Zusammenarbeit mit Deutschland, Österreich und dem Fürstentum Liechtenstein. Vereinbarungen

Verfahrensbeitrag

Antrag der Kommission

Mehrheit

Eintreten

Minderheit

(Ménétrey-Savary, Aeppli Wartmann, Chiffelle, de Dardel, Gross Jost, Jutzet, Thanei)

Nichteintreten

Proposition de la commission

Majorité

Entrer en matière

Minorité

(Ménétrey-Savary, Aeppli Wartmann, Chiffelle, de Dardel, Gross Jost, Jutzet, Thanei)

Ne pas entrer en matière

Ménétrey-Savary Anne-Catherine · Nationalrat · Waadt · Grüne Fraktion

Bien que je ne dispose que de cinq minutes pour vous convaincre de ne pas entrer en matière sur ces accords, j'en prendrai une pour protester contre la décision de refuser le débat sur ce texte. Ainsi, vous allez devoir, pratiquement sans discussion, adopter un accord qui, par exemple, permet à des policiers autrichiens, sous les ordres d'un Gouvernement allié à l'extrême droite, d'entrer sur le territoire suisse pour y poursuivre, surveiller, arrêter même, des personnes soupçonnées de délits ou de troubler l'ordre public. Au jour d'aujourd'hui, ce n'est tout de même pas complètement banal.

La minorité a trouvé plusieurs défauts à ces accords, malgré l'incontestable légitimité de l'intention qui les a inspirés. Il faut le dire clairement, en effet, la minorité ne s'oppose pas à la collaboration policière entre les Etats concernés. Elle est acquise à l'idée de renforcer la lutte contre le crime organisé, contre le terrorisme, la pornographie ou la pédophilie, le trafic d'armes, etc. Elle estime toutefois que cet accord n'offre pas toutes les garanties et qu'il met en place des moyens douteux, qui nous exposent à de possibles dérives.

En commission, la minorité a tout d'abord demandé le renvoi au Conseil fédéral, estimant qu'il n'est pas judicieux de ratifier un accord prévoyant des investigations secrètes ou des enquêtes sous couverture, alors qu'il n'existe encore aucune base légale dans notre pays concernant ces méthodes. Bien que le texte des accords précise que ces méthodes ne sont admissibles que dans des cas graves, la minorité remarque que la définition de cette gravité reste vague. Ainsi, par exemple, dans l'accord avec l'Allemagne, l'article 11 est exemplaire: "Dans des cas particuliers, (mais lesquels?) les autorités de police des Etats contractants se communiquent spontanément (donc, sans règles) des informations qui paraissent nécessaires (mais lesquelles?) en vue d'aider le destinataire à assurer la prévention de menaces concrètes pour la sécurité et l'ordre publics ou la répression d'infractions." (message, p. 871)

Nous constatons ici une confusion inquiétante entre les termes ou les concepts utilisés, par exemple les notions de "sécurité publique" et d'"ordre public", ou encore même la notion de "sécurité policière" qui me laisse particulièrement perplexe. A mes yeux, l'"ordre public" est une notion beaucoup plus large et élastique que celle de "sécurité publique", et on ne devrait pas les confondre. De même, on parle indifféremment de "prévention du crime" ou de "prévention de la menace". Mais de quelle menace? Et pour qui?

Quant aux interventions policières sur le territoire d'un Etat contractant, elles sont certes soumises aux autorisations des autorités judiciaires, mais le texte dit aussi que l'on peut se passer de telles autorisations quand elles ne peuvent pas être demandées à temps. Alors, quelle est la définition du temps? Ces accords prévoient donc à la fois des garanties formelles et une grande flexibilité d'usage. Nous craignons qu'on laisse ainsi à des fonctionnaires de police le soin de mettre en oeuvre des décisions d'une grande portée politique.

Autre point délicat: l'extension des fichiers informatiques et la fusion des fichiers qui rassemblent des renseignements non seulement sur des criminels ou sur des délinquants potentiels, mais aussi sur des personnes qui seraient en contact avec eux.

Un dernier point à relever: ces accords nous sont vendus, si j'ose dire, comme un moyen efficace de sévir contre les délinquants sexuels récidivistes, contre les terroristes ou les trafiquants. En fait, ils visent aussi bien d'autres personnes, ainsi que la lutte contre la migration clandestine. L'article 7 de l'accord avec l'Allemagne fait référence notamment à l'article 96 de la convention d'application de l'accord de Schengen, qui permet de refouler un étranger "s'il fait l'objet de mesures d'éloignement ou de renvoi en raison du non-respect des réglementations nationales".

Nous trouvons regrettable que des étrangers refoulés pour de simples raisons administratives figurent au milieu d'un accord consacré à la lutte contre le crime. Cet amalgame nous paraît dangereux, j'en veux pour preuve un article de la "Basler Zeitung" du 25 novembre 1999 qui présentait ces accords. Cet article se félicite des échanges d'informations entre polices allemande, française et suisse, qui permettent de mettre en évidence les dangers du moment: "Anzeichen auf rumänische Diebesbanden in der Nordschweiz oder grosse Gruppen von mobilen ethnischen Minderheiten in Bewegung Richtung Schweizer Grenze."

Est-il bien nécessaire de passer des accords prévoyant des "so genannte besondere Formen" de répression pour tous ces gens-là? N'y a-t-il pas un risque que cette répression renforcée ne s'applique finalement qu'aux moins dangereux d'entre eux? Nous estimons que oui, et c'est pourquoi nous vous demandons de ne pas entrer en matière sur ces accords.

Siegrist Ulrich · Nationalrat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Bei dieser Vorlage geht es in den Bereichen der internationalen Kriminalität und des Terrorismus um die Intensivierung der Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten, und zwar bewusst auch im Bereich der Abwehr von illegaler Migration. Das war das politische Grundkonzept, welches den Verhandlungen mit den Nachbarstaaten zugrunde gelegt wurde.

Die Verhandlungen begannen 1995. Die Räte haben bereits im Frühsommer 1999 teilweise deckungsgleiche und teilweise abweichende Abkommen mit Frankreich und Italien genehmigt. Politischer Ausgangspunkt der Verträge - das spielt auch bei der Beurteilung der Dringlichkeit der Verträge eine Rolle - ist der Wille, eine Isolierung und Marginalisierung der Schweiz in der europäischen Sicherheitszusammenarbeit zu verhindern; eine Gefahr, die dadurch entstand, dass einerseits die Teilhabe an der Schengener Gruppe und die Integration in die EU-Strukturen für unser Land unmöglich sind und dass andererseits ein Parallelabkommen zum Dubliner Abkommen zwischen EU und Drittstaaten - wenn überhaupt - erst nach Abschluss der Ratifikationsverfahren zu den bilateralen Verträgen angegangen werden kann.

Unterdessen sollen mindestens die empfindlichsten Lücken geschlossen werden. Es geht dabei um eine Intensivierung der Zusammenarbeit, es geht um die Anwendung besonderer grenzüberschreitender Instrumente, und es geht um die intensivere Anwendung der eigenen, ohnehin bestehenden Instrumente der Vertragsstaaten. Zu erwähnen sind insbesondere Informationsaustausch, Datenaustausch unter Berücksichtigung des Datenschutzes und die besonderen Formen wie Nacheile, Observation und kontrollierte Lieferungen.

Im Abkommen mit Deutschland sind darüber hinaus auch der Bereich des Strassenverkehrs sowie Regeln über Hilfeleistungen bei besonderen Grossereignissen oder Katastrophenfällen erfasst.

Die Hauptdifferenzen in der Kommission bezogen sich auf die Frage, ob mit dieser Zusammenarbeit in ihrer direkten Art - wie das vorhin die Sprecherin der Minderheit dargelegt hat - nicht verdeckt polizeiliche Zuständigkeiten umgangen würden, ob nicht vor allem in Fällen der Dringlichkeit die polizeilichen Verantwortlichkeiten letztlich beiseite geschoben würden. Die Kommissionsmehrheit hat dies verneint, weil zwar für den Fall der Dringlichkeit besondere Vorschriften vorgesehen sind, aber auch diese davon ausgehen, dass die jeweils geltenden innerstaatlichen Zuständigkeitsordnungen zum Zuge kommen.

Eine weitere Differenz betrifft die Bestimmung in Artikel 17 des Bundesbeschlusses, wonach auch verdeckte Ermittlungen möglich sein sollen. Diese Ermittlungen aber sind - es ist wichtig, das zu wissen - mit dem ausdrücklichen Vorbehalt verknüpft, dass der Einsatz verdeckter Ermittler nur möglich ist, wenn solches auch im innerstaatlichen Recht zugelassen ist. Entsprechende Vorlagen für ein Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs und für ein Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung sind mit einer Botschaft vom Juli 1998 pendent. Eine Minderheit der Kommission wollte zuwarten, weil sie ein Präjudiz im Hinblick auf die Diskussion über diese Vorlage befürchtet, die Mehrheit dagegen geht davon aus, dass es sich nicht um ein Präjudiz handeln kann und handeln darf, weil das Abkommen in Artikel 17 klar und unmissverständlich auf die innerstaatlichen Rechtsordnungen verweist und eben verdeckte Ermittlungen nur insoweit überhaupt zulässt, als sie innerstaatlich zugelassen sind. Deshalb hat die Mehrheit den Minderheitsantrag abgelehnt.

Heute wurde Ihnen noch ein Antrag Steiner unterbreitet; wir werden uns bei Artikel 1 melden und dazu Stellung nehmen. Ein Ordnungsantrag, die Beratung sei bis zum Vorliegen der entsprechenden innerstaatlichen Regelung auszusetzen, wurde in der Kommission mit 12 zu 8 Stimmen abgelehnt, ein Nichteintretensantrag wurde mit 12 zu 7 Stimmen abgelehnt, und in der Gesamtabstimmung wurde der Vorlage - d. h. der Genehmigung der fünf Abkommen - mit 12 zu 5 Stimmen bei 2 Enthaltungen zugestimmt.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten.

Lauper Hubert · Nationalrat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

L'objet que nous avons à traiter consiste en l'examen et en l'approbation de deux accords de coopération policière et judiciaire, l'un avec l'Allemagne, l'autre avec l'Autriche et le Liechtenstein. Pour des raisons formelles, l'accord avec l'Allemagne a nécessité des modifications de trois accords existants, en matière d'entraide judiciaire, d'extradition et de droit au transit, ce qui fait que ce sont cinq accords qui vous sont soumis.

Il convient de rappeler préliminairement que, depuis 1995, notre pays s'emploie à négocier des accords avec les Etats voisins en vue de consolider et de développer la coopération transfrontalière en matière policière et judiciaire. Il s'agit, pour la Suisse, d'éviter une trop grande marginalisation et de combler le déficit de sécurité dû à notre non-appartenance à l'Union européenne. C'est ainsi que nous avons déjà approuvé en 1999 des accords de même type avec la France et l'Italie.

Deuxième remarque préliminaire: s'agissant d'accords internationaux paraphés par les parties, le Parlement ne peut que dire oui ou non, il ne peut pas examiner article par article chacun des accords, surtout il ne peut pas en modifier les termes.

Si nous abordons maintenant les accords, nous constatons qu'ils contiennent des dispositions analogues ou similaires, dont je vais tenter de vous indiquer les grandes lignes. Tout d'abord, il s'agit d'asseoir sur une base juridique solide la collaboration transfrontalière qui existe déjà actuellement, mais qui ne repose aujourd'hui que sur les normes relatives à l'échange de données de police criminelle, via Interpol.

Les accords qui vous sont présentés complètent la collaboration internationale des services centraux nationaux et prévoient, dans le cadre de la prévention de menaces et de la lutte contre la criminalité, à l'exception des délits politiques, militaires et fiscaux, tout un arsenal de collaborations repris pour une bonne part de la convention d'application de l'accord de Schengen. Il s'agit de l'assistance sur demande, du signalement des personnes dont l'arrestation est demandée à des fins d'extradition, de la transmission de données personnelles aux fins de recherche de personnes disparues, prévenues ou à surveiller, de même que la transmission de données aux fins d'interdiction d'entrée. Les accords prévoient également l'échange selon une procédure informatisée de données relatives à la recherche d'objets, aux véhicules à moteur et à leurs détenteurs.

Ces accords contiennent également un chapitre traitant des formes particulières de collaborations sur le plan opérationnel. Parmi les plus importantes citons l'observation, les investigations secrètes et la livraison contrôlée, opérations qui peuvent tant être menées exclusivement sur le territoire national que continuées sur le territoire de l'autre Etat contractant, ainsi que la poursuite qui par définition n'est possible que par le franchissement de la frontière.

Il est utile, voire nécessaire, de définir ces formes particulières de collaboration. Il y a tout d'abord l'observation. Il s'agit de la surveillance secrète exercée par les autorités de police sur des personnes pendant une période assez longue, sans qu'en principe une prise de contact entre la personne observée et le fonctionnaire qui la surveille soit envisagée.

Il y a la livraison contrôlée qui consiste en la surveillance exercée secrètement par la police sur le transport d'une marchandise présumée illégale dans le but de remonter au destinataire de la livraison ou aux autres personnes se cachant derrière lui.

Il y a la poursuite qui consiste en la continuation de la poursuite de personnes par la police sur le territoire de l'autre Etat contractant.

Enfin, il y a l'investigation secrète (les "V-Männer") qui consiste en l'implication de fonctionnaires dans une procédure d'enquête sous une identité d'emprunt qui leur a été confiée. L'investigation secrète n'est prévue que dans l'accord avec l'Allemagne, j'y reviendrai.

Jusqu'à présent, la coopération transfrontalière en matière policière pratiquée dans le cadre d'Interpol ne comprenait que l'échange d'informations de police criminelle. Cependant, l'absence de formes de coopérations de nature opérationnelle a souvent été ressentie comme une lacune. Aujourd'hui, les délits commis à l'échelle transfrontalière ne peuvent plus être combattus de manière efficace sans de tels instruments. Les dispositions contenues dans ce chapitre pallient cette carence. Elles s'inspirent de la réglementation de Schengen tout en s'en écartant sur certains points. Ces différences s'imposaient, d'une part, afin d'adapter au mieux les dispositions pertinentes de l'accord de Schengen aux spécificités des relations bilatérales et, de l'autre, pour tenir compte des enseignements pratiques tirés de l'application concrète desdites dispositions.

Les parties contractantes estiment que, dans toute la mesure du possible, ce sont leurs propres fonctionnaires qui doivent procéder aux opérations officielles sur leur territoire respectif. En conséquence, il sera de règle qu'une observation ou une poursuite entamée sur le territoire d'un Etat contractant s'arrêtera à la frontière pour être reprise par les fonctionnaires de l'autre Etat contractant.

Les instruments que sont l'observation, la poursuite, les investigations secrètes, ainsi que la livraison surveillée permettent toutefois aux autorités compétentes de police et de douane d'opérer à certaines conditions sur le territoire de l'autre Etat contractant, en règle générale avec l'accord préalable de celui-ci. Cela explique que les différentes formes de coopération aient été réglées de manière précise et soumises à des conditions d'admissibilité détaillées. Parmi les formes de collaboration particulières figurent, par ailleurs, les patrouilles mixtes, les groupes mixtes de contrôle, d'observation et d'investigation, les cellules d'analyse et autres groupes de travail, ainsi que les opérations de recherches transfrontalières, l'échange de fonctionnaires avec et sans exercice du droit de souveraineté et la collaboration dans des centres communs, ceci exclusivement avec l'Allemagne.

Il convient enfin de relever que toutes ces collaborations entraînent évidemment le traitement de données relatives à des personnes suspectes ou prévenues. Les accords contiennent dès lors des dispositions sur la protection des données qui ont été élaborées en étroite collaboration avec les experts, en particulier avec le préposé fédéral en la matière.

Toutes les mesures de collaboration contenues dans ces accords avec l'Allemagne, l'Autriche et le Liechtenstein correspondent à ce que nos autorités fédérales souhaitent obtenir dans ce domaine.

Si vous approuvez ces accords, les efforts déployés depuis 1995 en vue d'améliorer une collaboration policière et douanière avec nos pays limitrophes auront atteint leur but.

C'est pourquoi la commission vous propose, par 12 voix contre 5, d'entrer en matière et d'approuver ces accords.

Une minorité de la commission s'oppose à l'entrée en matière pour les motifs suivants: l'accord avec l'Allemagne, et seulement celui-ci, prévoit parmi les mesures particulières de collaboration le recours à l'investigation secrète, c'est-à-dire à l'implication de fonctionnaires dans une procédure d'enquête sous une identité d'emprunt qui leur a été conférée. Or, il se trouve que l'investigation secrète ne fait pas encore l'objet d'une loi sur le plan fédéral, et que seuls deux cantons ont légiféré sur cette forme d'intervention policière. Le projet de loi fédérale sur l'investigation secrète a été déposé devant le Parlement en 1998, en même temps et par le même message que le projet de loi sur la surveillance de la correspondance postale et des télécommunications que vous avez adopté le 21 décembre 1999. La Commission des affaires juridiques avait séparé le traitement des deux textes, et le projet de loi sur l'investigation secrète est actuellement examiné par la commission.

La minorité estime qu'il ne faut pas approuver le traité avec l'Allemagne parce que celui-ci prévoit une forme de collaboration avec un instrument policier qui n'est pas encore admis sur le plan fédéral. Elle craint qu'il s'agisse là d'une pression inadmissible sur le Parlement. Or, qu'en est-il? S'il est vrai que l'accord avec l'Allemagne prévoit cette forme de collaboration, nos négociateurs ont pris toutes les précautions et mesures utiles, et ont informé clairement nos voisins allemands de la situation dans notre pays à ce propos. Je vous lis un extrait de l'article 17 de l'accord avec l'Allemagne (message p. 877), alinéa 1er: "Sur la base d'une demande présentée au préalable par l'un des Etats contractants, l'autre Etat peut autoriser les fonctionnaires de l'Etat requérant à utiliser une identité d'emprunt (investigateurs secrets) pour procéder, sur son territoire, à des investigations tendant à élucider des infractions, lorsque des éléments suffisamment concrets permettent de présumer qu'il s'agit d'infractions pouvant donner lieu à l'entraide judiciaire et à l'égard desquelles le droit interne de l'Etat concerné autorise l'engagement d'investigateurs secrets." Et à l'alinéa 3: "Les conditions de l'engagement d'investigateurs secrets .... sont définis par l'Etat contractant requis, dans le respect des prescriptions de son droit interne." Dès lors, les choses sont claires. Si vous acceptez le projet de loi sur l'investigation secrète qui vous sera soumis vraisemblablement encore cette année, cet article 17 pourra s'appliquer. Si tel ne devait pas être le cas, cette disposition restera lettre morte, et je ne vois pas en quoi le fait d'avoir introduit cette possibilité dans l'accord qu'on était en train de négocier pourrait être interprétée comme une pression sur le Parlement. Nos négociateurs connaissaient l'existence du projet de loi sur l'investigation secrète. Ils ont voulu éviter de devoir recommencer à négocier une fois la loi adoptée. Ils ont ainsi bien agi en prenant toutes les précautions nécessaires.

S'agissant des propos de M. de Dardel et Mme Ménétrey-Savary selon lesquels la Suisse ne devrait pas approuver l'accord avec l'Autriche parce qu'elle serait ainsi le premier pays à signer un traité avec l'Autriche dotée d'un gouvernement bleu/noir, permettez-moi de sourire! Je constate que le traité a été paraphé le 27 avril 1999, donc par l'ancien gouvernement autrichien, et que la signature autrichienne n'est autre que celle du ministre socialiste Karl Schlögl. Nous devons honorer les engagements du Gouvernement autrichien et nous ne voulons pas que l'on prenne prétexte de cet accord pour faire un débat sur l'Autriche qui n'est pas de mise dans ce contexte.

En conséquence, au nom de la majorité de la commission, je vous prie d'entrer en matière et d'approuver ces accords.

Metzler Ruth · BR-F · Bundesrat · Appenzell I.-Rh.

Die Thematik betreffend die Schweiz und die europäische Sicherheitszusammenarbeit ist in den eidgenössischen Räten beileibe kein neues Thema. Ich erinnere daran, dass bereits in der ersten Sessionswoche aufgrund der Interpellationen Frick (99.3440) und Hess Hans (99.3596) im Ständerat und der Interpellation Nabholz (98.3133) in Ihrem Rat über diese Problematik gesprochen worden ist.

Ich kann Ihnen garantieren, dass das Dossier Justiz und Inneres im Verhältnis der Schweiz mit der EU Sie und mich in den nächsten Monaten und Jahren noch beschäftigen wird. Ich habe auch schon mehrfach ausgeführt, dass die Annäherung der Schweiz an den entstehenden europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes für uns sehr wichtig ist, die Chancen für eine solche Annäherung jedoch relativ gering sind, da wir nicht Mitglied der EU sind.

Das heisst aber nicht, dass wir jetzt einfach die Hände in den Schoss legen. Wir sind im Gegenteil daran, zusammen mit dem EDA und dem EVD die Interessenlage der Schweiz im Bereich Justiz und Inneres im Detail abzuklären und beurteilen die Lage laufend. So ist sichergestellt, dass entscheidende innen- und aussenpolitische Entwicklungen auf dem Weg der Schweiz zum europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes sofort erkannt werden und dass der Bundesrat zum richtigen Zeitpunkt mit der Problematik konfrontiert wird.

In dieser Situation ist die Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten von entscheidender Bedeutung. Wir haben deshalb seit einiger Zeit mit allen unseren Nachbarstaaten Verträge über die Zusammenarbeit im Polizeibereich abgeschlossen und unterzeichnet. Die Verträge mit Frankreich und Italien sind bereits von den eidgenössischen Räten genehmigt. Heute geht es um die Verträge mit Deutschland und Österreich unter Einbezug des Fürstentums Liechtenstein.

Der Bundesrat beantragt den eidgenössischen Räten, diese fünf Verträge zu genehmigen und dem Entwurf eines entsprechenden Bundesbeschlusses zuzustimmen. Ihre Kommission für Rechtsfragen hat den Verträgen am 10. Januar 2000 mit deutlichem Mehr zugestimmt.

Die beiden Polizeiabkommen regeln die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Polizei- und Zollbehörden und schaffen die gesetzlichen Grundlagen für einen angemessenen Informationsaustausch und besondere grenzüberschreitende Kooperationsformen.

Bei den Verhandlungen standen zwei Hauptgedanken im Vordergrund:

1. Die in der täglichen Praxis gut funktionierende Zusammenarbeit über die Grenze hinweg sollte auf ein solides Fundament gestellt, aber nicht durch zu enge Regelungen beeinträchtigt oder gar in Frage gestellt werden.

2. Grundsätzliche Bestimmungen der Schengener Verträge, die sich in der Praxis bereits bewährt haben, sollten den gegenseitigen Bedürfnissen entsprechend ins bilaterale Verhältnis übertragen werden. Wo die Schengener Regelung Schwächen aufgezeigt hatte, sollten in der bilateralen Zusammenarbeit optimierte Regelungen vereinbart werden.

Mit Rücksicht auf unsere Vertragspartner Deutschland, Österreich und Liechtenstein sowie auf die entsprechenden Verträge mit unseren Nachbarstaaten Frankreich und Italien sollte schliesslich bei der Textredaktion nicht ohne triftige Gründe von den Formulierungen in den Schengener Verträgen abgewichen werden.

Ich bin der Ansicht, dass wir Ihnen mit den vorliegenden Verträgen eine ausgewogene Lösung unterbreiten, welche eine effiziente Verbrechensbekämpfung und Gefahrenabwehr - sprich: Prävention - gewährleisten soll.

Die Verträge schaffen insbesondere eine klare rechtliche Grundlage für den polizeilichen Informations- und Datenaustausch unter entsprechender Beachtung des Datenschutzgesetzes. Der Eidgenössische Datenschutzbeauftragte ist in die Verhandlungen einbezogen worden. Die Datenschutzbestimmungen in den Verträgen wurden in enger Zusammenarbeit mit den Datenschutzexperten ausformuliert.

Die Verträge schaffen ferner eine klare rechtliche Grundlage für besondere Formen der polizeilichen Zusammenarbeit. Als wichtigste solche Kooperationsformen sind Observation, verdeckte Ermittlungen und kontrollierte Lieferung zu nennen, welche sowohl ausschliesslich im Inland als auch grenzüberschreitend durchgeführt werden können, sowie die Nacheile, die definitionsgemäss nur grenzüberschreitend möglich ist.

Ich möchte auf diese besonderen Kooperationsformen kurz näher eingehen und erläutern, was unter den genannten Begriffen im Allgemeinen verstanden wird.

Unter dem Begriff Observation versteht man eine länger andauernde, heimliche Beobachtung von Personen durch Polizeibehörden. Eine Nacheile ist die Fortsetzung der polizeilichen Verfolgung von Personen auf dem Hoheitsgebiet eines anderen Staates. Unter dem Begriff kontrollierte Lieferung verstehen wir die heimliche polizeiliche Überwachung des Transports einer bestimmten illegalen Ware mit dem Ziel, an die Empfänger dieser Lieferung oder sonstige Hintermänner zu gelangen. Mit dem Begriff verdeckte Ermittlung wird schliesslich der Einsatz von Beamten mit einer ihnen verliehenen, veränderten Identität im Rahmen eines Ermittlungsverfahrens bezeichnet.

Die Observation, die Nacheile und die kontrollierte Lieferung sind mit allen drei Nachbarstaaten vereinbart worden. Die verdeckte Ermittlung wurde nur mit Deutschland geregelt. Österreich und Liechtenstein wollten dieses Instrument aus internen rechtlichen Gründen nicht in den Vertrag aufnehmen.

Die erwähnten besonderen Kooperationsformen erlauben es deshalb den zuständigen Polizei- und Zollbehörden, unter gewissen Voraussetzungen auf dem Hoheitsgebiet des anderen Vertragsstaates tätig zu werden.

In der Regel ist dies aber nur mit vorheriger Zustimmung des anderen Vertragsstaates möglich. Für die einzelnen Tätigkeitsbereiche wurden in beiden Verträgen detaillierte Bedingungen vereinbart, dies namentlich dort, wo ausnahmsweise das rechtzeitige Einholen einer Zustimmung der Behörden des anderen Staates nicht möglich sein sollte.

Metzler Ruth · BR-F · Bundesrat · Appenzell I.-Rh.

Bei solchen Eilfällen ist jedoch stets eine sofortige Orientierung obligatorisch; für die Behörden des anderen Staates ist zudem die Möglichkeit vereinbart worden, eine Aktion zu stoppen. Mit diesen Kautelen sollen ein rechtsstaatliches Verfahren und die Respektierung der Souveränität des jeweils anderen Vertragsstaates gewährleistet werden.

Ich schliesse mit dem Hinweis auf die Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen. Mit Ausnahme der Rechtshilfe in Strafsachen - inklusive Auslieferung - sowie der Aufgabenbereiche des Grenzwachtkorps und der Zollbehörden fallen die in den Abkommen geregelten Bereiche weitgehend in die Kompetenz der Kantone, denen ja die Polizeihoheit zusteht. Mit einer Erklärung der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren vom 11. April 1997 haben die Kantone die Aufnahme der Verhandlungen unterstützt. Die vorliegenden Verträge werden von den Kantonen begrüsst. Sie erhoffen sich deren möglichst rasche Anwendung.

Aus all diesen Gründen ersuche ich Sie, dem Antrag der Kommissionsmehrheit zu folgen, auf die Vorlage einzutreten, die Verträge zu genehmigen und den Nichteintretensantrag der Minderheit Ménétrey-Savary abzulehnen.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Eintreten .... 104 Stimmen

Dagegen .... 56 Stimmen

Seiler Hanspeter · P-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Bundesbeschluss über verschiedene Vereinbarungen mit Deutschland sowie mit Österreich und dem Fürstentum Liechtenstein über polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit

Arrêté fédéral portant approbation de divers accords de coopération policière et judiciaire avec l'Allemagne, ainsi qu'avec l'Autriche et le Liechtenstein

Detailberatung - Examen de détail

Titel und Ingress, Art. 1 Abs. 1 Bst. a, b, d, e; Art. 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule, art. 1 al. 1 let. a, b, d, e; art. 2

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 1 Abs. 1 Bst. c

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Antrag Steiner

Streichen

Schriftliche Begründung

Die Schweiz ist seit 33 Jahren am Europäischen Auslieferungsabkommen beteiligt, welches für alle Nachbarstaaten, total für 39 Länder, gilt. Das europäische Abkommen verlangt, dass die Tat in beiden Ländern strafbar ist, und eben gerade auch, dass sie weder im ersuchenden noch im ausliefernden Staat verjährt ist.

Warum soll nun dieser Grundsatz verletzt werden, soll also Deutschland Auslieferung auch verlangen können, wenn die Tat zwar in der Schweiz strafbar, aber verjährt ist und daher eine Strafverfolgung hier gar nicht mehr zulässig wäre? Die in der Botschaft genannten Gründe überzeugen in keiner Weise.

1. Es stimmt nicht, dass es der internationalen Entwicklung widerspreche, die Verjährung zu berücksichtigen. Im Gegenteil: Die Verjährung hat ihren festen Platz im europäischen Abkommen. In anderen neueren Abkommen, z. B. mit Australien (1988), den Philippinen (1989) und Kanada (1993), wird gerade vorgeschrieben, die Verjährung im ersuchten Staat zu berücksichtigen.

2. Im europäischen Raum beachten immerhin 39 Länder des Auslieferungsabkommens die Verjährung im ersuchten Staat.

3. Die EU hat für ihre Mitglieder einen Vertrag aufgelegt, der, wie es in der Botschaft heisst, die Verjährung in einem um Auslieferung ersuchten Staat nicht mehr berücksichtigt. Dieser EU-Vertrag tritt, was in der Botschaft nicht steht, erst in Kraft, wenn ihn alle 15 Länder ratifiziert haben, die damals zur EU gehörten. Das haben bis heute nur 6 Länder getan; von unseren Nachbarn fehlen Italien, Frankreich und Österreich. Bloss Deutschland und 4 weitere Länder haben erklärt, ihn untereinander vorzeitig anzuwenden.

4. Dieser EU-Vertrag erlaubt aber, was die Botschaft verschweigt, dass der ersuchte Staat die Auslieferung verweigert, wenn die Tat auf seinem Gebiet auch verfolgt werden könnte, aber verjährt ist. Der Täter soll also durch Auslieferung nicht schlechter gestellt werden.

5. Verjährungsfristen sind nicht einfach lästige Verfolgungs- und Auslieferungshindernisse, sondern auch ein Mittel, um das Strafverfahren zu beschleunigen und dem behördlichen Schlendrian vorzubeugen. Das verlangt immerhin die Europäische Menschenrechtskonvention. Deutschland kennt für viele Delikte deutlich largere Verjährungsregeln als die Schweiz.

6. Es ist daher nicht angezeigt, gegenüber Deutschland eine Konzession zu machen, die mit keinem anderen Nachbarstaat gilt, mit denen wir kürzlich die Rechtshilfebeziehungen bereinigt haben.

Art. 1 al. 1 let. c

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Proposition Steiner

Biffer

Développement par écrit

39 pays, dont tous les pays limitrophes de la Suisse, sont parties à la Convention européenne d'extradition. La Suisse elle-même est partie depuis 33 ans à cet accord, qui pose comme préalable que les faits soient punis par les lois aussi bien du pays requérant que du pays requis, et qu'ils ne soient donc pas prescrits.

Autoriser aujourd'hui l'Allemagne à requérir l'extradition lorsque les infractions concernées, bien que punies en Suisse, y sont prescrites, et que leur auteur ne peut plus être poursuivi chez nous, constituerait une violation de ce principe, dont on voit mal ce qui la justifierait. Les raisons énoncées dans le message ne sont en effet guère convaincantes:

1. Il est faux d'affirmer qu'il serait contraire à l'évolution du droit international de tenir compte de la prescription. C'est même l'inverse: non seulement l'extradition pour des faits prescrits est interdite par la convention, mais des accords plus récents conclus avec l'Australie (1988), avec les Philippines (1989) et avec le Canada (1993) prévoient clairement le cas où les faits sont prescrits dans le pays requis.

2. Les 39 pays européens parties à la convention se soumettent aux dispositions de la partie requise applicables à la prescription.

3. L'UE a proposé à ses Etats membres un accord qui, selon le message, ne tient plus compte d'une prescription intervenue dans la partie requise. Ce que le message ne dit pas, c'est que cet accord n'entrera pas en vigueur avant d'avoir été ratifié par les 15 Etats membres de l'UE de l'époque. A ce jour, il ne l'a été que par 6 d'entre eux, et parmi nos voisins, il ne l'a été ni par l'Italie, ni par la France, ni par l'Autriche. Seuls l'Allemagne et 4 autres pays ont décidé de procéder à son application anticipée.

4. Ce que le message ne dit pas non plus, c'est que la partie requise s'oppose à l'extradition lorsque les faits, bien que punissables également sur son territoire, sont chez elle prescrits. Il s'agit par là d'éviter que l'extradition ne place l'auteur de l'infraction dans un environnement juridique moins favorable.

5. Loin de constituer simplement une entrave gênante en matière de poursuites et d'extradition, le délai de prescription est un moyen d'accélérer la procédure pénale et de prévenir l'enlisement administratif - du moins selon la Convention européenne des droits de l'homme.

6. Or, en Allemagne, les délais de prescription sont souvent nettement plus longs qu'en Suisse. Et on ne voit pas pour quelle raison la Suisse devrait faire à l'Allemagne une concession qu'elle n'a faite à aucun des pays voisins avec lesquels elle a récemment redéfini ses relations en matière d'entraide judiciaire.

Siegrist Ulrich · Nationalrat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Dieses mit dem Antrag Steiner vorgebrachte Problem wurde in der Kommission als solches nicht diskutiert. Ich kann mich deshalb nicht für die Kommission äussern. Persönlich muss ich Sie darauf aufmerksam machen, dass das Abkommen mit Deutschland eben auch im Bereich der Auslieferung in der Tat über das normalerweise übliche Mass hinausgehen will. Das ganze Paket von Abkommen ist so konzipiert, dass die Zusammenarbeit im Vergleich zum normalen bisherigen Status, wie wir ihn gegenüber anderen Staaten auch weiterhin haben werden, intensiviert wird. Insofern ist die Begründung des Antrages nicht kohärent mit der Grundabsicht des Abkommens. Persönlich habe ich mit der Bestimmung nicht die Probleme, wie sie Herr Steiner hat.

Nun konnten wir aber feststellen, dass verschiedene Kommissionsmitglieder, unter anderem auch der Kommissionspräsident, diese doch nicht unbedeutende Frage in der Kommission nochmals diskutieren möchten. Diese Beurteilung führt nach Absprache mit dem Kommissionspräsidenten zum Antrag, jetzt nicht materiell über den vorliegenden Antrag abzustimmen, sondern Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe c - nur das Abkommen betreffend die Auslieferung - an die Kommission zurückzuweisen. Das ist von der Sache her möglich. Es bestehen zwar Verknüpfungen zwischen den einzelnen Abkommen, aber nicht in der Art, dass jetzt etwas aus einem Zusammenhang gerissen würde, wenn wir Buchstabe c an die Kommission zurückweisen und heute noch nicht darüber befinden.

Nach Rücksprache mit dem zuständigen Departement und dessen Vorsteherin kann ich Ihnen mitteilen, dass eine Rückweisung dieses Buchstabens c an die Kommission möglich ist, ohne dass etwas aus dem Zusammenhang mit den anderen Abkommen gerissen wird.

In diesem Sinne meine ich, Herr Steiner - wenn Sie sich dem anschliessen könnten -, dass jetzt nicht ohne vorherige Beratung in der Kommission über diese Frage befunden werden soll und dass man dieses eine Abkommen an die Kommission zurückweist.

Seiler Hanspeter · P-M · Nationalrat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich habe dazu zwei Bemerkungen:

1. Ein entsprechender Antrag liegt nicht vor.

2. Das Präsidium wurde darüber nicht informiert.

Metzler Ruth · BR-F · Bundesrat · Appenzell I.-Rh.

Ich könnte mich grundsätzlich dem vorhin formulierten Antrag anschliessen und würde jetzt nicht materiell dazu Stellung nehmen. Wenn man jetzt aber tatsächlich über den Antrag Steiner abstimmen will, müsste ich materiell dazu Stellung nehmen. Aber mir scheint zuerst ein Entscheid darüber angebracht zu sein, wie nun das weitere Verfahren aussieht.

Verfahrensbeitrag

Präsident (Seiler Hanspeter, Präsident): Die Kommission beantragt uns überraschenderweise bei Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe c Rückweisung an die Kommission.

Abstimmung - Vote

Für den Ordnungsantrag der Kommission .... 145 Stimmen

Dagegen .... 3 Stimmen

Präsident (Seiler Hanspeter, Präsident): Das Geschäft geht somit an die Kommission zurück.