Kooperationsmodell anstelle der Öffnung des internationalen Schienenpersonenverkehrs

Moret Isabelle · 1VP-F · Nationalrat · Waadt · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Burkart, Borloz, Fluri, Hiltpold)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Burkart, Borloz, Fluri, Hiltpold)

Rejeter la motion

La présidente (Moret Isabelle, première vice-présidente): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission.

Regazzi Fabio · Mit-M · Nationalrat · Tessin · CVP-Fraktion

La motion déposée par la Commission des transports et des télécommunications du Conseil des Etats a été approuvée, sans opposition, par la Chambre des cantons le 18 mars dernier. Elle obligerait le Conseil fédéral, en cas de décision favorable à une ouverture du marché du transport international des voyageurs par le rail, à soumettre ce dossier à l'avis du Parlement en raison de sa dimension politique.

Dans son rapport du 18 octobre 2017 en réponse au postulat 14.3673, "Rapport sur le transport international de voyageurs (train/autocar)", le Conseil fédéral avait déjà préconisé une ouverture prudente dans le domaine du transport ferroviaire international des voyageurs. En proposant d'accepter la motion, le Conseil fédéral est prêt à soumettre au Parlement la question de la libéralisation du trafic ferroviaire international de voyageurs s'il décide que cette libéralisation doit avoir lieu. Dans un premier temps, le Conseil fédéral se prononcera sur l'opportunité d'accorder l'accès aux trains internationaux. Le cas échéant, il soumettra dans un deuxième temps un rapport au Parlement.

Durant l'audition de la Commission des transports et des télécommunications de notre conseil, le Conseil fédéral, par le biais du directeur de l'Office fédéral des transports, a souligné le fait que, aujourd'hui, le trafic international ne peut se faire qu'en coopération avec l'étranger. En règle générale, ce sont les CFF qui proposent des offres avec une compagnie de chemins de fer étrangère, par exemple avec la DB ou la SNCF. Lorsque nous parlons de transport international de voyageurs, on voit habituellement un Intercityexpress à Berne ou à Zurich qui circule exactement toutes les heures. Il s'agit d'un train CFF roulant sous licence CFF. Il s'agit donc, juridiquement, d'un train national. Le train international est le TGV. L'Union européenne souhaite libéraliser ce principe afin qu'un train étranger puisse circuler en Suisse s'il est international ou que les CFF puissent librement circuler à l'étranger sans partenaire de coopération.

Pour cette raison, le Conseil fédéral abordera la question et nous soumettra son avis. Selon le gouvernement, la libéralisation du trafic ferroviaire international de voyageurs générerait un potentiel supplémentaire. De nouveaux prestataires pourraient compléter les offres existantes et conduire à une amélioration générale des offres, du fait de la pression de la concurrence. Cela pourrait constituer un avantage si les prestations fournies en coopération n'étaient plus proposées, comme cela a été le cas avec la suppression des liaisons TGV directes Berne-Neuchâtel-Paris. Par un droit de réciprocité, les entreprises suisses auraient également la possibilité de proposer ce type de transport à destination de l'étranger. De l'avis du Conseil fédéral, en Suisse, la disponibilité limitée des sillons pourrait avoir un effet restrictif.

Après une courte discussion, la commission a accepté, par 15 voix contre 5, la motion de sa commission soeur.

La majorité de la commission a exprimé des réserves au sujet du principe d'une éventuelle ouverture du trafic ferroviaire international de voyageurs. C'est une raison de plus pour prévoir qu'une éventuelle disposition devrait être soumise au Parlement le moment venu. Selon la majorité de la commission, une éventuelle ouverture du marché signifierait l'adoption du droit communautaire prévu par ailleurs dans l'accord-cadre avec l'Union européenne, lequel, y compris pour ce paquet qui concerne le réseau ferroviaire, est controversé. En outre, à l'heure actuelle, il est difficile de savoir si la libéralisation du trafic ferroviaire international de voyageurs constitue une véritable alternative à l'actuel modèle dit des coopérations.

Une minorité de la commission, représentée par notre collègue Burkart, propose de rejeter la motion par respect envers la répartition des compétences entre le Parlement et le Conseil fédéral.

Par cette argumentation, au nom de la commission, je vous invite donc à accepter la motion de la Commission des transports et des télécommunications du Conseil des Etats, "Modèle des coopérations au lieu de la libéralisation du trafic ferroviaire international de voyageurs".

Hadorn Philipp · Mit-M · Nationalrat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Im Oktober 2017 erschien der Bericht des Bundesrates zum internationalen Personenverkehr. Die Diskussion um Vor- und Nachteile einer Marktöffnung des internationalen Schienenpersonenverkehrs war damit lanciert. Der Bundesrat legte im Bericht dar, dass er eine Öffnung dieses Marktes prüfen wolle. Dies wäre eine tiefgreifende Änderung der bisherigen Kooperationsmodelle, entspräche allerdings der Vorgabe des dritten Eisenbahnpakets der EU. Gemäss Artikel 8 Absatz 3 des Personenbeförderungsgesetzes kann der Bundesrat mit anderen Staaten Vereinbarungen abschliessen, welche die gegenseitige Anerkennung von Bewilligungen und vom erwähnten Gesetz abweichende Bestimmungen vorsehen. Eine Genehmigung oder Beratung durch das Parlament ist nicht erforderlich.

Konkret ist die Situation heute so: Internationale Verkehre können nur in Kooperation geführt werden. In der Regel sind es die SBB, die mit einer ausländischen Bahn, beispielsweise der Deutschen Bahn oder der französischen SNCF, diese Angebote machen. Wenn wir von internationalem Personenverkehr sprechen, dann betrifft das faktisch nur die sogenannten taktüberlagerten Züge. Normalerweise ist ein ICE nach Bern oder Zürich, der genau im Stundentakt fährt, ein SBB-Zug unter SBB-Konzession. Es ist einfach das Rollmaterial zugemietet, damit die Passagiere sitzen bleiben können. Es ist also rechtlich ein nationaler Zug.

Ein internationaler Zug ist der TGV, der ausserhalb der Taktfrequenz über Neuenburg nach Paris fährt. Heute tut er das in Kooperation. Die EU möchte das grundsätzlich liberalisieren, sodass also eine ausländische Bahn in die und in der Schweiz fahren könnte oder die SBB oder andere Bahnen aus der Schweiz im und ins Ausland - und das jeweils ohne Kooperationspartner.

Die Thematik ist uns eigentlich bereits vom Güterverkehr auf der Strasse bekannt, wo wir das Kabotageverbot kennen, wie auch aus der Diskussion um die Fernbusse. Unsere Schwesterkommission hat im Nachgang zur Diskussion um Fernbusse im Rahmen der Vorlage zur Organisation der Bahninfrastruktur Anhörungen zum vorliegenden Thema des grenzüberschreitenden Schienenpersonenverkehrs durchgeführt.

Es stellt sich die Frage nach den Vor- und Nachteilen, wenn ausländische Unternehmen das Recht haben, ohne Kooperationen eigenständig grenzüberschreitende Bahnangebote zu entwickeln, auf eigene Verantwortung, auf eigene Rechnung, nach eigener Kostenstruktur, nach Arbeitsbedingungen des Ersteller- bzw. Herkunftslandes. Selbstverständlich wären die jeweiligen technischen und betrieblichen Vorgaben zu erfüllen. Auch Binnenverkehrsdienstleistungen - ich weise auf Kabotage hin - könnten von ausländischen Unternehmen erbracht werden, solange der Hauptzweck der Leistung im grenzüberschreitenden Verkehr bliebe.

Bei den Anhörungen der Schwesterkommission hörte sie gewichtige Vorbehalte seitens der SBB und der Gewerkschaft des Verkehrspersonals an: Wesentliche Errungenschaften des international beispielhaften schweizerischen Bahnsystems wie Vertaktung des Fahrplanes und Tarifsystem würden infrage gestellt. Es bestehe, so wurde dargelegt, das Risiko der Rosinenpickerei und eines Drucks auf die Arbeitsbedingungen und damit auch auf die Sicherheit.

Bei der vorliegenden Motion geht es allerdings noch nicht um die Gewichtung, um die Frage, ob vom erfolgreich praktizierten Kooperationsmodell abgewichen werden soll, sondern vielmehr um die Kompetenzregelung: Soll der Bundesrat eine derart tiefgreifende Veränderung unseres Bahnsystems alleine beschliessen können, oder müsste diese dem Parlament vorgelegt werden? Im vorliegenden konkreten Fall würde das übrigens auch eine Änderung des Anhanges des Landverkehrsabkommens bedeuten.

Der Bundesrat anerkannte am 20. Februar 2019 mit seiner Empfehlung, der Motion zuzustimmen, die Tragweite eines solchen Entscheides. Sollte der Bundesrat effektiv zum Schluss kommen, eine Öffnung sei anzustreben, soll dies dem Gesetzgeber, also uns, dem Parlament, unterbreitet werden.

Der Ständerat nahm die vorliegende Motion am 18. März einstimmig an.

Mit 15 zu 5 Stimmen folgte auch Ihre Kommission dieser Argumentation.

Eine Minderheit machte geltend, dass sich der Bundesrat bereits im Mai 2018 zu dieser Frage geäussert hätte. In der Stellungnahme zur Motion Hadorn 18.3328, "Einbezug des Parlamentes in Liberalisierungsentscheide gemäss Personenbeförderungsgesetz", hat der Bundesrat die Ablehnung der Motion mit verschiedenen Argumenten begründet: Er hat das einerseits inhaltlich begründet und die Hoffnung ausgesprochen, der Wettbewerb werde im Idealfall zusätzliche Angebote generieren. Andererseits hat er auf die generellen Kompetenzregelungen zwischen Parlament und Bundesrat verwiesen, welche nicht einzelfallweise übersteuert werden dürften; wenn schon, so müsste auf generell-abstrakter Ebene eine entsprechende Änderung verlangt werden.

Wie gesagt: Mit 15 zu 5 Stimmen bei 0 Enthaltungen beantragt Ihnen die Kommission, dem einstimmigen Beschluss des Ständerates und dem Antrag des Bundesrates zuzustimmen und die Motion anzunehmen.

Burkart Thierry · Mit-M · Nationalrat · Aargau · FDP-Liberale Fraktion

Ich kann es im Namen der Minderheit einigermassen kurz machen und Ihnen darlegen, was die Überlegungen seitens der Minderheit waren, weshalb diese Motion abgelehnt werden sollte.

Es geht ja heute in dieser Diskussion nicht darum, ob wir Ja sagen zur Einbindung ins dritte EU-Eisenbahnpaket und damit zu einer möglichen Erhöhung der Angebotsvielfalt, zu einer allfälligen Verbesserung der Qualität, zu einer Erhöhung der Vielfalt des Wettbewerbs, zur Einbindung in die EU auch in Bezug auf das Eisenbahnschienennetz. Nein, heute geht es darum, wer für die entsprechende Entscheidung bzw. Ausarbeitung einer allfälligen Einbindung ins EU-Eisenbahnpaket zuständig ist. Hier haben wir klar die Auffassung, dass es eine Kompetenzordnung gibt. Es gibt eine Kompetenzordnung in diesem Land und auch im parlamentarischen Betrieb im Zusammenhang mit dem Bundesrat. Es gibt Aufgaben, für die der Bundesrat zuständig ist, und Aufgaben, für die das Parlament die Kompetenz hat. Diese Rollenteilung sollte - das ist unsere Auffassung - nicht einzelfallweise aufgelöst oder angepasst werden, weil es vielleicht gerade um einen Entscheid geht, den man seitens des Parlamentes schon frühzeitig beeinflussen will.

Schauen Sie, wenn eine solche Einbindung vorgenommen werden sollte, dann ist ja sehr wahrscheinlich eine Anpassung der gesetzlichen Grundlagen in unserem Land notwendig. Das ist ja auch die Angst seitens der Motionäre bzw. der Unterstützer dieser Motion, dass nämlich wesentliche Grundlagen unseres Schienensystems angepasst werden sollten. Diese sind mit gesetzlichen Anpassungen verbunden, und gesetzliche Anpassungen kommen immer in dieses Parlament. In diesem Sinne könnten wir heute, wenn wir zu dieser Motion Nein sagen, die Kompetenzaufteilung zwischen Bundesrat und Parlament wahren, ohne dass wir es uns schliesslich vergeben, dabei mitzureden, ob wir eine Einbindung in das EU-Eisenbahnpaket der dritten Generation wollen oder nicht.

In diesem Sinne bitte ich Sie, die Motion abzulehnen, die Kompetenzordnung zu wahren und zu schauen, was da kommen wird.

Sommaruga Simonetta · VPBR-F · Bundesrat · Bern

Es ist tatsächlich so, wie es Herr Nationalrat Burkart soeben gesagt hat: Sie stimmen mit dieser Motion nicht über die allfällige Marktöffnung im internationalen Schienenpersonenverkehr ab, sondern nur über die Frage der Zuständigkeit. Die KVF des Ständerates hat diese Motion eingereicht, weil sie sicherstellen wollte, dass bei einem allfälligen Entscheid des Bundesrates zu dieser materiellen Frage der Einbezug gewährleistet ist.

Man kann hier mit Fug und Recht beide Seiten vertreten. Doch zunächst wäre festzuhalten, dass der öffentliche Verkehr in der Schweiz und insbesondere der Schienenverkehr in aller Regel ausgezeichnet funktionieren. Es ist, glaube ich, schon wichtig, dass man das festhält, wenn man über dieses Thema spricht. Das gute Funktionieren hat, denke ich, auch mit unserem dichten Taktfahrplan zu tun und mit der guten Abstimmung der Umsteigebeziehungen zwischen Bahn und Bus; sogar mit Schiffen und Seilbahnen ist die Abstimmung gut. Zudem gibt es ein Bekenntnis des Parlamentes - das gerade heute wieder zu hören war -, der Kantone und des Bundesrates, die sich alle für eine gute Infrastruktur und deren Ausbau im Rahmen des Sinnvollen und Möglichen aussprechen. Auch die Bevölkerung hat immer wieder den Willen manifestiert, den öffentlichen Verkehr zu unterstützen und einen Beitrag zu diesem qualitativ hochstehenden Angebot in der Schweiz zu leisten.

Eine Marktöffnung, wie sie hier zur Diskussion stehen könnte, stellt natürlich einen massiven Eingriff dar. Das hätte gewichtige Auswirkungen auf das Funktionieren des Systems in der Schweiz. Deshalb ist der Bundesrat der Meinung, dass hier das Parlament mitreden kann und soll, ja mitreden muss, sollte ein solcher Entscheid gefällt werden. In diesem Sinne können wir auch davon ausgehen - Herr Burkart hat dies auch gesagt -, dass es zu einer Gesetzesänderung kommen könnte. In diesem Fall wären Sie ohnehin einbezogen. Aber ich verstehe diese Motion dahingehend, dass die Marktöffnung schon sehr weitreichende Konsequenzen hätte, sodass der Einbezug des Parlamentes sicherzustellen wäre.

In diesem Sinne kann der Bundesrat Ihnen die Annahme der Motion empfehlen. Auch er ist nämlich der Meinung, dass der Einbezug des Parlamentes hier sinnvoll und richtig wäre.

Carobbio Guscetti Marina · P-F · Nationalrat · Tessin · Sozialdemokratische Fraktion

La presidente (Carobbio Guscetti Marina, presidente): La commissione e il Consiglio federale propongono di accogliere la mozione. Una minoranza Burkart propone invece di respingerla.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 140 Stimmen

Dagegen ... 35 Stimmen

(1 Enthaltung)