Die Schweiz und die Konventionen des Europarates. Elfter Bericht

Schneider-Schneiter Elisabeth · Mit-F · Nationalrat · Basel-Landschaft · CVP-Fraktion

Die Konventionen sind das wichtigste Instrument des Europarates. Sie erlauben es, den Fortschritt in der europäischen Zusammenarbeit zu konkretisieren. Die Schweiz prüft von Fall zu Fall, ob eine Ratifikation Sinn macht und inwiefern sie mit unserer Rechtsordnung und unseren Interessen im Einklang steht.

Ende 1975, also fast dreizehn Jahre nach dem Beitritt zum Europarat, hatte die Schweiz lediglich 32 der 86 existierenden Konventionen ratifiziert, also etwa einen Drittel. Heute, mehr als vierzig Jahre nach dem ersten Bericht, hat sich die Situation ausgeglichen: Von den aktuell 219 Konventionen des Europarates hat die Schweiz 122 ratifiziert. Bedenkt man, dass viele Verträge überholt oder gar nie in Kraft getreten sind, so erreicht die Schweiz heute einen Ratifikationswert von ungefähr zwei Dritteln. Mit diesem Wert steht die Schweiz im Mittelfeld der Mitgliedstaaten des Europarates.

Seit der Veröffentlichung des letzten Berichtes im Jahr 2013 hat die Schweiz die fünf folgenden Verträge ratifiziert: das Dritte und Vierte Zusatzprotokoll zum Europäischen Auslieferungsübereinkommen, das Protokoll Nr. 15 über die Änderung der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), die Konvention zum Schutze von Kindern vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch sowie die Konvention über die gegenseitige Amtshilfe in Steuersachen. Letztere wurde erst im September 2016 ratifiziert, also nach der Publikation des vorliegenden Berichtes.

In diesem Bericht werden nur noch diejenigen Konventionen kommentiert, welche von der Schweiz nicht oder noch nicht ratifiziert wurden und welche für die Schweiz von Interesse sind. Dies betrifft diejenigen Verträge, welchen die Schweiz oder der Europarat Priorität beimessen, sowie die neu zur Unterschrift aufgelegten Konventionen.

Die Kommission hat davon Kenntnis genommen, dass der Bundesrat während der laufenden Legislatur die folgenden Konventionen zu ratifizieren beabsichtigt: das Übereinkommen zur Verhütung und Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und häuslicher Gewalt, die sogenannte Istanbul-Konvention; das Übereinkommen zur Verhütung des Terrorismus; das Übereinkommen über die Fälschung von Arzneimitteln und Medizinprodukten und über ähnliche die öffentliche Gesundheit gefährdende Straftaten; das Übereinkommen über die Zustellung von Urkunden in Verwaltungssachen im Ausland; das Übereinkommen über die Erlangung von Auskünften und Beweisen in Verwaltungssachen im Ausland sowie das Zusatzprotokoll zur Europäischen Charta der lokalen Selbstverwaltung, welches wir in dieser Session auch noch beraten werden.

Die Protokolle Nr. 4 und Nr. 12 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und die revidierte Europäische Sozialcharta sind zwar Schlüsselverträge des Europarates, die Schweiz soll aber aufgrund von verschiedenen Unvereinbarkeiten mit den schweizerischen Interessen und unserer Rechtsordnung vorläufig auf eine Ratifizierung verzichten.

Der Europarat und seine Konventionen spielen in der internationalen Rechtsordnung eine wichtige Rolle. Als Vollmitglied des Europarates hat die Schweiz die Möglichkeit, in den Bereichen Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit mitzuwirken und damit die europäische Zusammenarbeit mit zu beeinflussen. Die Konventionen sind das wichtigste Instrument hierzu und dienen auch als Grundlage für die schweizerische Aussenpolitik.

In diesem Sinne bitte ich Sie im Namen der Kommission, vom vorliegenden Bericht Kenntnis zu nehmen.

Tornare Manuel · Mit-M · Nationalrat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Comme Madame Schneider-Schneiter l'a dit, au début de chaque législature, le Conseil fédéral présente un rapport sur les conventions du Conseil de l'Europe que la Suisse n'a pas ratifiées. Le présent rapport, qui constitue une mise à jour du précédent rapport, publié en 2013, met en avant les conventions ouvertes à la signature depuis cette date, celles que le Conseil fédéral envisage de ratifier, celles que le Conseil de l'Europe considère comme des textes clés.

Depuis le 10e rapport, la Suisse a ratifié la Convention du Conseil de l'Europe sur la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels ainsi que les troisième et quatrième protocoles additionnels à la Convention européenne d'extradition, de même que le protocole no 15 portant amendement à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Depuis la parution du présent rapport, la Suisse a encore ratifié la Convention concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale, cela le 26 septembre 2016.

Les membres de la commission ont des avis partagés quant au bilan de ces dernières années en termes de ratification. Pour certains, il est relativement mince. La Suisse a certes - comme l'a dit Madame Schneider-Schneiter - ratifié beaucoup de conventions depuis quelques années, mais elle a pour politique de ne signer et ratifier que les conventions qu'elle est à même de respecter, ce qui est pleinement cohérent. Toutefois - et je dis bien toutefois -, son attitude est parfois quelque peu frileuse au regard du mandat constitutionnel donné à la Confédération de contribuer à promouvoir le respect des droits de l'homme - cela se trouve à l'article 54 alinéa 2 de la Constitution.

A cet égard, il serait souhaitable d'envisager une adhésion plus rapide à un certain nombre de conventions et de protocoles additionnels qui concernent la promotion des droits humains.

Par exemple, s'agissant du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits humains et des libertés fondamentales, laquelle a institué la Cour européenne des droits de l'homme, traité fondateur et emblématique du Conseil de l'Europe, la Suisse l'a certes signé, mais sa ratification est considérée par le Conseil fédéral comme n'étant pas prioritaire. Les protocoles nos 4 et 12 à cette même convention mériteraient, eux aussi, d'être signés et ratifiés par notre pays.

Concernant le protocole additionnel no 12 à la Convention européenne des droits de l'homme, le Conseil fédéral poursuivra l'analyse des possibilités de le mettre en oeuvre dans notre pays et organisera, le cas échéant, une consultation des cantons. En effet, dans la perspective d'une signature et d'une ratification, les cantons concernés sont consultés, même si la Suisse adhère ensuite en tant qu'Etat et qu'elle ne peut donc émettre d'éventuelles réserves qu'au plan fédéral et non cantonal.

Conformément au programme de la législature 2015-2019, le Conseil fédéral envisage de soumettre au Parlement des projets relatifs à l'adoption de trois conventions du Conseil de l'Europe, à savoir la Convention sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique, dite convention d'Istanbul, la Convention pour la prévention du terrorisme et la Convention Médicrime. Toutes ces conventions sont importantes pour la place de la Suisse dans l'Europe et dans le monde.

Le Conseil fédéral a décidé de soumettre également au Parlement un projet d'adhésion à deux autres conventions concernant, d'une part, la modification de documents et, d'autre part, l'obtention d'informations et de preuves à l'étranger en matière administrative. Notons encore que, depuis le précédent rapport, la Suisse a signé quatre nouvelles conventions, dont une a été ratifiée, et trois protocoles additionnels. Il s'agit maintenant de ratifier rapidement ces textes.

A ce jour, la Suisse a adhéré à environ 55 pour cent des conventions du Conseil de l'Europe, à raison de 121 conventions sur 219 ouvertes à la ratification - c'est ce qu'a rappelé tout à l'heure la rapporteuse de langue allemande.

En tant qu'Etat membre fortement investi à Strasbourg et réputé pour son engagement en faveur des droits humains, de la démocratie et de l'Etat de droit, la Suisse peut sans doute améliorer un petit peu son score; c'est ce que pensent certains commissaires. La commission vous recommande donc de prendre acte de ce rapport.

Je vous rappelle, comme je l'ai dit il y a un instant, que le Parlement devra débattre, au cours de cette législature, d'un certain nombre d'objets en relation avec le Conseil de l'Europe. Il se penchera sur le projet relatif à l'approbation de la Convention du Conseil de l'Europe du 11 mai 2011 sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique - faut-il en rappeler l'importance en cette Journée internationale de la femme? Il abordera aussi le projet relatif à la Convention du Conseil de l'Europe du 16 mai 2005 pour la prévention du terrorisme - c'est aussi très important; le projet relatif à l'approbation et à la mise en oeuvre de la Convention Médicrime - je crois que ceux qui sont attentifs à la sécurité ne pourront pas être contre; le projet concernant la reprise du protocole additionnel du 17 mars 1978 à la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale - c'est aussi extrêmement important et cela contient aussi des précisions concernant la fiscalité. Enfin, le Parlement examinera le projet relatif à l'approbation de la Convention européenne sur la notification à l'étranger des documents en matière administrative du 24 novembre 1977 et de la Convention européenne sur l'obtention à l'étranger d'informations et de preuves en matière administrative du 15 mars 1978. Tout cela est d'une grande importance. Le Conseil de l'Europe fait un travail qui est parfois difficile mais qui est écouté.

J'aimerais faire une dernière remarque: avec le Brexit, le Conseil de l'Europe sera peut-être le seul Parlement européen - si l'on peut dire - où siégera une délégation du Royaume-Uni!

Burkhalter Didier · BR-M · Bundesrat · Neuenburg

Le Conseil de l'Europe défend les valeurs fondamentales ainsi que les droits fondamentaux qui sont les nôtres et qui sont inscrits dans notre Constitution. Cette organisation a donc une importance essentielle pour la Suisse, parce que nous voulons faire progresser le droit dans la communauté internationale, dans les relations internationales et non pas uniquement les rapports de force, ce qui est d'autant plus important actuellement. Ici, en effet, on fait le point sur les ratifications, mais surtout sur les non-ratifications de conventions, comme cela a été dit par les deux rapporteurs. En d'autres termes, la question qui se pose est de savoir pourquoi on ne ratifie pas davantage ces conventions si cette organisation est si essentielle que cela.

Tout d'abord, pour ce qui est de l'image générale, il y a 220 traités qui ont été établis par le Conseil de l'Europe, dont 174 sont entrés en vigueur. Si on est objectif, une bonne cinquantaine de ces textes sont devenus obsolètes, sont en fait dépassés. La portée de ces textes est très diverse. On part de la Convention européenne des droits de l'homme, qui est vraiment la charte absolument fondamentale, avec une gradation qui va jusqu'à l'inverse, c'est-à-dire des traités très spécifiques, mais qui n'ont plus beaucoup d'importance ou qui, pour certains, n'en ont en fait même plus.

La Suisse a donc ratifié 122 conventions du Conseil de l'Europe. Est-ce un bon score, comme cela vient d'être dit, ou non? Cela n'est pas vraiment la question. La question n'est pas quantitative, mais ce qui importe, c'est de savoir si l'on a ratifié les bonnes conventions et si celles que l'on a ratifiées ou que l'on veut ratifier sont dans l'intérêt du pays. Puis, il faut déterminer quels sont les efforts à faire et où il il y a lieu d'avancer pour certains des dossiers.

Alors, quelle est notre politique? Nous voulons ratifier une convention lorsqu'elle présente un réel intérêt et lorsqu'elle correspond à nos valeurs. De plus, nous ne signons une convention que si nous sommes en mesure de respecter les engagements pris. C'est peut-être ce que vous considériez tout à l'heure comme être un peu frileux. C'est l'attitude de la Suisse: nous ne signons pas en principe lorsque nous ne sommes pas suffisamment certains de pouvoir ratifier par la suite. Cela signifie, en gros, qu'il ne doit pas vraiment y avoir de divergences fondamentales avec notre ordre juridique, ou alors que l'on pourra émettre une réserve sans que cela remette en cause la ratification, ou alors que l'on est en voie de modifier la législation et qu'il est raisonnable de penser que cela va aboutir et que l'on pourra, par conséquent, ratifier. C'est comme cela que l'on travaille depuis longtemps et, pour ce onzième rapport, après une quarantaine d'années de rapports, ce n'est pas différent.

On fait le point des évolutions récentes et des intentions. Pour ce qui est des évolutions récentes, depuis le dernier rapport, on a ratifié des conventions dans les domaines de l'extradition, de l'extension de la Convention européenne des droits de l'homme, de la protection des enfants et puis aussi de l'assistance en matière fiscale.

Nos intentions pour cette période législative sont les suivantes. Nous avons une série de priorités. J'aimerais citer en particulier, et commencer par cela, la prévention de la violence à l'égard des femmes, la convention d'Istanbul.

Cela me donne l'occasion, au nom du Conseil fédéral, de saluer très chaleureusement la Journée internationale de la femme.

Nous voulons également progresser dans la prévention du terrorisme, avec la convention à ce sujet. Nous voulons aussi progresser dans la lutte contre les contrefaçons de produits médicaux - c'est la Convention Médicrime - et dans le cadre du protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales. Plusieurs de ces dossiers sont traités au Parlement et sont plus ou moins avancés. Nous aurons donc l'occasion d'en reparler.

Enfin, il y a franchement très peu de conventions clés, c'est-à-dire de conventions vraiment importantes, que la Suisse n'a pas ratifiées. Il y a en effet les protocoles 4 et 12 à la Convention européenne des droits de l'homme, qui pour des raisons différentes, selon le protocole, sont encore en attente - disons-le ainsi. Il y a également la Charte sociale européenne révisée: des débats ont eu lieu à plusieurs reprises au Parlement, récemment sur une motion, et ils ont montré qu'il y avait un certain scepticisme dans votre conseil à ce sujet. Donc je n'en reparle pas.

De manière générale, on peut dire que l'analyse de ces conventions doit être faite sur un plan qualitatif, bien avant d'être faite sur un plan quantitatif, compte tenu de leur grande différence quant à leur adéquation aux réalités du monde et à la réalité de notre pays aujourd'hui. Je pense vraiment que, si l'on fait cette analyse, le résultat est bon et que l'on peut parler d'un bon score.

Vogt Hans-Ueli · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Herr Bundesrat, gemäss Bericht ist die Unterzeichnung des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK, welches die Eigentumsgarantie, das Recht auf Bildung und freie Wahlen betrifft, nicht prioritär. Sind Sie mit mir der Auffassung, dass die Unterzeichnung dieses Protokolls nicht nur nicht prioritär ist, sondern schlicht und einfach nicht infrage kommt, weil die Vermittlung von Leistungsansprüchen gegenüber der Sozialversicherung und von Leistungen im Bereich der Bildung unserer Verfassung widerspricht?

Burkhalter Didier · BR-M · Bundesrat · Neuenburg

Oh, vous savez, de temps à autre, le Conseil fédéral, même lui, cherche à employer des formulations relativement diplomatiques. La position officielle du Conseil fédéral est en effet de considérer ce dossier comme non prioritaire. Ensuite, on peut interpréter cela de différentes manières.

Stahl Jürg · P-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Vom Bericht wird Kenntnis genommen

Il est pris acte du rapport