Gemeindereferendum auf Bundesebene

de Buman Dominique · P-M · Nationalrat · Freiburg · CVP-Fraktion

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Piller Carrard, Barrile, Masshardt, Meyer Mattea, Pantani, Streiff-Feller, Wermuth)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Piller Carrard, Barrile, Masshardt, Meyer Mattea, Pantani, Streiff-Feller, Wermuth)

Donner suite à l'initiative

Le président (de Buman Dominique, président): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission.

Müller-Altermatt Stefan · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · CVP-Fraktion

Ich möchte mit meiner parlamentarischen Initiative für die Einführung eines Gemeindereferendums diejenige Staatsebene fördern, die am nächsten beim Bürger liegt. Artikel 50 der Bundesverfassung schreibt explizit vor, dass der Bund bei seinem Handeln die Auswirkungen auf die Gemeinden beachtet. In der reinen Lehre, der puristischen Anwendung unserer Bundesverfassung, ist es ausgeschlossen, dass der Bund rechtlichen Einfluss auf die Gemeinden nimmt. Dessen bin ich mir bewusst. Das ist aber Theorie. In der Praxis kommen sogenannte Bundesdurchgriffe nämlich sehr häufig vor, und zwar schon sehr lange, in jüngerer Zeit aber vermehrt.

Ein paar Beispiele: Der Bund verpflichtet die Gemeinden schon seit Langem im Binnenmarktgesetz, ebendiesen zu realisieren; im Fernmeldegesetz werden die Gemeinden verpflichtet, den Fernmeldedienstleistern den öffentlichen Grund und Boden zur Verfügung zu stellen; im Ausländergesetz werden die Gemeinden verpflichtet, die Bevölkerung über die Migrationspolitik zu informieren. Der Bundesdurchgriff ist also gang und gäbe.

Zugegeben, der Bund spricht den Gemeinden nicht nur Pflichten, sondern auch Rechte zu, und er gewährt den Gemeinden sogar Subventionen, beispielsweise für familienergänzende Betreuung oder für den Agglomerationsverkehr. Bei den Gemeinden werden aber natürlich diejenigen Bundesgesetze am prominentesten und am meisten diskutiert, welche bei ihnen Kosten auslösen. Man denke an das Asylwesen, an den Kindes- und Erwachsenenschutz oder an die Pflegefinanzierung. Die Gemeinden fungieren dort meistens als Restfinanzierer, sie werden dann aber, mitunter durch unser Wirken hier, immer öfter zum Hauptfinanzierer in diesen Bereichen.

Für die Gemeinden ist dieser Bundesdurchgriff und sind vor allem die auf sie abgewälzten Kosten in mehrfacher Hinsicht ein Problem. Das finanzielle Korsett der Gemeinden schnürt sich zu, der Gestaltungsspielraum nimmt ab. Dieser mangelnde Gestaltungsspielraum führt dann letztlich auch zu einem zunehmenden Desinteresse der Bevölkerung an der Gemeindepolitik und somit zu einer Schwächung des Milizwesens. Denn wenn man in diesem Korsett gar nichts mehr bestimmen kann, wenn man gar nichts mehr steuern kann, warum soll man sich dann noch auf Gemeindeebene engagieren?

Ich schlage in meiner Initiative eine sehr sanfte Variante eines Gemeindereferendums vor. 200 Gemeinden aus 15 Kantonen sollen nötig sein, damit eine Referendumsabstimmung überhaupt erst zustande kommt. Damit könnte bei einer Vorlage, durch welche die Gemeinden ihre Gestaltungsfreiheit eben bedroht sehen, das Volk als Schiedsrichter einspringen und die Güterabwägung übernehmen zwischen der Gemeindeautonomie auf der einen und der Dringlichkeit des Geschäftes auf der anderen Seite.

Es gibt in sieben Kantonen bereits ein Gemeindereferendum gegen Erlasse auf Kantonsebene. Die Erfahrungen zeigen, dass das Gemeindereferendum nicht exzessiv angewendet wird. Dafür finden die Gemeindereferenden eine umso höhere Zustimmung. Bei rund der Hälfte aller Referenden, die ergriffen werden, wird dann auch im Sinne der Gemeinden entschieden. Dadurch hat das Gemeindereferendum eine sehr grosse präventive Vorwirkung. Im Wissen um das Gemeindereferendum wird den Anliegen der Gemeinden bereits bei der Ausarbeitung von Gesetzen besser Rechnung getragen. Ebenso erhöht das Gemeindereferendum, von der anderen Seite her betrachtet, natürlich die Akzeptanz von neuerlassenen Bundesgesetzen. Wenn die Gemeinden das Gemeindereferendum dann nicht ergreifen, sprechen sie dem Bundesgesetz implizit eine Legitimation zu.

Ich habe in den vergangenen Wochen öfters gehört, dass ein Gemeindereferendum dazu führen würde, dass meine kleine Gemeinde mit 550 Einwohnern gleich viel zu sagen hätte wie die Stadt Zürich mit ihren über 400 000 Einwohnern und dass in der Folge dann das Gemeindereferendum vor allem von den kleinen Gemeinden ergriffen würde und diese gegenüber den Städten mehr Gewicht erhalten würden. Daraus abgeleitet ergäben sich dann parteipolitische Fronten zwischen den linken Städten und den rechten Landgemeinden.

Abgesehen davon, dass man die parlamentarische Initiative in der Umsetzung ja noch modifizieren kann, kann ich Ihnen sagen: Dieser Streit ist sinnlos. Wenn wir hier drin bewusst oder unbewusst den Gemeinden Kompetenzen wegnehmen oder Lasten zu den Gemeinden verschieben, dann sitzen Städte und Dörfer absolut im gleichen Boot. Man kann in der Sozialpolitik oder in der Asylpolitik diametral entgegengesetzte Meinungen haben - wenn Kosten abgewälzt werden, hat man das gleiche Interesse. Man findet es ungerecht und will das verhindern.

Es geht hier nicht um linke Städte oder rechte Dörfer. Es geht um die Stärkung einer Staatsebene, nicht um eine Machtverschiebung zugunsten irgendwelcher parteipolitischen Positionen.

Zusammenfassend möchte ich Sie auffordern, dieser parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Sie stärkt nicht einfach nur die Gemeinden, sie stärkt das Subsidiaritätsprinzip, sie stärkt das Milizwesen, und sie stärkt letztlich uns als Gesetzgeber. Sie beinhaltet kaum die Gefahr einer exzessiven Anwendung oder einer Verschiebung der Machtverhältnisse. Vielmehr führt die Initiative dazu, dass mit einem zweckmässigen Instrument, dem Gemeindereferendum, der geltenden Rechtsordnung Nachdruck verliehen wird, was unsere direkte Demokratie von der Basis her belebt.

Ich danke Ihnen herzlich für die Zustimmung.

Piller Carrard Valérie · Mit-F · Nationalrat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

J'interviens au nom de la minorité de la Commission des institutions politiques, qui a soutenu l'initiative parlementaire Müller-Altermatt. Lors du vote, nous étions tout de même 8 membres de la commission - contre 12 - à estimer qu'il fallait renforcer les droits des communes en leur donnant le droit de déposer un référendum contre des décisions fédérales.

L'initiative parlementaire 17.481, "Inscrire le référendum à l'initiative des communes au niveau fédéral" prévoit que le référendum soit validé dès que 200 communes réparties sur au moins quinze cantons le demandent. Cela représente environ 10 pour cent des 2250 communes recensées en Suisse. Cet aspect de la proposition pourrait toutefois être rediscuté au cours du processus parlementaire.

Le constat de la minorité est que, au fil du temps, les communes ont perdu de leur liberté d'action et d'innovation et sont devenues, peu à peu, de simples organes d'exécution des décisions prises par la Confédération et les cantons. Pensez aux nombreuses lois fédérales ayant des effets directs pour les communes, comme le financement des soins ou des crèches, l'asile ou encore l'encouragement de la culture. Or, la Constitution fédérale de 1999 garantit l'autonomie des communes. Les communes doivent donc avoir le droit de dire si elles sont d'accord ou non avec l'application d'une loi fédérale.

Dans sept cantons, les communes peuvent déjà demander le référendum sur les objets cantonaux. C'est cette possibilité que nous aimerions inscrire dans la Constitution fédérale. Le référendum demandé par les communes contre des décisions fédérales s'ajouterait à celui demandé par les cantons, qui existe déjà. Dans ce cas, il faut qu'au moins huit cantons saisissent le référendum, comme cela a été le cas en 2004 contre le paquet fiscal, finalement rejeté par les citoyens.

L'instrument du droit de référendum communal semble approprié à la fois pour renforcer la position des communes dans de nombreux dossiers et pour renforcer la démocratie directe au travers d'une meilleure répartition du pouvoir et d'une plus grande proximité avec les citoyennes et les citoyens. Les communes sont l'ultime maillon de la chaîne au niveau politique, mais ce sont souvent elles qui font les frais des reports de charges. Cet instrument permettrait aux communes de réagir lorsque des lois fédérales entravent leur liberté d'action. Le peuple pourrait alors trancher entre l'autonomie communale et l'opportunité de la norme proposée.

Pour ma part, je trouve important que des idées nouvelles viennent revivifier le débat autour des droits populaires, d'autant qu'on assiste à une progressive, mais réelle, perte d'autonomie des communes. Il faut donc recourir à des mécanismes institutionnels supplémentaires, dont le référendum communal, pour préserver cette autonomie.

Mais l'autre enseignement de cette initiative parlementaire est que nous, conseillers nationaux et conseillères nationales, devons davantage écouter les communes et réfléchir aux conséquences de nos décisions à leur niveau. On s'est rendu compte, notamment avec la troisième réforme de l'imposition des entreprises et le nouveau statut des réfugiés de guerre, de l'incidence des décisions fédérales sur les villes et les communes. Il est important que l'on puisse trouver des compromis qui soient acceptables pour toutes les instances politiques, en tenant mieux compte des conséquences éventuelles de nos décisions au niveau communal.

Pour toutes ces raisons, je vous invite à donner suite à l'initiative parlementaire.

Brunner Hansjörg · Mit-M · Nationalrat · Thurgau · FDP-Liberale Fraktion

Die SPK hat an ihrer Sitzung vom 28. Juni dieses Jahres die am 29. September 2017 eingereichte parlamentarische Initiative Müller-Altermatt vorgeprüft. Die Initiative verlangt eine Änderung von Artikel 141 Absatz 1 der Bundesverfassung, sodass auch eine bestimmte Anzahl Gemeinden, nämlich 200 Gemeinden aus 15 Kantonen, das fakultative Referendum gegen Erlasse der Bundesversammlung ergreifen kann.

Der Initiant weist in seiner Begründung insbesondere auf die Tendenz hin, dass auf Bundesebene erlassene Gesetze zunehmend in die Autonomie der Gemeinden eingreifen, z. B. in die Pflegefinanzierung, in den Kindes- und Erwachsenenschutz und in andere Bereiche. Die Gemeindeautonomie als tragender Pfeiler unseres Staates werde dadurch untergraben und der subsidiäre Aufbau unseres Staates geschwächt. Als Begründung wird weiter erwähnt, dass sieben Kantone das Gemeindereferendum kennen. Mit der Möglichkeit des Gemeindereferendums auf Bundesebene werde ein Instrument geschaffen, welches auch präventive Wirkung entfalte, weil der eidgenössische Gesetzgeber die Anliegen der Gemeinden dann bereits in den Beratungen antizipiere.

Die Kommissionsmehrheit kann sich diesen Begründungen und Überlegungen nicht anschliessen. Ein wichtiges Argument gegen eine Ausdehnung des verfassungsmässigen Referendumsrechts auf die Gemeinden oder konkret auf 200 Gemeinden aus 15 Kantonen ist gemäss Kommissionsmehrheit die Tatsache, dass es Gemeindevertretern in Koordination mit anderen Gemeinden bereits heute jederzeit möglich ist, das Referendum gegen einen Erlass des Bundes zu ergreifen, indem 50 000 Unterschriften gesammelt werden.

Die Gemeinden als weitere Träger des Referendumsrechts in der Bundesverfassung einzubauen widerspricht nach Auffassung der Kommissionsmehrheit auch der klaren Ordnung, wonach die Kantone die Grundlage unseres Bundesstaates bilden und die Gemeindeautonomie zwar zu würdigen ist, aber eben nach Massgabe des kantonalen Rechts.

Eine ausdrückliche Berücksichtigung der Gemeinden beim Referendumsrecht könnte nach Auffassung der Kommissionsmehrheit auch dazu führen, dass die Verantwortlichkeit von der Legislative, also der Gemeindeversammlung oder dem Gemeindeparlament, zur Exekutive, also zum Gemeinderat, verschoben würde, was zu einer Schwächung dieses wichtigen Volksrechts führen könnte.

Die Kommissionsminderheit hält fest, dass der Bund zunehmend den Grundsatz missachte, wonach staatliches Handeln die Auswirkungen auf die Gemeinden beachten müsse. Ein Referendumsrecht für die Gemeinden sei eine geeignete Massnahme, damit der Bund gemeindegerechter verhandle und vor allem natürlich legiferiere. Ein Gemeindereferendum sei zudem ein Schritt, um unsere demokratische Auseinandersetzung zu beleben. Ebenfalls hält die Minderheit fest, dass das vorgeschlagene Minimum von 200 Gemeinden aus 15 Kantonen angepasst - in diesem Fall ausgeweitet - werden könnte.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 12 zu 8 Stimmen bei 3 Enthaltungen, der Initiative keine Folge zu geben.

Addor Jean-Luc · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Un référendum des communes! A l'heure où certains considèrent que nous votons trop souvent sur trop de sujets, à l'heure où certains s'emploient à réduire les droits populaires, voici qu'aujourd'hui on nous propose de les élargir. Bon, c'est l'heure de l'apéro, on voit que le sujet ne fait pas un tabac au niveau de l'audience, on verra ce qu'il en sera tout à l'heure du résultat de vote.

Toujours est-il que la Commission des institutions politiques a débattu de cette proposition le 28 juin dernier. Une minorité de ses membres propose d'y donner suite. Elle fonde sa position sur le principe de l'autonomie communale et sur les dispositions constitutionnelles qui imposent à la Confédération de tenir compte des conséquences de son activité sur les communes et déplore que, en réalité, ce soit de moins en moins le cas. Elle voit donc dans le référendum des communes un moyen d'enrayer cette tendance. Elle y voit aussi un moyen de stimuler notre démocratie. Elle relève en outre que le minimum proposé de 200 communes issues de quinze cantons pourrait être éventuellement revu.

Evidemment, personne dans la majorité de la commission ne sous-estime l'importance des communes dans notre pays et dans notre système, ni la nécessité pour la Confédération de tenir compte des incidences de son activité sur ces mêmes communes. Mais la majorité de la commission considère néanmoins que les instruments existants de notre démocratie directe sont suffisants, y compris, s'il le faut, pour répondre aux attentes des communes. Rien, en effet, n'empêche des autorités communales, si elles estiment que les intérêts de leur commune sont en jeu, d'organiser la récolte des signatures d'au moins 50 000 citoyens. Rien ne les empêche non plus de coordonner leurs efforts avec d'autres communes.

La majorité de la commission s'interroge en outre sur la capacité de nombreuses communes de plusieurs cantons à coordonner leur action pour être en mesure de lancer ensemble un référendum. La majorité de la commission tient en outre à ce que le référendum reste un outil de contrôle ou de contre-pouvoir à la disposition et au service du peuple. Dans ce sens, elle craint qu'un éventuel référendum des communes se transforme en un outil en main des exécutifs communaux et que le peuple soit ainsi en quelque sorte mis hors jeu. Enfin, la majorité de la commission s'appuie sur la Constitution fédérale, qui, à son article 50 alinéa 1, garantit certes l'autonomie communale, mais - c'est essentiel - seulement dans les limites fixées par le droit cantonal.

L'ordre constitutionnel suisse, dans le prolongement de l'histoire de notre pays, est ainsi fait que la Confédération s'articule autour d'éléments de base qui sont les cantons et non pas les communes. Instituer un référendum des communes, en plus du référendum populaire et du référendum des cantons, est ainsi contraire à notre histoire et à notre ordre constitutionnel. Une telle institution peut évidemment avoir une valeur à l'intérieur des cantons, en fonction de la conception que ceux-ci se font de l'autonomie communale, mais pas à l'échelon fédéral.

Voilà pourquoi, par 12 voix contre 8 et 3 abstentions, la commission vous propose de ne pas donner suite à cette initiative.

Müller-Altermatt Stefan · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · CVP-Fraktion

Monsieur Addor, vous avez mentionné que si on introduisait le référendum à l'initiative des communes, le peuple serait mis hors jeu parce que ce seraient les exécutifs communaux qui discuteraient pour demander le référendum contre une loi fédérale. Mais il y a déjà le référendum à l'initiative des cantons! Huit cantons seulement peuvent prendre la décision de demander le référendum contre une loi fédérale. Ce sont des exécutifs qui peuvent faire cela. Huit fois cinq membres de gouvernements cantonaux, cela fait 40 personnes qui peuvent demander le référendum. Est-ce que, là, le peuple n'est pas hors jeu?

Addor Jean-Luc · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ecoutez, cela se peut fort bien. Mon rôle ici est celui d'un modeste rapporteur. Je me suis fait l'écho, en invoquant cet argument, d'un élément qui a été évoqué dans les travaux de la commission. Pour moi, l'élément le plus fort, c'est l'argument institutionnel: c'est que l'élément de base de notre pays, ce sont les cantons. La Suisse fut une Confédération de cantons; maintenant, c'est un Etat fédératif, et les communes - je le répète - ont leur rôle à jouer, mais - la Constitution le dit - dans les limites du droit cantonal. Et ce sont ces limites que votre proposition a pour effet de bousculer de manière jugée inopportune par la majorité de la commission.

Abstimmung

Le président (de Buman Dominique, président): La commission propose de ne pas donner suite à l'initiative. Une minorité Piller Carrard propose d'y donner suite.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 51 Stimmen

Dagegen ... 126 Stimmen

(0 Enthaltungen)