Beschwerderecht gegen diskriminierende Einbürgerungsentscheide

Verfahrensbeitrag

Antrag der Kommission

Die Kommission beantragt mit 13 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung:

Mehrheit

Eintreten

Minderheit

(Joder, Baader Caspar, Engelberger, Fischer, Glur, Scherer Marcel, Tschuppert)

Nichteintreten

Proposition de la commission

La commission propose, par 13 voix contre 5 et avec 1 abstention:

Majorité

Entrer en matière

Minorité

(Joder, Baader Caspar, Engelberger, Fischer, Glur, Scherer Marcel, Tschuppert)

Ne pas entrer en matière

Vallender Dorle · Nationalrat · Appenzell A.-Rh. · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die in letzter Zeit verschiedentlich zu beobachtenden negativen Entscheide bei der ordentlichen Einbürgerung von ausländischen Personen haben die Frage nach der Rechtsstaatlichkeit aufgeworfen. Ist es richtig - so hat sich Ihre Kommission gefragt -, dass eine ausländische Person negative Einbürgerungsentscheide nicht auf Verletzung des Willkürverbotes bzw. des Diskriminierungsverbotes überprüfen lassen kann? Nach Anhörung von Frau Bundesrätin Metzler sowie der Experten, Prof. Auer und alt Ständerat Prof. Zimmerli, kam Ihre Kommission zum Schluss, dass eine Beschwerdemöglichkeit von ausländischen Personen zu schaffen sei. Sie erachtet es weiter als richtig, mit der Änderung des Bürgerrechtsgesetzes nicht bis zu dessen Gesamtrevision und deren möglichen Inkraftsetzung in etwa vier bis fünf Jahren zuzuwarten. Ihre Kommission erachtet es vielmehr als zielführend, die vom Bundesrat bereits in der Vernehmlassung vorgeschlagene Einführung eines Beschwerderechtes vorzuziehen, und beschloss eine Kommissionsinitiative. Die eingesetzte Subkommission prüfte, unterstützt durch Herrn Scherrer vom Bundesamt für Ausländerfragen, Herrn Gerber vom Bundesamt für Justiz und den Vertretern des Kommissionssekretariates, Frau Theler und Herrn Wiedmer, verschiedene Lösungen, entschied sich aber zugunsten der Minimallösung, da diese grosse Vorteile aufweist.

Bei der Minimallösung braucht es keine Verfassungsänderung. Der Eingriff in die kantonale Hoheit ist klein, und bewährte Grundsätze wie der, dass die Gemeinden im Rahmen der kantonalen Gesetzgebung selber entscheiden können, wer für Einbürgerung zuständig ist, werden nicht angetastet.

Die nun vorgeschlagene Lösung geht von folgenden Maximen aus:

1. Es besteht bei uns heute wie auch in Zukunft kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung.

2. Daraus folgt, dass einer ausländischen Person die Einbürgerung vom zuständigen Organ auch verweigert werden kann.

3. Allerdings soll die ausländische Person neu überprüfen können, ob mit der Verweigerung das Verbot der Willkür bzw. Diskriminierung verletzt wurde.

4. Diese Überprüfungsmöglichkeit durch ein kantonales Gericht und subsidiär durch das Bundesgericht setzt voraus, dass aus der durch die zuständige Behörde vorbereiteten Empfehlung auf Einbürgerung auch klar ersichtlich ist, dass die Person neben den zeitlichen auch die persönlichen Voraussetzungen erfüllt. Dazu gehören namentlich eine genügende Beherrschung der Sprache, die Gründe für die tatsächliche Integration usw.

5. Kommt das angerufene Gericht zur Erkenntnis, dass das Diskriminierungsverbot oder das Gebot des willkürfreien Handelns durch die Verweigerung der Zustimmung zur Einbürgerung verletzt wurde, kann es den Entscheid einzig kassieren und nicht reformieren. Ich betone: Das Gericht kann die zuvor verweigerte Einbürgerung nun nicht anstelle des zuständigen Organs selber aussprechen. Es kann einzig und allein den Entscheid aufheben. Damit wird der Weg für eine nochmalige Behandlung durch das zuständige Organ frei, sofern der Gesuchsteller nicht Abstand davon nimmt.

6. Ihre Kommission ist mit dem Bundesrat und der überwältigenden Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer der Überzeugung, dass diese Regelung den rechtsstaatlichen Anforderungen genügt. Wenn wir dazu stehen, dass wir keinen Anspruch auf Einbürgerung gewähren wollen, so heisst das aber nicht, dass Einbürgerungen willkürlich bzw. diskriminierend erfolgen dürfen. Auch Einbürgerungen durch die Aktivbürgerschaft an Gemeindeversammlungen oder an der Urne oder durch das Parlament müssen die Grundrechte respektieren. Das Gebot des willkür- und diskriminierungsfreien Handelns des Staates, welches vom Volk bei der Abstimmung über die Verfassung angenommen wurde, auferlegt auch ihm selbst die Pflicht, sich an diese Leitplanken zu halten.

7. Volk und Stände haben zudem ausdrücklich der Schaffung des Rechtsmittelweges zugestimmt. Auch darum drängt sich die Umsetzung dieser so genannten Minimallösung auf.

8. Das Ganze hat auch eine menschliche Seite. Denken wir daran, dass ausländische Menschen unter uns leben und dann nach mindestens zwölf Jahren den Wunsch haben, zum Abschluss ihrer Integration die schweizerische Staatsbürgerschaft anzunehmen. Auch wenn wir keinen Anspruch auf Einbürgerung statuieren wollen, so ist dem Gesuchsteller oder der Gesuchstellerin doch wenigstens zu erlauben, überprüfen zu lassen, ob Willkür im Spiel war - mehr nicht.

Der Entscheid, Ihnen die vorgezogene Einführung des Beschwerderechtes zu beantragen, fiel Ihrer Kommission umso leichter, als die so genannte Minimallösung in der Vernehmlassung des Gesamtpaketes "Migrationspolitik" sehr gut abgeschnitten hat. Alle Bundesratsparteien ausser der SVP haben hier zugestimmt. 22 Kantone befürworten sie ebenso. 5 Kantone wollten sogar noch weiter gehen. Des Weiteren votierten 15 Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände für die gewählte Regelung, während 12 für eine erweiterte Lösung votierten. Ihre Kommission verkennt nicht, dass die meisten Einbürgerungen, aber auch Nichteinbürgerungen diskriminierungs- und willkürfrei erfolgen. Tausendfach haben Bürger und Bürgerinnen an Versammlungen an der Urne Einbürgerungen vorgenommen. Aber es können auch Fehler passieren. Auch die Aktivbürger und Aktivbürgerinnen sind nicht unfehlbar, und darum braucht es dieses Beschwerderecht.

Ihre Kommission beantragt Ihnen mit 14 zu 7 Stimmen bei 1 Enthaltung, auf diese Vorlage einzutreten.

Cina Jean-Michel · Nationalrat · Wallis · Christlichdemokratische Fraktion

L'historique de cette initiative parlementaire de la Commission des institutions politiques n'est pas de première importance. Toutefois, on ne peut nier que cette initiative est en relation avec des décisions communales de naturalisation peu appréciables, voire inacceptables. Il est cependant nécessaire de connaître le cadre politique et juridique de cette problématique.

En effet, pour juger d'une manière impartiale, objective et sans émotion, on doit se rappeler quelques principes de base de la naturalisation. La naturalisation procure des droits politiques aux étrangers établis en Suisse. La vraie démocratie demande à ce que les droits de participation politique soient transmis aux personnes sédentarisées de façon durable. Or, en Suisse, le droit à la naturalisation est limité. Selon la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité, l'étranger qui demande la naturalisation doit répondre à des conditions et à des critères d'aptitudes. Mais, et on arrive à un très grand mais, l'étranger qui a rempli toutes ces conditions n'a pas, concernant la naturalisation ordinaire, un droit à la naturalisation.

L'introduction d'un droit de recours ne changera pas cette situation juridique. Aujourd'hui, nous connaissons trois niveaux de décision: la décision de naturalisation aux niveaux fédéral, cantonal et communal. Selon la législation en vigueur, la naturalisation ordinaire d'une personne étrangère implique d'abord l'octroi d'une autorisation fédérale. Cette autorisation est la condition préalable pour pouvoir obtenir la naturalisation dans le canton et la commune concernés. En règle générale, c'est le droit cantonal qui fixe les conditions à remplir et, je l'ai déjà évoqué, il n'accorde pas de droit à l'acquisition du droit de cité communal. C'est aussi le droit cantonal qui fixe la procédure à suivre. En principe, celle-ci implique d'abord une prise de décision d'une autorité communale, puis d'une autorité cantonale. De ce fait, on peut donc constater que la décision de la commune revêt alors une importance décisive. Très souvent, ce sont les citoyens qui prennent les décisions communales de naturalisation et non pas un organe exécutif. Il y a donc des dispositions cantonales qui confèrent au peuple la compétence de décider en matière de naturalisation.

Concernant les droits de recours selon la législation actuelle, la commission a dû constater qu'il existe au Département fédéral de justice et police un droit de recours contre la décision de l'Office fédéral des étrangers. Si le département rejette le recours et, par conséquent, refuse à son tour l'autorisation, la personne étrangère ne dispose plus de voies de droit. La commission a constaté aussi que la plupart des cantons ne connaissent pas de voies de recours contre les décisions communales et cantonales en matière de naturalisation ordinaire et que le recours de droit public devant le Tribunal fédéral n'est guère possible, puisque le recourant formant un recours contre une décision arbitraire n'aurait pas, dans la plupart des cas et selon la pratique actuelle du Tribunal fédéral, la qualité pour recourir.

L'absence d'un droit de recours contre les décisions négatives en matière de naturalisation a incité la majorité de la Commission des institutions politiques, par 14 voix contre 7 et avec 1 abstention, à vous soumettre la présente initiative parlementaire.

L'argumentation de la majorité de la commission peut être résumée comme suit. Il se peut que la naturalisation soit un acte de souveraineté, mais même sous cet angle, la décision de naturalisation doit respecter les droits fondamentaux. Lorsque le souverain prend des décisions qui sont juridiquement déterminées, le souverain doit respecter la constitution qu'il s'est donnée. On doit comprendre que la naturalisation règle une position juridique individuelle. La naturalisation est donc une décision administrative individuelle et le manque d'un droit de recours contre une décision négative est en soi arbitraire.

La naturalisation correspond à une décision administrative individuelle. Le demandeur doit connaître les motifs d'une décision négative. C'est une exigence essentielle dans un Etat fondé sur le droit. Même si c'est le peuple qui a pris une telle décision en se rendant aux urnes, on peut substituer les motifs par la proposition qui résultait des travaux préparatoires. L'universalité du respect des droits de l'homme demande à ce que les droits fondamentaux soient respectés envers toute personne vivant en Suisse, étrangère ou ressortissante suisse.

L'avis de la majorité de la commission, qui veut légiférer dans ce sens, est partagé par le Conseil fédéral. La plupart des partis et des cantons, et même l'Union patronale suisse, se sont exprimés à ce sujet lors d'une consultation. Tant l'audition de la cheffe du Département que celle d'experts juridiques, ainsi que la place toujours plus importante que prenait le sujet dans l'actualité politique, ont amené la majorité de la commission à la conclusion qu'il convenait de ne pas attendre que le Conseil fédéral présente la révision de la législation sur la nationalité pour introduire un droit de recours.

La minorité de la commission estime qu'il n'y a pas de nécessité de changer la législation actuelle. Selon elle, le peuple qui décide sur la naturalisation a le droit d'être arbitraire. La démocratie prime, selon cette opinion.

Au nom de la majorité de la commission, je répète que le pouvoir discrétionnaire en doctrine et jurisprudence constante a toujours été limité par l'interdiction de l'arbitraire. En introduisant le droit de recours, on vise à exclure l'arbitraire et la discrimination. Ceci ne conduit nullement à la reconnaissance d'un droit absolu à obtenir la naturalisation.

Wasserfallen Kurt · Nationalrat · Bern · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich habe nur eine Frage an die Berichterstatter. Wie ist es bei dieser Anlage: Entscheidet das Gericht, ob ein Entscheid willkürlich ist oder nicht? Oder entscheidet das Gericht, ob jemand eingebürgert ist oder nicht? Wer nimmt letztlich die Einbürgerung vor? Wie steht es dann, wenn ein Entscheid wieder zurückgeht, dann wieder anders entschieden wird und dieser Entscheid wieder zurückgeht usw.? Wie geht das ungefähr vor sich?

Vallender Dorle · Nationalrat · Appenzell A.-Rh. · Freisinnig-demokratische Fraktion

Bei Ihrer Frage, Herr Wasserfallen, geht es darum, wie es vor sich geht, und nicht darum, wie es "ungefähr" vor sich geht. Ich glaube, Sie sind auch Jurist. Herr Cina und ich haben vorhin als Kommissonssprecher beide betont, dass es hier nur um die Möglichkeit geht, einen Entscheid aufzuheben. Das zuständige Gericht im Kanton - und subsidiär auch das Bundesgericht - kann selber keine Einbürgerungen vornehmen. Die Parlamentarische Initiative sieht diese Minimallösung vor, und das wollen wir auch so. Warum wollen wir das so? Das ist wichtig, das interessiert Sie ja wahrscheinlich am meisten: Wir stehen dazu, dass sich das Volk - als Aktivbürgerschaft an Gemeindeversammlungen oder an der Urne - weiterhin positiv oder negativ zu Einbürgerungsgesuchen äussern kann und dass es selber Einbürgerungen soll vornehmen können. Man kann nicht genug betonen: Tausendfach werden Einbürgerungen - und auch Nichteinbürgerungen - willkürfrei vorgenommen. Darum geht es auch hier. Es geht einfach darum, dass eine gesuchstellende ausländische Person die Möglichkeit haben soll, einen Entscheid überprüfen zu lassen, wenn sie meint, sie sei willkürlich behandelt worden. Als Rechtsstaat muss die Schweiz diese Möglichkeit auch einer ausländischen Person eröffnen.

Joder Rudolf · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Im Namen der Kommissionsminderheit beantrage ich Ihnen, auf diese Vorlage nicht einzutreten.

Diese Parlamentarische Initiative verlangt die Einführung eines Beschwerderechtes bei willkürlichen und diskriminierenden Einbürgerungsentscheiden. Als Begründung wird auf Seite 1167 des Berichtes der SPK auf "verschiedene letzthin auf Gemeindeebene durch Urnenabstimmungen gefällte negative Einbürgerungsentscheide und deren politische Vorgeschichte" hingewiesen. Es geht also darum, Volksentscheide an Gemeindeversammlungen und bei Urnenabstimmungen sowie Parlamentsentscheide bezüglich Einbürgerungen einer gerichtlichen Kontrolle zu unterstellen. Damit werden ganz klar Volks- und Parlamentsrechte eingeschränkt.

Wer ein Beschwerderecht gegen Einbürgerungsentscheide verlangt, will letztlich ein Recht auf Einbürgerung, und einen solchen Rechtsanspruch lehnen wir ganz klar ab. Nach geltendem Recht werden die Voraussetzungen für die Einbürgerung sowie das Verfahren der Einbürgerung schwergewichtig im Wesentlichen bei den Kantonen festgelegt. Wenn wir nun die kantonalen Gesetzgebungen in diesem Bereich anschauen, ist dort der Grundsatz, dass kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung besteht, klar verankert. Als Beispiel möchte ich Sie auf Artikel 16 des bernischen Gesetzes über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht verweisen, wo ausdrücklich festgehalten ist, dass kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung besteht.

Bei den Einbürgerungen geht es im Wesentlichen - das scheint mir ein sehr zentraler Punkt zu sein - um den Wechsel vom Ausländer zum Stimmbürger. Wenn wir in diesem Zusammenhang vom Stimmbürger sprechen, ist auch die Frage der politischen Mitbestimmung sehr zentral. Genau wegen dieser politischen Mitbestimmung ist eben die Kompetenz betreffend Einbürgerungen bei einem politischen Organ angesiedelt, also in der Gemeinde, bei der Gemeindeversammlung oder beim Parlament, und sie liegt nicht in der Zuständigkeit irgendeiner Verwaltungsstelle.

Das behauptete verfassungsmässige Recht auf eine willkür- und diskriminierungsfreie Einbürgerung steht im Gegensatz zum ebenfalls verfassungsmässigen Recht des Stimmbürgers, seinen Willen frei zum Ausdruck bringen zu können. Ich verweise Sie hier auf die verfassungsmässig garantierte Abstimmungsfreiheit gemäss Artikel 34 Absatz 2 unserer Bundesverfassung.

Nach diesem Grundsatz schuldet niemand - kein Stimmbürger - Rechenschaft über seine Meinungsbildung und über seinen Entscheid. Wenn wir nun ein Recht auf Einbürgerung und ein Beschwerderecht gegen Einbürgerungsentscheide wollen, so müssen wir dies zwingend auf Stufe Verfassung festschreiben. Wir müssen diesen Vorschlag obligatorisch dem Volk, dem Souverän, zum Entscheid vorlegen. Wenn wir also den Wandel der Einbürgerung vom souveränen politischen Akt zur reinen Verwaltungsverfügung wollen, kann man das nicht mit einer einfachen Gesetzesänderung vollziehen; dann ist dies vielmehr ganz klar verfassungsrechtlich anzusiedeln. Dann soll der Souverän darüber entscheiden, wie er diese beiden gegensätzlichen Verfassungsrechte gewichten will.

Neben diesen politischen und juristischen Überlegungen scheint mir der vorgeschlagene Weg auch unverhältnismässig zu sein: Jährlich werden in der Schweiz inklusive der erleichterten Einbürgerungen rund 30 000 Personen eingebürgert. Beim weitaus grössten Teil dieser Verfahren ergeben sich überhaupt keine Probleme. Nach meiner Erfahrung in unserer Gemeinde kann das Volk durchaus sehr differenziert und genau beurteilen, wie zu entscheiden ist. Es scheint mir unangebracht zu sein, diese Gesetzesrevision jetzt wegen einiger ablehnender Einbürgerungsentscheide in einigen Gemeinden angehen zu wollen.

Hinzu kommt, dass der Vorschlag der Kommissionsmehrheit in der Praxis kaum durchführbar ist. Bei einem Volksentscheid oder bei einem Parlamentsentscheid besteht keine Begründungspflicht. Damit kann die gerichtliche Überprüfung nur sehr beschränkt oder überhaupt nicht vorgenommen werden. Dahin ging auch die Frage von Herrn Wasserfallen vorhin. Impraktikabel scheint mir auch das Einsetzen eines kassatorischen Rechtsmittels zu sein, wonach der Richter die Aufhebung und die Zurückweisung an die Vorinstanz, d. h. wiederum an die Gemeindeversammlung oder wiederum an eine Urnenabstimmung, verlangen kann. Wie das Volk in einem solchen Fall reagieren wird, ist absehbar.

Schliesslich bedeutet der Vorschlag der Kommissionsmehrheit auch einen klaren Eingriff in die Autonomie der Gemeinden und der Kantone. Die verfassungsrechtliche Grundlage hierzu wird ausdrücklich infrage gestellt, und das ist auch der Grund, warum der Schweizerische Gemeindeverband seinen Vorbehalt zu dieser Vorlage angekündigt hat.

Ich bitte Sie im Namen der Kommissionsminderheit, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen

Le débat sur cet objet est interrompu

Schluss der Sitzung um 13.00 Uhr

La séance est levée à 13 h 00