Bundesrechtspflege. Totalrevision

Cottier Anton · P-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

7. Bundesgesetz über den Sitz des Bundesstrafgerichtes und des Bundesverwaltungsgerichtes

7. Loi fédérale sur le siège du Tribunal pénal fédéral et celui du Tribunal administratif fédéral

Art. 2 Abs. 1; Art. 3

Antrag der Kommission

Mehrheit

Festhalten

Minderheit

(Studer Jean, Berger, Brunner Christiane, Epiney, Lauri)

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Art. 2 al. 1; art. 3

Proposition de la commission

Majorité

Maintenir

Minorité

(Studer Jean, Berger, Brunner Christiane, Epiney, Lauri)

Adhérer à la décision du Conseil national

Epiney Simon · Ständerat · Wallis · Christlichdemokratische Fraktion

Nous sommes donc au stade de l'élimination des divergences concernant le siège du Tribunal administratif fédéral. Comme vous l'avez appris, la commission, par 7 voix contre 6, propose de choisir Saint-Gall au lieu de Fribourg en tant que localisation de ce tribunal.

Je ne reviendrai pas sur les différents arguments qui ont été évoqués. Je crois que les opinions sont faites, vous sont connues et qu'il est dès lors inutile de rallonger les débats.

J'aimerais rappeler que, pour la majorité de la commission, c'est le moment d'opérer une véritable décentralisation. Après avoir doté Bellinzone du Tribunal pénal fédéral, il incombe, aux yeux de la majorité de la commission, de localiser à Saint-Gall le Tribunal administratif fédéral. Il s'agit là d'un symbole institutionnel. Il s'agit, pour la majorité de la commission, d'une "staatspolitische Frage". C'est une manière, pour la majorité de la commission, de reconnaître cette région en tant que telle, et non pas en tant que minorité parce que la Suisse n'est composée que de régions minoritaires.

Pour la minorité de la commission, les tribunaux doivent être localisés non pas dans un but de politique régionale, mais en fonction de critères objectifs, avec comme seul souci l'efficacité. Le Tribunal administratif fédéral est, aux yeux de la minorité de la commission, mieux situé dans la région de Fribourg parce que près de 80 pour cent des 300 collaboratrices et collaborateurs des commissions fédérales de recours sont déjà établis entre Fribourg et Berne et qu'on pourrait être confronté à des problèmes de recrutement, puisque l'on sait qu'il est difficile, malheureusement, dans ce pays de faire se déplacer les gens.

Voilà pour les principales préoccupations de la commission qui, je le répète, a pris sa décision par 7 voix contre 6.

Studer Jean · Ständerat · Neuenburg · Sozialdemokratische Fraktion

Avant ou après le 13 juin 2002, les arguments objectifs qui ont conduit le Conseil fédéral à proposer l'implantation du nouveau Tribunal administratif fédéral à Fribourg restent toujours pertinents. Je n'entends pas les reprendre ici. Ils ont été longuement développés lors du débat que nous avons eu le 19 mars dernier.

On nous dit aujourd'hui que, certes, ils restent pertinents, mais qu'après la décision prise par le Conseil national au sujet de la localisation à Bellinzone du siège du Tribunal pénal fédéral, il n'y a plus lieu de se référer à des arguments objectifs, mais à des considérations institutionnelles. Nous manquons un peu d'éléments, à part nos sensibilités propres, pour apprécier ce que sont les éléments institutionnels dans ce domaine.

Ce matin, par exemple, à la radio romande, on nous annonçait des chiffres institutionnels par exemple sur le nombre d'emplois fédéraux qu'il y avait à Saint-Gall, qui était supérieur au nombre d'emplois fédéraux que l'on trouvait à Fribourg. Et on nous avançait d'autres arguments institutionnels en nous disant que si la Suisse romande représentait en gros le 25 pour cent de la population suisse, elle ne comptait que 15 pour cent des emplois fédéraux. Il est donc difficile de savoir, au-delà de nos préférences partisanes, ce qui est institutionnel ou ce qui ne l'est pas.

Je voudrais cependant attirer votre attention sur deux points. Le Tribunal pénal fédéral n'existe pas. Il n'existe pas et nous allons donc créer de nouveaux postes. Nous allons devoir engager des personnes qui, pour l'instant, n'exercent pas de fonctions au niveau d'un Tribunal pénal fédéral. Le Tribunal administratif fédéral, lui, existe, en tout cas en partie puisqu'il y a actuellement environ 300 personnes qui travaillent, dans des instances de recours, à plein temps ou à temps partiel. Ce qui signifie en clair que, s'agissant du Tribunal administratif fédéral, nous n'avons pas affaire à la création d'une nouvelle institution fédérale, mais à une délocalisation d'institutions fédérales existantes. Et en fait, derrière cette différence entre les deux instances, il y a des conséquences différentes, aussi, pour les personnes qui, dans l'une - le Tribunal pénal fédéral -, n'y travaillent pas encore et, dans l'autre - le Tribunal administratif fédéral -, y travaillent déjà. Et la question qui se pose est de savoir si on va effectivement dire aux personnes qui travaillent maintenant dans les commissions fédérales de recours administratif, qu'elles ont à quitter leur domicile dont on sait - ce n'est pas de leur faute, ça c'est passé ainsi - qu'il se situe, pour 80 pour cent d'entre elles, dans la région de Berne/Fribourg et si on va leur demander d'aller se déplacer à Saint-Gall ou dans la région saint-galloise.

Vous me direz: "Cher collègue Studer, vous êtes bien placé pour en parler puisque vous avez chez vous l'Office fédéral de la statistique!" Oui, nous avons à Neuchâtel l'Office fédéral de la statistique, mais je vous assure que la majorité des collaborateurs de cet office travaillaient avant dans la région de Berne et y étaient domiciliés. Aujourd'hui, ils travaillent dans la région de Neuchâtel, mais ils sont toujours domiciliés dans la région de Berne. En fait, quand on a décentralisé un certain nombre d'offices fédéraux - par exemple celui de la communication à Bienne, celui du logement à Granges -, on a permis de retenir quand même une certaine proximité par rapport aux lieux de travail et de domicile qui étaient auparavant ceux de ces collaboratrices et collaborateurs. A Saint-Gall, on fait un tout autre choix. Il y a quand même une certaine différence de distance entre la région Berne/Fribourg d'une part, et Saint-Gall d'autre part.

L'autre question institutionnelle est un peu plus complexe. En fait, il y a, derrière la proposition de Saint-Gall, une sorte d'équilibrage entre ce qu'on appellera la région latine et la région alémanique. Les choses ne sont pas si simples, comme vous le démontrera l'intervention de M. Marty, parce qu'à l'égard de Fribourg, on ne peut pas considérer qu'il y aura forcément une identité entre le Tessin et la Suisse romande par rapport à la Suisse alémanique. Mais ce qui me semble plus singulier, pour Fribourg, c'est que si la partie italophone de notre pays a vu le bénéfice de l'implantation d'une nouvelle institution fédérale, on peut aussi considérer, sur le plan institutionnel, qu'on peut être reconnaissant à l'égard de cantons qui ont une particularité qui n'est pas toujours facile à gérer et qui est le bilinguisme. En fait, Fribourg est un exemple parfait du bilinguisme. J'en veux pour preuve son conseiller fédéral, M. Deiss, qui, lorsqu'il intervient devant nous, répond en français aux questions qui lui sont posées par les conseillers aux Etats romands et en allemand aux questions qui lui sont posées par les conseillers aux Etats alémaniques. Je trouve que sur le plan institutionnel, on peut aussi considérer qu'il y a une reconnaissance nécessaire de l'autorité fédérale à l'égard de cantons qui ont cette particularité qui, pour eux, n'est pas toujours facile à gérer, et qui mérite aussi d'être reconnue à travers l'implantation d'une institution fédérale comme le Tribunal administratif fédéral.

Ce sont ces réflexions qui m'amènent à vous demander de soutenir la proposition de minorité, en plus des critères et arguments objectifs qui ont déjà été longuement développés.

Marty Dick · Ständerat · Tessin · Freisinnig-demokratische Fraktion

Je vous l'assure, c'est la dernière fois que j'interviens sur ce sujet, mais permettez-moi de commencer par me faire l'interprète - je le fais aussi au nom de M. Lombardi - de la satisfaction et aussi de la gratitude de la Suisse italienne. Nous savons apprécier le geste et la sensibilité qu'ont manifestés les deux Chambres avec une majorité extrêmement claire.

Nous savons apprécier d'autant plus le choix en faveur de Bellinzone que l'autre candidature, celle d'Aarau, était une candidature forte et valable, mais je ne crois pas que le Parlement ait choisi le Tessin contre l'Argovie. Je crois que le Parlement a choisi, pour la première fois, de reconnaître à la Suisse italienne, à la troisième Suisse, le droit à accueillir une institution fédérale, et je le redis: pour la première fois. Cela est très important pour la Suisse italienne, mais aussi pour la Suisse, afin que les différentes parties culturelles de ce pays se sentent unies dans le même projet et se sentent unies dans le travail pour le même avenir.

Cela dit, les arguments en faveur de Bellinzone sont sensiblement les mêmes que ceux en faveur de Saint-Gall. Il est incontestable que la Suisse orientale est une région de la Suisse qui souffre, elle aussi, d'un certain oubli. Ce n'est pas une minorité linguistique, mais c'est aussi, au sein de la Suisse allemande, une sorte de minorité, loin de la Berne fédérale et un peu oubliée, aussi, par la Berne fédérale.

Le Parlement a aussi démontré qu'il veut une véritable décentralisation, ce que le Conseil fédéral jusqu'à présent n'a jamais fait. On parle depuis des décennies de décentralisation et, Monsieur Studer, vous venez de nous donner la démonstration qu'il est alors inutile de décentraliser à Neuchâtel si tout le monde reste à Berne: ce n'est pas une décentralisation, ça produit seulement du trafic supplémentaire, si j'en reste à vos considérations! Mais, comme je suis aussi un peu Neuchâtelois, je suis tout à fait heureux que l'Office fédéral de la statistique - et la décision a été prise alors qu'un Tessinois était à la tête dudit office - se trouve à Neuchâtel.

Donc, je plaide pour Saint-Gall, pour un acte de cohérence. Ce n'est pas un choix contre Fribourg, parce que Fribourg, je le reconnais, a d'importants atouts à faire valoir, mais la Suisse orientale, comme région, a aujourd'hui le droit, le juste droit d'être choisie.

Quant aux problèmes des membres actuels des commissions fédérales de recours, sans vouloir les minimiser ou les mépriser, je crois que le Parlement ne peut quand même pas choisir en fonction de tels critères. On prêche la flexibilité, la mobilité aux jeunes générations! Ce n'est absolument pas un drame national d'aller vivre en Suisse orientale, bien au contraire.

Je vous invite donc, par cohérence, à choisir Saint-Gall.

Lombardi Filippo · Ständerat · Tessin · Christlichdemokratische Fraktion

Zwei Bemerkungen:

1. Mein Vater ist Tessiner, meine Mutter ist Freiburgerin. Ich persönlich könnte deshalb mit der Lösung des Nationalrates gut leben. Nichtsdestotrotz werde ich der Mehrheit unserer Kommission folgen, und zwar mit denselben föderalistischen Begründungen, die ich in der Frühjahrssession angeführt habe. Nachdem das Parlament damals die Suisse romande mit Lausanne und die Zentralschweiz mit Luzern institutionell anerkannt hat - und jetzt sogar die italienische Schweiz mit Bellinzona -, bleibt es uns überlassen, die Ostschweiz mit St. Gallen gleich zu behandeln. Mit diesen vier Ortschaften sind nämlich nicht einzelne Kantone bedient, sondern vier Regionen anerkannt worden. Ich bezweifle nicht, dass sich diese Lösung schlussendlich auch im Nationalrat durchsetzen wird. Damit wird einmal mehr der Dezentralisierungswille des Parlamentes bewiesen.

2. Wir haben in den letzten Monaten mehrmals gehört, wir würden am falschen Ort dezentralisieren; man sollte nicht bei den Gerichten dezentralisieren, sondern man sollte das vielleicht bei den Bundesämtern tun. Das Parlament hat dies aber getan, weil es das Einzige ist, was in seiner Kompetenz liegt; Bundesämter zu dezentralisieren ist eine Sache des Bundesrates. Die Bitte an den Bundesrat am Ende dieser Debatte ist die folgende: Gehen Sie bitte wieder einmal über die Bücher, und fragen Sie sich, ob es nicht möglich wäre, die ganze Dezentralisierungsdebatte, die in den Achtzigerjahren begonnen wurde und zu wenigen konkreten Konsequenzen geführt hat, erneut zu führen. Dies wäre vielleicht möglich - ich glaube, dies wäre als Kompensation gerechtfertigt -, indem Sie zwei wichtige Bundesämter nach Freiburg und Aarau verlegen würden.

Cornu Jean-Claude · Ständerat · Freiburg · Freisinnig-demokratische Fraktion

Il est trop tard pour se demander s'il était vraiment judicieux de soumettre au Parlement le choix du siège des nouveaux tribunaux fédéraux de première instance en matière pénale et administrative. Le fait est que, rapidement, la confusion est née entre le Tribunal fédéral ayant siège à Lausanne, l'instance suprême de notre pays dans toutes les matières civiles, pénales et administratives, le Tribunal fédéral des assurances ayant siège à Lucerne, instance suprême en matière de recours ultime dans le domaine des assurances sociales, et les tribunaux dont nous débattons avec tant d'acharnement depuis quelques mois. L'instance pénale de première instance qui trouvera siège à Bellinzone n'a rien à voir avec le Tribunal fédéral, qui continuera de siéger à Lausanne et de traiter en dernière instance fédérale les divers recours en matière pénale, notamment ceux formulés contre les décisions du Tribunal pénal fédéral de Bellinzone. Et la même constatation vaut pour le siège du Tribunal administratif fédéral dont nous débattons ce matin.

Ainsi, quand nous parlons de symboles par rapport au fédéralisme, permettez-moi de remettre ces instances nouvelles à leur juste place. D'autres pays connaissent des instances fédérales en matière pénale ou administrative, les Etats-Unis en particulier, dont le niveau se situe dans chaque Etat. C'eût été une solution pour la Suisse. La Suisse étant si exiguë cependant et les affaires bien moins nombreuses, les spécialistes et planificateurs n'ont pas jugé utile de multiplier les juridictions de première instance, préférant nous proposer un seul tribunal sur le plan pénal et un seul tribunal sur le plan administratif.

Pourtant, le choix des sièges de ces tribunaux fédéraux de première instance a été élevé, dès que fut connu le choix judicieux du Conseil fédéral, il y a presque un an, au niveau d'une affaire d'Etat. Certains ont pris la responsabilité de faire du choix de ces tribunaux de première instance le symbole de l'attachement du Parlement à une sorte de fédéralisme ragaillardi. Quelle erreur de croire que le fédéralisme devrait se décliner en termes de redistribution des prébendes fédérales! Quelle erreur de croire que le fédéralisme trouve sa justification primaire dans une fonction correctrice, une sorte de justice distributive et compensatoire visant à faire de tous et de chacune des régions de notre pays un partenaire égal et également choyé par la Berne fédérale et la solidarité des cantons! L'exercice difficile de la nouvelle péréquation financière est sur le point de nous le rappeler et, malheureusement, de corriger cette image idyllique du fédéralisme. J'espère que les défenseurs de cette vision étriquée d'un concept si important s'en souviendront lorsqu'il s'agira pour eux de passer à la caisse dans le cadre de la nouvelle péréquation financière.

Sans vouloir refaire le débat, ce qui ne serait guère souhaitable, permettez-moi toutefois de relever certains points qui me semblent n'avoir pas été mis suffisamment en exergue.

M. Studer l'a dit, le canton de Fribourg cultive, mais il le paie très cher, son engagement en faveur du bilinguisme. Or, hélas, cet effort ne se traduit pas toujours en termes positifs pour le canton, loin s'en faut. De la même manière, l'Université de Fribourg s'est investie dans la voie de parcours académiques bilingues, difficiles, onéreux, mais si importants pour notre cohésion nationale. En particulier, la faculté de droit offre la possibilité unique, dans notre pays et en Europe, d'une licence bilingue allemand/français, français/allemand. On trouve donc, à la frontière des langues, une pépinière de juristes qualifiés, un potentiel important d'échanges entre l'Etat, la justice et le monde académique, notamment s'agissant de la recherche académique, mais également de la formation continue.

Face aux défis et aux difficultés qui seront ceux des universités à l'avenir, face à leur obligation de faire des choix et de se spécialiser, placer le Tribunal administratif fédéral à Fribourg reviendrait à garantir la pérennité de la faculté de droit et de ses instituts, notamment l'Institut du fédéralisme. Personne, chers collègues de l'"Ostschweiz", n'aurait l'idée de contester le pôle d'excellence que représente Saint-Gall en matière d'économie. S'il s'agissait de cela, de mettre en place un organisme fédéral dont l'essentiel des compétences serait lié à la matière économique, aux recherches et aux perspectives dans ce domaine, Fribourg s'inclinerait probablement avec modestie. Par contre, pour nous, dans la compétition farouche et les collaborations souhaitées et souhaitables qui doivent se mettre en place dans le domaine universitaire, notre faculté de droit est et sera, probablement, un des pôles d'excellence qui nous permettra de garder une place dans le paysage universitaire suisse. Mais, pour cela, il faut encore renforcer cette faculté de droit, et l'implantation du Tribunal administratif fédéral est, à cet égard, une occasion unique, d'où notre acharnement. Dommage que nous n'ayons pas pu traiter, hier, l'interpellation Plattner 02.3020, car son combat pour l'Université de Bâle va dans le même sens que notre combat pour l'Université de Fribourg.

Permettez-moi aussi d'insister sur le fait que fédéralisme et politique régionale ne se recoupent pas toujours, loin s'en faut. Comme l'a déclaré le directeur de l'Institut du fédéralisme, le professeur Thomas Fleiner: "Le fédéralisme suisse encourage certes les cantons, mais, plus encore, l'équilibre entre les différentes cultures qui forment la Suisse. Prendre le risque de placer le siège du Tribunal administratif fédéral à Saint-Gall, c'est être certain d'avoir des problèmes énormes de recrutement des minorités francophone et italophone." Saint-Gall n'est ni Zurich, ni Bâle, ni Lucerne. A la question: pourquoi les Romands n'iraient-ils pas à Saint-Gall, alors que les Alémaniques vont bien à Lausanne au Tribunal fédéral?, le professeur Thomas Fleiner, alémanique et fin connaisseur de toutes les différences qui font notre pays, a répondu: "Les Alémaniques, qui sont majoritaires, ont moins de peine à s'intégrer dans une autre région du pays, c'est comme ça. Ensuite, Lausanne est de culture française, alors que Saint-Gall n'est pas de culture allemande, mais alémanique, une belle différence." Et je n'insiste pas sur les problèmes de recrutement auxquels doit faire face le Tribunal fédéral des assurances, pourtant à Lucerne.

Aussi, choisir Fribourg comme siège du Tribunal administratif fédéral, c'est s'assurer d'emblée d'un fonctionnement optimal dudit tribunal. C'est assurer une représentation équilibrée, au sein de celui-ci, des différentes langues et cultures qui forment notre pays, et c'est bien le but premier du fédéralisme.

Contrairement à ce qu'on a bien voulu nous dire lors du premier débat, tous les paramètres et indicateurs démontrent que sur le plan du développement et du potentiel économique, la Suisse tend à se diviser en deux, à l'est et à l'ouest d'une ligne passant approximativement de Bâle à Lugano. Alors qu'à l'est on prospère, dans le sillage des pôles extrêmement forts que sont Bâle, Winterthour, Zurich, voire des régions voisines comme le Bade-Wurtemberg pour la Suisse orientale (Ostschweiz) ou la Lombardie pour le Tessin, à l'ouest, soit en Suisse romande ou dans le Mittelland qui comprend, il est bon de le rappeler, les cantons de Soleure, de Berne, de Neuchâtel, du Jura, de Vaud, du Valais et de Fribourg, on périclite, à tout le moins on n'arrive pas à suivre le mouvement. Et la péréquation financière, nous le savons déjà, ne permettra pas de combler cette différence.

Dans ce sombre tableau, Fribourg se trouve souvent au bas de l'échelle. Attribuer à ce canton le siège du Tribunal administratif fédéral reviendrait à démontrer une belle solidarité confédérale.

Fribourg vient de perdre la centrale 111 de Swisscom, ce qui fait environ 120 personnes qui se retrouvent irrémédiablement au chômage. Dans le cadre de la restructuration du 111, Swisscom a décidé de fermer 6 de ses 17 centres de renseignements. Le site de Genève des renseignements internationaux sera fermé, et ceux-ci se trouveront regroupés à Saint-Gall et à Lugano. C'est piquant, tout de même! Contrairement à ce que l'on nous dit ou ce que l'on nous a dit lors du premier débat, Fribourg bénéficie de moins de commandes de la Confédération que nombre d'autres cantons, dont Saint-Gall. Selon "La vie économique" 10/2001, ce sont 46,391 millions de francs qui ont été versés à Fribourg, contre 82,239 millions de francs à Saint-Gall en l'an 2000. Et, on l'a aussi dit, contrairement à ce qui a été avancé, il y a plus d'employés fédéraux à Saint-Gall qu'à Fribourg.

Mon plaidoyer n'est pas brillant, pensez-vous, et pourtant je sers ici les arguments que d'autres ont employés lors du premier débat pour vous convaincre que le choix de Saint-Gall était un choix de "Staatspolitik" qui devait primer les arguments objectifs postulant le choix de Fribourg.

Je ne reviendrai pas sur ces arguments objectifs pour simplement conclure que tout ce qui a été dit - et il y a encore d'autres arguments - devrait vous convaincre qu'un choix s'impose: Fribourg. Si vous allez dans ce sens, vous ferez un grand acte de fédéralisme, ou de "Staatspolitik" si vous préférez, car vous donnerez à une vraie minorité ce qui lui revient justement et objectivement, alors que vous avez le pouvoir de faire majoritairement autre chose. Mais je suis certain que ce n'est pas cette vision du fédéralisme que vous défendez.

Metzler Ruth · BR-F · Bundesrat · Appenzell I.-Rh.

Mit dem nationalrätlichen Entscheid für Bellinzona und Freiburg wurde eine neue Situation geschaffen, die bisher so nicht diskutiert worden ist. Der Bundesrat hat sich deshalb am vergangenen Freitag noch einmal mit der Standortfrage befasst und diese neue Situation diskutiert. Er hat festgestellt, dass die von ihm vorgeschlagene, ausgewogene Lösung, die sowohl funktionale als auch sprachregionale Gesichtspunkte berücksichtigte, im Parlament nicht mehrheitsfähig war und somit auch heute nicht mehr zur Diskussion steht.

Der Bundesrat verzichtet darauf, aus dieser Feststellung Schlussfolgerungen zu ziehen, und überlässt es im jetzigen Stadium dem Parlament, die Diskussionen zu führen und die entsprechenden Entscheide zu fällen.

Cottier Anton · P-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 27 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 16 Stimmen