - zusammen mit den Controlling-Berichten des EFD - für den Bundesrat ein gutes Führungsinstrument darstellen. Die vorgeschlagenen und vom Bundesrat gutgeheissenen Massnahmen sind in detaillierten Massnahmenlisten aufgeführt. Sie reichen von der einfachen Anpassung administrativer Abläufe bis hin zu anspruchsvollen Gesetzesänderungen.

Auf der anderen Seite musste die Finanzkommission jedoch zur Kenntnis nehmen, dass lediglich mit der Überprüfung der Beitragsleistungen eine bescheidene Sparwirkung erzielt werden kann. Bei den insgesamt 27 Milliarden Franken an Subventionsbeiträgen kann bis ins Jahr 2004 nur mit Einsparungen von etwa 110 Millionen Franken gerechnet werden; später liegt das Sparpotenzial bei etwa 180 Millionen Franken. Ob jedoch diese Einsparungen Wirklichkeit werden, ist noch fraglich, denn die notwendige Rechtsetzungskompetenz liegt in den meisten Fällen beim Parlament.

Wenn das Parlament die Ausgaben des Bundes reduzieren und bei den Subventionen Einsparungen erzielen will, muss vorgängig eine intensive politische Diskussion über die Notwendigkeit gewisser Auf- und Ausgaben des Bundes sowie über die verschiedenen Bundesbeiträge geführt werden.

Zu den geplanten Massnahmen der Finanzkommission: Die Finanzkommission ist mehrheitlich der Ansicht, dass die Ausgaben des Bundes im Bereich der Beitragsleistungen merklich gesenkt werden müssen. Daher hat sie ihre Subkommissionen beauftragt, im Rahmen der Prüfung der Jahresrechnung 1999 in den einzelnen Departementen die gegenwärtige und künftige Notwendigkeit einzelner Subventionen sowie deren Reduktionsmöglichkeiten, eine Darstellung der wichtigsten eingeleiteten und vorgesehenen Massnahmen sowie die Möglichkeit einer nachträglichen Befristung von Subventionen zu überprüfen. Anschliessend sollen sie der Finanzkommission Bericht erstatten und allenfalls konkrete Anträge unterbreiten.

Weiter will sich die Kommission anlässlich einer der nächsten Sitzungen speziell über das Vorgehen mit dem Ziel einer Senkung der Bundessubventionen befassen. Zudem wird der neue Finanzausgleich eine Diskussion über verschiedene Änderungen im Bereich der Beitragsleistungen des Bundes nach sich ziehen. Schliesslich müssen aber die eidgenössischen Räte eine politische Diskussion über die Notwendigkeit der verschiedenen Subventionen führen und auch entsprechende Beschlüsse fassen.

Die Finanzkommission befasste sich auch noch mit dem Problem der Bagatellsubventionen und mit der Frage einer generellen Befristung sämtlicher Subventionen, wie dies bereits früher gefordert worden war und jetzt im Finanzleitbild des Bundes unter Grundsatz 10, Seite 17, festgehalten ist. In diesem Zusammenhang hat sie den Bundesrat ersucht, in Zukunft vorzugsweise Finanzhilfen in Form von zeitlich befristeten Anschub- und Überbrückungshilfen zu gewähren.

Die Finanzkommission dankt dem Bundesrat und der Verwaltung für die gute Arbeit, welche den beiden übersichtlichen und aussagekräftigen Subventionsberichten zugrunde liegt. Die beiden Berichte werden den eidgenössischen Räten bei ihrer Arbeit im Bereich der Subventionspolitik bestimmt als gutes Instrument dienlich sein können.

Die Finanzkommission beantragt Ihnen, vom Bericht des Bundesrates über die Prüfung der Bundessubventionen, 2. Teil, vom 14. April 1999, Kenntnis zu nehmen.

Mariétan Fernand · Nationalrat · Wallis · Christlichdemokratische Fraktion

M. Zuppiger l'a dit, le domaine des subventions est souvent perçu comme une jungle inextricable dans laquelle même les initiés ont de la peine à y voir clair. Alors qu'on ne comptait que quelque 40 subventions fédérales il y a 50 ans, leur nombre a maintenant plus que décuplé. En 1995, la Confédération a versé 23,5 milliards de francs de subventions, ce qui correspond à environ 500 millions de francs par semaine. Actuellement, la Confédération verse approximativement 30 milliards de francs de subventions par année.

Un petit rappel s'impose ici s'agissant de la loi de 1990 sur les subventions, et sur le mandat de contrôle. Le Conseil fédéral et l'administration versent des subventions fédérales en raison d'un mandat légal et plus précisément sur la base des nombreux arrêtés édictés par le Parlement. Comme il est difficile, du fait de cette multiplicité des textes de loi, de mener, en matière de subventions, une politique claire et fondée sur des principes uniformes, le Parlement a édicté, en automne 1990, une loi sur les subventions.

Cette loi est entrée en vigueur le 1er avril 1991. Elle contient notamment des principes et des aides à la décision à l'intention du Conseil fédéral et de l'administration, précisant notamment dans quelles conditions les subventions doivent être octroyées et la façon dont elles doivent être aménagées.

La loi vise en premier lieu à uniformiser et à systématiser le domaine des subventions fédérales. En vertu de la loi de 1990 sur les subventions, le Conseil fédéral est tenu d'examiner tous les six ans au moins, selon des principes uniformes, les actes normatifs régissant les aides et les indemnités, et d'en faire rapport au Parlement. Le Conseil fédéral doit notamment vérifier si les subventions sont suffisamment motivées par l'intérêt de la Confédération; si elles favorisent une judicieuse répartition des tâches et des charges entre la Confédération et les cantons; si elles atteignent leur but de manière économique et efficace; si elles sont allouées selon des principes uniformes et équitables et enfin, si elles sont aménagées en tenant compte des impératifs de la politique financière.

En juin 1997, le Conseil fédéral a adressé aux Chambres fédérales un premier rapport concernant 159 subventions. M. Zuppiger l'a rappelé, je n'y reviens pas. S'agissant du rapport proprement dit sur les subventions, deuxième partie, c'est le 14 avril 1999 que le Conseil fédéral l'a soumis au Conseil national. Alors que la première partie comprenait l'examen de 159 subventions, la deuxième partie passe en revue 200 autres types de subventions ou positions budgétaires ayant trait à des subventions.

Si l'examen effectué dans le cadre du rapport sur les subventions, première partie, a révélé la nécessité de requérir un nombre important de mesures, les résultats obtenus dans la deuxième partie sont, vu le caractère et la nature des contributions examinées, beaucoup plus modestes. Ce sont en effet 85 des 200 articles de subventionnement examinés qui appellent des mesures. Cette différence par rapport à la première série d'examens s'explique notamment par le fait que la deuxième série comprend les 51 subventions versées à titre de contributions à des organisations internationales pour lesquelles la marge de manoeuvre est relativement restreinte, puisque ces contributions revêtent un caractère contraignant et automatique. De plus, ce deuxième rapport concerne aussi les contributions versées aux assurances sociales, ainsi que les subventions dont la base juridique a été soumise à une révision d'importance ces dernières années.

Les 200 articles examinés correspondent à un volume de subventions de 16,2 milliards de francs, l'année de référence étant 1997. Ceux pour lesquels des mesures sont requises représentent un volume de subventions de 13 milliards de francs; ce montant élevé, il faut le préciser, résulte du fait que les versements de la Confédération à l'AVS et à l'AI, au total 7,7 milliards de francs avec les prestations complémentaires, sont compris.

Le Conseil des Etats a délibéré sur cet objet le 9 juin 1999. Il s'est contenté de saluer le travail remarquable fourni par le Département fédéral des finances et a relevé notamment, avec satisfaction, l'existence d'une base de données sur les subventions qui est publique et accessible à tous sur Internet.

Quelle est maintenant l'appréciation de votre commission sur ce deuxième rapport? En préliminaire, il convient de rappeler qu'en raison du grand nombre de subventions existantes et de la complexité du système qui les régit, une banque de données complète regroupant plus de 600 subventions a été établies avant de procéder à l'examen. Cette banque de données a permis de passer en revue systématiquement l'ensemble du domaine, et elle servira à l'avenir d'appui à la gestion. Par ailleurs, en faisant ce second rapport, je l'ai dit en préambule, le Conseil fédéral a satisfait au mandat que lui prescrit la loi.

Votre commission a formulé les constatations suivantes. Les deux rapports constituent un complément au programme d'économies, il devrait permettre d'économiser 110 millions de francs par an jusqu'en 2004, puis 180 millions de francs par an. Le troisième rapport de controlling relève que la mise en oeuvre des mesures décidées dans les rapports sur les subventions se déroule correctement, mais qu'il atteindra un taux de réalisation de 80 à 90 pour cent seulement en 2003. Les deux rapports sur les subventions constituent un travail considérable fourni par l'Administration fédérale des finances, qui doit être remerciée à ce sujet. Enfin, il faut relever l'utilité de la banque de données établie pour recenser toutes ces subventions.

Quelques critiques néanmoins. Les économies entraînées par les rapports sur les subventions restent à nos yeux beaucoup trop faibles, puisque ces économies représentent le 0,5 pour cent, au regard de la croissance du secteur des subventions pour les années 1980 à 1990. Cette croissance représente 7,3 pour cent par année en moyenne de 1980 à 1997 contre 4,8 pour cent d'augmentation du PIB. Nous avons également observé que nombre de subventions n'ont pas atteint les objectifs visés et nous pensons donc qu'à l'avenir, il faudrait mieux les cibler. En plus, le 18 pour cent des subventions remonte à une période antérieure à 1945. Alors, évidemment, se pose la question de l'opportunité de les maintenir.

Au niveau des propositions, votre commission en a examiné deux. Une proposition Blocher qui consistait à exiger du Conseil fédéral une économie de quelque 2 milliards de francs sur l'ensemble des subventions. Cette proposition, qui a été approuvée en commission par 11 voix contre 10, sera reprise par la commission lors d'une prochaine séance. Une proposition Müller Erich consistait à proposer une alternative à la proposition Blocher, à savoir que les subventions doivent faire l'objet d'un examen lors des séances des sous-commissions des Commissions des finances et, lors des séances consacrées aux délibérations sur le compte d'Etat 1999, les départements sont invités à répondre en particulier aux questions suivantes: nécessité actuelle et future des subventions; usage des possibilités de réduction; présentation des mesures les plus importantes qui sont introduites ou prévues et possibilités de limiter les subventions dans le temps. La proposition Müller Erich a été approuvée par 20 voix contre 2 et le secrétariat a d'ores et déjà adressé une circulaire aux secrétariats généraux des différents départements pour les inviter à se préparer à répondre aux questions ci-dessus lors de l'examen du compte d'Etat 1999.

Pour le surplus, la commission souligne quelques axes d'activités possibles en relation notamment avec la nouvelle péréquation financière. Dans le rapport final du Département fédéral des finances du 31 mars 1999 concernant la nouvelle péréquation financière, il est dit que cette dernière doit entraîner une révision partielle de la loi sur les subventions puisqu'il faudra notamment ajuster les différents types de montants globaux et forfaitaires. A l'heure actuelle, deux messages concernant la nouvelle péréquation financière sont prévus. Le premier traitera des modifications constitutionnelles nécessaires et le second des ajustements dans les lois concernées.

La commission s'est également posé la question de procéder à une révision plus importante par le Parlement. La révision partielle de la loi sur les subventions, déclenchée par la nouvelle loi sur la péréquation financière, pourrait être l'occasion de réviser plus à fond la loi sur les subventions.

Enfin, s'agissant du budget, comme évoqué dans le rapport sur les subventions, deuxième partie, au chiffre 328 "Gestion des crédits", il est rappelé qu'"il n'existe aucune gestion pluriannuelle des crédits pour plus de 80 pour cent des subventions versées en 1997". Cela signifie que, pour une grande majorité des subventions, le Conseil fédéral et le Parlement disposent d'une grande liberté de manoeuvre pour fixer les montants des subventions dans le cadre du budget annuel. Il reste cependant une réserve importante, à savoir que de nombreuses subventions sont définies dans les lois fédérales sous la forme de dépenses qui doivent être versées en tout état de cause. Ces dépenses peuvent être de plusieurs types, notamment pourcentage d'un montant global sur lequel la Confédération n'a pas de prise, couverture de déficit ou montant déterminé. Il faut relever que les dix subventions les plus importantes qui sont versées aux assurances sociales ainsi qu'aux transports publics tombent dans l'une de ces trois catégories.

Il subsiste néanmoins un nombre important de subventions qui sont prévues dans des textes formulés selon un mode potestatif, et qui comportent des réserves de crédit. A côté de cela, il existe des prestations que la Confédération est tenue de fournir, et pour lesquelles une certaine flexibilité est prévue quant aux dates de paiement et de garantie de paiement. En ce qui concerne les subventions partiellement ou non liées, la Commission des finances pourrait, dans le cadre des délibérations sur le budget, élaborer des interventions à l'adresse du Conseil fédéral ou confier des mandats à ce sujet aux sous-commissions concernées.

La Commission des finances vous invite à prendre acte du rapport du Conseil fédéral en l'approuvant, tout en invitant le Gouvernement à utiliser l'instrument mis sur pied dans l'examen de ces deux rapports et à assurer le suivi des conclusions qui y sont formulées.

Mugny Patrice · Nationalrat · Genf · Grüne Fraktion

Concernant les subventions, il y a deux propositions de M. Müller Erich, qui consistent à demander un nouvel examen des subventions; mais les phrases de M. Müller ne sont pas innocentes. Il demande que l'on réexamine la nécessité actuelle et future des subventions, la possibilité de les réduire et la possibilité de les limiter dans le temps. En commission, j'ai demandé à M. Müller s'il était prêt à procéder à cet examen sans a priori. Il a répondu oui. Alors, avec un collègue de commission, nous avons proposé de modifier un peu la proposition Müller en prévoyant que les subventions soient regardées en laissant ouvertes les deux possibilités, soit de les réduire, soit de les augmenter. Il ne devrait pas être inimaginable que certains besoins évoluent. Vous imaginez bien que cette proposition a été rejetée, et par M. Müller, et par la commission.

C'est bien là toute la question politique du rôle de l'Etat qui est ainsi posée. On ne devrait pas se demander uniquement comment économiser et comment dépenser moins, on devrait commencer par se demander pourquoi l'on dépense et pour qui l'on dépense. Nous découvririons peut-être et même certainement que l'Etat ne remplit pas toujours, et de loin pas, ses fonctions essentielles.

Vous avez entendu la proposition Blocher de réduire les subventions de 2 milliards de francs. Ces subventions, ces économies, il va bien falloir les prendre quelque part. Or, quand on parle d'une explosion des dépenses - nous devrions d'ailleurs plutôt être fiers d'avoir une population qui est en général bien lotie -, il est évident que ces restrictions vont se faire par rapport à la population.

Il y a quelques jours, à Genève, des associations ont proposé à des citoyens de tous bords une expérience insolite puisque dans le cas particulier il était question des allocations versées aux requérants d'asile. Ces associations ont proposé à des citoyens, à des gens qui avaient d'habitude un revenu normal, de vivre pendant une semaine avec ce revenu qui était alloué aux requérants d'asile. Je ne connais pas encore les résultats de l'expérience, mais j'imagine qu'ils seront intéressants. Je me souviens aussi du propriétaire d'un grand magasin qui déclarait volontiers que ses vendeuses étaient bien loties avec des salaires inférieurs à 3000 francs. Il disait ça du haut d'un revenu huit fois plus élevé.

J'aimerais que le milliardaire Blocher et que M. Müller Erich, dont je sais que le revenu n'est pas modeste, vivent quelque temps avec les montants qu'ils préconisent pour les plus démunis de ce pays, car leur politique consiste, au bout de la chaîne, à réduire les moyens de vivre d'une partie de la population.

C'est concret, on le voit: ces dernières années, on s'en est pris aux chômeurs, aux handicapés, aux requérants d'asile et aux bénéficiaires de l'AVS. La dernière révision de l'AVS montre à nouveau qu'il faudra bien faire payer à quelqu'un. Là, ce seront une fois de plus les femmes. Il n'est pas question de faire payer ceux qui peuvent payer, et on réduit donc les prestations à celles et ceux qui reçoivent.

La droite dure domine actuellement. J'inclus dans ce groupe une bonne partie des radicaux et des démocrates-chrétiens, et même au moins un conseiller fédéral socialiste. Mais leur arrogance coûte cher à notre société, qui y perd en cohésion et en espérance. Ces gens-là jouent un jeu dangereux, mais peut-être souhaitent-ils l'avènement de ce qui se profile!

Walker Felix · Nationalrat · St. Gallen · Christlichdemokratische Fraktion

Subventionen sind in unserem Finanzhaushalt wesentlich wichtiger, als es die Präsenz im Saal vermuten liesse. Die beiden Kommissionssprecher haben die Beurteilung der Kommission sehr gut und in ausführlicher Art und Weise wiedergegeben. Ich möchte mich auch bei Herrn Bundesrat Villiger für diesen sehr sorgfältigen und ausführlichen Bericht bedanken. Er gibt uns ein paar Leitplanken, wie in dieser wichtigen Frage in Zukunft vorzugehen ist.

Wenn man von 27 Milliarden Franken Subventionen spricht, erwartet man natürlich, dass eine zweimalige Überprüfung dieser Subventionen auch etwas ergibt. Vielleicht geht es vielen von Ihnen wie einigen Mitgliedern der Finanzkommission: Bei nur 100 Millionen Franken Einsparungen kommt man zum Schluss, der Berg habe eine Maus geboren. Aber erstens haben wir im Rahmen des Stabilisierungsprogrammes mit grosser Mühe sehr viele Einsparungen diskutiert; es war nicht die vordringliche Aufgabe des Subventionsberichtes, nach Einsparungen zu suchen. Zweitens hat dieser Bericht auch Verbesserungspotentiale aufgezeigt, z. B. bezüglich Effektivität, Effizienz und Transparenz. Die beiden vorliegenden Berichte machen das Thema messbar, und das ist eine ganz wichtige Frage.

Sorgen macht uns, wie erwähnt, die Art und Weise, wie sich diese Subventionen entwickelt haben. Hier glaube ich, dass man trotz aller positiven Kritik einige Schlussfolgerungen ziehen muss.

Eine erste Schlussfolgerung lautet: Subventionen sind nicht von Natur aus etwas Unanständiges. Sie sollen dort, wo Schwächen auszugleichen sind, zum Ausgleich zwischen den Regionen, den Berufsgruppen und den Generationen führen. Wir stehen zu dieser Solidarität, wir stehen zu diesem Beitrag zum nationalen Zusammenhalt. Dafür sind Subventionen notwendig.

Wir meinen aber auch, dass wir aufhören sollten, Probleme mit Geld zuzudecken. Wenn schon Subventionen, so doch in erster Linie, um Anreize zu geben, um einen Förderungsauftrag zu erfüllen. Das ist eine Aufgabe, die wir mit Subventionen wahrnehmen können. Wir sind deshalb sehr froh, dass die Grundrichtung in den Schlussfolgerungen, Massnahmen und Konzepten auch den Grundgedanken des angestrebten neuen Finanzausgleichs entspricht. Das finden wir sehr gut: Eigenverantwortung übernehmen, Anreizsysteme schaffen, Chancen gewähren, statt Geld zu verteilen; das müsste eine ganz wichtige Devise sein.

Das Parlament kann hier entscheidend mitwirken, und es ist keine Frage, dass wir selber sprunghaft und widersprüchlich sind. Wenn wir wollen, dass die Schlussfolgerungen dieses Subventionsberichtes durchschlagen, muss das Parlament einen wesentlichen Teil der Verantwortung übernehmen.

Der 2. Teil des Subventionsberichtes hat wie schon der 1. Teil aufgezeigt, wie die Dinge liegen. Er ist für uns ein Wegweiser, aber wir - Parlament, Bundesrat und Verwaltung - müssen wissen: Wegweiser marschieren nicht mit!

Walter Hansjörg · Nationalrat · Thurgau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Subventionsbericht mit dem ersten und dem vorliegenden zweiten Teil ist ein finanzpolitisches Werkzeug, ein sehr gutes Führungsinstrument für Verwaltung und Parlament, eine Übersicht, die auch wir konsequent nutzen müssen. Die Subventionsdatenbank verschafft die nötige Transparenz - insbesondere für die Finanzkommission - zur Erstellung des Finanzplanes. Die Subventionsrubriken geben den nötigen Aufschluss über die Rechtsgrundlagen, die Wirkung und den Handlungsbedarf. Ein Veränderungsprozess ist bei rund drei Vierteln aller Positionen festgestellt worden. Insgesamt stellen die Subventionen ja den grössten Ausgabenposten dar und betreffen praktisch alle Belange unserer Volkswirtschaft. Dies geht uns alle an.

Der Bericht ist mit Recht kein Sparprogramm. Er ist ein nützliches Instrument der Finanzkommission und deren Subkommissionen für das parlamentarische Controlling, um zu überprüfen, ob die Mittel ihre vorgesehene Wirkung erzielen und ob die Leistungen erfüllt werden. Er beinhaltet wertvolle Grundlagen für die Erarbeitung von Entlastungs- und Sparpotenzial, auch für den neuen Finanzausgleich und die damit verbundene Aufgabenentkoppelung zwischen Bund und Kantonen.

Die SVP-Fraktion verlangt bei jenen Subventionspositionen, wo Handlungsbedarf besteht, ein konsequentes Einleiten von Massnahmen, sei dies nun auf Gesetzes- oder auf Verwaltungsstufe. Die Finanzkommission wird an der nächsten Sitzung über das weitere Vorgehen beraten. Das Eindämmen von Subventionen ist ein harter, langwieriger Prozess. Die SVP-Fraktion empfiehlt, den vorliegenden Bericht zu genehmigen, und begrüsst es, wenn auch dieser Bericht mit dem Ziel instrumentalisiert wird, den Gesamtaufwand der Subventionen real zu senken.

Wir beantragen also, vom Bericht Kenntnis zu nehmen.

Steiner Rudolf · Nationalrat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

Der Finanzverwaltung gebührt für diesen zweiten Teil des Subventionsberichtes Dank; Dank für die umfassende, tiefschürfende Arbeit, und zwar bezogen nicht nur auf den zweiten Teil, sondern bezogen auf beide Teile und auf die bisher vorliegenden drei Controlling-Berichte.

Auf den ersten Blick erscheint es als bedauerlich und unbefriedigend, dass von den jährlichen Subventionen von 27 Milliarden Franken kurzfristig nur 110 Millionen und mittel- und langfristig nur 180 Millionen Franken pro Jahr eingespart werden können. Dieser magere Spareffekt muss uns Parlamentarierinnen und Parlamentariern zu denken geben, denn bevor wir zu jammern oder zu kritisieren beginnen, sollten wir uns daran erinnern, dass ungefähr zwei Drittel des Bundeshaushaltes Transferzahlungen sind, ungefähr 60 Prozent gesetzlich und 80 Prozent gesetzlich und faktisch gebunden.

Ich erinnere in diesem Zusammenhang auch an die gestrige Debatte, an unseren Freund Lothar, der hier grüssen lässt: Bei einem Sparpotenzial gemäss Subventionsbericht von 110 bis 180 Millionen Franken haben wir gestern 372 Millionen Franken neu beschlossen.

Subventionen zu kürzen heisst in erster Linie, Gesetze zu ändern. Unter diesem Aspekt sind Vorschläge, wie sie in der Kommission gemacht wurden, nämlich einfach ins Leere hinaus 2 Milliarden Franken sparen zu wollen und den Bundesrat damit zu beauftragen, Wunschträume, die nicht erfüllbar sind.

Die FDP-Fraktion unterstützt die Ihnen teilweise bekannt gegebenen Beschlüsse der Finanzkommission, wonach diese weitere Abklärungen treffen will. Aber in erster Linie müssen wir selber in diesem Rat den Mut haben, aufgrund des Subventionsberichtes über die Bücher zu gehen, und jeder muss für sich und in seiner Kommission nach Sparmöglichkeiten suchen. Insbesondere die Fachkommissionen sind gefordert, nicht mit Scheuklappen, einfach "l'art pour l'art", ihre Geschäfte, ihre vermeintlichen Interessen, ohne Blick auf das Ganze zu vertreten. Es liegt dann an uns, nötigenfalls Widerstände, sei es von der Verwaltung, sei es von Regionen oder Kantonen, zu brechen. Ein Instrument steht uns mit dem zweiteiligen Subventionsbericht, ergänzt durch die vorliegenden drei Controlling-Berichte, dafür zur Verfügung.

Die FDP-Fraktion nimmt also mit Dank vom 2. Teil des Subventionsberichtes Kenntnis. Erlauben Sie mir noch eine Bemerkung an Kollege Maillard. Er hat Herrn Müller zitiert, der in der Finanzkommission angeregt hat, dass die Subkommissionen der Finanzkommission Sparpotenziale ausfindig machen sollen; Herr Maillard kritisiert das. Ich weise ihn aber auf das Subventionsgesetz hin, denn dieses schreibt eine periodische Prüfung mindestens alle sechs Jahr vor. Zu prüfen sind die Zweckmässigkeit, die Kostengünstigkeit und der administrative Aufwand. Das hat mit Sparen und Streichen zu tun und nichts mit Aufstocken. Die Aufstockungen - ich erinnere nochmals an das Beispiel Lothar - kommen von selber.

Gendotti Gabriele · Nationalrat · Tessin · Freisinnig-demokratische Fraktion

Eigentlich war ich als neues Mitglied dieses Rates und der Finanzkommission ein bisschen enttäuscht oder wenigstens überrascht, dass die Diskussion über den ausführlichen "Bericht des Bundesrates über die Prüfung der Bundessubventionen" sich fast ausschliesslich mit den Sparmöglichkeiten befasst hat. Der Subventionsbericht hat aber nichts mit einem Auftrag für ein Sparprogramm zu tun. Der gesetzliche Auftrag ist sehr klar: Gemäss Artikel 5 des Subventionsgesetzes muss der Bundesrat periodisch überprüfen, ob die Bestimmungen über Finanzhilfen und Abgeltungen den allgemeinen Grundsätzen - dies muss man betonen - in Bezug auf Zweckmässigkeit, administrativen Kostenaufwand usw. entsprechen, mit anderen Worten: Er muss überprüfen, ob die Subventionen gemäss den Kriterien des Gesetzes ausgerichtet werden. Deshalb muss man zur Kenntnis nehmen, dass nach den beiden Teilberichten 359 der 410 Subventionsrubriken, für welche 1997 eine Auszahlung erfolgte, geprüft und analysiert worden sind und dass für 85 der 200 in die Überprüfung einbezogenen Subventionsrubriken des zweiten Teils Handlungsbedarf geltend gemacht wird. Bei diesen erwartet man vom Bundesrat und der Verwaltung eigentlich die gleiche Fähigkeit, die Umsetzungsmassnahmen rasch zum Erfolg zu bringen, wie bei den Massnahmen aus dem ersten Teil.

Gibt es zu viele Subventionen? Sind sie nicht mehr aktuell? Sind die ausbezahlten Beträge zu hoch? Können gewisse Aufgaben auch ohne Subventionen erfüllt werden? Müssen - was das Subventionsgesetz eigentlich vorsieht - einzelne oder gar generell alle Subventionen einer Befristung untergeordnet werden? Ist man der Meinung, dass die Spareffekte infolge der vorgeschlagenen Massnahmen ungenügend sind? Auf solche Fragen müssen politische Antworten gegeben werden, und es müssen Entscheide folgen.

Da sind wir als Parlamentarier gefordert. Nicht zuletzt, weil rund 60 Prozent der Ausgaben gesetzlich gebunden sind, und zwar durch Gesetze, die wir selber irgendeinmal fabriziert haben. Deshalb muss uns allen bewusst sein, dass die meisten Umsetzungsmassnahmen Gesetzesänderungen bedingen. Deshalb habe ich überhaupt kein Verständnis für Vorstösse, die eine lineare Senkung um 10 Prozent oder eine Reduktion um zwei Milliarden Franken vorsehen, so wie dies zum Beispiel vonseiten der SVP in der Finanzkommission angedeutet wurde. Es ist hingegen notwendig, die Verantwortung zu übernehmen und zu sagen, welche Subventionen in welchen Gebieten gekürzt, aufgehoben oder befristet werden sollen. Man kann sich hier nicht hinter dem eigenen Finger verstecken. Natürlich braucht es einen gewissen politischen Mut, wenn man sagen muss, wo man einschreiten will: bei der Landwirtschaft oder bei der Energie, beim Sport oder bei der Gesundheit usw.

Es nützt nichts oder nicht viel, bei so genannten Bagatellsubventionen zu intervenieren, wenn man zwei Milliarden Franken sparen will. Ich bin auch überzeugt, dass Handlungsbedarf besteht, und dass es Möglichkeiten für Anpassungen gibt. Aber man muss sich von vornherein bewusst sein, dass es von den betroffenen Verwaltungen, Regionen und Kantonen energischen Widerstand geben wird.

Ich muss feststellen, dass in der Kommission und heute im Rat in der Diskussion kein einziges Beispiel von möglichen Subventionskürzungen oder Subventionsstreichungen auch nur angedeutet wurde - ganz nach dem Prinzip, wonach Massnahmen immer "dans le jardin plus vert du voisin" zu ergreifen sind. Ich teile deshalb die Meinung, dass es vor allem die Aufgabe der Subkommission ist, bei der Beratung der Staatsrechnung entweder alle oder die ältesten Subventionen zu hinterfragen, um zu konkreten Resultaten zu kommen. Der Subventionsbericht muss zum wichtigen Arbeitsinstrument werden, das eine Gesamtübersicht erlaubt und erste Ansätze für Massnahmen liefert, von der einfachen administrativen Anpassung bis zum Antrag für eine Gesetzesänderung.

Wo aber ein weiterer Handlungsbedarf besteht, hängt dies von den politischen Entscheiden ab, die den Politikern und dem Parlament zustehen.

Unter diesen Umständen habe ich persönlich keine Mühe, vom Bericht in zustimmendem Sinn Kenntnis zu nehmen. Die FDP-Fraktion kann mit dem in der Kommission zustande gekommenen Kompromiss der einfachen Kenntnisnahme leben.

Ich hoffe auf eine konkrete und fruchtbare Arbeit der Subkommissionen und erwarte gewisse Anpassungen und Kompetenztransfers bei der Umsetzung des neuen Finanzausgleichs, der - wie Bundesrat Villiger in der Finanzkommission gesagt hat - nichts anderes ist als ein Subventionsprojekt. Die Subventionspolitik sollte wie jede Politik dynamisch, effizient, transparent und von rigorosen Kontrollkriterien abhängig sein, aber sie sollte auch fähig sein, sich jederzeit neuen Umständen anzupassen.

Fässler Hildegard · Nationalrat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Auch der 2. Teil des Subventionsberichtes ist ein gutes Hilfsmittel und Nachschlagewerk. Sie finden alle 660 Tatbestände darin aufgeführt, und im zweiten und dritten Controlling-Bericht des EFD - den ersten habe ich nicht bekommen, weil ich damals noch nicht im Rat war - finden Sie die dazu gehörenden Massnahmenlisten, die je den aktuellen Umsetzungsstand der geforderten Massnahmen sowie deren Sparwirkung enthalten. Auch diese beiden Berichte sind sehr nützliche Unterlagen.

Bezogen auf den Gesamtbetrag von rund 27 Milliarden Franken wurde nur ein kleines Sparvolumen von 100 bis 150 Millionen Franken pro Jahr eruiert. Dies ist einerseits erfreulich, zeigt es doch, dass diese Subventionen Sinn machen. Andererseits ist ja der Auftrag gemäss Artikel 5 des Subventionsgesetzes ein Prüfauftrag und kein Sparbefehl.

Eine Kritik möchte ich doch anbringen: Bei sehr vielen Positionen steht die Abkürzung "n. q." für nicht quantifizierbar. Zu diesem Ausdruck wurde meines Erachtens sehr häufig gegriffen. Ich möchte daher anregen, dass jeweils eine kurze Begründung mitgeliefert wird.

Das grundsätzliche Lob für den Bericht und die beiden Controlling-Berichte sowie diese leise Kritik an der häufigen Verwendung des Ausdruckes "nicht quantifizierbar" allein hätten mich eigentlich nicht zu einem Votum bewogen. Ich möchte aber meinem grossen Unbehagen darüber öffentlich Ausdruck verleihen, was sich über den Subventionen in der vorberatenden Kommission, also in der Finanzkommission, zusammenbraut.

Wenn so unausgegorene Vorschläge kommen in der Art, der Bundesrat solle zwei Milliarden Franken suchen, die man beim Subventionswesen einsparen könne, ohne konkret zu sagen wo, dann ist das keine vernünftige Politik. Das ist eine Hauruck-Methode, die ohne längeres Nachdenken zustande gekommen ist. Dass solche Vorschläge in einer Finanzkommission zur Diskussion gestellt werden, gibt mir wirklich zu denken. Ich kann mich diesbezüglich meinem Vorredner anschliessen, der gesagt hat, man solle selber konkrete Vorschläge machen, wenn man schon vom Sparen spreche. Es geht nicht, einfach zu sagen, der Bundesrat möge uns Vorschläge machen, die wir dann annehmen könnten oder nicht, ganz nach Belieben.

Ausserdem beunruhigt mich, dass wir als Kommission den Auftrag bekommen haben - wenn auch mit einem Entscheid von 11 zu 10 Stimmen -, darüber nachzudenken, wie wir im grossen Massstab sparen können, nachdem jetzt diese Untersuchung gemacht worden ist und man eben kein Sparpotenzial gefunden hat. Ich weiss nicht, was diese Art von Politik bedeuten soll. Wird damit einfach umgesetzt, was im Wahlkampf versprochen worden ist: Man wolle hier mit dem eisernen Besen dahinter? Aber das nützt nichts, wenn Sie nichts wegzuwischen haben! Ob Sie mit dem eiserner Besen oder mit dem Staubwedel darüber gehen, bringt genauso viel bzw. genauso wenig.

Ich bitte Sie um Kenntnisnahme dieses Berichtes in zustimmendem Sinne. Er ist ein wichtiges Hilfsmittel, und wenn Sie je in eine Diskussion verwickelt werden, in der wieder jemand sagt, er gehe nach Bern, um diesen Subventionsdschungel auszumisten, dann legen Sie dieser Person diese beiden Bücher vor: Das Ausmisten hat nämlich bereits stattgefunden.

Villiger Kaspar · BR-M · Bundesrat · Luzern

Ich danke all jenen, die bei diesem faszinierenden Thema noch präsent sind. Die schlechte Präsenz zeigt, dass das Thema niemanden vom Stuhl reisst - aber ich mache eine Prognose: Wenn es jetzt darum ginge, eine einzige dieser 359 überprüften Subventionen abzubauen, dann wäre hier die Besetzung lückenlos. Dies zeigt ein bisschen, wie es mit diesen Subventionen läuft.

Zum Ersten möchte ich aber allen Votanten für die gute Aufnahme des Geschäftes herzlich danken. Gesamthaft gesehen konnten wir mit diesem zweiten Bericht - mit einigen Ausnahmen, die alle begründet sind - einen Überblick über das gesamte schweizerische Subventionswesen schaffen. Es ist eine interessante Datenbank für uns alle; es ist ein Arbeitsinstrument.

In diesem zweiten Bericht geht es nur noch um 200 Rubriken. Insgesamt sind es in beiden Teilberichten 359 Subventionen, die wir geprüft haben, die nun lückenlos vor uns liegen und in der Datenbank immer aufdatiert werden. Nur etwa 60 Subventionen haben wir von der Prüfung ausgenommen.

Es wurde hier gesagt - wir haben uns die Frage auch gestellt -, ob wir bei den Bagatellsubventionen keine bessere Methode der Identifikation und nachher der Abschaffung finden könnten. Wir sind aber zum Schluss gekommen, dass es weder qualitative noch quantitative Kriterien gibt, die hier eine eindeutige Identifikation ermöglichen. Auch eine kleine Subvention kann irgendwo etwas bewirken; das muss man sehen. Wir vertreten deshalb die Meinung, dass es keine generelle Regel gibt, dass aber in jedem Einzelfall geprüft werden muss, ob eine bestimmte Subvention den Kriterien des Gesetzes zu genügen vermag oder nicht.

Wenn man eine Bagatellsubvention vermutet, muss man speziell abklären, ob den Interessenten nicht z. B. die vollständige Finanzierung zugemutet werden könnte - solche Fälle gibt es durchaus -, ob die zumutbaren Selbsthilfemassnahmen wirklich ergriffen werden, ob die anderen Finanzierungsmöglichkeiten erschöpft sind, ob die Vorteile, die mit der Aufgabe verbunden sind, nicht gewisse finanzielle Belastungen ausgleichen und ob - das ist vielleicht das Wichtigste - die Aufgabe nicht auch ohne Subvention erfüllt würde.

Sie wissen, dass wir bei rund einem Drittel der überprüften Subventionen Handlungsbedarf geltend gemacht haben. Das ist nicht spektakulär, aber immerhin. Die Massnahmen fallen etwa zu 20 Prozent in Ihren Kompetenzbereich, also in die Gesetzgebung; etwas mehr als zwei Drittel betreffen den Bundesrat oder die Verwaltung.

Einige Massnahmen wollen wir im Zusammenhang mit dem Finanzausgleich behandeln. Weil sich die meisten Massnahmen der Bezifferung entziehen - das ist ein bisschen der Grund für die Enttäuschung bezüglich des Sparpotenzials, die hier durchgedrungen ist; dies ist aber kein Sparbericht -, ist die Abschätzung des Entlastungspotenzials nicht besonders einfach. Aber wir sind der Meinung, dass bei konsequenter Umsetzung immerhin längerfristig gegen 100 Millionen Franken zu holen sind. 100 Millionen Franken sind immer noch sehr viel Geld.

Die Umsetzung soll sich an den gleichen Grundsätzen orientieren wie im ersten Teil: dezentrale Verantwortung der Fachdepartemente, für die Umsetzung aber ein zentrales Controlling durch das Finanzdepartement zuhanden des Bundesrates und Ihrer Kommissionen. Wir haben dieses zentrale Controlling eingerichtet und im Auftrag des Bundesrates schon den dritten Controlling-Bericht erstellt.

Zusammenfassend können wir sagen, dass der Umsetzungsprozess nach dem Vorgehen, das der Bundesrat festgelegt hat, im grossen Ganzen gut verläuft.

Ich will abschliessend noch eine ganz kurze Wertung vornehmen: Das ist kein Sparprogramm. Es war auch nicht der Auftrag, dass wir Ihnen vorschlagen, ganze Subventionen abzuschaffen, denn es war auch keine politische Überprüfung. Es ging um die Prüfung der Frage, ob das innerhalb des politischen Zweckes zweckmässig gemacht wird und die Anreizsysteme und alle diese Dinge in Ordnung sind. Aber wir hatten nicht zu prüfen, ob Wohnbauförderung noch opportun sei oder nicht, und ob man dieses und jenes noch abschaffen könne oder nicht. Das müssen andere tun.

Aber wir glauben doch, dass gesamthaft ein namhaftes quantitatives, aber auch qualitatives - das ist ebenso wichtig - Verbesserungspotenzial identifiziert werden konnte, wie die Abschaffung überholter Subventionen, Reduktion überhöhter Beiträge, zweckmässigere Ausgestaltung komplizierter Systeme, stufengerechtere Aufgaben- und Lastenteilung zwischen Bund und Kantonen. All das ist im Einzelnen nicht überall spektakulär, aber in der Summe doch nicht völlig unbeachtlich.

Ich habe schon in der Kommission und hier auch wieder gespürt, dass bei Einzelnen eine gewisse Enttäuschung über ein "mageres" Resultat festzustellen ist. Ich muss Ihnen sagen, dass ich als Finanzminister natürlich schon froh bin, wenn bei einer solchen Subventionsüberprüfung nicht nur grössere Begehren kommen, sondern wenn immerhin noch ein Einspar- und Effizienzsteigerungspotenzial identifiziert werden kann.

Ich habe Verständnis dafür, dass Ihre Kommission die Subkommissionen beauftragt hat, nun gezielter zu suchen, ob es irgendwo noch Spar- und Abbaupotenzial gebe. Ich will kein Spielverderber sein, aber ich glaube, dass ich kein Prophet sein muss, um Ihnen zu sagen, dass das Ergebnis wahrscheinlich eher enttäuschend ausfallen wird. Ich werde selbstverständlich die Verwaltung anweisen - ich hoffe, dass das in allen Departementen geschieht -, dass man Ihnen bei dieser Untersuchung behilflich sein wird.

Aber ich glaube, es ist hier u. a. von den Herren Walker und Gendotti gesagt worden, dass Subventionen natürlich ein ganz entscheidend wichtiges Instrument der Politik sind. Sie sind fast schon das "Schmieröl" der Demokratie, sie sind Instrumente, die wir brauchen, um gewisse politische Ziele zu erreichen. Sie sind alle im Einzelnen begründbar und begründet. Wir geben kaum irgendwo Geld für nichts aus. Man kann politisch mal eine andere Meinung haben, man findet mal irgendwo 20 000 Franken, aber im Bundeshaushalt werden Sie keine Milliarden finden, die sinnlos in der Welt "herumgepfeffert" werden. Überall ist jemand dahinter, steckt ein politischer Wille dahinter.

Überall gibt es sehr, sehr zähe Lobbys. Das können Sie vor allem erleben, wenn es um konkrete Sparprogramme geht. All jene, die beim Stabilisierungsprogramm dabei waren, haben diesen enorm zähen Kampf um jeden Rappen miterlebt. Von diesen 1,7 Milliarden Franken Einsparungen im Stabilisierungsprogramm waren wahrscheinlich etwa 700 Millionen Franken Subventionen, 500 Millionen Franken davon von den Kantonen. Ich muss Ihnen sagen: Der Kampf um diese Subventionen - vom Regionalverkehr über das Sozialwesen bis hin zur Bildung - war ein zäher Kampf um jeden Rappen, der auch an Emotionen rührte. Da muss man Gesetze ändern: Das ist die politische Knochenarbeit, die man leisten muss. Die kann man im grossen Stil nur alle paar Jahre leisten.

Das beste Resultat, das wir uns erhoffen können, wäre eigentlich dies: Dass Sie bei zukünftigen Subventionen möglichst grosse Zurückhaltung üben. Ich sage noch etwas, und da mag eine Spur Resignation mitspielen: Wenn Sie in diesem Land eine Subvention einmal eingeführt haben - wenn sich einige einmal daran gewöhnt haben, an diesem Euter zu saugen -, dann bringen Sie sie praktisch nie mehr weg. Es sind einfach zu viele Interessierte in der Verwaltung, in den Kantonen, bei den Beteiligten, bei den Lobbys, usw. Wenn es um alte Subventionen geht, ist es deshalb so, dass der Finanzminister sagt: "Macht, was Ihr könnt - wir kämpfen auch. Ich bin froh um jede Idee." Aber er kämpft vor allem gegen immer neue Subventionsbegehren.

Dann dürfen wir noch etwas nicht vergessen: Es geht nicht nur um die Subvention an sich, sondern auch um die Mechanismen. Es geht um die Anreize. Man kann manchmal mit weniger Geld mehr erreichen. Gerade mit dem grossen Projekt des neuen Finanzausgleichs möchten wir versuchen, Mechanismen und Anreizsysteme so zu gestalten, dass mit den knappen Mitteln möglichst haushälterisch umgegangen wird. Gerade im Zusammenhang mit dem Finanzausgleich - wo sich bereits überall die Gegner von Kürzungen, Abschaffungen und Neuverteilungen formiert haben - werden Sie Gelegenheit haben, mit einem gewissen politischen Mut wichtige Entscheide zu fällen; Entscheide, die sehr viel mehr bewirken werden, als wenn Sie hier und dort 20 Millionen Franken sparen.

Gerade für solche Übungen haben wir jetzt Datenmaterial zur Verfügung, das Transparenz bringt und Ihnen und uns allen die Arbeit erleichtert.

In diesem Sinne danke ich Ihnen für das Eintreten, die Kenntnisnahme und die positive Würdigung.

Seiler Hanspeter · P-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die evangelische und unabhängige Fraktion teilt mit, dass sie vom Bericht Kenntnis nimmt.

Antrag der Kommission

Vom Bericht Kenntnis nehmen

Proposition de la commission

Prendre acte du rapport

Angenommen - Adopté