Die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission und ihre Aufgabe als Gutachterin

Müller Damian · Mit-M · Ständerat · Luzern · FDP-Liberale Fraktion

Am 29. Februar 2012 wurde die parlamentarische Initiative "Die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission und ihre Aufgabe als Gutachterin" von unserem Ständeratskollegen Joachim Eder eingereicht. Kollege Eder wollte erreichen, dass das Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission, nachfolgend ENHK genannt, in der Interessenabwägung nicht automatisch höher gewichtet wird als die Ansichten der lokalen und kantonalen Behörden. Dies sollte vor allem auch bei Energieprojekten gelten, welche den Ausbau der erneuerbaren Energien oder die energetische Sanierung von Gebäuden zum Ziel haben.

Konkret wurde verlangt, dass Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 Absatz 3 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz angepasst werden. Die Initiative beabsichtigte zum einen, den Gutachten der ENHK eine gewichtige, aber nicht allein ausschlaggebende Entscheidungshilfe zuzuschreiben. Zum andern wollte die Initiative bei der Abwägung der Interessen nach Artikel 6 Absatz 2 im Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz unter bestimmten Voraussetzungen auch kantonale Eingriffsinteressen berücksichtigen. Kollege Eder begründete dies immer wieder damit, dass Bewilligungsverfahren einen bremsenden Einfluss auf die Realisierung von Projekten, insbesondere im Bereich der erneuerbaren Energien, aber auch bei Richt- und Raumplanungsfragen, hätten.

Die UREK Ihres Rates hat dem Geschäft am 17. Januar 2013 Folge gegeben. Ihre Schwesterkommission stimmte der parlamentarischen Initiative am 8. April 2013 zu. Aufgrund des Energiegesetzes vom 30. September 2016, welches sich im Jahr 2014 in der parlamentarischen Beratung befand, wurde die Initiative im September 2014 sistiert, weil das Parlament auch Vorschriften in Bezug auf das nationale Interesse bei Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien prüfte. Die Kommission nahm die Arbeit im August 2017 wieder auf. Sie kam zum Schluss, dass der Bedarf für eine Vorlage trotz der neuen Regelung für Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien nach Artikel 12 des Energiegesetzes nach wie vor bestehe, und beantragte dem Ständerat eine Fristverlängerung.

Für die Mehrheit der UREK war immer klar, dass der urteilenden Behörde mit der Gesetzesänderung ein grösserer Ermessens- und Beurteilungsspielraum eingeräumt werden muss. Am 20. März 2018 stimmte die Kommission mit 7 zu 5 Stimmen dem Vorentwurf zu und schickte ihn in die Vernehmlassung. Eine Kommissionsminderheit beantragte, nicht auf die Vorlage einzutreten.

Die Ergebnisse der Vernehmlassung zeigten, dass die Vorlage sehr kontrovers aufgenommen wurde. Dreizehn Kantone unterstützten den Vorentwurf in der generellen Beurteilung, neun lehnten ihn ab. Von den Bundesratsparteien befürworteten CVP, FDP und SVP die beantragten Änderungen. Die SP lehnte diese ab.

Die Kommission musste feststellen, dass das von ihr angestrebte Ziel, grössere Rechts- und Planungssicherheit zu schaffen, mit der vorgeschlagenen Änderung von Artikel 6 Absatz 2 nicht erreicht werden kann. Bei der Totalrevision des Energiegesetzes, welche auch die Bevölkerung guthiess, wurde bei Artikel 12 der Nutzung erneuerbarer Energien und deren Ausbau zudem ein nationales Interesse zugewiesen. Damit können Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien, die in Objekten in einem Inventar nach Artikel 5 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz geplant sind und die zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Objekte führen, direkt einer umfassenden Interessenabwägung zugeführt werden.

Vor diesem Hintergrund und insbesondere auch aufgrund des Umstandes, dass in der Vernehmlassung zwölf Kantone die Änderung von Artikel 6 Absatz 2 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz und damit eine Stärkung ihrer Kompetenzen ablehnten, verzichtete unsere Kommission nach eingehender Würdigung der Ergebnisse aus der Vernehmlassung einstimmig auf die Änderung von Artikel 6 Absatz 2.

Mit der beantragten Ergänzung von Artikel 7 um einen Absatz 3 solle der verfahrensrechtliche Stellenwert von Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission und der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) präzisiert werden. Mit dieser Präzisierung werde die gängige Praxis, wonach die Gutachten dieser beiden Kommissionen bei Entscheiden über Vorhaben bei Bundesinventarobjekten nicht als einzige, sondern als eine Grundlage unter anderen betrachtet werden, gesetzlich verankert. Damit werde die Rechtssicherheit im Rahmen der Bewilligungsverfahren gestärkt. Unsere Kommission stimmte der vorliegenden Gesetzesänderung am 22. Oktober 2018 mit 8 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen zu.

Auch der Bundesrat äusserte sich in seiner Stellungnahme vom 30. Januar 2019 positiv zu Artikel 7 Absatz 3 NHG, also zur Bedeutung der Gutachten und zum Begehren des Initianten. So hält er fest: "Im Rahmen der Interessenabwägung bilden die Gutachten der ENHK und der EKD bereits heute eine von mehreren Grundlagen für die korrekte Abwägung der Schutz- und Nutzungsinteressen durch die Entscheidbehörde. Dabei handelt es sich um einen allseits anerkannten Rechtsgrundsatz. Die beantragte Ergänzung von Artikel 7 NHG wäre eine Präzisierung auf Gesetzesstufe. Im Lichte häufig geführter Diskussionen schafft sie Klarheit und ist daher zu begrüssen."

Abschliessend halte ich fest, dass im Rahmen der Detailberatung zur Vorlage auch die Petition 13.2034, "Auflösung des schweizerischen Heimatschutzes", gemäss Artikel 126 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes behandelt wurde.

Ich danke Ihnen, wenn Sie dem Antrag unserer Kommission, der auch vom Bundesrat unterstützt wird, zustimmen.

Cramer Robert · Mit-M · Ständerat · Genf · Grüne Fraktion

Vous avez entendu et écouté le rapporteur. Ce que l'on pourrait dire, c'est: "Tout cela pour cela!" Ou si l'on voulait citer Shakespeare, on pourrait dire: "Beaucoup de bruit pour rien." Mais malheureusement, je pense que l'on ne peut pas se borner à de telles déclarations et que cette initiative parlementaire va laisser des traces.

Je rappelle que cette initiative parlementaire, qui a été déposée il y a un peu plus de sept ans, prévoyait pour l'essentiel que l'on puisse porter atteinte à un site protégé, au niveau national notamment, "si des intérêts publics de la Confédération ou des cantons ou une pesée de tous les intérêts en présence le justifient".

J'aimerais dire aussi que cette initiative, notamment par la mention de la "pesée de tous les intérêts en présence", prévoyait de changer les règles qui figurent dans la Constitution fédérale. Après de longs débats en commission, un texte édulcoré de l'initiative a été soumis à une procédure de consultation, et ceci contre l'avis d'une assez large minorité de la commission opposée à l'initiative, dont je faisais d'ailleurs partie.

Le résultat de la procédure de consultation, on le connaît - le rapporteur l'a rappelé. Sur la base de ce résultat, fort sagement, la commission, à l'unanimité, a décidé de ne pas poursuivre l'exercice et de se borner à vous proposer d'inscrire dans la loi que "l'expertise constitue une des bases dont dispose l'autorité de décision, qui l'inclura dans sa pesée de tous les intérêts en présence".

Ce que l'on se propose d'inscrire dans la loi est tout simplement une évidence. Par définition, le juge se prononce sur la base des différents éléments qui figurent dans le dossier; et par définition, c'est au juge qu'il incombe de les évaluer avant de prendre une décision. Parce que si l'expertise fondait à elle seule la décision, on n'aurait plus besoin de juge, les experts seraient totalement suffisants. En d'autres termes, ce que propose le texte issu des travaux de la commission est totalement inutile dans la mesure où ce texte se borne à rappeler des règles qui sont bien connues.

Que peut-on dire à ce stade en sachant que la décision que nous prendrons devra encore être examinée par le Conseil national? La première chose que l'on peut faire, c'est de se réjouir. On peut se réjouir que notre commission ait été attentive aux prises de position exprimées dans la procédure de consultation. Mais, malheureusement - c'est ce que j'évoquais au début de mon intervention -, cette satisfaction doit être tempérée. Pour ma part, je regrette que l'obstination d'une courte majorité de membres de la commission ait conduit à un affrontement dommageable, qui a vu notre pays divisé entre villes et montagne. Je vous le dis, nous devons éviter le plus possible ce genre d'opposition, qui aboutit à des débats et à des divisions inutiles.

Finalement, le résultat de ces sept années de travaux parlementaires, c'est non seulement une disposition dont on pourrait aisément se passer, mais c'est surtout une méfiance à l'égard du Parlement, qui a amené un bon nombre d'associations à préparer une initiative populaire dont la récolte de signatures commencera prochainement. Cette initiative populaire aura pour but d'inscrire dans la Constitution un certain nombre de précisions sur la protection du paysage, pour éviter justement qu'une nouvelle initiative parlementaire du type de celle qui a abouti au texte qui nous est soumis puisse advenir. Je considère que tout cela est bien regrettable.

C'est la raison pour laquelle tout à l'heure, lorsque nous procéderons au vote sur l'ensemble, je rejetterai le projet de loi qui vous est proposé par la commission.

Rieder Beat · Mit-M · Ständerat · Wallis · CVP-Fraktion

Ja, Herr Kollege Cramer, ich kann Ihnen Recht geben. Manchmal muss man aber auch in Gesetzen evidente Rechtsgrundsätze festlegen, damit die Richter ihr Ermessen, das sie eigentlich schon hätten, schlussendlich dann auch wahrnehmen. Die Praxis in diesem Bereich ist eben so, dass sich Entscheidbehörden oftmals sklavisch an die Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission gehalten haben. Nun wird mit dieser Gesetzesänderung verdeutlicht, dass eine solche Expertise, ein solches Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission nur ein Beweiselement unter vielen ist und allenfalls auch durch ein Gegengutachten entsprechend ins rechte Licht gerückt werden kann.

Daher ist diese Gesetzesänderung sehr wohl von grosser Wichtigkeit und gibt den Richtern und den Verwaltungsbehörden wieder jenen Ermessensspielraum zurück, den sie eigentlich schon immer gehabt hätten.

Ich bitte Sie daher, dieser Änderung zuzustimmen.

Luginbühl Werner · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion BD

Meine Interessenvertretungen: Ich bin Verwaltungsratspräsident der Kraftwerke Oberhasli und im Stiftungsrat der Stiftung Landschaftsschutz Schweiz.

Ich habe damals die parlamentarische Initiative Eder auch unterschrieben. Ich habe aber später die Vorlage, die in die Vernehmlassung ging, nicht mehr unterstützt, dies, weil ich glaube, dass es ein Gebot der Vernunft ist, sich mit dem bis zu diesem Zeitpunkt Erreichten zufriedenzugeben. Wesentliche Teile des Anliegens von Kollege Eder wurden nämlich in der Energiestrategie 2050 und in der Netzstrategie umgesetzt, das dürfen wir nicht vergessen; wir haben über diese parlamentarische Initiative also einiges erreicht. Produktionsanlagen und Energieanlagen von einer gewissen Grösse sind neu von nationalem Interesse und erhalten damit eine andere Stellung in der Interessenabwägung. Und wir haben auch bei der Netzstrategie Verfahrensvereinfachungen beschlossen, die nicht unwesentlich sind.

Es schien mir schon damals ein Gebot der Vernunft, auf die Schwächung des Landschaftsschutzes, den der zweite Teil der Vorlage enthielt, zu verzichten, ganz einfach aus dem Grund, dass die sogenannt bürgerliche Politik im Bereich der Landschaft in den letzten Jahren nicht besonders erfolgreich war. Ich erinnere daran, dass im Jahr 2008 die Volksinitiative der Zürcher FDP zur Abschaffung des Verbandsbeschwerderechtes mit 66 Prozent Neinstimmen abgelehnt wurde; kein Kanton stimmte zu, nicht einmal der Kanton Wallis. Beim Zweitwohnungsgesetz haben viele Bürgerliche gemerkt, dass es nicht so weitergehen kann. Gemacht haben wir aber nichts, bis wir eines auf den Deckel bekommen haben. Und im Bereich der Raumplanung war es ganz ähnlich: Jahrelang haben wir zugeschaut, wie das RPG nicht oder nur halbwegs umgesetzt wurde. Erst unter dem Druck der Landschafts-Initiative haben wir gehandelt. Aus meiner Sicht war es daher weise, dass die Kommission nach der Vernehmlassung auf diese Schwächung des Landschaftsschutzes verzichtet hat - weil ich ziemlich sicher bin, dass uns das um die Ohren geflogen wäre.

Diese Anpassung hier, die jetzt von der Kommission vorgeschlagen wurde, kann man durchaus machen, sie macht Sinn und bringt eine gewisse Klärung. Darum bitte ich Sie, die Vorlage zu unterstützen.

Eder Joachim · Mit-M · Ständerat · Zug · FDP-Liberale Fraktion

Nachdem ich nun mehrere Jahre auf den Moment gewartet habe, dass meine parlamentarische Initiative in unserem Rat behandelt wird, erlaube ich mir - und dafür haben Sie sicher Verständnis! -, ergänzend zur ausführlichen Berichterstattung des Kommissionssprechers und zu den zusätzlichen Äusserungen aus der Kommission noch zwei Bemerkungen zu machen, von denen in der bisherigen Diskussion nicht die Rede war.

Vorerst danke ich der Kommission und danke auch den für die Beratungen und den ganzen Prozess verantwortlichen Präsidenten, hören Sie bitte gut zu, Didier Berberat, Ivo Bischofberger, Werner Luginbühl und Roland Eberle, dass sie dieses Geschäft - die dafür zuständigen Bundesräte habe ich jetzt nicht aufgeführt - dank ihrer offensichtlichen Beharrlichkeit und Geduld doch noch zu einem Abschluss bringen konnten.

Nun zu meinen beiden Bemerkungen:

Erstens ging es mir bei meinem Vorstoss - und ich lege Wert auf diese Feststellung - nie, aber auch gar nie um eine Schwächung des Natur- und Heimatschutzes, wie mir von gewissen Kreisen oft unterstellt wurde, sondern immer und nur um den Stellenwert der Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission. Dies beweist ja auch gerade der Titel meines Vorstosses. Die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege habe ich übrigens weder im konkreten Initiativtext noch in der Begründung meiner parlamentarischen Initiative namentlich erwähnt.

Für mich ist am Ende der mehrjährigen Debatte nicht nachvollziehbar, warum sich die beiden betroffenen ausserparlamentarischen Kommissionen ENHK und EKD zur beantragten Änderung weiterhin ablehnend äussern. Sie machen geltend, dass die neue Bestimmung in Artikel 7 Absatz 3 des Natur- und Heimatschutzgesetzes Rechtsunsicherheit - Sie, geschätzte Kolleginnen und Kollegen und Frau Bundesrätin, haben richtig gehört: Rechtsunsicherheit! - auslösen werde wegen folgender neuer gesetzlicher Bestimmung: "Das Gutachten bildet eine der Grundlagen für die Abwägung aller Interessen durch die Entscheidbehörde." Darüber haben wir heute zu befinden. Diese Einschätzung der ENHK und der EKD steht nicht nur im krassen Widerspruch zur offenbar gängigen Handhabung in der Praxis, die ja im Verlaufe der Beratungen immer wieder betont wurde, übrigens auch vonseiten der Verwaltung. Die Äusserungen der beiden Kommissionen stehen auch ganz klar im Widerspruch zu ihrem Auftraggeber, dem Bundesrat, der in seinem Bericht vom 20. Januar 2019 Folgendes festhält: "Im Rahmen der Interessenabwägung bilden die Gutachten der ENHK und der EKD bereits heute eine von mehreren Grundlagen für die korrekte Abwägung der Schutz- und Nutzungsinteressen durch die Entscheidbehörde. Dabei handelt es sich um einen allseits anerkannten Rechtsgrundsatz. Die beantragte Ergänzung von Artikel 7 NHG wäre eine Präzisierung auf Gesetzesstufe. Im Lichte häufig geführter Diskussionen schafft sie Klarheit und ist daher zu begrüssen."

Ich fasse zusammen: Es geht, Herr Kollege Cramer, nicht um viel Lärm um nichts. Mit der Zustimmung zum neuen Artikel 7 Absatz 3 wird nach Auffassung der Kommission "die Rechtssicherheit im Rahmen der Bewilligungsverfahren gestärkt". Nach Meinung des Bundesrates wird - ich wiederhole - Klarheit geschaffen, was zu begrüssen ist. Die gesetzliche Verankerung präzisiert demzufolge den verfahrensrechtlichen Stellenwert der Gutachten der ENHK und der EKD und stärkt die Entscheidbehörden, was auch aus staatspolitischer Sicht positiv ist.

Meine zweite Bemerkung: Die ENHK wurde zu einem Zeitpunkt ins Leben gerufen, als die Kantone im Umweltschutzrecht noch keine eigenen Behörden und Kompetenzen hatten. Heute verfügen sie mehrheitlich über sehr professionelle Umweltschutzbehörden. Mein Vorstoss berücksichtigt dies und wollte mit einer Änderung in Artikel 6 Absatz 2 nicht zuletzt auch die Kantone stärken. Ich war und bin eigentlich immer noch der Meinung, dass auch diese und nicht nur der Bund im Bereich des Natur- und Heimatschutzes durchaus eine vernünftige Interessenabwägung zwischen Schutz und Nutzung vornehmen könnten. Nachdem sich aber in der Vernehmlassung zwölf Kantone gegen eine Stärkung ihrer eigenen Interessen und Zuständigkeiten ausgesprochen haben - 13 waren allerdings dafür -, unterstützte ich den Beschluss der Kommission, die beabsichtigte Änderung in Artikel 6 Absatz 2 fallenzulassen. Es macht wirklich keinen Sinn, in einer solchen Pattsituation etwas gegen die Hälfte der Kantone durchsetzen zu wollen.

Ich danke Ihnen, wenn Sie dem Antrag der vorberatenden Kommission folgen und der beantragten Änderung des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz in Artikel 7 Absatz 3 zustimmen.

Sommaruga Simonetta · VPBR-F · Bundesrat · Bern

Der Bundesrat begrüsst die Ergänzung von Artikel 7 NHG, wie sie Ihre Kommission vorschlägt. Wir halten das für eine nützliche Präzisierung der gängigen Praxis auf Gesetzesstufe. Es ist ja so, wie es jetzt gerade auch der Initiant nochmals erwähnt hat, dass diese Gutachten der ENHK und der EKD im Rahmen der Interessenabwägung bereits heute die Grundlagen sind - zwei von mehreren Grundlagen - für die korrekte Abwägung der Schutz- und Nutzungsinteressen durch die Entscheidbehörde.

Der Bundesrat begrüsst aber auch, dass Sie für Artikel 6 Absatz 2 keine Änderung vorgesehen haben. Der Initiant hat es gerade erwähnt: Das sieht auch mindestens die Hälfte der Kantone so. Aus Sicht des Bundesrates deckt die Regelung im neuen Energiegesetz ein wichtiges Ziel der parlamentarischen Initiative ab. Artikel 12 Absatz 2 des Energiegesetzes weist erneuerbaren Energien ein nationales Interesse zu, d. h., diese Bestimmung ermöglicht es einer Entscheidbehörde, eine Interessenabwägung vorzunehmen und ein Abweichen von der Erhaltung der Landschaften oder Ortsbilder von nationaler Bedeutung in Erwägung zu ziehen. Das ist grundsätzlich, sage ich mal, nicht unmöglich. Das ist heute im Energiegesetz so geregelt und entspricht auch der Haltung, die der Bundesrat ja bereits in seiner Stellungnahme zur Motion 12.3069 der FDP-Liberalen Fraktion zum Ausdruck gebracht hat.

In diesem Sinne unterstützt der Bundesrat die Vorlage Ihrer Kommission.

Fournier Jean-René · P-M · Ständerat · Wallis · CVP-Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz

Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress; Ziff. I, II

Antrag der Kommission: BBl

Titre et préambule; ch. I, II

Proposition de la commission: FF

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 28 Stimmen

Dagegen ... 5 Stimmen

(6 Enthaltungen)