Einbürgerungsvorkommnisse und Konvention des Europarates bezüglich Staatsangehörigkeit / Einbürgerungsverfahren / Abstimmung über Einbürgerungsgesuche in Emmen / Verweigerung der Einbürgerung aus ethnischen Gründen / Emmen und nationaler Zusammenhalt / Einbürgerungspraxis und Menschenrechte / Einbürgerungen in Emmen / Emmen. Einbürgerungsverfahren / Einbürgerungsvorschriften in Emmen / Erleichterte Einbürgerung von Jugendlichen / Einbürgerungsverfahren / Richtiges Einbürgerungsgremium

Metzler Ruth · BR-F · Bundesrat · Appenzell I.-Rh.

Bevor der Bundesrat in der Sache auf die vor allem juristischen Fragen eingeht, will er sich allgemein zur Einbürgerungsabstimmung in Emmen äussern. Der Bundesrat ist betroffen und sehr enttäuscht über das Ergebnis dieser Abstimmung. Das Resultat zeigt eine gefährliche Tendenz auf, die sich bereits in anderen Gemeinden bei solchen Abstimmungen bemerkbar gemacht hat.

In der Schweiz wird in der Regel an der Gemeindeversammlung, im Gemeindeparlament oder an der Urne über Einbürgerungen entschieden. Die Einbürgerung wird somit als demokratischer Entscheid und nicht bloss als Verwaltungsakt verstanden. Dahinter steckt die Auffassung, dass damit eine gute Integration der eingebürgerten Person in die Gemeinde garantiert werden soll. Mit anderen Worten: Der Entscheid bedeutet, wenn er positiv ausfällt, dass der neue Bürger bzw. die neue Bürgerin in die Gemeinschaft integriert und willkommen ist. Die erfolgreiche Einbürgerung soll eigentlich den Endpunkt einer erfolgreichen Integration darstellen. Demzufolge müsste ein negativer Entscheid bedeuten, dass die einheimische Bevölkerung die entsprechende Person noch als zu wenig integriert betrachtet.

Die Ausgestaltung des Einbürgerungsverfahrens auf Gemeindeebene kann aber zu einem stossenden Ergebnis führen, wenn Personen abgelehnt werden, die eigentlich bereits gut in die Gesellschaft integriert sind und alle Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllen.

Das Beispiel von Emmen und andere, ähnliche Fälle haben Folgendes gezeigt: Der Grundgedanke des Einbürgerungsverfahrens, nämlich die Verknüpfung objektiver Kriterien mit der Integration in der Gemeinde, wird unterlaufen, wenn bloss die Staatsangehörigkeit der Ausländerinnen und Ausländer berücksichtigt wird. Emotionale Einflüsse spielen überdies oft eine zu wichtige Rolle, weil es schwierig ist, Persönlichkeit und Beurteilung von Einbürgerungsbewerbern transparent zu machen.

Beispiele wie Emmen machen zudem deutlich, dass die heutige Regelung zu Entscheiden führen kann, die auch aus grundrechtlicher und rechtsstaatlicher Sicht fragwürdig sind. Es besteht hier ein Spannungsfeld zwischen demokratischen Prinzipien einerseits und der verfassungsrechtlich gebotenen Respektierung der Grundrechte sowie fundamentaler rechtsstaatlicher Grundsätze andererseits. Ein ähnliches Spannungsfeld bestand zum Beispiel auch bei der Einführung des Frauenstimmrechtes im Kanton Appenzell Innerrhoden, mit dem sich letztlich auch das Bundesgericht auseinander zu setzen hatte.

Die Gemeinden sind bei der Erteilung ihres Bürgerrechtes autonom. Eine Änderung der geltenden Rechtslage mit dem Ziel, eine grössere Rechtssicherheit zu erlangen und Rekursmöglichkeiten einzuführen, könnte allenfalls auf kantonaler Ebene vorgenommen werden. Die Möglichkeiten des Bundesgesetzgebers sind angesichts der geltenden Verfassungsgrundlage dagegen sehr beschränkt.

Einige Fragestellerinnen und Fragesteller nehmen denn auch grundrechtliche Probleme auf, namentlich die Vereinbarkeit der Einbürgerungspraxis mit dem Willkürverbot, mit dem Prinzip der Menschenwürde, dem Diskriminierungsverbot und dem Datenschutz.

Hinsichtlich des Datenschutzes wirft die Bekanntgabe von persönlichen Daten im Einbürgerungsverfahren heikle rechtliche Fragen auf. Im konkreten Beispiel von Emmen ist aus datenschutzrechtlicher Sicht darauf hinzuweisen, dass die betroffenen Personen ihre Einwilligung zur Veröffentlichung dieser Daten gegeben haben. Allerdings ist zu bedenken, dass ihnen auch gar nichts anderes übrig geblieben ist, denn sie wären sonst nicht vorgeschlagen worden.

Der Bundesrat ist aber ganz klar der Auffassung, dass auch die Bürgerinnen und Bürger in den Gemeinden die Grundrechte und die Verfassungsgrundsätze respektieren müssen.

Schliesslich haben andere Fragestellerinnen und Fragesteller die Frage der Vereinbarkeit des Einbürgerungsverfahrens mit der Konvention des Europarates vom 6. November 1997 über die Staatsangehörigkeit und mit dem Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung aufgeworfen. Was dieses Uno-Übereinkommen angeht, hat der Bundesrat bereits ausführlich zur Interpellation de Dardel vom 6. Oktober 1999 (99.3500, Verfahren bei Einbürgerungen) Stellung genommen. Der Bundesrat hielt in seiner Stellungnahme fest, dass eine Unvereinbarkeit mit den Bestimmungen des Übereinkommens nicht festgestellt werden könne. Vor dem Hintergrund des Übereinkommens muss das Abstimmungsresultat in Emmen allerdings, wie gesagt, als problematisch bezeichnet werden. Es könnte als Rassendiskriminierung ausgelegt werden.

Die Konvention des Europarates über die Staatsangehörigkeit, welche bereits von einer Vielzahl von Staaten unterzeichnet worden ist, verlangt im Übrigen, dass beim Einbürgerungsverfahren jede Form von Diskriminierung aufgrund der nationalen Herkunft zu unterbinden ist und mindestens in dieser Beziehung eine Beschwerdemöglichkeit gegen negative Entscheide bestehen muss.

Weil gegen Entscheide der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger nach unserem Recht Beschwerdemöglichkeiten nicht ausdrücklich vorgesehen sind, wäre ein Beitritt zu dieser Konvention mit erheblichen rechtlichen Schwierigkeiten verbunden.

Der Bundesrat ist klar der Auffassung, dass willkürliche Einbürgerungsentscheide vermieden werden sollen und das Einbürgerungsverfahren harmonisiert, vereinfacht und beschleunigt werden soll. Wir werden dem Parlament noch in dieser Legislatur eine neue Vorlage zur erleichterten Einbürgerung junger, in der Schweiz geborener und aufgewachsener Ausländerinnen und Ausländer unterbreiten. Damit würde ein Teil des vorliegenden Problems gelöst. Eine Arbeitsgruppe meines Departementes ist zurzeit daran, diese Vorlage auszuarbeiten. Sie prüft unter anderem auch die Frage der generellen Einführung eines Rechtsmittels gegen ungerechtfertigte Ablehnungen von Einbürgerungen.

Der Bundesrat wird nach Erstellung des Schlussberichtes, der Ende Jahr vorliegen soll, zu den Vorschlägen der Arbeitsgruppe Stellung nehmen. Der Bundesrat möchte aber nochmals betonen, dass die Grundrechte und Verfassungsgrundsätze auch von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern respektiert werden müssen. Sie tragen hier eine grosse Verantwortung.

Vermot Ruth-Gaby · Nationalrat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Frau Bundesrätin, ich bedanke mich sehr für Ihre Antwort. Trotzdem möchte ich noch nachfragen. In meiner Frage geht es ja um die Konvention des Europarates über die Staatsangehörigkeit, die tatsächlich bereits von sehr vielen Staaten unterschrieben worden ist.

Sie haben eine neue Vorlage über die Einbürgerung von jüngeren Leuten, die in der Schweiz geboren worden sind, erwähnt. Ist es nicht möglich, den Beitritt zur Konvention über die Staatsangehörigkeit im gleichen Arbeitsgang zu prüfen und die Beschwerdemöglichkeiten zu geben? Ich denke, dass es wirklich einen Weg geben muss, wie Beschwerden eingereicht werden können - wie in anderen Ländern. Die Konvention würde sich dafür eignen.

Schwaab Jean Jacques · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

Je vous remercie, Madame la Conseillère fédérale, pour votre réponse un petit peu embarrassée, si je puis dire. Vous dites à deux reprises que les citoyens doivent respecter les droits constitutionnels, mais le Conseil fédéral ne répond pas clairement à ma question: "Est-ce que la procédure populaire de naturalisation est compatible avec l'article 8 alinéa 2 de la constitution stipulant l'interdiction de toute discrimination?"

de Dardel Jean-Nils · Nationalrat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Madame la Conseillère fédérale, je constate que l'affaire d'Emmen a causé un véritable électrochoc et que cela se ressent dans la réponse du Conseil fédéral qui admet, maintenant, que ce type de consultation par votation pour des naturalisations pose des problèmes de violation des droits humains, qui sont absolument insupportables. Et plus particulièrement, je constate que, maintenant, le Conseil fédéral admet qu'il y a violation des normes de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale.

J'ai deux questions:

1. La première question est en relation avec les mesures que le Conseil fédéral veut prendre. On constate que, malheureusement, il annonce des mesures pour la fin de l'actuelle législature. Je pense que c'est beaucoup trop tard. Les victimes de ce genre de consultation vont maintenant se multiplier. On peut s'attendre à ce qu'il y ait des victimes, dans leurs droits de l'homme et de la femme, dans leurs droits fondamentaux, qui deviennent extrêmement nombreuses. Le Conseil fédéral ne peut pas attendre, il doit prendre des mesures dans des délais extrêmement brefs. Par exemple, est-ce qu'on peut envisager un arrêté fédéral urgent pour que ce genre de procédure cesse le plus rapidement possible?

2. Il est très important que l'autorité, et notre Gouvernement le tout premier, montre sa détermination dans ce genre d'affaire. Est-ce qu'il ne serait pas opportun que le Conseil fédéral reçoive les victimes du vote d'Emmen?

Rechsteiner Paul · Nationalrat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Das Resultat der Abstimmung von Emmen ist eine Schande für die Demokratie in der Schweiz, denn die Demokratie setzt die Respektierung der Minderheiten voraus. Das ist gerade in der vielgestaltigen Schweiz so, die ja die Minderheiten respektieren muss und auf deren Respektierung aufgebaut ist.

Nun eine Frage an Sie, Frau Bundesrätin, als Bürgerin von Appenzell Innerrhoden. Die Innerrhoderinnen haben das Stimmrecht - dieses Menschenrecht - mit Hilfe des Bundesgerichtes endlich zugestanden erhalten. Sind Sie nicht auch der Auffassung, dass auch in Bezug auf Emmen die Möglichkeit geschaffen werden muss, den betroffenen Menschen durch das Bundesgericht Gerechtigkeit widerfahren zu lassen?

Cavalli Franco · Nationalrat · Tessin · Sozialdemokratische Fraktion

Der Bundesrat ist auf meine Frage nicht eingegangen. Ich habe gesagt, dass die welsche Presse in Bezug auf diese Ereignisse von "signes nauséabonds" gesprochen hat; das heisst nicht, wie in der Übersetzung meiner Frage, "zum Himmel schreiend", sondern "ekelerregend".

So schlecht steht es heute mit unserem nationalen Zusammenhalt. Dies ist ein sehr wichtiges Problem. Deswegen möchte ich, dass sich der Bundesrat dieses Problem endlich zu Herzen nimmt. Wollen Sie dies tun?

Widmer Hans · Nationalrat · Luzern · Sozialdemokratische Fraktion

Ich habe eine Frage zum Vorgehen. Ich finde zwar, Sie haben die Einheit der Materie gewahrt, indem Sie die Antworten auf mehrere Fragen in einem Paket zusammengenommen haben. Die Perspektiven, aus denen heraus die Fragen gestellt wurden, hätten es aber unseres - oder meines - Erachtens gerechtfertigt, dass vertiefter auf die einzelnen Fragen eingegangen worden wäre, z. B. auf meine. Im Hinblick auf ein klar vorliegendes Dokument wäre eine kleinere Analyse gefragt gewesen. Sind Sie bereit, meine Frage gleichsam in eine Interpellation überzuführen, um diesem Aspekt wirklich das nötige Gewicht zu geben?

Hubmann Vreni · Nationalrat · Zürich · Sozialdemokratische Fraktion

Frau Bundesrätin, Sie haben gesagt, dass die Einführung von Rekursmöglichkeiten in diesem Bereich Sache der Kantone sei. Meine Frage betrifft aber das Bürgerrechtsgesetz; das ist ein Bundesgesetz.

Warum soll der Bund nicht in der Lage sein, hier selber zu legiferieren?

Aeppli Wartmann Regine · Nationalrat · Zürich · Sozialdemokratische Fraktion

Ich bin für die deutlichen Worte des Bundesrates dankbar. Ich erwarte bei diesem Thema aber auch eine gewisse Nachhaltigkeit. Es ist ein sehr ernsthaftes Thema für das ganze Land, was von verschiedenen Vorrednerinnen und Vorrednern bereits gesagt wurde.

Ich habe eine konkrete Frage: Sie haben gesagt, auch der Bundesrat sei der Meinung, das ganze Einbürgerungsverfahren sollte beschleunigt, vereinfacht und vereinheitlicht werden. Werden diese Forderungen, diese Bedürfnisse, auch Eingang in die Vorlage finden, die Sie nun vorbereiten?

Zisyadis Josef · Nationalrat · Waadt · Fraktionslos

Celui qui vous parle ici en ce moment, s'il avait habité à Emmen, ne siégerait certainement pas dans cette Chambre, le Conseil national.

Comme vous avez dit, Madame la Conseillère fédérale, qu'il y avait urgence à faire quelque chose concernant les naturalisations des jeunes de la deuxième génération, alors je vous demande si vous êtes prête à étudier, en cette année par laquelle le troisième millénaire débute, un arrêté fédéral urgent qui ferait que tous les étrangers qui sont là depuis plus de 12 ans, qui ont rempli toutes les conditions, soient naturalisés en bloc. Je vous demande si vous êtes prête à étudier cette mesure.

Metzler Ruth · BR-F · Bundesrat · Appenzell I.-Rh.

Ich möchte vorerst an die Zusatzfrage Widmer anknüpfen. Ich denke, dass es vertretbar ist, wenn in einer Fragestunde, in der zu einem Thema so viele Fragen gestellt werden, einzelne Fragen nicht konkret und in aller Ausführlichkeit beantwortet werden, vor allem dann, wenn dreizehn Fragen zum gleichen Thema en bloc vorliegen.

Zur Frage Vermot, ob man die Staatsangehörigkeitskonvention im Zuge der Arbeiten an der Vorlage betreffend die erleichterte Einbürgerung junger Ausländerinnen und Ausländer, die in der Schweiz geboren sind, sowie an weiteren Änderungen im Verfahrensbereich behandeln werde: Ja, das kann man gleichzeitig auch noch prüfen.

Zur Frage Schwaab, wonach sich der Bundesrat nicht deutlich zur Frage geäussert habe, ob die Volksabstimmung in Emmen rassendiskriminierend und durch die Bundesverfassung verboten sei: Dazu ist zu sagen, dass eine Volksabstimmung nicht grundsätzlich eine Rassendiskriminierung darstellt. Das Resultat der Abstimmung in Emmen kann aber als solche interpretiert werden. Das heisst, die Tendenz, die man in der jüngeren Vergangenheit feststellen konnte - nicht nur in Emmen, sondern auch in verschiedenen anderen Abstimmungen in der Vergangenehit, die diese gefährliche Tendenz aufzeigten -, könnte die Gefahr eines Missbrauches der Volksrechte darstellen.

Herr de Dardel hat eingangs festgehalten - wenn ich das richtig verstanden habe -, der Bundesrat habe gesagt, dass internationale Konventionen verletzt würden. Das hat der Bundesrat nicht gesagt; es werden keine internationalen Konventionen verletzt, aber es besteht zum Teil die Problematik, dass man ihnen allenfalls nicht beitreten könnte.

Zur Bemerkung, dass wir mit unserer Vorlage zu spät kämen und dass sofort Massnahmen ergriffen werden sollten: Hier ist es wichtig zu sagen, dass wir nicht warten, sondern an der Arbeit sind. Es handelt sich aber nicht nur um juristische, sondern auch um politisch heikle Fragen, und diese wollen wir wirklich eingehend prüfen und uns die nötige Zeit dafür nehmen. Zur Vorlage betreffend die Einbürgerung jugendlicher Ausländer, die in der Schweiz geboren sind: Wir haben die Arbeit auf andere Fragen ausgeweitet; darauf komme ich bei der Beantwortung der Frage Aeppli Wartmann (00.5064) noch zurück.

Herr Rechsteiner Paul hat den Vergleich mit den Frauen von Appenzell Innerrhoden aufgeworfen, die heute das volle Stimmrecht haben. Ihm geht es darum, einen Entscheid zu finden, aufgrund dessen die Ausländerinnen und Ausländer auf einem rechtlich legitimen Weg, wenn die Integration gegeben ist, eine Einbürgerung erhalten können. Das ist gerade eine Frage, die wir im Rahmen unserer Arbeiten prüfen, ob z. B. ein Rechtsmittel in Erwägung gezogen werden muss, damit man gegen willkürliche bzw. negative Einbürgerungsentscheide noch etwas in der Hand hat. Wie wir das letztlich aber regeln, kann ich Ihnen heute noch nicht abschliessend sagen; ich kann auch die Frage nicht beantworten, ob man solche Einbürgerungen der Volksabstimmung entziehen sollte. Hier stehen wir in einem Spannungsfeld verschiedener Werte. Deshalb ist es auch so schwierig, ein Gleichgewicht zu finden; es macht keinen Sinn, Volksabstimmungen einfach sofort zu verbieten. Vielleicht müssen wir die Mitsprache des Volkes auf anderem Wege integrieren können, ohne eine direkte Urnenabstimmung, so z. B. durch die Wahl des Gremiums, das über Einbürgerungen entscheidet. Das Entscheidende ist letztlich, dass jene Personen, welche die Frage beurteilen, ob die Integration im erforderlichen Ausmass gegeben sei oder nicht, diese Frage auch tatsächlich beurteilen können.

Herr Cavalli hat die Frage aufgeworfen, ob der nationale Zusammenhalt durch solche Abstimmungen gefährdet sei. Meines Erachtens ist der nationale Zusammenhalt dadurch nicht gefährdet, denn man stellt fest, dass das Ergebnis der Abstimmung in Emmen sowohl in der Deutschschweiz wie auch in der Romandie viele Leute schockiert und enttäuscht hat. Deshalb wird dieses Abstimmungsergebnis in der ganzen Schweiz als etwas wahrgenommen, bei dem man sich wirklich fragen muss, ob das in Zukunft noch so möglich sein soll.

Herr Widmer stellt die Frage, ob ich bereit sei, seine Frage quasi als Interpellation zu übernehmen: Herr Widmer, ich möchte Ihnen sagen, dass Sie Ihre Frage selbstverständlich als Interpellation einreichen können.

Frau Hubmann hat die Frage aufgeworfen, warum der Bund nicht in der Lage sei, hier selber zu legiferieren. Artikel 38 Absatz 2 der Bundesverfassung hält fest, dass der Bund "Mindestvorschriften über die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern" erlässt; Mindestvorschriften, die durch die Kantone, die ja letztlich auch die Einbürgerungsbewilligung erteilen, eingehalten werden müssen.

Zur Frage von Frau Aeppli Wartmann, ob in den Arbeiten der Arbeitsgruppe auch die Beschleunigung der Verfahren mit einbezogen sei: Ja, im Gesamtpaket, an dem wir arbeiten, sind die Beschleunigung, Vereinfachung und Harmonisierung des Verfahrens sowie die Frage, ob ein Rechtsmittel gegen negative Entscheide eingeführt werden solle oder nicht, enthalten.

Zur letzten Frage, derjenigen von Herrn Zisyadis, ob der Bundesrat bereit sei, den Erlass eines dringlichen Bundesbeschlusses zu prüfen, der z. B. Personen, die sich zwölf Jahre und länger hier aufhalten, die Einbürgerung en bloc ermöglichen sollte: Ich kann Ihnen sagen: Zwölf Jahre sind die Mindestvorschrift, die der Bund vorgibt, aber die Kantone und die Gemeinden haben auch ihre Kompetenzen, welche in unserer Bundesverfassung garantiert sind. Wir tragen uns nicht mit dem Gedanken, eine solche Vorlage zu unterbreiten.

Seiler Hanspeter · P-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die restlichen Fragen werden schriftlich beantwortet. Damit erhalten alle die entsprechenden Antworten, nicht nur diejenigen, die im Saal anwesend waren.