Neugestaltung des Finanzausgleichs

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Bei der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen - neuer Finanzausgleich, kurz NFA - handelt es sich um ein Projekt, das partnerschaftlich zwischen dem Bund auf der einen und den Kantonen auf der anderen Seite erarbeitet worden ist. Es hat zum Ziel, die Kantone, mithin die Gliedstaaten unseres Bundesstaates Schweiz, in ihrer Befähigung zu erhalten und zu stärken, damit sie so viele staatliche Aufgaben wie möglich entweder selber, in Zusammenarbeit mit anderen Kantonen oder aber im Verbund mit dem Bund erfüllen können.

Die wesentlichen Elemente des schweizerischen Föderalismus, der ein - wenn nicht gerade das - Strukturelement unseres Staates ist, sind eine weit reichende Autonomie der Kantone in der Bestimmung und Ausführung ihrer Aufgaben sowie eine qualifizierte Mitarbeit an der Erfüllung der Aufgaben des Bundes, eine substanzielle Autonomie der Kantone in Bestimmung, Erhebung und Verwendung ihrer Einnahmen und damit eine erhebliche Verantwortung für die Finanzierung ihrer Aufgaben. Weiter sind dies eine Autonomie der Kantone in der Bestimmung ihrer Organisation und ihrer politischen Verfahren, eine partnerschaftliche Mitwirkung der Kantone an der Willensbildung des Bundes und schliesslich eine umfassende Verpflichtung zum Zusammenwirken von Bund und Kantonen - Stichwort: bundesstaatliche Treuepflicht. Daraus ergibt sich, dass der NFA eben nicht nur ein wichtiges finanzpolitisches und finanzrechtliches Vorhaben ist, sondern ein solches von grösster staatspolitischer Bedeutung.

Bei der Vorlage, die wir heute beraten, handelt es sich um das erste Paket des NFA. Das zweite Paket wird dann der Umsetzung auf Gesetzesstufe dienen. Formell gesehen geht es bei diesem ersten Paket um zwei Vorlagen - unser Präsident hat es erwähnt -: Zum einen geht es in der Vorlage 1 um die Schaffung der erforderlichen Bestimmungen auf der Stufe der Bundesverfassung und zum anderen in der Vorlage 2 um das totalrevidierte Bundesgesetz über den Finanzausgleich. In materieller Hinsicht geht es um vier Instrumentarien:

1. eine Verdeutlichung und Verstärkung der Regeln über die Zuweisung von Kompetenzen und Aufgaben an den Bund und die Kantonen;

2. eine Neugestaltung der Zusammenarbeit und der Finanzierung zwischen dem Bund und den Kantonen bei den so genannten Verbundaufgaben;

3. eine wesentliche Verstärkung der interkantonalen Zusammenarbeit zwischen Kantonen mit Lastenausgleich;

4. last but not least - den eigentlichen Finanzausgleich bzw. den Finanzausgleich im engeren Sinne.

Lassen Sie mich diese vier Elemente kurz erläutern:

Zum ersten Element, zur Verdeutlichung und Verstärkung der Regeln über die Zuweisung von Kompetenzen und Aufgaben an den Bund und die Kantone: Nach dem Verfassungsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft sind bekanntlich in erster Linie die Kantone als Gliedstaaten unseres Bundesstaates für die Regelung und Erfüllung der staatlichen Aufgaben zuständig. Der Bund ist es nur dann, wenn ihm die entsprechenden Kompetenzen durch die Bundesverfassung zugewiesen werden. Diesbezüglich findet sich in der Bundesverfassung schon heute sozusagen ein genereller Wegweiser, nämlich in Artikel 42 Absatz 2: Der Bund "übernimmt die Aufgaben, die einer einheitlichen Regelung bedürfen".

Mit dem NFA sollen nun weitere Grundsätze für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben generell und für den Bund im Speziellen verankert werden. Insbesondere soll der Bund nur diejenigen Aufgaben übernehmen, welche die Kraft der Kantone übersteigen. Dieses Kriterium konkretisiert zusammen mit dem bereits erwähnten Erfordernis des Bedarfs einer einheitlichen Regelung den Grundsatz der Subsidiarität. Dieser Grundsatz hat zwei Bezugsebenen, einerseits die Gesellschaft und andererseits den Staat. Was die gesellschaftliche Bezugsebene anbetrifft, so besagt der Grundsatz der Subsidiarität, dass nur das, was durch die Gesellschaft nicht ebenso gut erfüllt werden kann, Aufgabe des Staates sein soll. Ich verweise in diesem Zusammenhang auf Artikel 6 der Bundesverfassung. Mit Bezug auf die staatliche Ebene bedeutet der Grundsatz der Subsidiarität, dass der Bund nicht Aufgaben an sich ziehen soll, welche die Kantone ebenso gut erfüllen können und für die es also keinen Grund zur bundesweiten Vereinheitlichung gibt. Daher soll der Grundsatz der Subsidiarität als solcher in der Bundesverfassung festgeschrieben werden. Die Kommission teilt diese Auffassung.

Unterschiedliche Meinungen bestehen allerdings in der Frage, wo dies geschehen soll. Wir werden in der Detailberatung darauf zurückkommen.

Im Rahmen der Detailberatung wird auch darüber zu debattieren sein, ob der Grundsatz der Subsidiarität justiziabel gemacht werden soll, nämlich insofern, als die Kantone, und nur sie, inskünftig beim Bundesgericht sollen geltend machen können, dass ein Bundesgesetz verfassungsmässige Kompetenzen der Kantone verletze - ich verweise auf Artikel 189 Absatz 2 der Vorlage 1. Bei der Zuweisung und Erfüllung von Kompetenzen und Aufgaben zwischen dem Bund einerseits und den Kantonen andererseits soll nicht nur das Subsidiaritätsprinzip gelten, sondern es sollen auch andere Grundsätze gelten. Im Vordergrund steht das so genannte Äquivalenzprinzip. Es soll in einem neuen Artikel 43a der Bundesverfassung verankert werden und besagt, dass - selbstverständlich im Grundsatz, also gleichermassen idealtypisch gesehen - Nutzniesser, Kostenträger und Entscheidträger übereinstimmen sollen. Hierbei handelt es sich um so genannte finale Verfassungsnormen, die nicht justiziabel sind.

Es versteht sich von selbst, dass es im Bereich der Neuregelung der Zuordnung von Kompetenzen und Aufgaben - an Bund und Kantone - und der Aufgabenerfüllung auch darum geht, eine Entflechtung bezogen auf den Ist-Zustand vorzunehmen, denn das Beziehungsgeflecht zwischen den beiden Staatsebenen, Bund und Kantonen, ist zunehmend unübersichtlich geworden. Sieben Aufgabenbereiche sollen in die integrale Verantwortung des Bundes überführt werden, dreizehn Aufgabenbereiche in die integrale Verantwortung der Kantone. Ich verweise auf die Botschaft (BBl 2002 2335ff.).

Zu den politisch sensiblen Aufgabenbereichen, welche von der Entflechtung betroffen sind, gehören ohne Zweifel diejenigen, welche die Sozialpolitik betreffen. Hier sind im Besonderen die Förderung der Eingliederung Invalider, Artikel 112b der Vorlage 1, die Betagten- und Behindertenhilfe, Artikel 112c der Vorlage 1, aber auch die Sonderschulung zu erwähnen. Die Kommission hat durch die Schaffung von Übergangsbestimmungen versucht, etwas Druck von den betroffenen Kreisen zu nehmen, die zum Teil nachvollziehbare Ängste und Befürchtungen haben. Ich verweise auf Artikel 197 Ziffer 3 der Vorlage 1.

Bereits im Rahmen dieser einführenden Erläuterungen sei jedoch darauf hingewiesen, dass es ungerechtfertigt erscheint, sozusagen im Sinne einer Fiktion davon auszugehen, die Kantone würden bei den in ihrer Selbstverantwortung stehenden Aufgaben im Sozialbereich in quantitativer und vor allem auch in qualitativer Hinsicht die Leistungen gegenüber dem heutigen Zustand reduzieren. Im Gegenteil: Es kann mit guten Gründen auch argumentiert werden, dass die Kantone gerade in diesen Bereichen aufgrund ihrer Nähe zu den Betroffenen vielleicht besser in der Lage sind als der Bund, deren Bedürfnisse einzuschätzen und zu regeln.

Zum zweiten Element, zur Neugestaltung der Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Kantonen: Es ist klar, dass es nach wie vor Bereiche gibt und immer wieder geben wird, welche nicht integral entweder dem Bund oder den Kantonen zugeordnet werden können, sondern die der Mitwirkung beider Staatsebenen bedürfen. Man spricht diesbezüglich von so genannten Verbundaufgaben. Verfassungsrechtlich gesehen werden die Kantone auf dem Gebiet der Verbundaufgaben gleich wie bei der Umsetzung des Bundesrechtes im Rahmen einer Bundesaufgabe tätig. Die Bundesverfassung soll nun aber mit einer Bestimmung angereichert werden, wonach Bund und Kantone bei den Verbundaufgaben, aber auch bei der Umsetzung von Bundesrecht miteinander Programm- und Leistungsvereinbarungen abschliessen können, worin unter anderem auch die finanziellen Mittel seitens des Bundes in Gestalt von Globalbeiträgen festgelegt werden. "Sedes materiae" hierzu bildet Artikel 46 Absätze 2 und 3 der Vorlage 1.

Zum dritten Element, der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich: Schon bisher hatten die Kantone das Recht, miteinander Verträge abzuschliessen und dabei auch gemeinsame Organisationen und Einrichtungen zu schaffen - immer vorausgesetzt, dass dies dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten der anderen Kantone nicht zuwiderläuft. Ich verweise auf Artikel 48 der Bundesverfassung.

Diese interkantonale Zusammenarbeit soll nun durch die Neugestaltung des Finanzausgleichs wesentlich verstärkt werden. Aufgrund eines abschliessenden Kataloges von neun Bereichen - darunter so wichtigen wie Universitäten, Fachhochschulen, Spitzenmedizin und Spezialkliniken, Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden, aber auch kritischen wie beispielsweise Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung - können die Kantone, selbstverständlich unter bestimmten Voraussetzungen, zur interkantonalen Zusammenarbeit verpflichtet werden. Diese Zusammenarbeit soll unter anderem auch durch einen gerechten finanziellen Ausgleich für kantonsübergreifende Leistungen bei angemessener Mitsprache und Mitwirkung der zum Ausgleich verpflichteten Kantone ausgestaltet sein. Für diese Zusammenarbeit mit Lastenausgleich sollen die Kantone eine interkantonale Rahmenvereinbarung erarbeiten, in welcher die wichtigsten Grundsätze dieser Zusammenarbeit festgelegt sind.

Instrumentarien für die Verpflichtung der Kantone zur interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich sind die Institute der Allgemeinverbindlicherklärung und der Beteiligungsverpflichtung. Auf Antrag von mindestens 21 von 26 Kantonen kann die erwähnte interkantonale Rahmenvereinbarung für allgemein verbindlich erklärt werden. Auf Antrag von mindestens 18 Kantonen können interkantonale Verträge in den erwähnten obligatorischen Zusammenarbeitsbereichen auch für die übrigen Kantone für allgemein verbindlich erklärt werden. Durch die Beteiligungsverpflichtung sodann können auf Antrag von mindestens der Hälfte der an einem interkantonalen Vertrag beteiligten Kantone ein oder mehrere weitere Kantone zur Beteiligung verpflichtet werden.

Die Kommission begrüsst diese Verstärkung der interkantonalen Zusammenarbeit grundsätzlich. Sie hat dagegen erhobene kritische Einwände, insbesondere seitens der Staatsrechtslehre, durchaus ernst genommen und hat diesen Einwänden - aus der Sicht der Kritiker wohl nur teilweise - Rechnung getragen, indem sie beispielsweise den Katalog der obligatorischen Zusammenarbeitsbereiche auf die Verfassungsstufe anheben will und die Kompetenz für die Allgemeinverbindlicherklärung sowie für die Beteiligungsverpflichtung der Bundesversammlung anstatt dem Bundesrat übertragen will. Es gibt in diesen Fragen aber auch andere Meinungen, welche in entsprechende Minderheitsanträge eingeflossen sind. Wie immer Sie in diesen Fragen entscheiden werden, es ist Folgendes festzuhalten:

1. Der Bund kann einen interkantonalen Vertrag nicht von sich aus für allgemein verbindlich erklären.

2. Der Bund - ob es dann die Bundesversammlung oder der Bundesrat ist - hat auf besondere politische Befindlichkeiten der Kantone Rücksicht zu nehmen.

3. Es ist Sache des Bundesgesetzgebers oder allenfalls des Verfassunggebers, die Aufgabenbereiche zu bestimmen, in welchen die Möglichkeit der Allgemeinverbindlicherklärung oder der Beteiligungsverpflichtung besteht. Dies mit der Konsequenz, dass diese Aufzählung allenfalls über das fakultative oder, wenn Sie der Mehrheit zustimmen, über das obligatorische Referendum demokratisch auf ihre Föderalismusverträglichkeit überprüft werden kann.

4. Aus dieser Aufzählung der Aufgabenbereiche im Gesetz oder allenfalls in der Bundesverfassung kann nicht abgeleitet werden, dass eine weitere Ebene im bundesstaatlichen Aufbau geschaffen wird. Dies ist sehr wichtig.

Die Kommission hat bei der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich auch Präzisierungen im Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FLAG) vorgenommen, indem der gerechte Ausgleich kantonsübergreifender Leistungen durch eine spezielle Bestimmung konkretisiert werden soll. Ich verweise auf Artikel 10a FLAG. Schliesslich hat die Kommission beschlossen, dass für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich auch die Mitwirkung der kantonalen Parlamente gewährleistet sein muss. Ich verweise in diesem Zusammenhang auf eine entsprechende Ergänzung bei Artikel 11 FLAG.

Zum vierten Element, zum Finanzausgleich im eigentlichen oder engeren Sinne, der das finanzpolitische Kernstück des NFA bildet: Er besteht aus dem Ressourcen- und aus dem Lastenausgleich. Der Ressourcenausgleich, der erste Bestandteil, geht von den fiskalisch ausschöpfbaren Ressourcen der Kantone aus. Man spricht von der "Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG)". Diese fasst die Summe der steuerbaren Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen sowie die Summe der Gewinne der juristischen Personen zu einer Masszahl zusammen. Die ASG pro Einwohner eines Kantons im Verhältnis zum gesamtschweizerischen ASG pro Einwohner ergibt dann den Ressourcenindex eines Kantons. Kantone, deren Ressourcenindex grösser als 100 ist, werden als ressourcenstark bezeichnet, Kantone, deren Ressourcenindex kleiner als 100 ist, als ressourcenschwach.

Empfänger des Ressourcenausgleichs sind die ressourcenschwachen Kantone. Leistungserbringer sind der Bund auf der einen Seite, das ist der so genannte vertikale Ausgleich, und die ressourcenstarken Kantone auf der anderen Seite, das ist der so genannte horizontale Ausgleich. Was nun das Verhältnis zwischen den Leistungen des Bundes und den Leistungen der ressourcenstarken Kantone an den Ressourcenausgleich anbetrifft, so hatte der Bundesrat bekanntlich vorgeschlagen, dass die jährliche Gesamtleistung der ressourcenstarken Kantone mindestens zwei Drittel der Leistungen des Bundes betragen soll, diese jedoch nicht übersteigen soll. So steht es im Entwurf des Bundesrates.

Um den Bedenken der ressourcenstarken Kantone, sie müssten immer mehr Leistungen an den Ressourcenausgleich erbringen, Rechnung zu tragen, beantragt die Kommission, die Leistungspflicht der ressourcenstarken Kantone nicht nur nach unten, sondern auch nach oben klar zu begrenzen, und zwar auf drei Viertel der Leistungen des Bundes. Es handelt sich hierbei nicht um eine absolute, aber immerhin um eine relative Begrenzung. Dieser relative Begrenzungsmechanismus soll nicht nur im Gesetz enthalten sein, sondern darüber hinaus auch in der Bundesverfassung verankert werden. Wir werden bei Artikel 135 der Vorlage 1 darüber diskutieren.

Die Beiträge aus dem Ressourcenausgleich werden den ressourcenschwachen Kantonen ohne Zweckbindung ausgerichtet. Es wird angestrebt - ich betone: angestrebt -, dass jeder Kanton nach Ausrichtung der Beiträge aus dem Ressourcenausgleich über ein Ressourcenpotenzial pro Kopf der Bevölkerung von mindestens 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts verfügt.

Der zweite Bestandteil des Finanzausgleichs im eigentlichen Sinne ist der Lastenausgleich durch den Bund. Dieser Lastenausgleich betrifft Leistungen des Bundes an zwei Kategorien von Kantonen, welche aufgrund ihrer spezifischen Gegebenheiten und Verhältnisse übermässig belastet sind. Der so genannte geographisch-topographische Lastenausgleich geht an Kantone, deren übermässige Belastung vor allem durch ihre geographisch-topographische Situation bedingt ist: überdurchschnittlicher Anteil hoch gelegener Siedlungsgebiete und unproduktiver Flächen, disperse Siedlungsstrukturen und geringe Bevölkerungsdichte. Der soziodemographische Lastenausgleich geht an Kantone, deren übermässige Belastung durch ihre soziodemographische Situation geprägt ist: überdurchschnittlicher Anteil an in Armut lebenden Menschen, an Hochbetagten, an Jugendlichen mit besonderen Ausbildungsbedürfnissen und an Suchtmittelabhängigen.

Beim Lastenausgleich stellt sich die Frage nach dem Verhältnis der beiden Töpfe. Sollen sie gleich oder sollen sie unterschiedlich alimentiert werden? Die Mehrheit der Kommission will diesbezüglich eine offene Formulierung im Gesetz, wogegen die Minderheit daselbst verankern möchte, dass die Mittel für den Lastenausgleich gleichmässig auf dessen beide Bereiche aufgeteilt werden. Auch beim Lastenausgleich werden die Mittel den Kantonen ohne Zweckbindung ausgerichtet.

Sie wissen, dass später in der Erarbeitung dieses Projektes in Gestalt des Härteausgleichs noch ein weiteres Element dazugekommen ist. Der Übergang zum NFA verursacht zum Teil erhebliche Veränderungen in den Finanzströmen, sowohl zwischen Bund und Kantonen als auch zwischen den Kantonen. Diese Veränderungen haben mitunter auch zur Folge, dass einzelne ressourcenschwache Kantone, die durch das heute geltende Ausgleichssystem bevorteilt werden, neu weniger Mittel aus dem Finanzausgleich erhalten werden. Für diese Kantone kann die entsprechende Einbusse eine grosse Belastung darstellen, zumal sich ihre Einnahmen- und Ausgabenstruktur in den vergangenen Jahrzehnten stark an das bestehende Ausgleichssystem angepasst hat.

Durch den Härteausgleich soll den betroffenen Kantonen die Möglichkeit gegeben werden, ihre Fiskalpolitik und die Strukturen ihrer öffentlichen Finanzen an die neue Situation anzupassen. Mit den Beiträgen aus dem Härteausgleich kann der Übergang vom alten zum neuen System abgefedert werden. Finanziert wird der Härteausgleich - gemäss den Modellannahmen der Botschaft sind hierfür etwa 430 Millionen Franken pro Jahr bereitzustellen - zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kantone. Der Härteausgleich ist als temporäre Übergangshilfe konzipiert und bildet - auf diese Feststellung lege ich Wert - nicht einen eigentlichen Bestandteil des neuen Ausgleichssystems. Er ist insofern systemfremd und durchbricht auch das Prinzip der Haushaltneutralität.

Wir werden im Rahmen der Detailberatung zu diskutieren und zu beschliessen haben, ob der Beendigungsmechanismus von unbestimmter Art - entsprechend der Fassung von Bundesrat und Minderheit - oder von bestimmter Art sein soll, wie es die Mehrheit will.

Einige Schlussbemerkungen:

1. Die Kommission hat die Vorlage umfassend und sorgfältig geprüft und konnte sich davon überzeugen, dass sie wohl durchdacht und ausgewogen ist. Die Kommission konnte glücklicherweise davon absehen, tragende Elemente dieses Projektes herauszubrechen oder dergestalt substanziell zu ändern, dass die Gefahr eines Einsturzes bestehen würde.

2. Ich habe bewusst keine oder nur wenige Zahlen erwähnt. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Zahlen, die Sie in der Botschaft finden - diese so genannten Modellrechnungen -, sich natürlich im Laufe der Zeit noch wesentlich verändern können.

3. Ich habe das zweite Paket erwähnt, in dem es um die Umsetzung der Bestimmungen auf Gesetzesebene geht, die wir heute auf Verfassungsstufe beschliessen. Es wird aus politischen Gründen sehr wichtig sein, dass die Grundzüge dieser Gesetzgebung bereits bekannt sind, wenn es dann darum geht, die Vorlage 1 Volk und Ständen zu unterbreiten.

4. Das Gelingen des NFA ist für das Überleben der in der nachgeführten Bundesverfassung formulierten Föderalismusidee im Sinne einer ehrlichen Partnerschaft zwischen Bund und Kantonen von entscheidender Bedeutung. Dessen sollten wir uns alle bewusst sein.

Cornu Jean-Claude · Ständerat · Freiburg · Freisinnig-demokratische Fraktion

Il n'est pas d'usage au Conseil des Etats de multiplier les rapports d'entrée en matière, et c'est fort heureux. Pourtant, en l'occurrence, je me permets de déroger partiellement à cette règle, tant j'estime qu'il est important que l'on prenne conscience dans l'ensemble de ce pays que ce projet concerne tous les cantons avec toutes leurs différences. Je pense aussi qu'il est important que ces sensibilités différentes puissent s'exprimer d'entrée de cause.

Mais je ne voudrais pas commencer sans rendre hommage au président de notre commission spéciale, M. Inderkum, et au secrétaire de cette commission, M. Martin Graf, pour le travail considérable qu'ils ont fourni pour la préparation de ces multiples séances et pour la grande patience dont ils ont fait preuve à l'occasion de ces débats parfois très longs et très compliqués.

Merci aussi au président de la Confédération d'avoir suivi nos débats avec beaucoup d'assiduité, ainsi qu'à la direction du projet, à l'administration et aux représentants de la Conférence des gouvernements cantonaux, de la Conférence des directeurs cantonaux des finances et des communes qui ont patiemment suivi nos réflexions et qui nous ont parfois fait part de considérations essentielles. La seule administration a fourni à notre demande au cours de ces quinze jours de séances, si je ne m'abuse, plus de 250 pages de rapports complémentaires.

On l'a dit et redit, c'est la pièce maîtresse du renouveau, de la revitalisation de notre fédéralisme, mais aussi de l'avenir de notre pays, qui est en train de se jouer ici. C'est au terme d'un long processus, puisqu'il a duré je crois une douzaine d'années - processus qui a inclus tant la Confédération que les cantons et les communes - que nous sommes maintenant saisis de ce projet. Quelle était l'alternative? Eh bien, sous l'angle financier, c'était d'envisager une harmonisation fiscale matérielle, et sous l'angle du fédéralisme pris au sens large, de redécouper le pays, au-delà de nos cantons actuels, en de nouvelles régions.

Il est vite apparu que cette alternative n'était politiquement pas réalisable actuellement, et peut-être encore pendant un bien grand nombre d'années. Raison pour laquelle on s'est rabattu sur ce projet. Celui-ci est très rapidement devenu beaucoup plus qu'un projet de simple péréquation financière puisqu'il a abouti à la grande oeuvre que nous connaissons: quatre instruments sont mis en place, le président l'a dit, plus un correctif.

Le premier instrument est la péréquation financière au sens propre, y compris la compensation des charges pour des raisons géotopographiques ou sociodémographiques, avec comme objectif que chaque canton à l'avenir puisse avoir un minimum de fonds propres à sa disposition.

Le deuxième instrument de cette réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches (RPT), c'est le désenchevêtrement des tâches, mais également de leur financement, avec comme fil conducteur le fait qu'une tâche devrait être le fait d'une collectivité, mais aussi, tant que faire se peut, d'un seul payeur.

Troisième instrument de la RPT, une collaboration plus rationnelle pour les tâches communes qu'on met en place au lieu d'un principe d'arrosoir assez général, un partenariat entre la Confédération et les cantons ou entre plusieurs cantons pour la réalisation de diverses tâches communes avec un nouveau principe de financement, à savoir que les subventions ne seraient plus liées comme jusqu'à maintenant aux coûts, ce qui n'a pas forcément des effets incitatifs très grands, mais que ces subventions seraient liées aux prestations, ce qui est bien évidemment une approche beaucoup plus moderne.

Le quatrième et dernier instrument de la RPT, c'est la collaboration renforcée entre les cantons. On se rend compte que nombre de tâches ne peuvent plus, ne doivent plus et ne devraient plus, pour des questions de rationalité mais aussi d'économicité, être gérées dans les limites des frontières cantonales, mais qu'il s'impose, dans ces cas-là, de favoriser la collaboration intercantonale. C'est la mise en place des conditions-cadres de cette nouvelle collaboration intercantonale que l'on retrouve dans ce projet.

Finalement, il y a la compensation des cas de rigueur qui est un correctif qu'on a dû, en fin de compte, apporter. Pourquoi? Parce que, quand on a tiré le trait final, on s'est rendu compte que l'un ou l'autre but de la péréquation financière telle qu'elle avait été envisagée initialement, notamment le fait que les cantons les plus faibles financièrement devraient se rapprocher de la moyenne des cantons suisses, n'était pas atteignable sans qu'on introduise un autre mécanisme, tout au moins pour faciliter et atténuer le passage vers le nouveau système. C'est celui de la compensation des cas de rigueur.

Le président l'a dit, le travail de la commission a été extrêmement approfondi sur beaucoup de points qui n'ont pas toujours débouché sur de nouvelles propositions, même si on en a beaucoup parlé. Pourquoi? Parce qu'on a constaté assez rapidement que le projet qui nous était présenté était déjà un juste et très délicat équilibre. Si on commençait à toucher à l'un des aspects, c'est en fait l'ensemble de l'édifice qui risquait de s'effondrer. Raison pour laquelle on a examiné les choses dans le détail, mais on s'est rendu compte finalement qu'il ne fallait pas bouleverser le travail des cantons et de la Confédération. Les points essentiels de discussion, c'est le principe de subsidiarité, on y reviendra dans l'examen de détail: est-ce que le principe de subsidiarité doit avoir une portée limitée à la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, comme le prétend une minorité, ou est-ce que, comme l'estime la majorité de votre commission, ce principe de subsidiarité doit avoir une portée beaucoup plus générale (art. 5a, projet 1)?

Un autre point qui a été discuté et où des améliorations ont certainement été apportées, c'est la clarification des principes applicables lors de l'attribution et de l'accomplissement des tâches étatiques - et on trouve ces dispositions-là à l'article 43a de la constitution (projet 1).

S'agissant des conventions intercantonales (art. 48 al. 4, 5, projet 1), l'objet de la discussion a été double. D'une part, il s'agissait de décider si les domaines de collaboration obligatoire devaient être ancrés dans la constitution ou bien si on pouvait se contenter, comme le prétend une minorité, d'un ancrage dans la loi. S'agissant de ce problème encore, la question était de savoir quelle est l'autorité compétente pour déclarer obligatoire une convention-cadre ou pour obliger un canton à adhérer à un accord: est-ce que c'est le Conseil fédéral ou le Parlement qui devrait être l'autorité compétente? Il y a là des points de vue divergents sur lesquels nous reviendrons.

S'est également posé le problème de la hiérarchie des normes entre le droit fédéral, le droit intercantonal et le droit cantonal et je crois que la solution que nous avons trouvée ici à l'article 48 alinéa 6 (projet 1) est une solution toute de sagesse.

Un des buts de la péréquation financière, qui n'était pas évoqué et qui a été introduit à la demande notamment des cantons payeurs - mais je crois finalement que c'est une règle plus générale qui devrait et pourrait tôt ou tard servir à tous les cantons -, c'était d'ajouter aux buts de la péréquation financière, le fait que celle-ci ne devrait pas remettre en cause la compétitivité, la concurrence fiscale, que ce soit à titre interne, au niveau de la Confédération, voire par rapport à l'étranger.

S'agissant des moyens mis à disposition par les cantons payeurs, ceux-ci ont obtenu, - cela a été admis après de longues discussions; du reste, il n'y a pas de minorité en l'état qui voudrait revenir sur cette décision - que, à la règle des deux tiers, donc 66 pour cent de participation minimale, qui devait être celle des cantons par rapport à celle de la Confédération, on ajoute un plafond qui a été fixé à trois quarts (art. 135 al. 3, projet 1). Je crois que cette modification, cette garantie offerte aux cantons payeurs devrait être de nature maintenant à les convaincre de soutenir ce projet de réforme de la péréquation financière jusqu'au bout, sans revenir à la charge, j'espère aussi dans l'autre Conseil, avec de nouvelles revendications.

La question du contrôle constitutionnel de la répartition des tâches (art. 189 al. 2, projet 1) est un sujet difficile et délicat. Il avait été largement discuté dans le cadre de la révision de la constitution, il l'a été de nouveau dans le cadre de ce projet mais de manière beaucoup plus ponctuelle. La majorité souhaite soumettre au contrôle du Tribunal fédéral la répartition des tâches entre les cantons et la Confédération, une autre partie des membres de votre commission, une minorité, estime qu'il ne faut pas ouvrir de brèche en la matière et qu'il ne doit pas y avoir de contrôle constitutionnel.

S'agissant des domaines où l'on prévoit un désenchevêtrement des tâches, vous aurez constaté que par rapport aux propositions qui figurent sur le projet, peu de choses ont été changées. Certaines précisions ont été données.

Nous avons été notamment très sensibles aux arguments des personnes handicapées et des personnes qui représentent les milieux du Spitex, et aux craintes exprimées par ces groupes de population qui voient dans la délégation de ces tâches aux cantons un risque d'appauvrissement du système, de remise en cause des principes qui ont fait leurs preuves jusqu'à présent.

De toucher à cette règle-là aurait bien entendu mis en déséquilibre de manière très importante - parce qu'encore une fois, cela représente de gros montants - l'ensemble de la réforme de la péréquation financière. Par contre, pour rassurer quelque peu ces milieux, nous avons introduit des dispositions transitoires qui concernent tant la problématique des handicapés, des enseignements spéciaux, etc., que la problématique du Spitex. Je pense que ces dispositions transitoires devraient être de nature à rassurer quelque peu ces groupes de la population.

En conclusion et sous réserve d'autres développements dans l'examen de détail des deux projets, je confirme mon sentiment qu'un équilibre fragile avait été trouvé au niveau de la direction du projet. Cet équilibre fragile a été maintenu après les travaux de la commission. Je pense qu'il ne faut pas lors des débats de notre Conseil et qu'il ne faudrait pas non plus dans la suite de l'examen de ces projets au Conseil national qu'on rompe cet équilibre, sinon plusieurs cantons qui ont soutenu le projet parfois du bout des lèvres, notamment ceux pour qui l'équilibre n'a été atteint que par le mécanisme de la compensation des cas de rigueur, pourraient se retirer. Je crains que si l'on touche à certains éléments et qu'on aille dans le sens de la majorité de la commission sur cet objet, plusieurs cantons pourraient changer d'avis et ne plus soutenir ce projet.

Je crois donc que nous devons faire preuve de beaucoup de modération dans nos débats.

Slongo Marianne · Ständerat · Nidwalden · Christlichdemokratische Fraktion

Ich habe grossen Respekt für dieses von Bund und Kantonen gemeinsam erarbeitete Reformprojekt. 1992 hat die Finanzdirektorenkonferenz den Anstoss für die Neugestaltung des Finanzausgleichs gegeben. Nach rund zehnjähriger Vorbereitung unterbreitet uns der Bundesrat diese wichtige Vorlage, um die Instrumente des Finanzausgleichs der veränderten Zeit und den dadurch entstandenen Gegebenheiten anzupassen. Sie revidiert die grundlegenden Mechanismen der guten Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen und unter den Kantonen. Unsere Spezialkommission hat sich eingehend mit diesem Reformprojekt auseinander gesetzt. Ich konzentriere mich in meinen Ausführungen vor allem auf die finanzpolitischen Aspekte der Vorlage.

Fast alle Finanzausgleichszahlungen des Bundes an die Kantone sind zweckgebunden. Damit bestimmt der Bund mit Auflagen und Rahmenbedingungen weite Bereiche der kantonalen Politik mit. Ich erinnere mich beispielsweise an harte kantonsinterne Diskussionen beim Nationalstrassenbau im Kanton Nidwalden, in welchen wir über die Standards und die Projektgestaltung gestritten haben. Die Verlockung war tatsächlich gross, eher dem grosszügigeren Konzept zuzustimmen, weil dadurch deutlich mehr Bundesmittel in den Kanton geflossen wären. Das Kantonsparlament hat damals im Interesse der gesamten Staatsfinanzen schliesslich einer deutlich kostengünstigeren Bauvariante zugestimmt. In jener Zeit ist meine Überzeugung gewachsen, dass nur mit einer neuen Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden die staatlichen Mittel effizienter eingesetzt werden können. Der bereits in Kraft stehende neue innerkantonale Finanzausgleich im Kanton Nidwalden fördert die Transparenz und die Selbstverantwortung unserer Körperschaften zugunsten einer klugen Einnahmen- und Ausgabenpolitik.

In der breiten Öffentlichkeit werden die Steuerbelastungsunterschiede der Kantone stark kritisiert. Mit dem neuen Finanzausgleich muss es uns gelingen, diese Diskrepanzen zu verringern. Eine materielle Steuerharmonisierung ist aus meiner Sicht eine schlechte Lösung. Dies würde das Ende der föderalistischen Eigenständigkeit der Kantone bedeuten. Längerfristig würde es zu höheren Staatsausgaben, nachfolgend zu höheren Steuern und demzufolge zu einer Schwächung des Standortes Schweiz führen. Konkreten Anschauungsunterricht gibt uns ein Blick in unser nördliches Nachbarland, wo heute versucht wird, einen Wettbewerbsföderalismus ansatzweise einzuführen. Die Aufgabenreform und die Neudefinition der Zusammenarbeitsformen zwischen Bund und Kantonen haben also eine zentrale Bedeutung. Meine politischen Erfahrungen haben mich allerdings gelehrt, für diese Prozesse viel Geduld aufzubringen.

Ich anerkenne, dass mit dieser Vorlage immerhin wertmässig knapp 40 Prozent des gesamten Finanzierungsverbundes zwischen Bund und Kantonen entkoppelt werden. Dieser Aufgabenentflechtung entsprechend vergrössern sich die Handlungsspielräume von Bund und Kantonen. Grössere Handlungsspielräume ermöglichen die gewünschten Effizienzgewinne. Die jetzt zur Diskussion stehende Ausgestaltung der Aufgabenreform ist meines Erachtens die vorhandene Basis, welche mehrheitsfähig ist. Ich bin fest davon überzeugt, dass die Kantone diejenigen Aufgaben, welche neu in ihre Zuständigkeit zurückgeführt werden, sachgerecht und zielorientiert wahrnehmen werden.

Was bedeutet dieses ehrgeizige Gemeinschaftsprojekt von Bund und Kantonen für Nidwalden? Anlässlich der informativen Ausstellung und guten Orientierung über die Neugestaltung des Finanzausgleichs für die interessierte Nidwaldner Bevölkerung und für die kantonalen politischen Entscheidungsträger Mitte September dieses Jahres habe ich eine starke Reaktion erwartet und auch wahrgenommen. Diese schweizerische Finanzausgleichsvorlage wird unsere Kantone ziemlich herausfordern. Die finanziellen Auswirkungen für uns als Zahlerkanton werden beträchtlich sein. Es müssen neue Sparpakete erarbeitet und verabschiedet werden, weil wir die Konkurrenzfähigkeit im Standort- und Steuerwettbewerb unbedingt erhalten wollen. Gleichzeitig wird ein Teilverzicht auf staatliche Leistungen zu prüfen sein. Die jährliche Mehrbelastung für Nidwalden wird rund 11,6 Prozent des heutigen Kantonssteuerfusses betragen. Diese beachtlichen Zahlen erwähne ich im Wissen, dass wir in den vergangenen Jahren für die eingekauften Leistungen, beispielsweise im Bildungs- und Gesundheitsbereich, bereits deutlich mehr Finanzierungsbeiträge an die Leistungserbringenden bezahlt haben.

An die Vertreterinnen und Vertreter der finanzschwachen Kantone richte ich die Aussage, dass in Nidwalden für die staatliche Aufgabenerfüllung stets nach einer kostengünstigeren Lösung gesucht wird. Zudem verzichten wir seit Jahren ganz bewusst und in Übereinstimmung mit der Bevölkerung auf zwar wünschbare, jedoch nicht absolut notwendige staatliche Leistungen. Die kantonalen Instanzen arbeiten hart und zielgerichtet, um diese grossen Spannungsfelder, nämlich das ständige Hinterfragen und Prioritätensetzen bei staatlichen Aufgaben, auszuhalten.

Weshalb stimme ich für diese Vorlage? Ich erhoffe mir:

1. eine Stärkung des Föderalismus mit einem grösseren Handlungs- und Gestaltungsspielraum für die einzelnen Kantone;

2. eine intensivere Zusammenarbeit zwischen den Kantonen;

3. eine Neugestaltung der Aufgabenerfüllung von Bund und Kantonen.

Ich unterstütze ein neues, transparentes Finanzausgleichssystem, welches die grossen zukünftigen Herausforderungen im Bund und in den Kantonen möglichst optimal gestalten lässt. Die vorhandenen Steuerbelastungsunterschiede zwischen den Kantonen werden reduziert. Eine materielle Steuerharmonisierung kann vermieden werden. Dieses ehrgeizige Projekt stärkt die klaren Kompetenzordnungen unseres Landes und lenkt die Finanzströme für alle Beteiligten sicht- und nachvollziehbarer. Die Stimmberechtigten, die kantonalen Parlamente und Regierungen können wieder vermehrt inhaltlich und finanziell Einfluss nehmen. Der Bund widmet sich nationalen Aufgaben und setzt die notwendigen Leitplanken mittels strategischer Zielsetzung für Bereiche, welche eine einheitliche Regelung erfordern. Ich bekenne mich zu den Grundsätzen der Subsidiarität und der Solidarität und damit zum Föderalismus mit einer volksnahen Aufgabenerfüllung.

Deshalb unterstütze ich diese grundlegende Reform der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Kantonen und bitte auch Sie, auf diese Vorlage einzutreten.

Forster-Vannini Erika · Ständerat · St. Gallen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Gestatten Sie auch mir einige kurze Bemerkungen zum Eintreten, die mir am Herzen liegen. Rund 15 Milliarden Franken fliessen im bestehenden Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen. Dennoch vergrössert sich das Gefälle zwischen reichen und armen Kantonen stetig. Zudem sind rund zwei Drittel der Subventionen des Bundes zweckgebunden zu verwenden, was dem "Vollzugsföderalismus" stetig Vorschub leistet. Andererseits haben sich die Kantone an dem, was sie für den Bund zu vollziehen haben, in der Regel auch finanziell zu beteiligen, dies in aller Regel aber, ohne an den entsprechenden Entscheiden mitwirken zu können. Wer mehr Geld ausgibt, erhält meist auch höhere Subventionen. Letztlich ist der heute praktizierte Mechanismus zwischen Bund und Kantonen der ursprünglichen Idee des Finanzausgleichs abträglich und schadet mehr, als dass er nützt. Hier soll der NFA Abhilfe schaffen, indem die Aufgaben möglichst ganz durch den Bund oder allein durch die Kantone vollzogen werden. Die Kantone sollen somit über die Schwerpunkte der Finanzierung entscheiden. Damit dient der NFA als Bremse gegen unreflektierten Zentralismus; dem Prinzip der Subsidiarität soll mehr Rechnung getragen werden, und die Mittel können effizienter eingesetzt werden.

Nicht zuletzt deshalb ist der NFA nach Meinung der meisten Kantone die letzte Chance für eine Revitalisierung des Föderalismus in der Schweiz. Nach meiner Meinung ist der NFA ein beeindruckendes Reformpaket, das letztlich einen radikalen Bruch mit dem geltenden System darstellt. Grundsätzlich stimmt die Stossrichtung des Projektes. Mit der Reform werden die Stärken des Föderalismus vergrössert und die Schwächen verringert. Den Zielen, den Grundsätzen und Instrumenten des NFA können wir sicher zustimmen, ebenso der Aussage, dass von diesem Projekt eine impulsgebende Bedeutung ausgehen kann.

Ich bin deshalb dankbar, dass sich auch nach den Diskussionen in unserer Kommission der NFA letztlich als integrales Projekt darstellt und keine wesentlichen Teile herausgebrochen worden sind. Ich hatte und habe aber auch Verständnis für die wichtigsten Geberkantone, die dem Vorhaben skeptisch gegenüberstanden und wohl auch nach Beendigung der Diskussion in der Kommission noch immer gegenüberstehen. In der Kommission haben wir den Bedenken der Kantone Verständnis entgegengebracht und deren Kritik auch nie mit dem Hinweis auf fehlende Solidarität vom Tisch gewischt.

Wir haben denn auch in einigen Punkten, die von den Geberkantonen als Schwachpunkte geortet wurden, aus meiner Sicht durchaus Präzisierungen angebracht. In ihrem Sinne haben wir unter anderem institutionell sichergestellt, dass im Rahmen der interkantonalen Umverteilung Mass gehalten wird. Wir haben dies einerseits im Wissen darum getan, dass die mit dem NFA angestrebte Vereinfachung zur besseren Steuerbarkeit der zwischenstaatlichen Finanzströme die Gefahr in sich birgt, die ressourcenstarken Kantone zu immer grösseren Beiträgen an die interkantonale Umverteilung zu zwingen. Andererseits haben wir es darum getan, weil eine solche Entwicklung der wirtschaftlichen Zukunft unseres Landes und dem Interesse an der Erhaltung der guten Stellung des Wirtschaftsstandortes Schweiz im globalen Wettbewerb abträglich wäre.

Entsprechend spricht sich die Kommission auch dafür aus, dass die steuerliche Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Kantone im nationalen und internationalen Verhältnis erhalten bleiben soll. Auch soll der Härteausgleich langsam "ausfasern" und begrenzt werden. Aus meiner Sicht hat unsere Kommission durchaus Mass gehalten - dies im Wissen um die Empfindlichkeit des Systems. Weiter gehenden Zugeständnissen, in welchem Sinne auch immer, sollte im Hinblick auf das Ganze nur zugestimmt werden, wenn die zurzeit labile Balance nicht gestört wird.

Zu einem anderen Thema: Ob wir den Fragen der Verfassunggebung und so den staatspolitischen Dimensionen das nötige Gewicht beigemessen haben, vermag ich nicht abschliessend zu beurteilen. So wurde nicht zuletzt auch über die Medien von verschiedenen Staats- und Verwaltungsrechtsprofessoren der Vorwurf erhoben, die Botschaft setze sich zu wenig intensiv mit den Folgen der Allgemeinverbindlicherklärung und der Beteiligungsverpflichtung der Kantone auseinander. Gemäss Gesetzentwurf kann der Bundesrat in bestimmten Aufgabenbereichen vom Instrument der Allgemeinverbindlicherklärung Gebrauch machen, um den Lastenausgleich auf zwischenkantonaler Ebene auch gegen den Willen renitenter Kantone sicherzustellen. Die Kantone können zudem neu interkantonale Verträge zum Erlass Recht setzender Bestimmungen machen. Diese neuen Instrumente werfen gemäss den Kritikern Fragen zum schweizerischen Föderalismus auf, die in der Tat in der Botschaft nur marginal thematisiert werden. Mag sein, dass deshalb der Vorwurf, wonach bei der Vorlage über den NFA eine gründliche Abklärung der Rechtslage für das Verhältnis von interkantonalem und kantonalem Recht nicht vorgenommen worden sei, nicht a priori von der Hand zu weisen ist.

Aus meiner Sicht aber haben wir diese Fragen sehr wohl sehr intensiv diskutiert. Ob wir dabei in allen Nuancen auf die aufgeworfenen Fragen eingegangen sind, vermag ich nicht zu beurteilen. Da wir Erstrat sind, bietet sich aber im Zweitrat durchaus die Möglichkeit, diverse aufgeworfene Fragen nochmals eingehend zu analysieren. Alles in allem muss der NFA mehrere Jahrzehnte lang seine Aufgabe erfüllen. Entscheidend ist daher, dass er als ganzes System zu überzeugen vermag. Der NFA ist der heutigen Ausgestaltung weit überlegen, und ich bin zuversichtlich, dass die Vorlage, wie sie vom Bundesrat unterbreitet worden ist, mit den zusätzlichen Anträgen der Kommissionsmehrheit an Profil gewonnen hat. Dies bin ich erst recht, weil Alternativen, welcher Art auch immer, nicht annähernd mit dem NFA zu konkurrenzieren vermögen.

In diesem Sinn bin ich mit Überzeugung für Eintreten auf die Vorlage.

Gentil Pierre-Alain · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

J'aimerais vous inviter à entrer en matière, tant il est vrai qu'il est souhaitable, à intervalles réguliers, qu'un pays qui a posé le fédéralisme comme point cardinal de son organisation, réfléchisse à l'organisation de ce fédéralisme et à sa nécessaire modernisation. Nous savons tous que les réflexions sur le fédéralisme posent des problèmes complexes et politiquement extrêmement sensibles, ce qui ne veut naturellement pas dire qu'il faille y renoncer. En l'occurrence, la Confédération a ouvert avec les cantons un débat depuis plusieurs années, et je suis heureux que les cantons y aient été associés.

Le fait qu'on accepte le principe de réfléchir régulièrement à l'organisation du fédéralisme et qu'on estime opportun de le perfectionner ou de le moderniser, n'implique malheureusement pas que l'on soit convaincu par le résultat qui nous est présenté aujourd'hui. Je considère que le résultat que l'on nous présente, même amélioré par les travaux de la commission, est dans l'ensemble extrêmement décevant.

Il est décevant à deux égards. Tout d'abord, s'agissant de la conception qui est défendue du fédéralisme, il faut bien dire que sous couvert de subsidiarité, on favorise un retour en arrière du fédéralisme au sens étroit du terme. Le fédéralisme est vu prioritairement comme une autonomie des cantons et comme un renoncement à la détermination de standards minimums fédéraux. Il y a, dans les documents que nous a présentés le Conseil fédéral, un véritable hymne à la concurrence entre les cantons et on nous présente la sous-enchère fiscale comme le principal idéal fédéraliste. Ce sont des choses qu'il m'est difficile d'accepter. Par ailleurs et subrepticement, le projet du Conseil fédéral visait à l'introduction d'un étage institutionnel nouveau et peu démocratique par la voie du concordat. Il est bon de souligner ici que notre commission a apporté un rectificatif. Dans certains domaines sectoriels enfin, dans les domaines de la formation, de l'éducation, de l'assistance sociale, on va à l'inverse des voeux exprimés ces derniers temps par le Parlement, qui souhaite une centralisation ou la mise au point, du moins, de standards fédéraux. Donc, la définition du fédéralisme qui apparaît au travers de ce projet ne nous paraît pas une définition extrêmement intéressante et il s'agit plutôt d'un retour en arrière que d'un progrès.

Du point de vue financier, puisque la péréquation financière est le deuxième pilier de cette réforme, il faut avouer également une déception, s'agissant surtout, vous le comprendrez, d'un élu qui s'exprime au nom d'un canton financièrement faible.

Malgré de multiples calculs correctifs marqués parfois par l'arbitraire - il était intéressant d'entendre les experts avouer, parfois après de très longs développements, que certains des paramètres introduits dans leurs calculs étaient simplement là pour "équilibrer" le tableau - tout cela ne donne pas des résultats vraiment convaincants. D'ailleurs - et nos collègues qui ne sont pas membres de la commission auront l'occasion de s'en apercevoir au cours des débats -, les cantons riches ne sont pas contents, les cantons pauvres ne sont pas contents non plus, et les cantons qui se trouvent entre les deux sont indifférents.

Le sentiment est que toute cette opération a été conduite dans un seul état d'esprit: il faut que personne n'y gagne trop et que personne n'y perde sa chemise, sinon l'opération manquera. Evidemment qu'avec de telles prémisses, il est difficile d'arriver à un résultat intéressant.

Il est en tout cas clair que la réforme qui nous est proposée ne constitue pas une réelle alternative à l'harmonisation fiscale matérielle qui serait une manière plus efficace et politiquement plus transparente d'introduire une certaine transparence dans le système financier intercantonal.

Au final donc, et même si la commission a corrigé à quelques endroits le projet du Conseil fédéral, je considère que le bilan global est assez décevant. On est loin, et même très loin, de la réflexion sur le renouveau du fédéralisme qui était annoncée au début des travaux. On assiste, comme je l'ai dit tout à l'heure, à une régression dans la définition du fédéralisme: priorité à la liberté des cantons et à une harmonisation financière qui ne va pas très loin.

Je pense tout de même qu'il est utile et nécessaire d'entrer en matière et je vous demande de le faire de manière à pouvoir discuter les résultats des travaux de la commission.

Spoerry Vreni · Ständerat · Zürich · Freisinnig-demokratische Fraktion

Als Vertreterin des Kantons Zürich unterstütze ich im Grundsatz die Stossrichtung des neuen Finanzausgleichs. Der Kommissionspräsident und auch die Vorrednerinnen und Vorredner haben umfassend und präzis dargelegt, warum sich eine Abkehr vom heutigen, ineffizienten System in Richtung einer klareren Aufgabenteilung und einer nicht zweckgebundenen Grundausstattung der Kantone mit Finanzmitteln aufdrängt. Ich möchte dies nicht wiederholen. Hingegen ist es mir ein Anliegen, dem Kommissionspräsidenten für seine gleichermassen straffe wie umsichtige Führung der komplexen Kommissionsarbeit zu danken. Ich möchte auch dem Bundesrat und der Verwaltung danken, die mit profunder Sachkenntnis und grossem Aufwand unsere Beratungen begleitet und unterstützt haben.

Wenn ich als Zürcherin ausführe, dass ich der Vorlage grundsätzlich wohlgesinnt bin, so ist das nicht unbedingt selbstverständlich, denn für Zürich bringt sie eine ins Gewicht fallende Mehrbelastung. Als Klammerbemerkung möchte ich hier einfügen, dass ich bei allen Zahlen von der Botschaft ausgehe, die sich auf die im Jahre 1998/99 geltende Datenlage abstützt. Ob und wie sich diese Grundlagen bis zum Inkrafttreten des neuen Finanzausgleichs verändern werden, hängt von verschiedenen zwischenzeitlichen Entwicklungen ab und kann zum heutigen Zeitpunkt nicht mit abschliessender Sicherheit vorausgesagt werden. Ich gehe allerdings davon aus, dass das jetzt aufgezeigte Belastungsverhältnis zwischen den Kantonen keine dramatische Veränderung erfahren wird.

Insgesamt gehören sieben Kantone zu den ressourcenstarken Kantonen, die beim horizontalen Ressourcenausgleich zusätzliche Beträge zugunsten der anderen Kantone abliefern müssen. Es handelt sich um Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Genf, Nidwalden, Schwyz, Zug und Zürich. Da aber nicht nur über den horizontalen Ressourcenausgleich Mittel umverteilt werden, sondern auch über den Verzicht auf die Finanzkraftabstufung und den Lastenausgleich des Bundes, bleiben zum Schluss sechs Kantone, welche gegenüber dem heutigen System Mehrbelastungen zu tragen haben werden. Es handelt sich um Genf, Glarus, Nidwalden, Schwyz, Zug und Zürich. Basel-Stadt und Basel-Landschaft werden in der Globalbilanz leicht entlastet. Von den insgesamt rund 450 Millionen Franken, welche zusätzlich eingefordert werden, soll Zürich mit gut 306 Millionen Franken über zwei Drittel dieser Mehrleistungen bezahlen. Zug bringt mit 110 Millionen Franken rund 25 Prozent der Zusatzmittel auf, wobei korrekterweise angefügt werden muss, dass die Zuger pro Kopf der Bevölkerung einen viermal so hohen Betrag abliefern müssen wie die Zürcher. Auf die vier anderen erwähnten Kantone entfallen mit knapp 40 Millionen Franken weniger als 10 Prozent der Zusatzlasten, und auch die Pro-Kopf-Beiträge sind tiefer als in Zug und Zürich.

Gut 306 Millionen Franken entsprechen in Zürich rund 7 Prozent des Staatssteuersatzes. Wenn Zürich also die Sache nur aus rein finanzpolitischer Sicht betrachten würde, müsste sich unser Kanton mit Händen und Füssen gegen diese Vorlage wehren. Wenn wir trotzdem bereit sind, darauf einzutreten, so geschieht dies aus einem übergeordneten staatspolitischen Interesse. Wir anerkennen, dass beim Finanzausgleich Handlungsbedarf besteht. Der Finanzausgleich, wie er 1959 zwischen Bund und Kantonen eingeführt wurde, funktioniert unbefriedigend. Er führte zu Fehlanreizen und Ineffizienzen und konnte das angestrebte Ziel des Abbaus von übermässigen Disparitäten zwischen den Kantonen nicht erreichen. Die Gelder, die heute den Kantonen zukommen, werden auch nach Ausgabenelementen zugeteilt. Das hat zur Folge, dass eine hohe Steuerbelastung automatisch belohnt wird. Der sparsame Umgang mit Steuermitteln wird unter dem heutigen Regime nicht gebührend honoriert, und das muss geändert werden. Zudem teile ich die Meinung, dass die Unterschiede bei der Steuerbelastung zwischen den Kantonen heute mit zum Teil über 100 Prozent für die kleine Schweiz zu gross geworden sind.

So sehr ich Wettbewerb auch bei den Steuern für die Ausgabendisziplin und damit für die Steuerpflichtigen als heilsam beurteile, so sehr bin ich gleichzeitig der Meinung, dass dieser Wettbewerb heute - zumindest teilweise - das zuträgliche Mass überschritten hat. Aus diesem Grund bin ich auch aus Zürcher Sicht bereit, das neue, bessere System grundsätzlich zu unterstützen.

Es wird aber nicht leicht sein, dies vor den Steuerpflichtigen, die zur Kasse gebeten werden, zu vertreten. Wir werden dafür sehr gute Argumente finden müssen. Zwei Dinge müssen in erster Linie vermittelt werden können:

1. Wir brauchen eine verlässliche Rechtssicherheit, dass die Schraube nicht dauernd zulasten der wenigen zahlenden Kantone weiter angezogen werden kann, ohne dass sich diese als Minderheit dagegen wehren können.

2. Wir müssen darlegen können, dass auch der vierte Pfeiler des Systems, der interkantonale Lastenausgleich, zum Tragen kommt.

Vor allem für diese beiden Anliegen habe ich in der Kommission gekämpft. Es geht mir in keiner Art und Weise um Rappenspalterei. Es geht mir um die Kohärenz des Systems. Das möchte ich hier mit Nachdruck betonen. Wir haben nicht verlangt, dass unsere Leistungen zugunsten der schwächeren Kantone reduziert werden sollen. Aber wir verlangen, dass das vorgesehene System fair und vollständig implementiert wird.

Ich bin deshalb ausserordentlich dankbar, dass die Kommission bereit war, ein ganz wichtiges Anliegen der finanzstarken Kantone aufzunehmen, das in der Konferenz der Kantonsregierungen noch ohne Erfolg vertreten wurde. Es geht um die für uns unerlässliche Rechtssicherheit bei der zukünftigen Bemessung des Ressourcenbeitrages der Geberkantone. Die Kommission beantragt Ihnen ohne Gegenstimme und mit Unterstützung des Bundesrates, den Beitrag der ressourcenstarken Kantone nicht wie ursprünglich vorgesehen auf mindestens zwei Drittel, höchstens aber 100 Prozent des Bundesbeitrages zu begrenzen, sondern auf höchstens drei Viertel des Bundesbeitrages. Dies wird sowohl im Finanzausgleichsgesetz wie auch auf Verfassungsstufe festgeschrieben.

Damit ist die Gefahr gebannt, dass die Geberkantone angesichts ihrer Minderheitsposition durch die Bundesversammlung zu gegenüber heute markant höheren Ablieferungen verknurrt werden können, während gleichzeitig der Bundesbeitrag konstant gehalten oder gar reduziert werden könnte. Wenn jetzt für den Ressourcenausgleich der Zukunft real mehr Mittel gefordert werden, dann ist darauf zu erwidern, dass das Parlament diese Mittel nicht einfach alleine auf Kosten der Geberkantone zugestehen könnte; es müsste auch die Bundeskasse zusätzlich belasten. Das erhöht die Hürde, dies zu tun. Damit ist eine der Voraussetzungen erfüllt, welche aus Zürcher Sicht für eine Unterstützung der Vorlage absolut unabdingbar ist.

Im Gegenzug zur erhöhten Rechtssicherheit, welche man in diesem Punkt den Geberkantonen zugestanden hat, wurde auch ein Anliegen der kleineren Kantone in Bezug auf mehr Rechtssicherheit auf Verfassungsstufe festgeschrieben. Die Gebiete, bei denen ein interkantonaler Lastenausgleich vorgesehen werden soll, sind neu abschliessend auf Verfassungsstufe aufgezählt, dies als Schutz vor weiteren diesbezüglichen Begehren der Anbieterkantone.

Ein weiterer für uns wichtiger Punkt der Vorlage ist in der Fassung der Mehrheit der Kommission in unserem Sinne beantragt worden. Ich spreche vom Lastenausgleich, der die strukturellen Lasten der Gebirgskantone einerseits und der Agglomerationen andererseits ausgleichen soll. Die dafür vom Bund vorgesehenen 550 Millionen Franken sollen gemäss Antrag der Mehrheit gestützt auf die dannzumal vorliegenden Erhebungen und die Datenlage alle vier Jahre lastengerecht zugeteilt werden. Eine Minderheit verlangt hier, unabhängig von noch nicht vorliegenden präzisen Statistiken, eine strikt hälftige Aufteilung der Mittel auf die beiden Ausgleichstöpfe. Dies ist aus unserer Sicht nicht sachgerecht und deshalb nicht akzeptabel: Es handelt sich beim Lastenausgleich durch den Bund um einen Ausgleich von tatsächlich bestehenden zusätzlichen Lasten und nicht um ein weiteres Umverteilungsinstrument.

Ein nächster Punkt, der für unsere Haltung der Vorlage gegenüber wichtig ist, betrifft die Ausgestaltung des so genannten Härteausgleiches. Für dieses Instrument sollen 430 Millionen Franken eingesetzt werden, welche zu zwei Dritteln vom Bund und zu einem Drittel von den Kantonen bezahlt werden. Es handelt sich beim Härteausgleich um ein systemfremdes Gebilde, das zum Schluss des harten Ringens in der Konferenz der Kantonsregierungen in die Vorlage eingefügt worden ist mit dem Ziel, möglichst alle Kantone ins Boot zu bringen. Ich verkenne nicht, dass der Übergang von einem ineffizienten zu einem effizienteren System in gewissen Kantonen zu weniger vorteilhaften Lösungen führt, und ich verstehe auch, dass deshalb der Übergang abzufedern ist. Es muss sich dabei aber tatsächlich um eine Übergangslösung handeln und nicht um ein Provisorium, dessen Ende nicht absehbar ist. Die Lösung, welche die Kommissionsmehrheit - im Gegensatz zum Entwurf des Bundesrates - unterbreitet, ist für eine Übergangslösung grosszügig. Der Übergang dauert gemäss unserem Antrag ganze 24 Jahre, legt aber immerhin ein sukzessives Auslaufen des Härteausgleiches fest.

Es bleibt eine letzte Frage, die aus der Sicht eines Agglomerationskantons, wie der Kanton Zürich einer ist, ausserordentlich wichtig ist und leider bislang nicht befriedigend gelöst wurde: Ich spreche vom interkantonalen Lastenausgleich. Hier geht es trotz des gewählten Terminus "Ausgleich" nicht um einen Ausgleich von Lasten, sondern um einen Einkauf von Leistungen. Das muss immer wieder betont werden. Vor allem die grossen Zentren nehmen Aufgaben wahr und tragen damit die Lasten, die auch von anderen Kantonen beansprucht werden. Im Fall Zürich handelt es sich um einen Betrag von 54 Millionen Franken, der bislang nicht über Verträge mit den Nachbarkantonen abgesichert ist.

Zur Regelung dieser offenen Frage soll zwischen den Kantonen eine interkantonale Rahmenvereinbarung zum Tragen kommen, die als Vertragsgrundlage der neuen kantonalen Zusammenarbeit die Spielregeln des interkantonalen Lastenausgleichs festhält und für allfällige Meinungsdifferenzen eine Schlichtungsstelle vorsieht. Nicht zuletzt für meinen Kanton ist es ganz entscheidend, dass auch dieser vierte Pfeiler des neuen Finanzausgleichs zum Tragen kommt. Sie werden sicher verstehen, dass es uns nicht möglich ist, zu den massiven Mehrbelastungen, welche uns aus dem Ressourcen- und dem Härtefallausgleich aufgebürdet werden, Ja zu sagen, wenn wir nicht mindestens die Sicherheit haben, dass wir die Leistungen, die wir auf unsere Kosten auch für andere zur Verfügung stellen, fair abgegolten bekommen. Wenn dies nicht sichergestellt ist, stimmt für uns die Balance des neuen Systems nicht.

Ich habe deshalb in der Kommission den Antrag gestellt, dass der Bundesrat bei der Inkraftsetzung des Finanzausgleichsgesetzes auf den Stand des interkantonalen Lastenausgleichs Rücksicht zu nehmen habe. Obwohl der Bundesrat bereit war, diesen Antrag anzunehmen, und auch klar ausgeführt wurde, was er beinhaltet und dass er etwas verlangt, das der Bundesrat ohnehin zu tun gedenkt, lehnte es die Kommission mit grossem Mehr ab, meinem Antrag stattzugeben. Sie werden es mir nachsehen, dass ich es nicht dabei bewenden lassen kann und ich Ihnen diesen Antrag als Minderheitsantrag unterbreite. Dies ist nämlich nicht nur aus Zürcher Sicht wichtig. Ich bin der festen Überzeugung, dass dieser Antrag auch für die sozialen Einrichtungen ganz wichtig ist. Deren Träger sind ja bekanntlich dem neuen Finanzausgleich gegenüber skeptisch eingestellt und befürchten, nicht zuletzt für ausserkantonale Benützer dieser Einrichtungen die erforderlichen Mittel nicht mehr zu erhalten. Wenn bei der Inkraftsetzung des Finanz- und Lastenausgleichsgesetzes gesichert ist, dass der entsprechende interkantonale Vertrag steht, so kann viel von diesen Ängsten abgebaut werden.

Zusammenfassend halte ich fest: Die Vorlage über den neuen Finanzausgleich ist in der Stossrichtung richtig. Für ein paar wenige Kantone ist sie aber ein schwer verdaulicher Brocken. Neben dem Kanton Zug gilt das vor allem für den Kanton Zürich. Als Wirtschaftsstandort, der dank Unternehmen und Arbeitsplätzen einen Beitrag für den Wohlstand des ganzen Landes erbringen kann, sind wir darauf angewiesen, dass unsere Konkurrenzfähigkeit erhalten bleibt, interkantonal und international. Wir sind darauf angewiesen, dass unsere Steuerbelastung nicht zu hoch wird, sind wir doch diesbezüglich mit unseren Nachbarn heute schon in einem harten Wettbewerb. Ich bin restlos davon überzeugt, dass man die Schweiz nicht stärkt, indem man die starken Kantone schwächt.

Persönlich bin ich bereit, mich aus einem übergeordneten staatspolitischen Interesse heraus für einen zusätzlichen, markanten Beitrag unseres Kantons an die finanzschwächeren Kantone einzusetzen. Es wäre mir aber nicht möglich, eine Vorlage zu vertreten, welche die legitimen Anliegen der Geberkantone mit Bezug auf die Systemkonformität - ich wiederhole: mit Bezug auf die Systemkonformität - des neuen Finanzausgleichs nicht berücksichtigen würde.

In diesem Sinne bin ich für Eintreten auf die Vorlage.

Brändli Christoffel · Ständerat · Graubünden · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Gestatten Sie mir zwei Vorbemerkungen: Zunächst möchte ich Herrn Bundespräsident Villiger danken, dass er dieses Projekt mit den Kantonen von einem finanzpolitisch orientierten Projekt zu einem Föderalismusprojekt weiterentwickelt hat und dass es in den Räten so diskutiert werden kann. Die zweite Vorbemerkung gilt der Interessenbindung: Graubünden gehört zu den Kantonen im Mittelfeld und ist leicht im Plus. Ich bitte Sie deshalb um Verständnis, dass meine Ausführungen vielleicht etwas nüchterner und weniger emotional ausfallen als die Ausführungen einzelner Vorredner.

Das Projekt, wie es nun vorliegt, ist sehr ambitiös. Es will einerseits die Finanzströme entflechten und gerechter gestalten und andererseits die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen verbessern. Analysiert man die heutige Aufgabenteilung und die Finanzströme, so kommt man zum Schluss, dass diese Reform ohne Zweifel nötig und für die Weiterentwicklung unseres Staatswesens von grösster Bedeutung ist. Die Umsetzung eines derart grossen Wurfes bedingt, dass Bedenken ernst genommen und soweit möglich im laufenden Gesetzgebungsverfahren beseitigt werden.

Gestatten Sie mir, dass ich mich im Rahmen der Eintretensdebatte kurz zu drei Punkten äussere: erstens zur Umlagerung bei den Sozialwerken, zweitens zur Regelung im Verkehrsbereich und drittens zur Berechenbarkeit bzw. Rechtssicherheit des neuen Systems.

1. Zur Umlagerung im Sozialbereich: Bei der neuen Aufgabenentflechtung fällt auf, dass die Umschichtungen vor allem im Sozialbereich stattfinden. Im Bereich der individuellen Leistungen der AHV/IV findet ein Transfer von rund 2 Milliarden Franken von den Kantonen zum Bund statt, bei der Sonderschulung, bei den kollektiven Leistungen sowie bei der privaten Betagten- und Behindertenhilfe eine Verlagerung von rund 1,8 Milliarden Franken in die andere Richtung. Es ist deshalb klar, dass dieser Bereich intensiv diskutiert wird, und es sind in dieser Diskussion einige Verunsicherungen zutage getreten. Dies hat denn auch dazu geführt, dass in den betroffenen Kreisen einige Kritik an der vorgeschlagenen Entflechtung eingebracht wurde.

Auch hat sich eine IG Sozialer Finanzausgleich formiert, welche fordert, den Sozialbereich aus der Aufgabenteilung im neuen Finanzausgleich auszuklammern. Ich teile diese Auffassung nicht. Im Gegenteil bin ich überzeugt, dass mit einer Optimierung der Prozesse im Sozialbereich einiges eingespart werden kann, ohne dass die Leistungen darunter leiden. Mit der Verlagerung von stationären Leistungen in den ambulanten Bereich ist die vorgeschlagene Lösung auch für die Kantone, welche ihre Verantwortung wahrnehmen, durchaus eine interessante Lösung.

Trotzdem werden bei dieser Umschichtung noch einige Fragen vertiefter diskutiert werden müssen. Man wird sich darüber unterhalten müssen, wie sichergestellt werden kann, dass trotz der Kantonalisierung keine Verschlechterung der Dienstleistungen erfolgt. Man wird vertiefter darüber diskutieren müssen, wie wir verhindern können, dass wir am Schluss 26 unterschiedliche Sozialsysteme haben. Die Erfahrungen mit anderen Bereichen, beispielsweise im Gesundheitswesen, sind nicht unbedingt dazu angetan, hier dezentrale Lösungen voranzutreiben.

Nun, es wird Aufgabe des Nationalrates sein, diese Fragen nochmals eingehend zu prüfen. Dabei wird es darum gehen, eine optimale Erbringung der Leistungen in diesem Bereich sicherzustellen. Denn nur damit kann eine breite Ablehnungsfront von dieser Seite vermieden werden, und das müsste auf jeden Fall getan werden. Persönlich - ich habe es gesagt - finde ich die Stossrichtung richtig.

2. Zur Finanzierung im Verkehrsbereich: Ein wichtiger Punkt ist die Neuregelung der Finanzierung im Strassenbereich. Der Bund soll sich demnach stärker bei den Nationalstrassen, die Kantone sollen sich stärker bei den Hauptstrassen engagieren. Gegen diesen Grundsatz ist nichts einzuwenden. Auch hier steckt der Teufel aber im Detail. Das Konzept würde nur aufgehen, wenn den Kantonen etwa im gleichen Verhältnis Nationalstrassen und Hauptstrassen zugeteilt wären. Das ist aber bei Weitem nicht der Fall. Es gibt Kantone, die ein sechs Mal besseres Verhältnis aufweisen als die weniger begünstigten Kantone. Dies bedeutet nichts anderes, als dass die Disparitäten zwischen den mit vielen und den mit wenigen Nationalstrassen begünstigten Kantonen mittelfristig noch grösser werden.

Auf den Kanton Graubünden bezogen bedeutet dies, dass die Belastung durch die Verkehrsinfrastruktur noch grösser wird, obwohl im Kanton Graubünden die Pro-Kopf-Kosten im Verkehrsbereich doppelt so hoch sind wie im schweizerischen Mittel. Entlastet werden demgegenüber die Kantone mit vielen Nationalstrassen, vor allem die Zentren unseres Landes. Der Umsetzung des erwähnten Grundsatzes - Nationalstrassen an den Bund, Hauptstrassen vermehrt an die Kantone - kann deshalb nur zugestimmt werden, wenn gleichzeitig die Strassenklassierung rasch neu definiert wird. Eine entsprechende Vorlage soll in Vorbereitung sein. Sie muss meiner Meinung nach bald in die Räte gebracht werden, und sie muss beraten sein, bevor über den neuen Finanzausgleich abgestimmt wird. In Klammern möchte ich sagen: Am Schluss darf sie nicht so aussehen, wie sie gestern vom Bundesamt für Strassen an einer parlamentarischen Veranstaltung präsentiert wurde.

Nicht gelten lassen kann man in diesem Zusammenhang den Einwand, die benachteiligten Kantone würden über den geographisch-topographischen Ausgleich für diese Benachteiligung schadlos gehalten. Mit dem geographisch-topographischen Ausgleich sollen ja alle geographisch-topographisch bedingten Aufwendungen ausgeglichen werden, und nicht nur ein Teil der Strassenlasten. Es muss in diesem Zusammenhang auch darauf hingewiesen werden, dass der geographisch-topographische Ausgleich eine Kompensation für die wegfallende Abstufung der Finanzkraft bei verschiedenen Beiträgen darstellt. Der neue soziodemographische Ausgleich ist demgegenüber ein neues, durchaus berechtigtes Instrument, das aber ebenfalls in erster Linie die Zentren begünstigt.

3. Nun noch eine Bemerkung zur Berechenbarkeit des neuen Systems: Der Übergang zu grösseren, nicht zweckgebundenen Finanzströmen ist ein wesentlicher Fortschritt, welcher den Handlungsspielraum der Kantone erhöhen kann. Damit verbunden ist aber auch eine Art Klumpenrisiko, dies sowohl für die Geberkantone - Frau Spoerry hat darüber gesprochen - wie auch für die Nehmerkantone. Je nach späteren Beschlüssen im Bundesparlament können kantonale Haushalte arg durcheinander geschüttelt werden. Deshalb kommt den Massnahmen zur Reduktion dieses Risikos beim vorliegenden Geschäft eine grosse Bedeutung zu. Zur Beseitigung dieser Risiken gehört sicher die Bindung der Beiträge der Geberkantone an den Bundesbeitrag. Es muss aber auch von den Nehmerkantonen her klar sein, dass man zumindest in der Startphase den Lastenausgleich für den geographisch-topographischen Ausgleich und den soziodemographischen Ausgleich gleich hoch ansetzt. Dass später bei Änderungen vielleicht andere Lösungen denkbar sind - mit Referendumsmöglichkeiten -, ist klar. Aber ich meine, für die Startphase sollte hier eine entsprechende Sicherung eingebaut werden.

Gestatten Sie mir noch eine Bemerkung zum Härteausgleich: Dieser ist ohne Zweifel ein Schönheitsfehler der Vorlage. Er zeigt, dass auch bei einem noch so gut durchdachten Modell Übergangsprobleme entstehen. Diese treten vor allem deshalb auf, weil die bisherigen Finanzströme, gemessen an den Grundsätzen des neuen Finanzausgleichs, ungleich - ich möchte sagen: ungerecht - verliefen. Es leuchtet ohne weiteres ein, dass eine Korrektur nicht in einem Schritt gemacht werden kann. Ebenso klar muss es aber sein, dass eine Übergangsregelung einmal zu Ende gehen muss, sonst ist es eben keine Übergangsregelung! Oder anders ausgedrückt: Wir hatten bisher ein ungenügendes System. Für den Übergang zu einem besseren System braucht es eine befristete Übergangsregelung. Eine dauerhafte Härteregelung würde demgegenüber bedeuten, dass man auch das neue System infrage stellen muss. Das kann wohl nicht der Sinn sein nach all den Arbeiten, die wir geleistet haben.

Ich bitte Sie deshalb, dem Antrag auf eine degressive Ausgestaltung des Härteausgleiches zuzustimmen und auf die Vorlage einzutreten.

Marty Dick · Ständerat · Tessin · Freisinnig-demokratische Fraktion

La matière apparaît très rébarbative; elle est en effet très technique, mais nous avons déjà tous compris qu'elle a un contenu éminemment politique. Elle concerne un pilier essentiel de notre système politique qui est le fédéralisme, un fédéralisme qui ne saurait être statique et immuable. C'est une structure dynamique qui évolue avec les changements de la société.

Ce projet politique part d'un constat d'échec, l'échec du système actuel de péréquation financière. On s'est aperçu après de nombreuses années d'application que le système était horriblement compliqué, pas du tout transparent et surtout inefficace. Les disparités entre les cantons ne se sont pas atténuées, mais au contraire sensiblement accentuées.

Pour l'histoire, il est intéressant de rappeler que ce projet est né à l'initiative des cantons, et qu'au début, la Confédération, en tout cas le Département fédéral des finances - ce n'était pas encore vous qui étiez à sa tête, Monsieur le Président de la Confédération - n'était pas du tout prêt à aborder ce thème. Les cantons étaient unanimes pour constater que le système devait être réformé.

Ainsi a débuté un travail énorme, un travail admirable. Une méthodologie et une collaboration exemplaire ont été mises en place entre les cantons et la Confédération. Je crois que ces aspects - méthodologie mise en place, travail effectué, dialogue entre les niveaux institutionnels - doivent être soulignés aujourd'hui. Nous devons exprimer notre reconnaissance et nos remerciements à toutes celles et à tous ceux qui, pendant toutes ces années, se sont engagés afin d'affiner un projet qui est nécessairement compliqué, car il doit concilier des positions qui sont au départ extrêmement divergentes.

La tentation est grande de distinguer entre gagnants et perdants. Il est vrai que le système même implique, nous l'avons entendu, qu'il y ait des donneurs et des receveurs. Nous avons entendu les voix des deux camps, de ceux qui donneront et de ceux qui recevront. Je crois que je peux sans aucun problème féliciter les représentants des cantons donneurs qui ont manifesté, tout au long de l'élaboration du projet, une disponibilité dans la collaboration et qui ont su voir au-delà des tableaux Excel et des chiffres en plus et en moins.

En fait, dans ce projet, il n'y a que des gagnants. Il n'y a que des gagnants parce que ce système, bien plus simple, diminue sensiblement les frais de fonctionnement de la péréquation financière. Avec des moyens sans affectation, cela permet de trouver des solutions beaucoup plus rationnelles et d'engager les sommes d'une façon beaucoup plus ciblée. On est tous gagnants parce que tous les cantons gagnent en autonomie et surtout en responsabilité. Gagner en responsabilité, cela signifie gagner en dignité. Nous avons ainsi l'occasion de sortir de ce fédéralisme qui était devenu un fédéralisme de façade, en réalité un fédéralisme d'exécution. Nous sommes tous gagnants parce que nous avons tous à gagner à atténuer les disparités qu'il y a dans le pays. Un pays qui sait effacer les disparités, qui sait mettre en place un système qui ne fait pas que les plus riches deviennent toujours plus riches et les pauvres toujours plus pauvres, est un pays qui en réalité oeuvre dans l'intérêt de tous ses citoyens.

Récemment, nous sommes intervenus pour sauver des milliers et des milliers d'emplois dans la partie la plus riche du pays. Même les cantons de la périphérie ont contribué parce que nous avons compris que c'était dans l'intérêt de tout le pays. Eh bien, ce raisonnement vaut dans les deux sens.

J'aimerais exprimer un regret, une préoccupation et une recommandation.

Un regret concernant la technique juridique: la commission a transféré de nombreuses normes dans la constitution. Je crois que c'est une erreur méthodologique et une démonstration de notre peu de cohérence à nous parlementaires. Il n'y a pas si longtemps nous avons réformé la constitution. Nous avons décidé de n'inscrire dans la charte fondamentale que les grands principes, le reste étant délégué à la loi. Des considérations politiques font en sorte que de nombreuses dispositions concernant ce projet sont inscrites dans la constitution. A mon avis, c'est une faute, peut-être bénigne, mais une faute.

Une préoccupation: nous discutons déjà depuis dix ans de ce projet et nous ne sommes pas encore au bout. Nous aurons des votations populaires, et il faudra qu'il y ait un engagement de nous tous pour expliquer ce projet complexe, pour expliquer qu'il n'y a pas de gagnants et de perdants, mais que l'ensemble du pays y gagne. Or pendant ces dix ans, et pendant ces prochaines années, le fossé entre les cantons riches et les cantons pauvres s'est élargi et s'élargit encore. La crise des années nonante a clairement démontré que les régions périphériques ont beaucoup plus souffert que les autres. Préoccupation, donc, que ce projet tarde à se réaliser.

Et pour finir, je me permets d'exprimer une recommandation. Je l'ai dit, nous l'avons entendu, le projet est le fruit d'une longue réflexion, d'une collaboration approfondie entre les représentants de tous les cantons et de la Confédération. C'est une construction extrêmement complexe. Je crois, et c'est ma recommandation, que nous devons éviter d'introduire des modifications dans ce système tellement complexe. Nous devons surtout éviter d'être les porte-parole d'intérêts particuliers. Car nous le savons bien mais nous l'oublions souvent: la somme des intérêts particuliers n'est jamais l'intérêt général. Je crois que nous avons rarement eu un projet comme celui-ci, un projet dans lequel l'intérêt général du pays est vraiment pris en considération.

Schweiger Rolf · Ständerat · Zug · Freisinnig-demokratische Fraktion

Wie Frau Spoerry bereits ausgeführt hat, wird für den Kanton Zug, pro Person berechnet, die zusätzliche Belastung durch den NFA am stärksten ausfallen. Bei dieser Aussage verkenne ich nicht, dass die bisherigen Berechnungen einer solchen Mehrbelastung einerseits auf Zahlen der Vergangenheit und andererseits auf noch nicht gefestigten Annahmen beruhen; die tatsächliche Belastung für den Kanton Zug wird somit mit Sicherheit anders aussehen.

Auch zukünftige Berechnungen werden jedoch am Faktum, dass Zug durch den NFA sehr stark belastet sein wird, nichts ändern. Angesichts dieser Tatsache sollte man an sich annehmen, die Standesvertreter des Kantons Zug müssten sich mit aller Vehemenz gegen den NFA aussprechen und dagegen fundamental opponieren. Dem aber ist in einer solchen Absolutheit nicht so; die Optik ist vielmehr eine differenzierte. Dies sei begründet:

1. Auch als Zuger muss man die Notwendigkeit einer Reform unseres föderalistischen Systems einsehen. Gerade Kantone, die von sich behaupten können, ihre Aufgaben schon jetzt umfassend und kompetent erfüllt zu haben, müssen daran interessiert sein, Aufgaben zukünftig zu behalten und neu zugewiesen zu bekommen, die sie selbstständig und nicht bloss als weisungsgebundene und kontrollierte Erfüllungsgehilfen des Bundes zu besorgen befugt sind.

2. Auch als Zuger anerkenne ich die politische Notwendigkeit einer gewissen Annäherung der steuerlichen Belastungen. Zwingend ist für mich jedoch, dass das für ein Erreichen dieses Zieles zu schaffende Instrumentarium nicht zu Fehlanreizen führen und nicht die Eigenverantwortung der Kantone schwächen darf. Es wäre fatal, wenn - wie dies beispielsweise in Deutschland der Fall ist - ein Gliedstaat umso besser fahren würde, je mehr er von Dritten finanzierte, an sich unnötige Ausgaben tätigte. Das vorgesehene System des Ressourcenausgleichs bietet nun aber eine gewisse Gewähr dafür, dass das nicht so sein würde. Ich kann also dem Ressourcenausgleich in prinzipieller Hinsicht zustimmen.

3. Obwohl Zug ein kleiner Kanton ist, anerkenne ich die Notwendigkeit interkantonaler Zusammenarbeit mit einem angemessenen Lastenausgleich. Die Schweiz verliert heute dadurch viel Geld, dass Aufgaben, welche vernünftigerweise regional zu lösen wären, allein auf kantonaler Ebene erfüllt werden. Als Beispiel erwähne ich die kantonalen Spitalplanungen und die entsprechenden Bauten. Deshalb ist es richtig, wenn staatsrechtlich zwischen den Bund und die Kantone eine Art weitere Ebene eingeschoben wird, die Ebene der Regionen, und es ist richtig, wenn eine Regelung geschaffen wird, gemäss welcher die Kantone zur Erfüllung regionaler Aufgaben im Extremfall durch den Bund gezwungen werden können. Sollte man dies anders sehen, so würde das bedeuten, dass für alle nicht von einem einzelnen Kanton erfüllbaren Aufgaben eine Bundeskompetenz begründet werden müsste, dies mit der Folge, dass die Kantone noch intensiver als heute zu blossen Erfüllungsgehilfen des Bundes würden.

Das prinzipielle Bejahen des NFA aus den vorstehend genannten Gründen kann für mich jedoch nicht bedeuten, dass ich die vorgeschlagene Neuregelung schon heute voraussetzungslos und ohne irgendwelche Bedingungen zu unterstützen bereit bin. Für eine spätere und - so hoffe ich - uneingeschränkte Zustimmung erachte ich es vielmehr als unausweichlich, dass über gewisse Belange, die heute noch offen sind, tatsächlich in dem Sinne entschieden wird, wie sich dies aufgrund der heutigen Vorlage und der bis heute getätigten Vorarbeiten annehmen lässt. Treten solche Annahmen nicht oder nur in wesentlich reduziertem Umfang ein, würde meine derzeit grundsätzlich positive Meinung ins Wanken kommen. Was meine ich damit?

1. Die Neuregelung und Neuzuteilung von Kompetenzen soll gemäss der von uns heute zu diskutierenden Vorlage vorerst nur auf Verfassungsstufe erfolgen. Die Gefahr ist nun gross, dass bei der gesetzlichen Konkretisierung dieser Verfassungsbestimmungen aufgeweichte Regelungen getroffen würden, somit also solche, mit denen das heute angestrebte Ziel nicht mehr zu erreichen wäre. Falls das so wäre, dann würde für mich die Basis des NFA entfallen. Der NFA bekäme so den Charakter eines blossen Geldumverteilungsvehikels. Dies zu akzeptieren wäre ich nicht bereit.

2. Der Finanzausgleich im engeren Sinne, vorab also der Ressourcenausgleich, ist für mich dann akzeptierbar, wenn die Belastung der Geberkantone eine faire ist. Konkret heisst dies, dass auch bei den Geberkantonen deren strukturelle Besonderheiten klar und eindeutig berücksichtigt werden müssen. Ich werde bei der Beratung des Finanzausgleichsgesetzes näher darauf eingehen. Schon im Rahmen des Eintretens weise ich jedoch darauf hin, dass bei den für den horizontalen Finanzausgleich relevanten Ressourcenberechnungen die kantonal privilegiert besteuerten juristischen Personen nur in dem Umfange berücksichtigt werden dürfen, wie sie in den Kantonen - durchschnittlich betrachtet - tatsächlich besteuert werden. Dies ist nicht nur für Zug, sondern potenziell auch für alle anderen Kantone bedeutsam, und zwar aus zwei Gründen:

1. Ich bin immer mehr der Auffassung, dass eine der Zukunftschancen der Schweiz darin besteht, in der international tätigen Wirtschaft eine starke Rolle spielen zu können. Der Stand unserer Ausbildung, eine gewisse Sprachengewandtheit, vor allem aber das gerade bei unserer Jugend feststellbare Feeling für das Internationale prädestinieren uns im Bereich der internationalen Finanzdienstleistungen dazu, im internationalen Handelsgeschäft, aber auch für Konzernverwaltungen internationaler Firmen erfolgreich sein zu können.

Alle diese von mir genannten Bereiche generieren eine hohe Wertschöpfung. Eine hohe Wertschöpfung ist für ein wohlhabendes und damit teures Land eine zwingende Notwendigkeit, um den angestammten Wohlstand und das angestammte Lohngefüge auch tatsächlich beibehalten zu können. Für die Standortwahl international tätiger Firmen aber ist, nebst der grundsätzlichen Eignung eines konkreten Standortes, die steuerliche Belastung eine entscheidende Grösse.

Man muss nun wissen, dass mit Bezug auf solche speziell gearteten Firmen international eine enorm starke Steuerkonkurrenz besteht. Das gilt zukünftig nicht nur für den Kanton Zug, sondern auch für Kantone wie beispielsweise Freiburg im Falle von Michelin. Will man also erfolgreich sein, muss die Besteuerung international tätiger Gesellschaften konkurrenzfähig, somit also moderat sein. Eine moderate Besteuerung aber ist nur dann möglich und in den Kantonen politisch nur dann erreichbar, wenn bei den Ressourcenberechnungen des NFA international tätige und privilegiert besteuerte Unternehmungen nur in dem Masse berücksichtigt werden, wie deren Besteuerung anhand der Praxis der Kantone üblicherweise erfolgt. Würde man dies anders sehen, hiesse dies, dass die Anstrengungen der Kantone für die Ansiedlung internationaler Unternehmungen, weil steuerlich nicht mehr interessant, erlahmen würden.

2. Kantonal privilegiert besteuerte Gesellschaften sind vorab für den Fiskus des Bundes von hohem Interesse. In der Grosszahl der Fälle entrichten nämlich auch kantonal privilegiert besteuerte Personen auf Bundesebene die volle Bundessteuer. Dazu nur eine Zahl: Im Kanton Zug haben die steuerlich privilegierten Gesellschaften im Jahre 2000 Kantonssteuern in der Höhe von 53 Millionen Franken bezahlt; an Bundessteuern haben dagegen die gleichen Firmen rund 380 Millionen Franken, also einen sieben Mal höheren Betrag, entrichtet. Deshalb kann für uns in unserer Eigenschaft als Bundesparlamentarier kein relevantes Interesse bestehen, den Standort Zug wegen dem NFA für internationale Firmen uninteressant zu machen, würden solche Firmen in einem solchen Fall doch nicht in einen anderen Kanton, sondern ins Ausland abwandern. Den Hauptschaden daraus hätte der Bund zu tragen.

Im Rahmen des Eintretens komme ich deshalb zu folgenden Konklusionen: Auch als Zuger kann ich mit dem Eintreten auf die Vorlage einverstanden sein. Für eine abschliessende Stellungnahme müsste wünschbarerweise die endgültige Ausgestaltung des NFA bekannt sein, somit also insbesondere die detaillierte Ausgestaltung der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen einerseits und die zahlenmässigen Auswirkungen auf die Kantone andererseits. Diese Beurteilung hat meines Erachtens Auswirkungen auf das weitere Vorgehen. Ich meine deshalb, dass es richtig wäre, wenn der Bundesrat und später der Nationalrat den folgenden Ablauf der Beratung und der Beschlussfassung des NFA prüften:

Das erste, heute vorliegende Paket soll nach meinem Dafürhalten bis und mit dem Differenzbereinigungsverfahren durchberaten werden. Die Schlussabstimmung wäre aufzuschieben. Unmittelbar nach der Behandlung des ersten Paketes sollte aber mit der Beratung des zweiten Paketes, also mit den gesetzlichen Konsequenzen, die sich aus den von uns beschlossenen Verfassungsbestimmungen ergeben, begonnen werden. Auch das zweite Paket wäre durchzuberaten, und es wäre anschliessend auch bezüglich des zweiten Paketes die Schlussabstimmung aufzuschieben. Anschliessend würde das dritte Paket - die Festlegung der Zahlen betreffend den Ressourcenausgleich, die beiden Ausgleichstöpfe und den Härteausgleich - beraten werden. Erst wenn das geschehen wäre, würden alle drei Pakete gemeinsam der Schlussabstimmung unterstellt. Es würde so die Situation geschaffen, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger das gesamte Vorhaben NFA zum Entscheid unterbreitet bekämen.

Ich vertrete die Auffassung, dass ein solches Vorgehen die einzig realistische Möglichkeit ist, den NFA vor dem Volk auch tatsächlich durchbringen zu können. Die Erfahrung lehrt uns doch, dass Vorlagen, welche zu viele Fragen offen lassen, abgelehnt werden. In besonderer Weise wäre dies beim NFA der Fall, weil hochsensible Themen, vor allem solche des Sozialbereiches, erst Gegenstand des zweiten Paketes sind. Wenn über das erste Paket abgestimmt würde und diese sozialen Aspekte in ihrer konkreten Auswirkung nicht bekannt wären, könnte ich mir nicht vorstellen, dass eine umfassende und positive Beurteilung des NFA erfolgen sollte.

Ich wiederhole, dass ich bezüglich dieses von mir vorgeschlagenen Vorgehens derzeit keinen Antrag stelle. Einerseits wäre es zu früh, weil ein solcher Antrag erst in Zusammenhang mit der Schlussabstimmung gestellt werden müsste; andererseits aber wäre es richtig, wenn die Konsequenzen des von mir vorgeschlagenen Vorgehens in aller Ruhe vom Bundesrat und vom Zweitrat sowie später dann noch einmal von uns besprochen und beurteilt würden.

In diesem Sinne beantrage ich Ihnen, auf die Vorlage einzutreten.

Pfisterer Thomas · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich habe noch eine Sorge - ich möchte dies unterstreichen, weil diese Frage in der Eintretensdebatte, so scheint es mir, bisher nicht genügend zum Ausdruck gekommen ist -, nämlich, dass die politische Dimension des Projektes unterschätzt wird. Das Projekt ist am Anfang allzu finanzlastig und allzu mechanistisch konzipiert worden. Diese mechanistische, finanzlastige, allzu zahlenorientierte Sicht ist immer noch sehr stark vertreten. Es geht nicht nur um Finanzströme, sondern es geht in allererster Linie um eine politische Reform. Im Wesentlichen will das Projekt ja Chancen schaffen und Mittel zur Verfügung stellen. Wir ziehen aus, um insbesondere die Steuerbelastung in diesem Land auszugleichen. Aber wer hindert einen Kanton daran, die Spielräume bzw. die Mittel, die er bekommt, statt sie für Steuersenkungen zu benutzen, in neue Aufgaben zu investieren oder selber Lösungen zu suchen, statt zusammenzuarbeiten? Vieles, was hier institutionell zusammengestellt wurde, ist nur sehr beschränkt erzwingbar. Ich hoffe, der Zweitrat könne sich noch einmal mit der Frage beschäftigen, ob genügend Anreize dazu bestehen, dass das Ganze auch wirklich funktioniert. Daran habe ich nach wie vor erhebliche Zweifel.

Lassen Sie mich diese politische Dimension noch unter verschiedenen Aspekten beleuchten:

1. Ich verstehe die Arbeit der Kommission vor diesem Hintergrund: Sie hat das Konzept, das Projekt, gesamthaft gutgeheissen; sie hat sich aber bemüht, den Konsens politisch zu verbreitern. Sie ging von der Erkenntnis aus, dass es ein Projekt der Partnerschaftlichkeit ist. Ich darf hier noch die folgende Klammerbemerkung einfügen: Das ist im Wesentlichen dank einer vorbildlichen Projektarbeit unter der Leitung von Herrn Bundespräsident Villiger zustande gekommen. Man darf dazu noch anmerken, dass auch die Konferenz der Kantonsregierungen hier ihre Forumsfunktion unter Beweis gestellt hat.

2. Dieses Vorgehen der Kommission führt aber dazu, dass aus politischen Gründen verschiedenste "Kröten" geschluckt werden müssen. Ich hoffe, dass der Ständerat, dann aber auch der Nationalrat mit der gleichen Einstellung ans Werk gehen und meinetwegen Verbesserungen anbringen, aber nichts infrage stellen.

3. Hier sind wir daran, ein politisch anspruchsvolles, neues Modell der Rollenteilung zu konzipieren. Die Karten zwischen Bund und Kantonen werden neu gemischt; in Einzelbereichen vorher, wie dem öffentlichen Verkehr, dann in der Bundesverfassung und jetzt schwergewichtig hier in diesem Projekt der Neugestaltung des Finanzausgleichs. Dieses Projekt basiert darauf, dass grundsätzlich beide - Bund und Kantone - ihre Aufgaben zunächst einmal selber, alleine, lösen. Sie sollen allenfalls die Zusammenarbeit in der Horizontalen oder in der Vertikalen suchen. Das Projekt will die Kantone handlungsfähig machen, ihnen Kompetenzen und finanzielle Mittel zur Verfügung stellen. Aber dann kommt es wieder darauf an, ob sie politisch wollen und die Kraft aufbringen, etwas daraus zu machen. Diese politische Dimension ist für den Erfolg des Projektes entscheidend. Das können wir nicht mit Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen anordnen.

4. Eine weitere politische Dimension betrifft das schrittweise Vorgehen; es wurde in den einzelnen Voten schon erwähnt. Trotz der langen und intensiven Projektarbeit sind wir auch heute noch lange nicht am Ziel. Wir sind in einer ersten Etappe: Wir machen das "Verfassungsdach" und ein kleines Stück der Gesetzgebung. In einer zweiten Phase kommt die Spezialgesetzgebung. Dort kann sich auch wieder das Bedürfnis ergeben, die Verfassung noch einmal anzupassen; wer weiss, wie lange das geht? Dann kommt die Phase der Umsetzung durch die Verordnungen, teils durch den Bundesrat, teils durch die Bundesversammlung. In der nächsten Phase geht es darum, wie die "Töpfe" finanziell bestückt werden. Teilweise gleichzeitig, teilweise nachher kommt die Phase der Vertragsaushandlung zwischen Bund und Kantonen und unter den Kantonen. Danach kommt eine sehr grosse Anpassungsarbeit in den Kantonen - darüber muss man sich im Klaren sein -, und zwar auf der Ebene der Verfassung und vor allem der Gesetzgebung sowie in der Verwaltungsarbeit. Schliesslich kommt die Wirksamkeitsüberprüfung alle vier Jahre.

Das ist ein sehr umfangreiches Projekt, und der Umfang dieses Projektes erschwert die politische Auseinandersetzung. Es ist nicht wie üblich und gewohnt, dass man also über ein Gesetz bestimmt und dann der administrative Vollzug folgt oder dass gestützt auf eine Verfassungsbestimmung Gesetz und Vollzug folgen, sondern es liegt hier eine viel offenere Fragestellung vor. Viele Fragen sind sachlich, finanziell, rechtlich und politisch nach wie vor offen. Wer trotzdem jetzt schon eine Festlegung von allem und jedem verlangt, riskiert natürlich, das Ganze zu gefährden. Ein "Super-Paket" gefährdet das Ganze. Wir müssen auch hier irgendwo den Mittelweg suchen. Darum ein paar Zusatzfragen und noch eine Folgerung daraus:

Wir müssen wahrscheinlich noch weiterhin fragen, ob die Anforderungen der Demokratie wirklich erfüllt sind. Hier ist noch einiges zusätzlich zu hinterfragen, sowohl beim Bund wie auf der interkantonalen Ebene. Ich glaube übrigens, dass die Kommission gut beraten war, diese interkantonale Ebene auf das sachlich-funktionell Notwendige zurückzustutzen. Das heisst erstens, die Kompetenz der Bundesversammlung für die Pflichtaufgaben festzustellen; zweitens klarzustellen, dass auf der vierten Ebene nur sekundäre Normen und nicht - wie in der Botschaft steht - primäre Normen entstehen; drittens heisst das, die Parlamente in den Prozess der Aushandlung und der Umsetzung der Verträge einzuschalten.

Das heisst auch praktisch für unsere Arbeit, dass wir uns überlegen müssen, wie das künftige Abstimmungsverfahren aussieht. Wenn alles normal läuft, wird möglicherweise im Jahr 2004 die obligatorisch vorgeschriebene Volksabstimmung über den Verfassungsteil durchgeführt werden. Volk und Stände werden um ihre Meinung gefragt werden. Zum dannzumaligen Zeitpunkt aber geht es nicht um das Finanzausgleichsgesetz, nicht um das FLAG. Dieses wird für später aufgespart. Vielleicht wird dagegen einmal ein Referendum ergriffen; aber im Moment der Verfassungsabstimmung ist dieses Gesetz der Bevölkerung offiziell nicht bekannt. Darüber hat sie nicht zu entscheiden.

Das muss uns dazu führen - und davon ging die Kommission auch aus -, gewisse Dinge statt in der Gesetzgebung schon auf Verfassungsebene zu regeln. Der Einwand von Kollege Marty ist verständlich. Ästhetisch, methodisch mag das stören. Aber wenn wir in der politischen Diskussion antreten müssen und die Vorlage, die nur ein Teil eines noch laufenden Prozesses ist, erklären wollen, dann kann es sehr hilfreich sein, die entsprechenden Eckpfeiler jetzt in der Verfassung aufzunehmen. Aus dieser Sorge ist auch unser Antrag zu Artikel 135 entstanden.

Eine letzte politische Bemerkung: Wir sind an einem grossen Reformwerk. Dieses kann nur gelingen, wenn die Kantone ebenfalls entsprechende Reformen anpacken. Schon der Bundesrat hat in der Botschaft auf diesen Zusammenhang hingewiesen und gezeigt, wie einige Kantone in der Neuordnung ihrer Finanzen und Aufgaben schon weit voran sind. Da wird sich ihnen aber auch die Frage stellen, ob da und dort nicht noch eine Demokratie- und Parlamentsreform in den Kantonen notwendig ist, um die Parlamente einzubinden. Nur wenn sie mitmachen, wird es möglich sein, diese Leistungen zu erbringen und die Finanzen dazu aufzubringen.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und bei der weiteren Beratung diese politische Dimension entsprechend mitzuberücksichtigen.

Epiney Simon · Ständerat · Wallis · Christlichdemokratische Fraktion

Pendant une dizaine d'années, des experts en finances publiques et des représentants des cantons ont examiné dans le détail la réforme de la péréquation financière. C'est à juste titre que notre commission s'est contentée d'affiner le projet dans son ensemble et, surtout, qu'elle s'est efforcée d'éviter de monter les cantons les uns contre les autres.

Ce système introduit en 1959 concerne aussi bien les relations financières entre la Confédération et les cantons que la péréquation entre cantons à forte et faible capacité financière. Ce système mérite logiquement une refonte générale. On a évoqué toute une série d'effets négatifs. Ce système a en effet limité l'autonomie financière et politique des cantons; il a incité parfois les cantons à faible potentiel de ressources à dépenser dans des domaines où les besoins n'étaient pas toujours justifiés; et il a de manière générale créé une jungle administrative avec des doublons et aussi des dépenses somptuaires en matière d'investissements.

Le projet qui nous est soumis vise plusieurs buts. D'abord à désenchevêtrer certaines tâches et à fixer à l'avenir les compétences de chacun: qui fait quoi, et, en principe, qui commande paie. Les cantons disposeront d'une plus grande marge de manoeuvre grâce à des ressources non affectées qui seront mises à leur disposition.

Le projet vise également à doter chaque canton d'un minimum vital, c'est-à-dire de 85 pour cent au moins de la moyenne des ressources cantonales, pour que chaque canton puisse effectuer ses tâches d'utilité publique, comme par exemple rétribuer son personnel.

Le projet cherche, et c'est aussi un élément important, à réduire les disparités cantonales en matière fiscale. A ce titre, la péréquation financière actuelle qui représente environ 13 milliards de francs est dépassée puisqu'elle tend en fait à creuser l'écart entre les cantons à forte et faible capacité financière. L'enjeu majeur est donc fiscal! C'est la cohésion nationale et sociale qui est au centre de ce projet.

La Suisse, qui repose sur une communauté d'intérêts et ne tire son fondement en aucune manière d'une histoire commune, doit dès lors, grâce à ce projet, consolider les liens confédéraux. Mais sans minimum vital, le pays implosera. Sans fédéralisme vivant, la Suisse finira dans des querelles culturelles et deviendra un pays à deux vitesses. Et si certains cantons continuent à abaisser leur taux d'impôt, ils finiront par écrémer tous les grands contribuables et déstabiliser les finances de leurs voisins. Sur un revenu de 100 000 francs par exemple, aujourd'hui, un Saint-Gallois paie le double d'impôts par rapport à un Zougois. C'est ça la réalité des chiffres, et la péréquation financière doit supprimer cette disparité. Si nous ne mettons pas en place un système de péréquation efficace, le processus de désintégration du pays commencera et il aura pour conséquence un retour de balancier. A défaut, l'harmonisation fiscale matérielle prendra le relais.

Nous sommes, quant à nous, partisans d'une autonomie fiscale des cantons. Par contre, nous ne pouvons tolérer à long terme un dumping qui assèche les ressources fiscales des cantons partenaires. En commission, nous avons cherché à ne pas déstabiliser l'édifice par crainte de l'effet domino. Mais après avoir examiné à nouveau ce projet avec d'autres spécialistes des cantons, nous sommes arrivés à la conclusion que ce projet est globalement cohérent, mais qu'à l'article 135 alinéa 3 de la constitution (projet 1), il contient un effet pervers pour tous les cantons à faible capacité financière. En effet, si les cantons à forte capacité financière ne peuvent pas être contraints de verser dans le fonds commun plus des trois quarts de la mise de la Confédération, que va-t-il se passer si la Confédération, à cause du frein à l'endettement, n'est plus en mesure d'alimenter ce fonds? C'est la question fondamentale qu'il faut se poser et à laquelle nous n'avons pas encore répondu. C'est pour cette raison qu'il est extrêmement dangereux d'ancrer dans la constitution des règles rigides lorsqu'on ignore de quoi demain sera fait.

Par exemple, avec le projet de la commission à l'article 135 alinéa 3 de la Constitution fédérale, si la Confédération verse par exemple 1,2 milliard de francs dans le fonds, la part des cantons forts varie entre deux tiers et trois quarts, c'est-à-dire varie entre 800 et 900 millions de francs. Il n'y a donc que 100 millions de francs de marge de manoeuvre pour éventuellement réduire les disparités. Il est donc dangereux de faire figurer dans la constitution une telle proportion. Selon le projet du Conseil fédéral, par contre, la contribution des cantons forts, dans mon exemple de 1,2 milliard de francs, variera entre 800 millions et 1,2 milliard de francs. Il y a donc 400 millions de francs de marge de manoeuvre pour rétablir une certaine équité en fonction de l'évolution de l'économie.

Les contraintes dans la constitution peuvent donc conduire à une impasse parce qu'on ignore de quoi demain sera fait. Qui aurait pensé que le grand canton de Berne devienne aujourd'hui un canton à faible capacité financière? Qui aurait pensé, il y a plus de dix ans, qu'un canton fort économiquement comme le canton de Neuchâtel soit, du jour au lendemain pratiquement, laminé par la crise horlogère? Qui aurait pensé que si Swissair était tombé en faillite, le canton de Zurich aurait pu être en difficulté? Bref, toute une série d'éléments nous font penser que personne ne peut préjuger de la capacité financière des cantons à moyen et à long terme.

Avec la nouvelle péréquation financière, nous ne pénalisons pas l'économie d'un canton. Au contraire, nous avons préservé les cantons de l'harmonisation fiscale matérielle. Nous les avons laissés dans un environnement encore attractif pour l'économie, mais nous avons parallèlement assuré à chaque canton non pas une situation dorée, mais un minimum vital d'existence. Pour le surplus, nous estimons que le projet va dans la bonne direction. Il tient compte du fait que les cantons ne bénéficient pas tous des mêmes conditions de prospérité, que certains cantons ont été frappés plus que d'autres par la crise qui a touché des secteurs clés de leur économie.

A notre sens, ce qu'il est intéressant aussi de constater, c'est que ce projet renforce l'impôt fédéral direct en tant que pilier fondamental de l'Etat fédératif et solidaire. Cet impôt est en effet l'impôt de la cohésion. C'est un impôt sur la richesse, mais c'est aussi un impôt destiné à garantir l'équilibre social. Par sa franchise sur les bas revenus - je rappelle qu'un tiers de la population suisse ne paie pas d'impôt fédéral direct -, par sa progressivité - il frappe les hauts revenus -, il est l'instrument même de la péréquation entre les cantons. Je rappelle que les cantons perçoivent 30 pour cent de cet impôt fédéral, que 17 pour cent restent à leur disposition, que 13 pour cent sont versés dans le fonds de péréquation. Et il est intéressant de noter que 5 pour cent de la population paie le 50 pour cent de l'impôt fédéral direct.

Dès lors, sous réserve de la décision qu'a prise la commission à l'article 135 alinéa 3 de la constitution, nous estimons que ce projet est équilibré, qu'il a été étudié pendant des années, notamment avec la participation des cantons, et qu'il serait aujourd'hui regrettable de le déstabiliser par des propositions intempestives.

Schmid Carlo · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion

Dieses Geschäft hat mir von Anfang an widerstanden. Ich habe eigentlich keinen einzigen Grund gesehen, dem Geschäft zuzustimmen, mit Ausnahme davon, dass es keine Alternative dazu gibt. Das Geschäft hat zwei Anlässe: erstens einen finanziellen und zweitens einen politischen.

Der finanzielle Anlass - das ist heute Morgen sehr stark zur Geltung gekommen - hat einen ethisch hoch stehenden Hintergrund. Es ist der Gerechtigkeitsgedanke: In dieser Eidgenossenschaft sollen in Bezug auf die Finanzausstattung der Kantone nicht allzu grosse Disparitäten herrschen. Man will also die Steuerbelastungen etwas ausgleichen und angleichen. Ich glaube, das ist richtig, und von daher bin ich der Auffassung, dass wir eben keine Alternative haben, sonst bricht dieses Land eines Tages auseinander. Die Alternative, die es rein theoretisch gäbe, wäre der materielle Steuerharmonisierungsprozess, und da bin ich aus verschiedenen Gründen dagegen. Erstens bin ich der Auffassung, dass eine materielle Steuerharmonisierung in sich einen finanzpolitischen Schlendrian zur Konsequenz hat; zweitens wäre damit der Föderalismus dann wirklich am Ende. Von daher bin ich der Auffassung, dass wir den Input-Ausgleich in dieser Eidgenossenschaft durchaus ernsthaft betreiben sollen.

Wenn wir von einem Input-Ausgleich sprechen, dann müssen wir allerdings sofort auch sagen, dass auch der Output zu betrachten ist. Man muss sehen, dass natürlich trotz allen unseren Anstrengungen die ganze Disparität, die wir heute beklagen, innerhalb relativ kurzer Zeit wieder da sein kann. Es gibt nämlich von Kanton zu Kanton völlig unterschiedliche Auffassungen der Kantonsbevölkerung darüber, was überhaupt eine Staatsaufgabe ist. Es gibt Dinge, die man in Appenzell Innerrhoden halt nicht als Staatsaufgabe betrachtet - nicht nur, weil man sie nicht "vermag", sondern weil man sagt, das sei Sache der Privaten -, die man jedoch in anderen Kantonen als Staatsaufgabe betrachtet. Selbst dort, wo man eine Aufgabe als Staatsaufgabe anschaut, gibt es immer noch Differenzen zwischen den Kantonen hinsichtlich des Standards der Leistungserbringung und des Niveaus der Dienstleistungen. Der eine Kanton würde sagen: Ma foi, machen wir das der Nähe nach; wer etwas mehr will, soll das selbst bezahlen, wir machen ein Grundangebot. Andere Kantone sind da eben luxuriöser. So werden wir in wenigen Jahren wieder am gleichen Ort stehen. Die Botschaft weist nämlich darauf hin, die Bilanz der alten Finanzausgleichsbemühungen sei ernüchternd gewesen (BBl 2002 2315). "Obschon die finanzkraftabhängigen Zahlungen an die Kantone seit 1970 real stark ausgebaut worden waren, hatten die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit zwischen den einzelnen Kantonen deutlich zugenommen." (Ziff. 1.2.1) Das ist nicht nur eine Frage von mehr oder weniger Standortgunst oder von mehr oder weniger Steuereinnahmen, sondern auch eine Frage der Auffassung, was der Staat leisten soll. Wir werden diese kulturellen Unterschiede mit solchen Veranstaltungen nicht auf ewig einebnen können und müssen das auch nicht tun. Wir sollten uns darüber im Klaren sein, dass wir diese finanzpolitische Veranstaltung in zehn oder fünfzehn Jahren wiederholen werden.

Bei der Betrachtung, wie man nun diese Ausgabengerechtigkeit herstellen soll, kommt man augenblicklich und ganz natürlich auch zur Frage: Hat die Ausgabenpolitik auch etwas mit der Aufgabenpolitik zu tun? Ich habe das erwähnt. Hier kommt dann der Konnex zum zweiten Bereich, zur zweiten Motivation dieses Gesetzes, nämlich einer bestimmten föderalismuspolitischen Fragestellung: Wer soll in diesem Staat wofür verantwortlich sein? Die Antwort lautet hier, dass wir auf der einen Seite einer bestimmten Auffassung des Subsidiaritätsprinzips und auf der anderen Seite dem Äquivalenzprinzip folgen. Das hat - auf gut Deutsch ausgedrückt - zwei Grundsätze zur Folge:

1. Was die Kantone erledigen können, sollen sie nicht auf den Bund abwälzen.

2. Wenn der Kanton dann aber zahlen muss, dann soll er auch befehlen, und der Bund soll sich hier nicht mehr normativ engagieren.

Wir sind damit völlig in der Föderalismusdiskussion; das ist eine politische Diskussion. Hier ist etwas passiert, das mir von Anfang an nicht gefallen hat - ich möchte das hier deutlich sagen; ich war persönlich beleidigt. In der ganzen Diskussion um die Aufgabenverteilung ist im Vorfeld eine Verächtlichmachung der kleinen Kantone hervorgetreten, die ich als skandalös empfinde. Ich danke dem Bundesrat dafür, dass er diesen falschen Zungenschlag nicht mehr in die Botschaft aufgenommen hat. Wenn im Jahre 1999 der Schlussbericht des NFA festhält: "Für die Zukunft des Föderalismus wird es .... entscheidend sein, dass bei Aufgabenzuweisungen der Massstab nicht immer an den kleinsten Kantonen angelegt wird", dann muss ich Ihnen die Frage stellen: Wo finden Sie ein Beispiel, bei dem wir als Gesetzgeber - ich sitze seit 22 Jahren in diesem Saale - bei der Aufgabenverteilung an die Kantone auf die kleinsten Kantone Rücksicht genommen haben? Raumplanungsgesetz, Umweltschutzgesetz, Gewässerschutzgesetz, Lebensmittelgesetz: Sie können die ganze Palette der Gesetzgebung der letzten zwanzig Jahre durchgehen; wir haben auf die Kantone in dieser Hinsicht sehr selten geschaut. Eine der Konsequenzen war ja die Entstehung der KdK, weil man der Meinung war, man nehme nicht auf die Kantone Rücksicht.

Die kleinen Kantone haben genau die gleichen Lasten und Aufgaben wie die grossen Kantone. Sie können die Aufgaben nicht alleine erfüllen - aber müssen wir deswegen eine Zwangsveranstaltung machen? Was haben wir denn in den vergangenen Jahren als kleine Kantone gemacht? Wir haben uns entweder regional zusammengeschlossen; wir haben auf Gemeindeebene Zweckverbände weit über die Kantonsgrenzen hinaus geschaffen. Oder wir haben uns - im Erziehungswesen zum Beispiel - national zusammengeschlossen. Die Nichthochschulkantone haben den Hochschulkantonen für jene Studenten, die bei ihnen studieren, vertraglich erhebliche Beiträge zugesichert, und sie bezahlen sie auch. Die Nichthochschulkantone bezahlen heute den Hochschulkantonen mehr Beiträge, als der Bund den Hochschulkantonen bezahlt. Im Bereiche der Fachhochschulen bilden wir gemeinsame Körperschaften. Ich könnte hier einen Aufgabenbereich nach dem anderen nennen und Ihnen damit zeigen, dass wir kleine Kantone immer föderalistisch zusammengewirkt und uns somit der staatlichen Aufgabenerfüllung nicht entzogen haben.

Es besteht offenbar bei einigen Regierungen grösserer Kantone die Angst, dass die Kleinheit bestimmter Kantone beim Bund irgendwie implizit dazu führt, dass schneller zentralisiert wird, als wenn es nur noch diese berühmten acht grossen Kantone gäbe. Aber ich will Ihnen sagen: Dieser Anlass zur ganzen Föderalismusdiskussion ist falsch, und das findet in der Realität keine Stütze; es waren nicht die kleinen Kantone, die Probleme gemacht haben, es sind auch grosse Kantone, die Probleme haben. Grösse allein ist, wie die Schicksale vieler dem Grössenwahn der Neunzigerjahre verfallener Unternehmungen gezeigt haben - mindestens dann, wenn man die Grösse allein nimmt -, kein Rezept für den Erfolg in der Zukunft. Kleine Einheiten haben sich, wenn sie gesund sind, ebenso gut - wenn nicht besser - behauptet als grosse Einheiten, die heute - man sieht es - Stück für Stück wieder herauswürgen, was sie in den Neunzigerjahren gierig verschlangen und nicht zu verdauen vermochten, wenn sie nicht gar daran erstickt und zugrunde gegangen sind.

Ich glaube also, dass man in der ganzen Föderalismusdiskussion mit dem Bundesrat diese "Erbschuld" der verächtlich gemachten kleinen Kantone ausmerzen muss.

Dann kommt man zur politischen Diskussion dieser Vorlage, welche heute Morgen etwas zu kurz gekommen ist. Hier möchte ich kurz zwei Elemente ansprechen: erstens die Einteilungskriterien für die Aufgabenverteilung und zweitens die politischen Implikationen des institutionellen Teils für die Kantone und den Bund. Wir haben in der Vorlage 1 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs, bei Artikel 43a der Verfassungsbestimmungen, so genannte Grundsätze für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben. Das sind die Leitlinien für die Zukunft, Leitlinien, die dazu führen müssen, dass die Aufgabenverteilung auf Bund und Kantone einem klaren, rationalen Konzept nach den Prinzipien der Subsidiarität und der finanziellen Äquivalenz folgt. Dafür haben wir einen Artikel 5a, einen Artikel 42 und einen Artikel 43a. Die KdK hält stark an dieser normativen Säule dieses Geschäftes fest.

Wohlan, ich kann damit leben. Aber es gilt hier vor Illusionen zu warnen. In dieser direktdemokratischen Eidgenossenschaft gibt es die Volksrechte. Mit dem Mittel der Volksinitiative kann man diese Bestimmungen umgehen. Sie werden in Zukunft keine Volksinitiative für ungültig erklären können, wenn sie - was auch schon passiert ist - fordert, dass nicht mehr die Kantone für die Wanderwege zuständig sein sollen, sondern der Bund. Das ist zwar unter dem Titel der Subsidiarität ein völliger Unfug, macht aber die Bestimmung nicht rechtswidrig.

Das heisst mit anderen Worten: Auch hier werden wir keine in Ewigkeit feststehende normative Veränderung vornehmen. Wir werden innert Kürze wieder einen Flickenteppich an Zuständigkeiten erhalten, der weder dem Subsidiaritätsprinzip noch dem Prinzip der finanziellen Äquivalenz entspricht. Man wird dem Bund Kleinigkeiten anhängen und grosse Dinge bei den Kantonen lassen, man wird sich regellos verhalten, gerade so, wie es eben kommt. Warum kommt es so? Weil natürlich der Föderalismus nicht von den kleinen Kantonen per se infrage gestellt wird, sondern von der gesellschaftlichen Entwicklung. Daran werden wir nichts ändern können.

Wir leben in einer Zeit, in der mit der nicht nur räumlichen, sondern auch geistigen Mobilität bestimmte Fragen, die wir gerne unter dem Titel des Föderalismus abgehandelt haben, auf Unverständnis stossen. Wer umzieht, hat schon Mühe damit, dass die Kehrichtabfuhr nicht mehr am gleichen Tag funktioniert wie früher zuhause. Man hat sich daran gewöhnt. Wer umzieht, hat wenig Verständnis dafür, dass das Schulsystem etwas anders ist, obwohl es im Prinzip so verheerend auch wieder nicht ist. Wer umzieht, möchte am neuen Ort das gleiche Steuersystem und die gleichen Beitragssysteme wie am alten Ort wiederfinden; man kann ja nicht jedes halbe Jahr neue Formulare auswendig lernen und lernen, wie man mit ihnen umgehen muss.

Was wir früher unter dem Titel Föderalismus gepriesen haben, nämlich die Verschiedenheit unter den Kantonen, die Andersartigkeit, die wir als Bereicherung empfunden haben, wird heute als Abartigkeit, als Absonderlichkeit, betrachtet. Das führt dazu, dass man sagt, man müsse schauen, dass in der ganzen Schweiz die gleiche Frage gleich behandelt werde. Dann lanciert man eine Volksinitiative, und damit ist die Geschichte wieder zentralisiert, entföderalisiert. Das ist der Grund der Problematik des Föderalismus, es sind nicht die kleinen Kantone.

Ich bitte Sie also - bei allem Respekt für diese schönen juristischen "Gobelins", die wir da in unserer eidgenössischen Stube aufhängen -, bei den Artikeln 5a, 42 und 43a in der Zukunft daran zu denken, dass sich die Bewohner dieses Hauses nicht an die Vorgaben der Architekten halten werden.

Zum zweiten Element: Die Konsequenzen dieser Aufgabenteilungsmechanismen, die wir jetzt im institutionellen Teil festschreiben - Allgemeinverbindlicherklärung, Anschlusspflicht -, sind noch nicht in allen Details überlegt und abzusehen. Wir haben bei diesen Mechanismen Demokratiedefizite und eine Exekutivlastigkeit. Wie sich die Kantonsparlamente hier einrichten werden, ist völlig unklar. Wir haben hier eine ganze Palette an Fragen, die nicht beantwortet sind. Wir ziehen natürlich mit diesen Instrumentarien der interkantonalen Rahmenvereinbarung und der darauf gestützten Einzelvereinbarungen eine neue Ebene in das eidgenössische Haus ein. Diese Ebene ist zwischen Gemeinden, Kantonen und Bund bzw. zwischen Kantonen und Bund angesiedelt. Deren staatspolitische und staatsrechtliche Bedeutung ist noch nicht abzusehen. Das sind offene Fragen, die im Laufe der Zeit zu klären sein werden.

Bezüglich dieser Abgeltungen werden auch finanzielle Fragen aufgeworfen. Wenn Zentrumslasten zwangsweise abgegolten werden müssten, dann heisst das, dass irgendwo der Verhandlungsspielraum schon etwas kleiner ist, als wenn man mit voller Freiheit miteinander sprechen könnte. Die Zentrumslasten werden von Zentren angeboten. Zentren haben es an sich, dass sie hie und da, trotz finanzieller Probleme, noch ertragsstärker sind als die Randgebiete. Das führt dazu, dass sie dann eben in Gottes Namen auch andere Löhne zahlen. Warum sage ich Ihnen das? Während z. B. in einem der Ostschweizer Kantone und im Fürstentum Liechtenstein, die dem Gebiet der Erziehungsdirektorenkonferenz angehören, ein Sekundarlehrer im Schnitt 4438 Franken verdient, verdient der Sekundarlehrer im Kanton Zürich 5845 Franken: Das sind 31 Prozent mehr als der ostschweizerische Durchschnitt. Das sind die Löhne, die wir dann zahlen müssen, wenn wir Zentrumslasten abgelten müssen. Wir tragen zu Leistungserstellungen bei, die zu erheblich höheren Konditionen erbracht werden, als sie bei uns auf dem Land erbracht werden. Wenn man also in dieser ganzen Geschichte nicht aufpasst, dann erfahren wir noch ein "crowding out" der Randkantone.

Daher bin ich dankbar, dass auch Frau Spoerry dazu beigetragen hat, den Katalog der gemeinsamen Aufgaben von der Gesetzesebene auf die Verfassungsebene anzuheben. Damit haben wir das Ständemehr als Sperrmassnahme eingebaut. So können die grossen Kantone nicht am Ende noch die Züspa, die Olma und einen Wellness-Park von uns mitfinanzieren lassen. Das sind Dinge, die dazu beigetragen haben, dass ich am Ende dieser Vorlage zustimmen kann. Wir haben in der Kommission stets versucht, zwischen den Geber- und den Nehmerkantonen eine vernünftige Balance zu finden. Beiden Positionen sind rechtliche Garantien zu geben, sodass die Geberkantone nicht ad infinitum geschröpft und die Nehmerkantone auf der anderen Seite nicht ad infinitum zur Beitragszahlung herangezogen werden. In diesem Sinne halte ich die Operation aus finanzieller Hinsicht für richtig.

In politischer und institutioneller Hinsicht gibt es verschiedene Fragen, die der Nationalrat vielleicht auch noch prüfen muss und die wir dann im Verlaufe der weiteren Beratung nochmals gründlich anschauen müssen. Für den Erfolg der ganzen Veranstaltung, bin ich geneigt zu sagen, wäre die Idee von Herrn Schweiger ernsthaft zu überlegen. Der Schweizer kauft diese Katze nicht gern im Sack. Vielleicht könnte man hier das eine oder das andere aus den von Herrn Schweiger vorgeschlagenen Paketlösungen noch brauchen.

In diesem Sinne bin ich für Eintreten und stimme in der Regel für die Mehrheit der Kommission, wo ich nicht selbst in der Minderheit bin.

Lauri Hans · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Durch Zufall bin ich in den letzten Tagen auf den Namen des ehemaligen preussischen Finanzministers Johannes Popitz und auf sein "Gesetz der Anziehungskraft des zentralen Etats" gestossen. Es besagt, dass sich die staatliche Aufgabenzuweisung im Laufe der Zeit immer mehr von den untergeordneten staatlichen Ebenen auf die Ebene des Zentralstaates verlagert.

Seit der Gründung unseres Bundesstaates bis heute haben wir in der Schweiz den Wahrheitsbeweis zum popitzschen Gesetz erbracht, und dies in den letzten Jahren mit zunehmender Geschwindigkeit. Wird jetzt nicht Gegensteuer gegeben, so wird diese Entwicklung wohl definitiv irreversibel sein.

Die Besonderheiten unseres Bundesstaates - die Kleinräumigkeit und die extrem unterschiedliche Grösse der Kantone - haben allerdings nicht nur zu einem klaren Zentralisierungstrend geführt. Es ist vielmehr zusätzlich - positiv formuliert - eine kaum mehr überblickbare Aufgabenvernetzung entstanden; etwas nuancierter und wahrheitsgemässer gesagt, hat bei der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben durch Bund und Kantone eine eigentliche Vergandung stattgefunden. Was während Jahrzehnten herangewachsen war, brauchte zur Verbesserung und Neuregelung mehr als zehn Jahre. Trotz dieser sehr langen Vorbereitungszeit wäre die Aussage verwegen, wir seien nun bereits definitiv auf die Zielgerade eingeschwenkt. Grosse politische Hürden liegen immer noch vor uns - hier teile ich voll und ganz die Auffassung, die insbesondere von Kollege Pfisterer vertreten wird. Diese Einschätzung veranlasst mich, vor der Detailberatung die folgenden drei Punkte kurz anzusprechen:

1. Die hinter uns liegende erste Phase des NFA bestand darin, in einem jahrelangen, ausserordentlich aufwendigen sachlichen und auch politischen Prozess mit einer gemeinsamen Projektorganisation von Bund und Kantonen eine von den Regierungen getragene Kompromisslösung über eine effektive Aufgabenverteilung im föderativen Bundesstaat zu finden. Parallel dazu musste ein neues Finanzausgleichssystem aufgebaut werden. Es geht somit heute nicht um eine der zahlreichen üblichen Vorlagen, zu denen sich die Kantone einzeln und isoliert im Rahmen einer normalen Vernehmlassung jeweils äussern können. Es liegt vielmehr ein Geschäft vor, zu dem sich in einem systematischen Verfahren, mit zahlreichen politischen Rückkoppelungen, neben dem Bund alle Kantonsregierungen und verschiedene kantonale Fachdirektorenkonferenzen äussern und einbringen konnten. Besonders anspruchsvolle Bereiche wurden mit politisch geführten Subkommissionen bearbeitet - so z. B. im Sozialbereich. Man kann sagen, dass sich die Kreise, die in unserem Land öffentliche Aufgaben erfüllen, in diesem Projekt einbringen konnten. Selbstverständlich heisst das nicht, dass die beiden Vorlagen nicht von uns politisch weiterentwickelt und damit in den üblichen Verfahren abgeändert werden könnten; ich betone dies ausdrücklich. Wir sollten uns aber stets der besonders qualifizierten Vorgeschichte der NFA-Vorlage bewusst sein. Dieses Projekt ist auch weiterhin nur im weit gehenden Einvernehmen mit den Kantonen umsetzbar.

2. Während der Kommissionsarbeit und auch schon früher durften wir feststellen, dass die überwiegende Mehrheit der Kantone heute hinter der Vorlage steht. Man ist sich eben bewusst, dass es um eine der letzten Gelegenheiten geht - vielleicht sogar um die letzte Gelegenheit überhaupt -, dem schleichenden Bedeutungsverlust der Kantone und den damit verbundenen negativen Konsequenzen entgegenzutreten, wie zum Beispiel: weniger Bürgernähe und weniger Partizipation, weniger Minderheitenschutz, Erhöhung des Staatseinflusses, weniger motivierender Wettbewerb und damit weniger Innovation bei der Lösung öffentlicher Aufgaben.

Nebst diesen wichtigen allgemeinen Aspekten müssen wir uns bewusst sein, dass der NFA im staatspolitischen, wirtschaftlichen und finanzpolitischen Teil klare Ziele erreichen muss. Hohe Erwartungen hüben und drüben sind zu erfüllen. Es muss gelingen, zahlreiche Aufgaben in der Zukunft effizienter zu erledigen und - das ist wichtig! - den immer noch weiter zunehmenden Unterschied bei der Steuerbelastung unter den Kantonen etwas zu verringern. Wie einige Vorredner glaube ich nicht, dass unser Föderalismus weiterentwickelt werden kann, wenn zwischen der Steuerbelastung des stärksten und schwächsten Kantons ein Faktor von 2,5 und mehr liegt - dies trotz grosser wirtschaftspolitischer Anstrengungen der schwachen Kantone. Globalisierung und bessere Verkehrsbeziehungen haben eben nicht nur nationale, sondern auch kantonale Grenzen abgebaut, und es muss immer wieder betont werden, dass das "Modell Schwyz" nur in den Achtzigerjahren und vielleicht zu Beginn der Neunzigerjahre möglich war und dass derartige Entwicklungen heute undenkbar sind.

Der Abbau von wichtigen Staatsleistungen ist nicht das Thema dieser Vorlage, wohl aber die klarere Zuweisung an eine der beiden Ebenen, Bund oder Kantone. Ich betone dies, vor allem gegenüber der IG Sozialer Finanzausgleich, und bitte sie bei aller Kritik zur Kenntnis zu nehmen, was die Kommission beispielsweise in den Übergangsbestimmungen zur ganzen Frage der Wohnheime oder der Spitex in die Vorlage eingefügt hat. Ich bitte sie, in dieser Beziehung auch zur Kenntnis zu nehmen, was in der Botschaft (BBl 2002 2440f.) in Bezug auf diesen Sozialbereich ausgeführt ist. Damit kann man eben klar sagen: Der Abbau von wichtigen Staatsleistungen ist nicht das Thema dieser Vorlage.

Ist die Parlamentsarbeit einmal abgeschlossen, so wird noch vor der Inkraftsetzung eine anspruchsvolle Evaluation zu bestehen sein. Diese wird, wie wir aus den Projektarbeiten wissen, auf gesicherter Grundlage möglich sein und somit echte Ergebnisse liefern können. Sollte diese Evaluation misslingen, so würde der Ruf nach mehr Bundeskompetenzen und einer materiellen Steuerharmonisierung unweigerlich und rasch folgen, und dies mit sehr grundsätzlichen, aus meiner Sicht klar negativen Auswirkungen auf unser Land. Jede materielle Steuerharmonisierung würde die Stellung der Kantone im Bundesstaat und damit die Art der Aufgabenerfüllung auf mittlere Frist grundsätzlich verändern. Es ist ohne grosse Auswirkungen auf unseren Staatsaufbau und auf die Aufgabenerfüllung nicht möglich, eine materielle Steuerharmonisierung einzuführen. Entsprechende Beispiele liefert das Ausland. Wir wissen aus Umfragen auf gesicherter Grundlage, dass derartige Ideen, weil sie meist isoliert und nicht in den Gesamtzusammenhängen beurteilt werden, in der Bevölkerung eine beträchtliche Resonanz haben. Daraus ergibt sich für mich die Konsequenz, bei der nun folgenden Behandlung die Ausgewogenheit der Vorlage nicht zu zerstören, sondern das ganze Paket zusammenzuhalten und unablässig auf diese Beziehungen und auf die Qualität der Kantone hinzuweisen.

3. Der NFA ist, wie gesagt, ein komplexes, in der erstmaligen Umsetzung und in der Weiterentwicklung sehr aufwendiges politisches Vorhaben. Kollege Pfisterer hat es angetönt: Auf der Bundesebene beispielsweise werden wir nach einer erfolgreichen Verfassungsabstimmung, gestützt auf eine weitere Botschaft, zahlreiche Bundesgesetze anzupassen haben. Anschliessend, in den Jahren 2005 und 2006, werden vier referendumspflichtige Bundesbeschlüsse zur Dotierung des Ressourcenausgleichs, der zwei Gefässe für den Lastenausgleich und zur Bestimmung des Härteausgleichs auszuarbeiten sein. Auf der Ebene der 26 Kantone wird die neue interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich umzusetzen sein, und es werden zahlreiche neue kantonale Normen zu schaffen sein, beispielsweise im Behinderten- und im Gesundheitsbereich. Eine sehr grosse Arbeit steht also noch bevor. Sie wird zu leisten sein, während die Rechtsetzung auf den Ebenen des Bundes und der Kantone nicht etwa stillsteht, sondern laufend mit hoher Kadenz weitergeht.

Mit diesen Hinweisen will ich unterstreichen, dass das aufwendige Projekt NFA nur wirklich Sinn macht, wenn man sich auf der Bundesebene in Zukunft bei jeder Gesetzesvorlage und jedem parlamentarischen Vorstoss präziser als oft und mit weniger Beeinflussung durch die Tagespolitik überlegt, ob wirklich eine Bundesaufgabe zur Diskussion steht oder ob es sich nicht vielmehr um eine kantonale Aufgabe handelt. Die Kantone haben offenbar in dieser Beziehung nicht allzu viel Vertrauen in die Urteilskraft des Bundesgesetzgebers. Dies ist der Grund, weshalb sie in dieser Vorlage den Grundsatz der Subsidiarität und eine beschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit verankert haben wollen. Das sind Punkte, über die hier sicher noch zu debattieren sein wird.

Den Kantonen auf der anderen Seite muss bei dieser Gelegenheit gesagt werden, dass sie in Zukunft die Aufgaben in ihrem Zuständigkeitsbereich mit mehr Initiative und mehr Willen zur interkantonalen Zusammenarbeit bzw. mit weniger Seitenblicken auf allfällige Bundeslösungen und Bundeshilfen erfüllen sollten. Die Kantone müssen meines Erachtens ihre Problemlösungsfähigkeit noch steigern, ihre Ebene auch tatsächlich stärken wollen und damit eine entsprechend grössere Eigenverantwortung wahrnehmen. Wichtige Stichworte dazu sind bekannt. Sie heissen etwa: koordinierte Spitalplanung, innere Sicherheit, Fremdsprachenunterricht, konstruktive, moderne Weiterentwicklung des an sich gemeinsamen Steuerrechtes, Agglomerationspolitik. Nur wenn der NFA auf beiden Ebenen, derjenigen des Bundes und derjenigen der Kantone, von einem erneuerten föderalistischen Denken und Handeln begleitet ist, wird die heute zu behandelnde Vorlage, hinter der ich mit Überzeugung stehe, die erhofften Ziele in der Praxis auch tatsächlich erreichen.

Ein Letztes: Die Kantone haben schon heute die Chance, das von ihnen gewünschte Projekt zu unterstützen und weit verbreitete Ängste in Bezug auf ihre Leistungsfähigkeit, ihren Leistungswillen und ihre Innovationsfähigkeit abzubauen, indem sie ohne Verzug hinter die Aufgaben gehen, die sie neu zu übernehmen haben und die heute bekannt sind, beispielsweise hinsichtlich der Behindertenkonzepte, der Übernahme der Spitex, der Projekte im interkantonalen Lastenausgleich, um nur die wichtigsten Stichworte zu nennen.

Ich persönlich bin davon überzeugt, dass dies der Weg ist, auf dem dieser Vorlage im Volk zum Durchbruch verholfen werden kann, und nicht das Aufschieben von Schlussabstimmungen bis zu dem Augenblick, in dem alle Einzelheiten bekannt sein werden.

Maissen Theo · Ständerat · Graubünden · Christlichdemokratische Fraktion

Mit diesem Reformprojekt NFA sind wir nun nach zehn Jahren Vorarbeiten in die Zielgerade eingebogen. Dieses Projekt ist wohl die einzige noch reelle Chance, dass wir eine zukunftsgerichtete Grundlage für eine zeitgemässe Fortentwicklung des Föderalismus schweizerischer Ausprägung schaffen können. Es ist voll und ganz anzuerkennen, dass sich hier Bund und Kantone zu einer Lösung der anstehenden Probleme zusammengerauft haben; dies im Wissen darum, dass es bei der Stärkung des Föderalismus um etwas geht, was im Interesse aller sein muss. Es ist zwar so, dass wir, rein materiell gesehen, Geber und Empfänger haben. Aber ich bin der Überzeugung, dass auf der immateriellen, auf der ideellen, auf der staatspolitischen Ebene dieses Projekt allen zugute kommt, wenn wir es umsetzen können. Es kommt all jenen zugute, welche an die Zukunft unseres Bundesstaates mit föderalistischem Aufbau glauben und diesen Aufbau auch weiterhin wollen. Der bundesstaatliche Finanzausgleich ist für unser föderalistisches Land und insbesondere auch für die wirtschafts- und finanzschwächeren Berg- und Randgebiete von grösster Bedeutung. Auch aus dieser Sicht ist deshalb das umfangreiche Reformprojekt als Element der Stärkung der föderalistischen Strukturen der Schweiz zu unterstützen. Zudem ist es erfreulich festzustellen, dass im Rahmen der Vernehmlassungen letztlich auch Anliegen aus diesen Regionen in der vorliegenden Botschaft berücksichtigt wurden.

Wir brauchen ein effizienteres Gesamtsystem. Der seit 1959 bestehende Finanzausgleich ist zu einem völlig unübersichtlichen und auch zu einem kaum mehr steuerbaren System von untereinander wenig abgestimmten Einzelmassnahmen herangewachsen. Dadurch ist eben das Erreichen des Ziels, nämlich des Abbaus von Disparitäten - das ist die Grundidee des bestehenden Finanzausgleichs -, nicht mehr gewährleistet.

Wir haben bereits von verschiedenen Votanten gehört, dass es um die Stärkung der Kantonsautonomie geht; dafür gibt es verschiedene Gründe. Ich möchte einen zusätzlichen Grund dafür erwähnen. Der Bund versucht sich im Moment zunehmend aus der Verantwortung gegenüber den Berg- und Randgebieten zu verabschieden. Die regionalpolitischen Massnahmen, welche man in den Siebzigerjahren mit viel Anstrengung auf die Beine gestellt hat, fallen den neuen Liberalisierungstendenzen zum Opfer. Der Rückzug des Bundes aus dieser Verantwortung bedeutet, dass die Kantone nun vermehrt selber Aufgaben übernehmen müssen. Der neue Finanzausgleich stellt dazu ein entsprechendes Korrektiv dar. Durch den Umbau des Systems stehen die Transferleistungen des Bundes nicht mehr allein zweckgebunden oder weniger zweckgebunden, sondern frei zur Verfügung. Die Kantone können nun ihre Entwicklung stärker selber steuern. Von diesem Umbau, von dieser Änderung, profitieren vor allem auch die finanzschwachen Kantone.

Nun sind damit allerdings auch Erwartungen an die Kantone verbunden. Es geht einmal um die Zuweisung der Aufgaben, ich denke da an die Betagten- und Behindertenhilfe sowie an die Wohnbausanierungen. Hier wird es darum gehen, dass die Kantone Regelungen finden, damit diese Mittel an jene weitergegeben werden, welche diese Leistungen erbringen, nämlich an Regionen, an Gemeinden und an öffentliche wie private Institutionen. Grundsätzlich wehre ich mich allerdings gegen die Vorstellung - die auch zum Teil in Briefen zum neuen Finanzausgleich zum Ausdruck kam -, es bestehe die Gefahr, dass die Aufgaben schlechter erfüllt würden, wenn sie von den Kantonen in alleiniger Verantwortung wahrgenommen würden. Aber es ist festzuhalten, dass die Kantone hier in die Pflicht zu nehmen sind.

Dieser neue Finanzausgleich ist auch ein Gegensteuer zur Gefahr der materiellen Steuerharmonisierung, das wurde bereits erwähnt. Aber - davon bin ich überzeugt - er ist auch eine Alternative zu den Vorstellungen, die über mögliche Gebietsreformen herumgeistern. Die heutige territoriale Struktur der Schweiz ist ein prägendes Element des Föderalismus und ein Identifikationsrahmen für die Bürger. Die neue interkantonale Zusammenarbeit entspricht dem Grundsatz einer variablen Geometrie, wobei man damit auf geänderte Rahmenbedingungen flexibel reagieren kann. Wir möchten deshalb davon ausgehen, dass mit diesem neuen Finanzausgleich auch die heutige kleinräumige Regionalpolitik beibehalten werden kann, denn die Bildung von Grossregionen wäre meines Erachtens verheerend.

Der Beitrag des neuen Finanzausgleichs zur nationalen Kohäsion hat noch einen ganz spezifischen Aspekt, den ich noch erwähnen möchte. Es ist ein neues Element, dass eben nicht nur die Lasten der peripheren Räume berücksichtigt werden, sondern auch die Lasten der Zentren, der Kernstädte, wie es nun nach der Meinung der Kommission heisst. Damit soll auch zum Ausdruck kommen, dass die Berggebiete und die ländlichen Regionen die Probleme der Agglomerationen und der Kernstädte anerkennen und bei deren Lösung aktiv helfen wollen.

Noch ein letzter Punkt: Es geht mir immer wieder um Belange der Raumordnungspolitik - Raumordnungspolitik verstanden als Regionalpolitik und Raumplanung. Für mich beinhaltet dieser neue Finanzausgleich als Element des Disparitätenabbaus auch einen direkten Zusammenhang zur Raumordnungspolitik: Der Finanzausgleich ist komplementär zur Raumordnungspolitik.

Mit den Mitteln des Finanzausgleichs werden die Kantone befähigt, die ihnen zukommenden Aufgaben wahrzunehmen. Auf der anderen Seite möchten wir mit einer gezielten Raumordnungspolitik die regionalen Potenziale ausschöpfen. Wir möchten eine ganzheitliche Förderung der regionalen Entwicklung, und damit gehören für mich der Finanzausgleich und die Raumordnungspolitik zusammen; sie ergänzen sich gegenseitig. Es ist deshalb wichtig, im Hinblick auf die Diskussionen um die aktuelle Regionalpolitik festzuhalten, dass der neue Finanzausgleich kein Ersatz für die Regionalpolitik des Bundes sein kann. Wir können es nicht zulassen, dass sich der Bund aus der Regionalpolitik verabschiedet. Für mich ist die Zustimmung zu diesem Projekt damit verbunden, dass der Bund in der Regionalpolitik auch weiterhin Verantwortung wahrnimmt.

Hofmann Hans · Ständerat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Bei der Vorlage zur Neugestaltung des Finanzausgleichs handelt es sich im Hinblick auf die Zukunft unseres Landes, aber auch im Hinblick auf den weiteren Zusammenhalt unserer Eidgenossenschaft um das wichtigste Geschäft der eidgenössischen Räte seit langer Zeit. Bund und Kantone haben gemeinsam rund zehn Jahre an dieser Neugestaltung gearbeitet. Die Vorlage verdient es, im Ständerat gründlich behandelt zu werden. Das hat die vorberatende Kommission mit grossem Einsatz und überaus sorgfältig getan. Dafür möchte ich der Kommission und ihrem umsichtigen Präsidenten ganz herzlich danken.

Ist nun aber der grosse Wurf gelungen? Hat man den ausgewogenen und gerechten Ausgleich erreicht? Die Antwort auf diese Frage fällt, wie es sich in unserem Land eigentlich gehört, von Kanton zu Kanton unterschiedlich aus. Die Ablösung des heutigen, unbefriedigenden Finanzausgleichs durch diese Neuregelung ist ohne Zweifel zu begrüssen. Bund und Kantone werden in ihren Positionen gestärkt, und der schleichend um sich greifenden Zentralisierung kann dank der Neugestaltung des Finanzausgleichs Einhalt geboten werden. Der NFA sollte über mehrere Jahrzehnte Bestand haben und für die Kantone Stabilität und Sicherheit bringen - dies auf der Basis von gegenseitigem Vertrauen und konstruktiver Zusammenarbeit. Ein Scheitern der Neuregelung des Finanzausgleichs würde mit Sicherheit zu einer materiellen Steuerharmonisierung führen, was letztlich auch das Ende unseres Föderalismus zur Folge hätte. Was bleibt denn eigentlich den Kantonen noch, wenn man ihnen die Finanzhoheit entzieht? Der NFA ist deshalb für den Fortbestand unseres Staatswesens, unseres gelebten und auch tief verwurzelten Föderalismus, von entscheidender Bedeutung.

In diesem Sinne stimme ich der Neuregelung des Finanzausgleichs grundsätzlich zu. In Juristenkreisen pflegt man zu sagen, die grundsätzliche Zustimmung sei die höflichste Form der Ablehnung. So weit möchte ich nicht gehen. Ich bin auch nicht Jurist, ich bin aber ein Zürcher - ich kann nichts dafür, trotzdem bin ich stolz darauf. Sie haben sicher Verständnis dafür, dass sich meine Begeisterung über diese Vorlage noch etwas in Grenzen hält. Diese Neuregelung des Finanzausgleichs kostet den Kanton Zürich gegenüber heute jährlich zusätzlich über 300 Millionen Franken. Das ist sehr viel Geld, nicht nur für den Kanton Zürich, sondern, wie wir ja wissen, auch für den Bund.

Bei der Debatte über das Steuerpaket in der vorletzten Woche beispielsweise, als es darum ging, den Steuersatz für Unternehmen zu senken oder die Pensionskassen von der Stempelabgabe zu befreien, hat sich Herr Bundespräsident Villiger mit aller Kraft dagegen gewehrt. Steuerausfälle von 200 Millionen Franken im einen Fall oder von 260 Millionen Franken im anderen Fall seien für den Bund in der heutigen Situation unmöglich zu verkraften; wegen der Schuldenbremse müssten diese Beträge irgendwo eingespart oder die Steuern andernorts erhöht werden. Mit deutlichem Mehr ist unser Rat dem Finanzminister gefolgt.

Man ist hingegen bereit, den Kanton Zürich, ohne mit der Wimper zu zucken - entschuldigen Sie den Ausdruck -, jährlich zusätzlich mit 300 Millionen Franken zu belasten. Auch wir kennen die Schuldenbremse, auch im Kanton Zürich sind die Zeiten schlecht, und auch unser Kanton muss diesen Betrag irgendwie aufbringen. Einsparungen in diesem Umfang sind auch für unseren Kanton ein hartes Stück. Eine Steuererhöhung - es wären gegen 10 Prozent nötig - ist in der heutigen Zeit jedoch undenkbar. Aber eben: Was beim Bund absolut unmöglich ist, spielt beim Kanton Zürich offenbar keine Rolle. Der muss dann halt selber schauen.

Wenn ich vorhin gesagt habe, ich sei halt ein Zürcher, so bin ich doch vorab ein Schweizer; ich möchte das betonen: Ich bin wie die meisten Zürcherinnen und Zürcher auch ein überzeugter Föderalist. Persönlich bin ich zutiefst davon überzeugt, dass gerade unsere kleineren und kleinsten Kantone in allen Regionen für den Fortbestand unseres Föderalismus, für den inneren Zusammenhalt unserer Gemeinschaft von entscheidender Bedeutung sind. Der Kanton Zürich gilt als bundestreuer Kanton; das kann unser Bundespräsident sicher bestätigen. Der Kanton Zürich war schon immer bundestreu, und er hat sich in der Geschichte der Eidgenossenschaft stets für deren Fortbestand eingesetzt und diesbezüglich oft auch eine entscheidende Rolle gespielt.

Sie alle kennen das wichtige Führungsprinzip aus Beruf, Sport und Militär, dass man zum schwächsten und zum stärksten Glied ganz besonders Sorge tragen muss, sei es in einem Betrieb mit verschiedenen Abteilungen, in einer Sportmannschaft oder in einer militärischen Einheit. Das gilt im übertragenen Sinne auch für die Gemeinschaft der Kantone. Wir müssen dafür sorgen, dass es auch den Schwächsten möglichst gut geht, und wir müssen Sorge dazu tragen, dass auch die Stärksten ihre Aufgaben noch erfüllen können. Man kann nicht als Ganzes stärker werden, indem man die Stärksten schwächt.

Der Kanton Zürich kann zu dieser Neuregelung des Finanzausgleichs Ja sagen. Er wird als bundestreuer Kanton seinen Beitrag zu diesem wichtigen gemeinsamen Projekt und damit auch zum Fortbestand unseres nationalen Zusammenhaltes leisten. Aber er möchte dafür von der Gemeinschaft der Kantone manchmal vielleicht etwas mehr akzeptiert oder auch etwas besser verstanden werden. Er möchte sich vor allem nicht ausgeliefert fühlen, sondern er möchte seinen Beitrag aus freien Stücken und mit Überzeugung leisten können. Dafür braucht er wie die andern Geberkantone gewisse Sicherheiten.

Die vorberatende Kommission ist den Geberkantonen - wir haben es gehört - bereits in verschiedenen Punkten entgegengekommen. Dafür möchte ich mich im Namen meines Kantons herzlich bedanken. Es bleiben eigentlich nur noch wenige Punkte, bei denen die Kommissionsmitglieder aus den Geberkantonen - insbesondere Zug, Basel-Stadt und Zürich - Minderheitsanträge gestellt haben, denen wir gerade im Sinne einer Anerkennung der Leistungen dieser Kantone nach Möglichkeit zustimmen sollten.

Der Kanton Zürich legt auch grossen Wert darauf, dass der interkantonale Lastenausgleich im Wesentlichen geregelt sein sollte, bevor der NFA auf Bundesebene in Kraft tritt. Er müsste sonst seine nicht unwesentlichen Leistungen erbringen, ohne zu wissen, ob und wie er sich diesbezüglich mit seinen Nachbarkantonen letztlich wird einigen können. Es entstünde ein gewisses Gefühl der Ohnmacht und der Ungewissheit. Das ist kein Misstrauen gegenüber den von uns geschätzten Nachbarn, sondern eine Frage der Fairness und der Sicherheit.

Ich bitte Sie deshalb, insbesondere dem Antrag der Minderheit Spoerry zu Artikel 22 der Vorlage 2 - es ist der letzte Minderheitsantrag auf der Fahne - zuzustimmen.

Ich möchte bei der Schlussabstimmung mit Überzeugung Ja zur Neugestaltung des Finanzausgleichs sagen können. Ich möchte mich bei der Volksabstimmung auch in unserem Kanton mit Überzeugung für dieses Zukunftswerk einsetzen können, das für uns alle wichtig ist.

Ich bitte Sie deshalb, einzutreten und in der Detailberatung den wenigen Minderheitsanträgen der Vertreter der Geberkantone zuzustimmen.

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Nur einige kurze Bemerkungen: Vor einigen Wochen durfte ich an der Internationalen Föderalismuskonferenz in St. Gallen zusammen mit Herrn Bundespräsident Villiger ein Kurzvotum über den NFA in der Schweiz abgeben. Da meinte ein schweizerischer, gar nicht unbekannter Votant, dass es den NFA eigentlich nicht brauche. Er ging dabei ganz offensichtlich allen Ernstes von der Meinung aus, alle Kantone wären von sich aus in der Lage, die erforderlichen finanziellen Ressourcen zu beschaffen, wenn sie es denn nur richtig machen würden.

Dies ist nun schlicht und einfach nicht wahr. Es gibt in Gottes Namen Kantone, die aufgrund ihrer spezifischen Verhältnisse, z. B. ihrer topographischen Gegebenheiten, aber auch z. B. infolge von Belastungen im übergeordneten Interesse, auch bei grössten Anstrengungen eben nicht in der Lage sind, diese erforderlichen Mittel zu beschaffen, wobei ich nicht ausschliesse, dass die Anstrengungen teilweise noch verbesserungsbedürftig sind. Daher brauchen wir diesen Finanzausgleich, und wenn es uns nicht gelingt, ihn zu retten - das haben einige Kolleginnen und Kollegen völlig zu Recht gesagt -, dann besteht die Alternative eben nur in einer materiellen Steuerharmonisierung, in mehr Zentralismus, verbunden mit der ganzen Diskussion um die Neuorganisation der Kantone.

Ich möchte Ihnen für diese umfangreiche Debatte herzlich danken. Ich meine "umfangreich" nicht nur in quantitativer Hinsicht, sondern auch in qualitativer Hinsicht. Es war eine hoch stehende Diskussion. Es war nicht absehbar - das habe ich nicht erwartet und Sie wahrscheinlich auch nicht -, dass in dieser Debatte vor allem das Verbindende zum Ausdruck kommen würde. Ich möchte aber auf der anderen Seite auch nicht sagen, dass nur oder vor allem das Trennende zum Ausdruck gekommen sei. Vielmehr hat diese Debatte gezeigt, wie gross, wie vielfältig und wie unterschiedlich eben die betroffenen Interessen bei diesem Projekt sind. Kollege Marty hat meines Erachtens zu Recht darauf hingewiesen, dass die Summe der Interessen eben nicht gleichbedeutend ist mit dem allgemeinen Interesse. Dies wiederum hat manifestiert, wie schmal dieser Pfad ist, auf dem wir uns bewegen, und wie gross die Gefahr eines Einbruches ist, wenn man nur schon etwas Kleines ändert. Ich habe aber auch mit Genugtuung zur Kenntnis genommen, dass Eintreten unbestritten ist.

Ich darf Sie daher in aller Form nochmals bitten, auf die Vorlage einzutreten und den Anträgen der Kommission bzw. der Kommissionsmehrheit zuzustimmen.

Villiger Kaspar · BPR-M · Bundesrat · Luzern

Ich bitte Sie um Verständnis dafür, dass ich Sie jetzt auch noch einige Minuten beanspruche. Es handelt sich, wie bereits gesagt wurde, in der Tat um eine der wichtigsten Vorlagen staatspolitischer Art der letzten Zeit. Ich danke Ihnen für die gute, umfassende und hoch stehende Diskussion, und ich habe natürlich viel Verständnis dafür, dass auch Ihre Sorgen und Bedenken zum Ausdruck gekommen sind. Wenn wir aber schon eine Lösung finden wollen, scheint es mir andererseits wichtig, dass wir uns - trotz aller Bedenken - vor dem Volk einmal voll engagieren und dass wir uns hinter dieses Werk stellen, denn sonst ist es nicht durchsetzbar, und dann wären die Folgen meines Erachtens relativ weit reichend.

Ich möchte mit etwas sehr Grundsätzlichem, vielleicht fast Theoretischem zum Thema Föderalismus, beginnen. Der Föderalismus scheint mir auch in der heutigen Zeit eines der ganz wichtigen Strukturprinzipien zu sein; Sie sehen das auch, wenn Sie die europäische Diskussion verfolgen und wenn Sie beobachten, was in Gebieten passiert, in denen Minderheiten zusammenleben müssen. Dies ist gültig, auch wenn heute infolge der Globalisierung vielleicht auch Gegenkräfte da sind, die das Kleinräumige wieder eher infrage stellen.

Für mich hat der Föderalismus vier Grundfunktionen: die Identifikationsfunktion, die Effizienzfunktion, die Wettbewerbsfunktion und die Machtteilungsfunktion.

1. Zur Identifikationsfunktion: Regionen, z. B. Sprachregionen, können ihr engeres politisches Umfeld selber gestalten; regionale und lokale Probleme können nahe beim Bürger gelöst werden. Minderheiten können damit ihre Identität besser bewahren. Nehmen Sie bei uns nur einmal die Unterschiede zwischen einer Gemeindeordnung in der deutschsprachigen und einer Gemeindeordnung in der französischsprachigen Schweiz, dann sehen Sie sofort, dass sich kulturelle Unterschiede nur dank dem Föderalismus im Kleinen ausleben können.

2. Zur Effizienzfunktion: Hier kann ich an das anschliessen, was Herr Schmid gesagt hat. Dezentrale Systeme sind krisenresistenter, anpassungsfähiger - das sehen Sie übrigens auch in der Ökologie. Das fiskalische Äquivalenzprinzip fördert das haushälterische Gebaren. Kurz gesagt: Wer zahlt, befiehlt. Bürgernähe erleichtert auch die demokratische Kontrolle.

3. Zur Wettbewerbsfunktion: Der Wettbewerb der Gliedstaaten führt immer wieder zu neuen Lösungen. Das Tessin erfindet irgendein Familienmodell, andere finden es gut und ahmen es nach. Der Steuerwettbewerb, den man natürlich auch kritisieren kann, schützt uns letztlich vor überbordendem Fiskalismus und ist in der Schweiz mitverantwortlich für eine Steuerquote, die der Grundpfeiler unserer internationalen Konkurrenzfähigkeit ist.

4. Zur Machtteilungsfunktion: Gerade wir Schweizerinnen und Schweizer mögen einen "Moloch Staat", der zu mächtig ist, nicht. Die Aufteilung in die drei Ebenen führt dazu, dass diese Macht gebändigt oder entgiftet bleibt - oder wie Sie das nennen wollen.

Nun gibt es einige Konstruktionsprinzipien des Föderalismus. Das eine ist das Subsidiaritätsprinzip, das mehrfach definiert worden ist. Es besteht darin, eine Aufgabe so tief unten und so nahe beim Bürger wie möglich zu lösen. Ein Zweites ist die eindeutige Zuteilung von Verantwortungen; möglichst viele Aufgaben sollen einer Ebene zugeordnet werden, sei es einer oberen oder einer unteren Ebene. Die unteren Ebenen müssen irgendwie vor Übergriffen des Zentralstaates geschützt werden. Die verbleibenden Verbundaufgaben - solche wird es immer geben - muss man nach den New-Public-Management-Prinzipien, vielleicht effizienter als bisher, lösen. Die strategischen Leitplanken sollten eher durch den Zentralstaat gesetzt werden, die operative Umsetzung soll durch den Gliedstaat erfolgen.

Zum bekannten fiskalischen Äquivalenzprinzip: Die Verantwortung für die Erfüllung und für die Finanzierung einer Aufgabe sollte möglichst in einer Hand liegen, denn dann wird man versuchen, die Aufgabe möglichst effizient zu lösen. Wenn ein Gliedstaat alles Geld für die Lösung einer Aufgabe bekommt und keine Anreize hat, sie effizient zu erfüllen, wird dies immer weniger effizient sein als eine Anwendung des Grundsatzes: Wer zahlt, befiehlt.

Ein so gearteter Föderalismus führt immer wieder zu Wohlstandsunterschieden, und zwar aus verschiedenen Gründen: wegen unterschiedlichen natürlichen Voraussetzungen, unterschiedlichen Kulturen, unterschiedlichen Lasten, unterschiedlicher Wirtschaftskraft und auch wegen Spill-over-Effekten. Das führt dazu, dass sich nach einer gewissen Zeit - hier hat wahrscheinlich Herr Schmid Recht - von neuem wieder Unterschiede herauskristallisieren, wenn das Ganze einmal justiert ist. Man muss in einem föderalistischen Staat auch den Mut haben, mit Unterschieden zu leben; diese Unterschiede müssen aber akzeptiert werden.

Es zeigt sich, dass diese Unterschiede politisch nicht mehr akzeptiert werden, wenn sie ein gewisses Ausmass überschreiten. Die unterschiedlich hohen Steuern sind ein Beispiel dafür. Wir wissen aufgrund von Umfragen, dass die Steuerunterschiede in der Schweiz heute vom Volk so nicht mehr akzeptiert werden. Deshalb müssen diese Wohlstandsunterschiede, die ein notwendiges Attribut des Föderalismus sind, ausgeglichen werden, genauso, wie dies im Sozialstaat zwischen Individuen stattfindet. Deshalb braucht es zur Abfederung den Finanzausgleich. Obwohl man immer nur vom Finanzausgleich spricht, sprechen wir heute vom Gesamtsystem, das abgefedert werden muss. Hier gibt es verschiedene Prinzipien, die wir umzusetzen versuchen. Wichtig ist in einem föderalistischen System, dass die Anreize richtig sind. Wenn man die Anreize richtig setzt, Herr Schmid, dann kann man die "Verschlammung" nachher doch etwas eindämmen, indem die Anreize für sich wirken. Wir haben in den letzten Jahren sehr viele falsche Anreize gesetzt.

Der Föderalismus wird grundsätzlich aus fünf Richtungen gefährdet:

Die erste Gefährdung hat Herr Schmid geschildert - ich werde ihn nachher nicht mehr so häufig zitieren, aber er hat das so plakativ gesagt, wie es bei ihm üblich ist -: Es sind die direkte Demokratie, die halt ihre Wege geht, die Mobilität der Menschen, der Zeitgeist und dies alles.

Eine zweite Gefährdung kommt von den Zentralisten: Wir Politiker sind ja nach unten gerne Zentralisten; wir möchten alles so machen, wie wir es gerne sähen. Nach oben sind wir lieber Föderalisten, weil wir nicht möchten, dass man uns dreinredet. Aber wir hier in Bern haben natürlich hin und wieder diese zentralistische Neigung.

Die dritte Gefährdung sind die Gleichmacher. Sie möchten alles überall genau gleich haben, sie ertragen die Unterschiede nicht.

Die vierte Gefährdung sind die Kantone selber. Ich habe es immer gesagt - es tut mir Leid, Herr Pfisterer, Sie hören es jetzt etwa zum zehnten Mal, Sie haben es schon als Regierungsrat gehört -: Die Kantone haben natürlich immer wieder einen Teil ihrer föderalistischen Seele für ein Butterbrot an Subventionen verkauft. Wenn sie in ihrem Bereich vor einem etwas schwierigen Problem standen, haben sie dieses nicht ungern nach Bern delegiert.

Die fünfte Gefährdung ist die, den Kantonen nicht mehr zuzutrauen, dass sie die Probleme lösen können. Es ist natürlich an den Kantonen, den Tatbeweis zu erbringen, dass sie dieses Selbstbewusstsein nach wie vor haben und dass sie autonom und schlagkräftig sein wollen. So viel zu den Prinzipien.

Nun zum NFA-Projekt: Bund und Kantone haben dieses Projekt in partnerschaftlicher Zusammenarbeit vorangetrieben. Das ist hier gewürdigt worden. Es war für mich ein schönes Erlebnis. Es war wirklich kein hierarchisches Verhältnis. Die Konferenz der Kantonsregierungen, die Finanzdirektoren - alle haben konstruktiv mitgemacht. Deshalb ist auch eine Reform entstanden, die trotz aller Unzufriedenheiten, die sich am Schluss ja dann irgendwie egalisieren, tragfähig ist. Ihre Kommission - dafür bin ich ausserordentlich dankbar - hat die tragenden Elemente eigentlich in der Vorlage belassen und Änderungen vorgenommen, die durchaus berechtigt oder zumindest diskussionswürdig sind. Man hat schon lange gespürt, dass der Föderalismus nicht mehr so funktioniert, wie er eigentlich funktionieren sollte. Die Aufgabenteilung ist sehr unübersichtlich geworden, und die Kompetenzen sind verwischt. Es ist unverkennbar, dass die Kantone nach und nach zu Verwaltungsbezirken zu degenerieren drohen. Deshalb muss man jetzt versuchen, das zu ändern.

Als ich seinerzeit als Parlamentarier in den Nationalrat kam, war man an der letzten Aufgabenteilungsübung; diese ist total versandet. Wenn die vorliegende Übung auch versandet, wird in diesem Bundesstaat niemals jemand mehr den Mut haben, das Problem neu anzupacken. Dann ist der Tatbeweis erbracht, dass man die herrschenden Verhältnisse nicht mehr aufbrechen kann. Dann geht die Entwicklung wahrscheinlich wirklich in Richtung Verwaltungsbezirke, und damit würde irgendwo ein Element unserer Identität verschwinden.

Es ist gesagt worden, dass seit zehn Jahren Analysen gemacht worden sind. Wir haben festgestellt, dass die Milliardenströme, die durch dieses Land "sausen", am Schluss eigentlich wenig bewirken. Wer reich ist, bleibt reich, und wer arm ist, bleibt arm. Deshalb, glaube ich, muss hier etwas geschehen. Wir sind zusammen mit den Kantonen zum Schluss gekommen, dass nur eine umfassende Reform die Mängel beseitigen kann und dass man jetzt versuchen muss, die Substanz des Föderalismus zu erhalten - natürlich nicht im Sinne eines Föderalismus von 1848, sondern im Sinne eines modernen, entwicklungsfähigen Föderalismus.

Wir haben sehr lange gebraucht, und Reformen, die so lange dauern, haben ja immer auch das Potenzial zu versanden - oder man hat langsam genug davon. Deshalb müssen wir den Schub, der jetzt wieder neu für dieses Projekt entstanden ist, erhalten. Ich komme im Zusammenhang mit der Frage darauf zurück, ob wir noch ein Paket schnüren und noch einmal ein paar Jahre warten sollen, bis wir das hier verabschiedet haben, oder nicht.

Wir möchten mit dieser Reform den Föderalismus modernisieren, aber nicht alles auf den Kopf stellen, sondern vom Gewachsenen ausgehen, auf diesem gewachsenen Fundament aufbauen und neue Instrumente einführen, um mehr Effizienz, mehr Effektivität, mehr Transparenz und mehr Steuerbarkeit zu erreichen.

Wir verfolgen im Wesentlichen vier Ziele:

Das erste Ziel betrifft die Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung, damit eben die theoretisch nötige Klarheit der Zuständigkeiten wieder einigermassen entsteht. An sich stellen wir wirklich nicht alles auf den Kopf. Es ist ja nicht so viel. Und doch ist eben sehr viel Substanz darin geblieben. Ich hätte mir - wenn Sie mich fragen - noch einiges mehr vorstellen können. Aber wir sind jetzt bei jenem Minimum, das wir nicht mehr unterschreiten sollten.

Wir müssen also diesen Knäuel aus Kompetenzenaufgaben, Finanzströmen und Subventionen entwirren. Bei den Subventionen z. B. sehen nämlich nur noch die Begünstigten durch, und dies auch nur in ihrem partikular-egoistischen Bereich. Das ist eigentlich nicht so gut.

Ohne Zweifel erzeugen solche Entflechtungsdiskussionen immer auch Ängste. Das spüren wir vor allem im Sozialbereich. Ich war froh um das, was Herr Brändli gesagt hat, der ja auch im Sozialbereich tätig ist. Es entsteht z. B. die Angst, dass bei einem Rückzug des Bundes die Kantone nicht mehr gewillt oder in der Lage wären, eine gewisse Aufgabe zu erfüllen. Hier kommt auch das erwähnte Misstrauen den Kantonen gegenüber zum Ausdruck. Diese Bedenken sind vor allem im Bereich der sozialen Sicherheit geäussert worden. Sie werden uns auch im Abstimmungskampf wieder beschäftigen, da dürfen wir uns keine Illusionen machen. Ich werde noch kurz darauf zurückkommen.

Das zweite Ziel: Trotz der Entflechtung werden noch Verbundaufgaben bleiben. In der Verbundaufgabe können wir - diesbezüglich haben wir auch mit Flag Erfahrung - sicherlich mehr aus dem Franken herausholen. Hier geht es dann z. B. darum, dass wir mit den Kantonen gewisse Ziele vereinbaren, ihnen aber sehr viel mehr Freiheiten geben, um die Ziele zu erreichen. Aber die Ziele müssen klar sein.

Das dritte Ziel betrifft die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich. Es ist politisch etwas umstritten, das klang hier an und gab auch in den Medien zu reden. Hier möchten wir die Kantone dazu befähigen, bei Aufgaben in ihrem Zuständigkeitsbereich mehr leisten zu können als heute. Kantone, die von ihren Nachbarn Leistungen beziehen, sollen dafür einen fairen Preis bezahlen. Ich glaube, das kommt in allen Regionen vor und hat vor allem auch damit zu tun, dass die Kantonsgebiete zum Teil sind mit den Wirtschaftsräumen und den Einzugsgebieten nicht mehr identisch.

Im Gegenzug sollen die beteiligten Kantone allerdings das Recht auf eine angemessene Mitsprache haben. Hier ist wahrscheinlich zwischen zwei staatspolitischen Aspekten abzuwägen. Auch Ihrerseits wurde gefragt, ob hier nicht eine vierte staatspolitische Ebene entsteht, die exekutivlastig ist und von den Parlamenten nicht mehr genügend kontrolliert ist. Was wäre die Antwort, wenn man das nicht wollte? Dann müssten wir eine vermehrte Zentralisierung in Kauf nehmen. Wenn wir aber eine vermehrte Zentralisierung in Kauf nehmen, verlieren wir eine andere Art von Substanz, nämlich jene Substanz, die ich vorhin mit den verschiedenen Prinzipien zu beschreiben versucht habe.

Wenn man all dies abwägt, spricht doch einiges dafür, dass man die Kantone in ihren klassischen Kompetenzbereichen zur Zusammenarbeit befähigt. Wo diese nicht ganz funktioniert, braucht es allenfalls einen sanften Druck seitens des Bundes, auf diesem Weg weiterzugehen. Dies natürlich mit Mechanismen, die möglichst so gestaltet sind, dass die Mitsprache der Parlamente, sei es auf Bundesebene, sei es in den Kantonen, abgesichert werden kann. Das ist übrigens ein Problem, das auch auf europäischer Ebene bekannt ist, wo vieles sehr exekutivlastig ist. Aber wir haben hier zusammen mit den Kantonen einen Weg gefunden, den wir begehen sollten. Ganz ohne Risiko geht so etwas nie, aber wenn wir unsere Institutionen immer wieder anpassen wollen, müssen wir wahrscheinlich gewisse kalkulierbare Risiken eingehen. Es ist auch gesagt worden, dass die Kantone bezüglich Zusammenarbeit schon sehr viel gemacht haben. Das zeigt, dass sie dazu auch befähigt sind.

Das vierte Ziel ist der neue vertikale und horizontale Ressourcenausgleich, der die Differenz zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kantonen auf ein vertretbares Mass begrenzen soll. Die Politik wird diesen Finanzausgleich steuern können - im Gegensatz zu heute, wo er sich irgendwie sektoriell entwickelt. Er wird steuerbar und transparent. Es wird einerseits ein horizontaler Ausgleich zwischen den leistungsstarken und den leistungsschwächeren Gliedstaaten sein, und andererseits besteht die Notwendigkeit, die attraktiven Wirtschaftsstandorte nicht über Gebühr zu belasten. Ich darf hier kurz auf die Diskussion eingehen, die Frau Spoerry, Herr Schweiger und Herr Hofmann als Vertreter der Geberkantone geführt haben.

Ich muss sagen, dass ich davon beeindruckt bin, wie eigentlich die starken Kantone, die Geberkantone, trotz Bedenken bereit sind, das Projekt mitzutragen. Ich habe Verständnis dafür, dass man sich absichern will; man will nicht "ausgelaugt" werden, man will nicht ausgesaugt werden, damit man dann nicht selber eher zum Nehmerkanton wird. Das Gesamtsystem würde geschwächt, wenn man die Starken schwächte: Ich habe diesen militärischen Spruch nicht gekannt, aber immerhin: Er leuchtet ein. Wir müssen auch die Starken erhalten, das ist in unserem Interesse; ich bin sehr dankbar für diese eigentlich positive Grundhaltung. Ich darf Ihnen sagen, dass auch aus der Sicht des Bundes überhaupt kein Interesse besteht, die Starken so zu schwächen, dass sie nicht mehr konkurrenzfähig sind. Denn ich weiss natürlich - das wurde vor allem von Vertretern aus Zug gesagt, aber es betrifft auch andere Kantone -, dass der Bund sehr stark von konkurrenzfähigen Wirtschaftsstandorten profitiert. Sie sind für unsere gesamtnationale Konkurrenzfähigkeit in dieser globalisierten Welt nötig. Das ist der eine Aspekt, und deshalb habe ich nichts dagegen, dass man das institutionell auch bei einigen Artikeln der Bundesverfassung etwas verstärkt.

Auf der anderen Seite muss ich natürlich doch auch an diese Kantone appellieren - und ich bin froh, wenn Sie das dann vor Ihrem Volke vertreten -, dass eben eine gewisse Solidarität in diesem Bundesstaat genauso nötig ist, wie das im individuellen Bereich, zum Beispiel bei der AHV oder anderswo, nötig ist.

Denn was ist die Alternative? Die Alternative - ich habe auf die Umfragen hingewiesen - ist ganz klar eine materielle Steuerharmonisierung. Es wurde zu Recht gesagt, dass die materielle Steuerharmonisierung Fehlanreize vermittelt, die das Gesamtsystem viel weniger effizient machen würden. Deshalb wäre der GAU für die finanzstarken Kantone ganz klar die Steuerharmonisierung. Deshalb muss es letztlich auch in ihrem "egoistischen" Interesse sein, dieser Übung zum Durchbruch zu verhelfen - auch wenn es sie ein bisschen etwas kostet -, um das Schlimmere zu vermeiden. Wir wollen ein System haben - es wird zwar nicht alle Probleme lösen -, das von den Anreizen her effizient bleiben wird und dieses Land als Gesamtsystem noch effizienter machen wird als heute.

Umgekehrt muss ich an die schwächeren Kantone appellieren, nicht zu viel zu wollen, nicht gegen die Vorlage zu sein, weil sie vielleicht auch nicht das Maximum erreichen. Denn dann würden sie das System wieder auf der anderen Seite gefährden. Ich nehme als Beispiel den Kanton Zürich. Herr Hofmann, es hat niemand etwas gegen den Kanton Zürich. Ein Finanzminister muss ja die Zürcher lieben, schon aus egoistischen Gründen, weil er sie ja braucht, aber auch sonst. (Heiterkeit) Zürich ist ja so bevölkerungsreich, dass eben das Ganze nicht mehr zu machen wäre, wenn Zürich da nicht mittragen kann - nicht wegen der Standesstimme, die wäre vielleicht verkraftbar, aber wegen dem Volksmehr.

Am Schluss müssen wohl alle ein bisschen unzufrieden sein! Sonst ist das Ganze wahrscheinlich nicht tragfähig. Wenn sie diese Unzufriedenheit dann artikuliert haben, müssten sie aber trotzdem voll hinter dem System stehen.

Nun, wir haben jetzt eine erste Einschätzung des Gesamten vorgenommen. Ich bin froh, dass wir auch in der Kommission sehr vieles noch vertiefen und sehr viele Fragen noch klären konnten. Wir konnten auch noch einige Modifikationen anbringen, und ich glaube, es sei uns gelungen, einige Akzente nun auch auszudiskutieren: das Subsidiaritätsprinzip, die Verfassungsgerichtsbarkeit, die interkantonale Zusammenarbeit usw. Ich will jetzt auf einige dieser Dinge noch etwas näher eingehen, ohne allzu lange werden zu wollen.

Zuerst zu den Vorschlägen im Bereich der Aufgabenentflechtung: Ich bin froh, dass Sie hier keine Modifikationen vorgenommen haben. Ich habe gesagt: Wir sind bei einem gewissen Minimum. Wenn man hier noch etwas herausschneiden würde, würden wir die Vorlage so schwächen, dass sie kein Gleichgewicht mehr und auch nur noch wenig Substanz hätte. Das gilt ganz besonders auch für den politisch sensitiven Bereich des Sozialen, vor allem für den Invalidenbereich. Ich bin mir bewusst, dass das sensibel ist. Wenn Sie aber diesen auch finanziell wichtigen Bereich herausnehmen, dann haben wir auch für freie Mittel, die diese Übung überhaupt noch rechtfertigen würden, keine Substanz mehr. Das muss ich Ihnen einfach ganz klar sagen.

Es gibt hier vor allem den Bereich der heutigen kollektiven IV-Leistungen, die künftig die Kantone in interkantonaler Zusammenarbeit erbringen müssen. Sie haben hier auf Antrag Ihrer Kommission eine in der Botschaft für das Gesetz vorgesehene Übergangsbestimmung auf die Verfassungsebene heraufgehoben. Das Gleiche soll im Bereich der Spitex greifen. Ich unterstütze diese Änderung ganz bewusst, obwohl sie rein von der Sache her nicht nötig wäre. Aber diese Änderung kann - Herr Pfisterer hat darauf hingewiesen - gewisse Ängste schon auf der Verfassungsebene abbauen, und dann ist es vielleicht diesen Sündenfall wert. Ich hoffe also sehr, dass das gewisse Ängste bei den betroffenen Institutionen nehmen kann, und es belegt eben, dass es ein Anliegen von Bund und Kantonen ist, diese Übertragung einer Kompetenz so zu vollziehen, dass die Leistung erhalten bleibt.

Ich muss klar sagen: Ich habe keine Angst, dass die Kantone nicht in der Lage sein werden, das dann auch qualifiziert zu machen. Sie haben die Mittel - das ist eigentlich der Sinn dieser Übung -, um ihre neuen Aufgaben zu erfüllen. Wir machen auch eine Rahmengesetzgebung, die gewisse Mindeststandards festlegt. Das sollten wir nicht überall tun - aber ich bin der Meinung, dass wir das in diesem sensiblen Bereich tun sollten. Wir haben auch Beispiele - das sage ich all jenen, die Ängste haben -, wo solche Kompetenzverlagerungen durchaus erfolgreich waren. Wir sind der Meinung, dass sich das alles begründen lässt und dass die Ängste der Institutionen unberechtigt sind.

Wir haben das Beispiel einer Aufgabenteilung aus den Achtzigerjahren: Die Kantone haben bewiesen, dass sie bei den - früher von der AHV mitsubventionierten - Altersheimen in der Lage sind, ihre Aufgabe in eigener Kompetenz auch wirklich gut zu erfüllen. Sie haben gezeigt, dass alte Menschen nicht einfach auf die Seite geschoben werden, wie man es befürchtet hatte. Immer mehr Kantone haben griffige Controllinginstrumente und Heimaufsichten eingeführt. Es ist nicht einzusehen, warum die Kantone auf dem Gebiet der Behindertenpolitik nicht ebenso in der Lage sein sollten, ihre Aufgabe zu erfüllen. Im Gegenteil: Es kommen immer wieder kreative, neue, bessere Lösungen. Wir sind davon überzeugt, dass der gleiche Franken so effizienter eingesetzt werden kann.

Die Übertragung von Kompetenzen auf die Kantone ist ja nicht die Abkoppelung von Kompetenzen aus demokratischen Entscheidungsprozessen. Wenn ich mich in der Öffentlichkeit so umhöre, habe ich immer das Gefühl, man meine, dass die Kantone so ein paar Regierungen seien, die da von sich aus irgendwie etwas machten. Zumindest nach meiner Erinnerung - ich war damals begeisterter Kantonsparlamentarier - haben die Kantone Parlamente, sie haben Volksrechte wie Referendum und Initiative! Sie haben ihre Verfassungen, sind nahe beim Bürger, und die Bürger können die Politik der Kantone verfolgen. Die Kantone sind doch genauso gut in der Lage wie der Bund, gewisse Aufgaben gemäss den Präferenzen ihrer Bürgerinnen und Bürger zu erfüllen. Aber sie müssen natürlich auch in diesen Fragen beweisen, dass sie es ernst meinen. Ich erwarte von der zuständigen Direktorenkonferenz - der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und -direktoren - gerade in diesem Bereich, dass sie nun vorwärts macht, die entsprechenden Vorarbeiten an die Hand nimmt und damit noch vor der Volksabstimmung den Tatbeweis erbringt, dass die Kantone gewillt sind, ihre Strukturen rechtzeitig bereitzustellen.

Es ist auch lange über das Subsidiaritätsprinzip diskutiert worden. Alle sind eigentlich dafür, aber soll man es in der Verfassung festschreiben oder nicht? Es ist auch engagiert über die partielle Verfassungsgerichtsbarkeit diskutiert worden, die wir hier haben.

Ich möchte nicht ins Detail gehen und nur zum Subsidiaritätsprinzip Folgendes sagen: Es hat programmatischen Charakter. Es ist eine staatspolitische Maxime, die wir hier in die Verfassung aufnehmen. Es ist nicht justiziabel. Auch wenn Sie das Subsidiaritätsprinzip hier verankern, wird gemäss Bundesverfassung das kantonale Recht den Inhalt der Gemeindeautonomie definieren. Ich würde es sehr bedauern, wenn man ein so wichtiges Struktur- und Konstruktionsprinzip eines Staates aus irgendwelchen Gründen nicht festschreiben würde, natürlich im Wissen, Herr Schmid, dass das nachher vom Volk nicht immer eingehalten werden wird. Aber es geht an alle Adressaten. Es ist auch ein Grundprinzip der Aufteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Deshalb ist es dort richtig angesiedelt, wo es die Mehrheit der Kommission beantragt - ich werde das dann dort begründen -, und ich würde es nicht verschieben.

Ich glaube, man kann ein Prinzip, vor allem wenn es nicht justiziabel ist, als Maxime in eine Verfassung hineinnehmen, um zu zeigen, dass es eine Leitplanke für unser politisches Handeln im Normalfall sein soll; wenn halt das Volk dann einmal anders entscheidet, so ist das zu akzeptieren.

Ich denke, auch bei der Verfassungsgerichtsbarkeit haben wir es mit einem Spannungsfeld zu tun - bei dem ich selber eigentlich auch immer zwei Seelen in meiner Brust gefühlt habe -, nämlich zwischen Rechtsstaatlichkeit und direkter Demokratie, wo das Volk immer entscheiden soll.

Aber wir sind der Meinung, dass die Kantone vielleicht gerade hier durchaus ein Instrument brauchen können - deshalb wurde es auch von der KDK angeregt -, das sie benutzen können, um einer schleichenden Erosion ihrer Kompetenzen entgegenzuwirken. Deshalb haben wir Artikel 189 der Bundesverfassung erweitert und dem Bundesgericht die Möglichkeit zur Normenkontrolle eingeräumt, was eine eng begrenzte, bisher verschlossene Möglichkeit der Verfassungsgerichtsbarkeit eröffnet hat. Es ist eine offene Lösung. Wir sagen bewusst nicht, ob die Kontrolle nur im Einzelfall stattfinden soll oder ob auch eine abstrakte Normenkontrolle möglich wäre. Diese und weitere Fragen müssen im Zusammenhang mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege beantwortet werden.

Noch kurz zur Zusammenarbeit in Bezug auf den Lastenausgleich: Das ist ein zentraler Pfeiler der Reform. Wir werden im Rahmen der Detailberatung durchaus noch von staatsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf diese interkantonale Zusammenarbeit hören. Ich bin der Meinung, dass die Alternative - ich habe es vorhin angedeutet - eine vermehrte Zentralisierung wäre. Das möchten wir nicht. Ich glaube auch, dass die Kantone gemeinsam nicht überfordert sind, sehr viele Fragen zu lösen. Verstärkt käme dann als Alternative wahrscheinlich auch die Frage einer Gebietsreform auf die Traktandenliste. Sie alle wissen, dass unser Land für Gebietsreformen wahrscheinlich noch nicht reif ist. Wir haben diesbezüglich ja auch Volksabstimmungen gehabt. Solange wir keine Gebietsreformen durchführen können und solange wir deshalb Spill-over-Effekte über Kantonsgrenzen hinaus haben, die wir nicht beseitigen können, so lange sollten wir doch versuchen, Instrumente zu kreieren, die uns hier Lösungen näher bringen. Wir meinen, dass diese institutionalisierte Zusammenarbeit, die ja schon sehr ausgebaut ist, ein Fortschritt sein wird. Professor Schweizer hat ja geschätzt, dass heute bereits Hunderte von regionalen Vereinbarungen bestehen, dass es aber immer wieder auch Bremsen gibt. Ich glaube, dass wir mit diesem neuen Instrument als Katalysator wirken können. Ich will dieses Instrument den Kantonen niemals aufdrängen, aber sie haben die Idee selber eingebracht. Wir glauben, dass das, im Sinne eines substanziellen Föderalismus, ein zukunftsorientierter Schritt bleiben wird.

Sie stellen also fest, dass dieser NFA, diese Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung, sehr viel mehr als nur eine finanzpolitische Vorlage ist. Es wurde hier auch darauf hingewiesen, dass der NFA, vielleicht schon wegen dem Namen und weil die Finanzdirektoren und der Finanzminister dahinter waren, etwas stark finanzlastig perzipiert wurde. Aber es wurde zu Recht gesagt - und ich möchte das bekräftigen -: Viel wichtiger als die Zahlen ist das staatspolitische Element, viel wichtiger sind die Anreize, die wir einführen. Diese werden sich finanzpolitisch auswirken, aber sie gehen letztlich sehr viel tiefer. Wir sollten nun gewisse Maximen dieses Föderalismus auf eine tragfähige, gesicherte Basis stellen.

Ich möchte noch kurz etwas zum Finanzausgleich im engeren Sinne sagen. Es geht hier vor allem noch um den Härteausgleich. Dieser Härteausgleich begeistert mich auch nicht. Er ist eigentlich etwas Pragmatisches, das Widerstände, die sonst gewiss kommen würden, überwinden kann, und es wird sich die Frage stellen, ob wir ihn zeitlich befristen müssen. Oder genügt es, wie Ihnen der Bundesrat dies vorschlägt, eine so genannte funktionale Befristung zu machen, also eine Befristung, die dann mit der Zeit an Substanz verliert und nach einigen Jahren nicht mehr so bedeutend ist? Ich möchte Sie bitten, sich zu überlegen - wenn Sie dann darüber abstimmen -, dass das aus referendumspolitischer Sicht ein sehr delikates Problem sein könnte. Ich habe rein persönlich viel Verständnis für den Mehrheitsantrag, bin aber nicht sicher, ob dieser Antrag letztlich der gesamten Sache dient. Deshalb würde ich Ihnen dann eher empfehlen, bei der bundesrätlichen Lösung zu bleiben.

Ich habe mich zum staatspolitischen Gehalt schon geäussert. Ich glaube, dass das eine der wichtigen und letzten Chancen ist, die wir haben, um den Föderalismus zu modernisieren. Das Ganze hat eine hohe staatspolitische Qualität. Wir sind davon überzeugt, dass die Schweiz, wenn sie ihre Identität und gleichzeitig ihren Wohlstand bewahren will, ihre Institutionen immer wieder modernisieren muss. Das Gesamtsystem Schweiz muss in einer globalisierten Welt auch immer wieder neu auf Effizienz getrimmt werden, aber das darf nicht in einer Weise vor sich gehen, die unsere Identität gefährdet. Deshalb müssen wir in alle Reformen immer wieder unsere Grundwerte mit einbeziehen und diese möglichst unangetastet lassen. Wir glauben, dass es in dieser Reform mit einem breit abgestützten Kompromiss gelungen ist, diese Grundwerte mit einem modernen System zu verbinden, das effiziente Leistungen erbringen wird. Zu diesen Grundwerten gehören - Sie wissen es -: die direkte Demokratie, die Sozialstaatlichkeit, die Solidarität, die Achtung und die Respektierung von Minderheiten und eben auch ein funktionierender Föderalismus. Wir sollten die Chance, die wir mit dieser Vorlage haben, nutzen, und zwar jetzt.

Wir haben jetzt von den Kantonen her sehr viele Informationen gehört, die vor allem in Richtung Bedenken gehen. Wenn wir nur mit Bedenken in eine Volksabstimmung gehen würden, wäre dieses Problem nicht zu lösen, und dann wäre diese Vorlage nicht durchsetzbar. Irgendeinmal müssen auch die Kantone dann von den Bedenken wegkommen und den "Schalthebel nach vorne" stellen. Denn wenn es nicht gelingt, sind die Bedenken noch viel berechtigter. Das müssen die reichen Kantone wissen, die vielleicht das eine oder andere noch gerne gehabt hätten, und das müssen die schwächeren Kantone wissen, die vielleicht das eine oder andere noch gerne gehabt hätten. Wenn sie diesem Kompromiss nicht zustimmen, ist ein wichtiger Zug abgefahren, und dann kommen alle diese Dinge, über die wir schon gesprochen haben.

Eine Bemerkung zum Votum von Herrn Schweiger, was die Frage des Verfahrens betrifft - das hätte ich fast vergessen -: Ich bin froh, dass Sie keinen Antrag eingereicht haben. Deshalb können wir dieses Thema hier abhandeln, und ich muss dann nachher nichts mehr dazu sagen.

Ich habe bei diesem Verfahren trotz eines gewissen Verständnisses allergrösste Bedenken. Es widerspricht unserem normalen, zweistufigen Verfahren, wonach wir zuerst einmal eine Verfassungsbestimmung beschliessen und natürlich nach Möglichkeit schon sagen, in welche Richtung es gehen muss - dies möglichst konkret. Damit das im Sinne des Votums von Herrn Pfisterer stimmt, haben Sie hier den Verfassungstext noch etwas angereichert. Ich bin nicht überall ganz glücklich damit, aber immerhin haben Sie damit die Richtung gewiesen. Die Gesetzgebung wird dann später hinzukommen. Wir haben ja in gewissen Ausnahmefällen die Gesetze auch schon vorher gemacht, z. B. bei der Goldvorlage, was sich dann nicht ausbezahlt hat.

Dann kommt eben immer das Argument, man würde die Katze im Sack kaufen: Was dieses Paket von den anderen unterscheidet, ist sein ganz gewaltiges Volumen. Die ersten Bedenken beziehen sich ja darauf, dass es bei uns eigentlich immer so gewesen ist, dass wir zuerst die Verfassungsgrundlage machen und nachher die Gesetzgebung in Angriff nehmen. Nach Ihrem Vorschlag hätten wir z. B. bei der Totalrevision der Bundesverfassung auch sagen können: Ja, um Gottes Willen, wir wissen ja nicht, was alles auf uns zukommen wird - für meinen Geschmack kommt mit der neuen Verfassung jetzt einiges auf uns zu, das ich so nicht erwartet habe; ich habe mich schon ein paarmal gefragt, ob ich damals zu Recht Ja gestimmt habe. - Das gibt es natürlich immer wieder.

Aber wenn wir die anderen rund zwanzig Gesetze auch noch reformieren wollen, werden wir wiederum einen Zeitverlust von mehreren Jahren haben, bis das durchgepaukt sein wird. Dann wird der Schwung, den wir jetzt erzeugt haben, wieder abflauen. Man wird dann fragen, ob diese Reform immer nur weitergehe und nie zu einem Ende komme.

Weiter befürchte ich, dass in all diesen Gesetzen dann immer wieder umstrittene Fragen auftauchen werden, die mit dem Grundsätzlichen gar nichts zu tun haben und die mit einem Einzelreferendum gegen ein Einzelgesetz eigentlich bereinigt werden könnten. Wenn Sie das alles auch noch zu den grundsätzlichen Bedenken summieren, werden Sie am Schluss ein Konglomerat an Bedenken haben, das in einer Abstimmung fast gar nicht mehr überblickbar sein wird. Das hat dann nichts mit "Die-Katze-im-Sack-Kaufen" zu tun, sondern damit werden vielleicht Dinge in den Sack gepackt, die man gar nicht einpacken müsste, weil man sie im Gesetz auch anders lösen könnte - vielleicht sogar mit einem Referendum; dies auch dann, wenn der Verfassungsgrundlage zugestimmt worden ist.

Aus diesen Gründen befürchte ich, dass mit diesem Verfahren das Ganze gar nicht mehr bewältigbar sein wird. Deshalb möchte ich Ihnen eigentlich empfehlen, jetzt die wirklichen, grundsätzlichen Pflöcke einzuschlagen, denn die sind klar genug, damit der Stimmbürger nicht befürchten muss, die Katze im Sack zu kaufen. Die Einzelprobleme können immer noch mit Referendumsdrohungen zu Einzelgesetzen gelöst werden - oder wie immer Sie wollen -, damit sie auch auf einzelnen Ebenen mehrheitsfähig sein werden.

Das alles führt mich dazu, dass ich Ihnen einmal danke, dass kein Nichteintretensantrag eingereicht wurde. Wenn alle Varianten hier lang und breit ausgemehrt worden sind, bitte ich Sie dann, sich am Schluss vor allem als Ständerat mit einer gewissen Begeisterung hinter dieses grosse Projekt zu stellen.

Cottier Anton · P-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

1. Bundesbeschluss zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen

1. Arrêté fédéral concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons

Detailberatung - Examen de détail

Titel

Antrag der Kommission

.... und der Aufgabenteilung zwischen ....

Titre

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

(la modification ne concerne que le texte allemand)

Angenommen - Adopté

Ingress, Ziff. I Einleitung

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Préambule, ch. I introduction

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Art. 3a

Antrag der Kommission

Streichen

Proposition de la commission

Biffer

Angenommen - Adopté

Art. 5a

Antrag der Kommission

Mehrheit

Titel

Subsidiarität

Text

Bei der Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben ist der Grundsatz der Subsidiarität zu beachten.

Minderheit

(Stähelin, Epiney, Slongo)

Streichen

Art. 5a

Proposition de la commission

Majorité

Titre

Subsidiarité

Texte

L'attribution et l'accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité.

Minorité

(Stähelin, Epiney, Slongo)

Biffer

Art. 42 Abs. 2

Antrag der Kommission

Mehrheit

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Minderheit

(Stähelin, Epiney, Slongo)

Bei der Zuweisung von Aufgaben an den Bund und bei deren Erfüllung ist der Grundsatz der Subsidiarität zu beachten.

Art. 42 al. 2

Proposition de la commission

Majorité

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Minorité

(Stähelin, Epiney, Slongo)

Lors de l'attribution des tâches à la Confédération et dans leur accomplissement, le principe de subsidiarité doit être respecté.

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

In der Tat stehen Artikel 3a, Artikel 5a, Artikel 42 Absatz 2 und Artikel 43a Absatz 1 in einem Zusammenhang miteinander und sind daher gesamthaft zu betrachten.

Inhaltlich geht es um die Frage - wir haben sie schon im Rahmen der Eintretensdiskussion angeschnitten -, ob das Subsidiaritätsprinzip als solches - ich betone: als solches; wir haben ja bereits im bestehenden Artikel 42 Absatz 2 eine Umschreibung des Subsidiaritätsgrundsatzes - in die Verfassung aufgenommen werden soll. Und wenn ja, wo soll diese Aufnahme erfolgen?

Ich gestatte mir den Hinweis, dass diese Frage bereits im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung diskutiert wurde, und zwar intensiv. Man liess es damals, wie ich erwähnt habe, bei einer Umschreibung des Subsidiaritätsgrundsatzes bewenden. Man war sich aber bewusst, dass sich die Frage der Aufnahme eines solchen Grundsatzes in die Verfassung unter anderem im Rahmen des NFA wiederum stellen würde.

Die Kommission beantragt Ihnen nunmehr - in Übereinstimmung mit dem Bundesrat -, den Subsidiaritätsgrundsatz als solchen in die Verfassung aufzunehmen. Die Mehrheit will dies in Artikel 5a tun, und nicht in Artikel 3a, wie es der Bundesrat vorgesehen hat. Die Minderheit beantragt die Aufnahme bei Artikel 42 Absatz 2. Der Unterschied ist der folgende: Mit dem Antrag der Mehrheit soll der Subsidiaritätsgrundsatz bei den Allgemeinen Bestimmungen aufgenommen werden. Er bezieht sich damit auf alle drei staatlichen Ebenen, Bund, Kantone und Gemeinden, wobei er aber für das Verhältnis Kantone/Gemeinden lediglich die Rechtsnatur einer Leitidee hat. Ich werde darauf zurückkommen.

Demgegenüber will die Minderheit Stähelin den Subsidiaritätsgrundsatz zwar ebenfalls als solchen in die Verfassung aufnehmen, ihn aber lediglich im Verhältnis von Bund und Kantonen gelten lassen. Daher stellt die Minderheit den Antrag, den Subsidiaritätsgrundsatz bei Artikel 42 Absatz 2 aufzunehmen.

Wenn Herr Kollege Stähelin seinen Minderheitsantrag begründet hat, werde ich den Antrag der Mehrheit begründen.

Stähelin Philipp · Ständerat · Thurgau · Christlichdemokratische Fraktion

Wir haben über das Subsidiaritätsprinzip, also über den Grundsatz, dass die obere Ebene nicht Aufgaben an sich ziehen soll, welche die untere Ebene ebenso gut erfüllen kann, im Rahmen des Eintretens schon viel gehört. Ich kann Ihnen vorweg sagen: Das Subsidiaritätsprinzip ist für mich eine tragende Säule meines Staatsverständnisses, und ich danke Ihnen für dessen Verankerung in der Bundesverfassung. Ich finde diesen Weg gut und stehe voll dahinter.

Der Antrag der Minderheit betrifft denn auch lediglich die Einordnung; wir haben es gehört. Soll das in der Systematik der Bundesverfassung bei den Allgemeinen Bestimmungen oder bei den Bestimmungen über das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen verankert werden? Sie mögen sich fragen, was diese Lappalie soll. Geht es tatsächlich um eine Lappalie?

Ich meine, es geht auch darum, wie weit wir von Bundesseite her auf das Staatsrecht der Kantone selbst Einfluss nehmen sollen. Wir tun das mit dem NFA ohnehin; der NFA will die Kantone stärken, aber im Rahmen dieser Stärkung reden wir den Kantonen auch recht ordentlich in ihre eigenen Angelegenheiten hinein. Das hätte ich auch beim Eintreten vorbringen können. So wirken wir beispielsweise im Bereich des horizontalen Lastenausgleichs bzw. der horizontalen Zusammenarbeit, hinter welcher ich voll stehe, indirekt auch in das Innenverhältnis der Kantone ein. Schon bisher haben ja die Kantone, um bei diesem Beispiel zu bleiben, miteinander Vereinbarungen getroffen, schon bisher hat eine interkantonale Zusammenarbeit stattgefunden. Diese wollen wir nun verstärken und haben dazu auch ein Instrument gefunden. Es besteht darin, dass der Bund die Voraussetzungen für Allgemeinverbindlicherklärungen und Beteiligungsverpflichtungen festlegen sowie das Verfahren hierzu regeln kann. Er kann die Kantone tatsächlich auch in einem gewissen Ausmass und - wohlverstanden - auf ihren Antrag hin zur Zusammenarbeit und zu solchen Vereinbarungen verpflichten. Wir gehen aber weiter: Im Gesetz legen wir dann für die Kantone auch fest, welche Organe sie zu bezeichnen haben, dass in gewissen Bereichen eine parlamentarische Absegnung in den Kantonen erfolgen muss usw. Ich stehe dahinter - verstehen Sie mich richtig -, aber wir reden damit den Kantonen in ihre eigenen Bereiche hinein und nehmen Einfluss auf das Verfahren innerhalb der Kantone. Deshalb müssen wir meines Erachtens mit diesem Vorgehen vorsichtig sein. Soweit ich das im Bereich der horizontalen Zusammenarbeit mittragen kann, so sehr habe ich hier beim Subsidiaritätsprinzip ein gewisses Bauchweh und bitte in diesen Bereichen generell um Zurückhaltung.

Ich wäre durchaus für eine Ausdehnung des Subsidiaritätsprinzips auf den gesellschaftlichen Bereich zu haben gewesen. Aber wenn ich den Herrn Bundespräsidenten richtig gehört habe, dann muss ich etwas korrigieren. Er hat sein Verständnis des Subsidiaritätsprinzips auch ausgedehnt und hat auf das Verhältnis von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft hingewiesen. Es würde mir entsprechen, wenn das auch mit beinhaltet wäre. Ich sehe diese Abstufung durchaus auch: Nach dem Staat kommen für mich durchaus auch die Familie und der Private. Aber der Bundesrat selbst hat in der Botschaft klar ausgeführt, eine Ausdehnung auf das Verhältnis Staat/Private komme nicht infrage, müsste zwangsläufig eine Vielzahl von grundsätzlichen gesellschaftspolitischen Fragen aufwerfen und würde den Rahmen der Finanzausgleichsreform sprengen. Das ist also nicht Inhalt dieses Geschäftes. Es geht ganz klar - und in meinen Augen durchaus leider - nicht um den gesellschaftlichen Bereich, sondern es geht lediglich um die Zuweisung und die Erfüllung staatlicher Aufgaben.

Wenn es nun nur um diese geht, dann scheint es mir aber gerade mit dem Prinzip der Subsidiarität nicht vereinbar und nicht systemgerecht, wenn wir auf Bundesebene das Prinzip für alle drei Ebenen des Staates regeln. Wenn wir die Subsidiarität ernst nehmen, dann ist es Sache der Kantone selbst, ihr Verhältnis zu den Gemeinden zu regeln. Dann muss nicht der Bund in der Bundesverfassung dieses Prinzip für Bund, Kantone und Gemeinden festlegen. Sache des Bundes bleibt es dann nur, zu regeln, was er nicht als Aufgabe übernehmen soll, was ebenso gut auf kantonaler Ebene gelöst werden kann. Das ist dann systemgerecht. Die Kantone haben für ihren Bereich, für ihr Verhältnis zu ihren Gemeinden, diesen Grundsatz weit herum tatsächlich auch bereits festgelegt, Sie können das in den neueren Kantonsverfassungen nachlesen.

Es ist mir bewusst, dass die Verfassungsregel der Subsidiarität hier kaum justiziabel, nicht direkt anwendbar ist oder, wie der Kommissionspräsident es vorhin ausgedrückt hat, dass es für den Bereich Kantone und Gemeinden lediglich um den Rechtscharakter einer Leitidee gehen soll.

Aber ich meine ebenso klar, dass diese Regel in der Bundesverfassung, wenn sie eben generell und einheitlich gilt, Auswirkungen auf das Verhältnis von Kantonen und Gemeinden haben wird, welches heute sehr unterschiedlich geregelt ist. Es wird auch die Rechtsprechung des Bundesgerichtes bezüglich der Gemeindeautonomie beeinflussen; davon bin ich überzeugt, davon können Sie mit Sicherheit ausgehen. Indirekt wird dieser Grundsatz also die Rechtsprechung und damit das Innenverhältnis der Kantone zu ihren Gemeinden selbst beeinflussen. Dort kommen wieder meine Bedenken: Sehen Sie, die Kantone haben ihr Verhältnis zu den Gemeinden sehr unterschiedlich geregelt. Grob gesagt können wir feststellen, dass in den Kantonen mit einer burgundischen Vergangenheit die Autonomie nicht sehr gross geschrieben wird und die Aufgaben vornehmlich zentral geregelt und erfüllt werden. In den Kantonen mit einer - man kann sagen - alemannischen Tradition wird eben die Autonomie der unteren Stufe grösser geschrieben und auch die Aufgabenverteilung entsprechend geregelt.

Wir haben sehr unterschiedliche Regelungen; als Extrembeispiel könnte ich im Übrigen Basel-Stadt erwähnen: Basel-Stadt gibt es nur als Kanton, eine Gemeinde "Stadt Basel" gibt es bekanntlich nicht. Deren Aufgaben werden durch die kantonale Verwaltung, die kantonale Regierung und das kantonale Parlament erfüllt. Wie wird dort der Grundsatz der Subsidiarität gelebt? Ich weiss, dass es im Kanton Basel-Stadt dann eben andere Gemeinden gibt. Aber, sehen Sie, dieses Beispiel steht doch in einem markanten Gegensatz etwa zu jenem des Kantons Graubünden, in welchem die Autonomie der Gemeinden sehr weit geht. Ich finde das auch durchaus gut. Ich meine, man müsse auf solche gewachsenen Strukturen auch Rücksicht nehmen. Das können wir aber nur tun, wenn eben die Subsidiarität als Grundsatz in Bezug auf die Gemeinden in den kantonalen Rechtsordnungen und kantonalen Verfassungen geregelt ist. Sonst werden wir zweifellos eine Tendenz zu einer gesamtschweizerischen Vereinheitlichung erleben. Wo diese Tendenz dann hinführt, scheint mir auch klar zu sein: Schlussendlich wird die Subsidiarität, wird die Gemeindeautonomie auf unterem Niveau angesiedelt sein, was dann wiederum in eklatantem Widerspruch zum Grundsatz der Subsidiarität an sich steht.

Ich bitte Sie aus diesen Gründen, dem Antrag der Minderheit zu folgen und das Subsidiaritätsprinzip bei der Regelung des Verhältnisses von Bund und Kantonen einzuordnen.

Inderkum Hansheiri · Ständerat · Uri · Christlichdemokratische Fraktion

Ich hoffe, dass ich etwas zur Linderung der Bauchschmerzen von Kollege Stähelin beitragen kann, indem ich den Antrag der Mehrheit jetzt noch etwas konkreter erläutere.

Ich habe gesagt, dass der Subsidiaritätsgrundsatz nach dem Antrag der Kommissionsmehrheit bei den Allgemeinen Bestimmungen der Bundesverfassung untergebracht werden soll. Dort finden Sie Bestimmungen über die Schweizerische Eidgenossenschaft, wie sie zusammengesetzt ist, über den Zweck, über die Kantone, über die Landessprachen, über Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns und eine Bestimmung über die individuelle und die gesellschaftliche Verantwortung.

Ich habe aber auch bereits gesagt - und unterstreiche es nochmals in aller Form -, dass dieser Subsidiaritätsgrundsatz nur für das Verhältnis Bund/Kantone verpflichtend sein kann, auch wenn wir ihn daselbst positionieren. Für das Verhältnis Kantone/Gemeinden hat er lediglich die Bedeutung einer Leitidee, denn der Subsidiaritätsgrundsatz ist eben auch im Kontext der Gemeindeautonomie zu sehen. Diese - ich verweise auf Artikel 50 Absatz 1 der Bundesverfassung - ist zwar ein bundesrechtliches Institut, wird aber materiell ausschliesslich durch das kantonale Recht definiert. Daher - und das ist sehr wichtig! - werden die Kantone durch eine Verankerung des Subsidiaritätsgrundsatzes in Artikel 5a nicht bundesrechtlich in die Pflicht genommen, das Verhältnis zwischen der kantonalen und der kommunalen Ebene in einer bestimmten Art und Weise zu definieren, sondern der Bundesverfassunggeber möchte dadurch lediglich zum Ausdruck bringen, dass sich die Kantone bei Entscheiden über die Zuordnung von Aufgaben an sich selbst und an die Gemeinden auch am Grundsatz der Subsidiarität orientieren sollen.

Schliesslich noch zur Systematik, zur Platzierung in Artikel 5a anstelle von Artikel 3a: Es sei an das erinnert, was ich bereits im Eintretensreferat gesagt habe. Der Subsidiaritätsgrundsatz hat als solcher nicht nur einen Bezug zur staatlichen, sondern auch zur gesellschaftlichen Ebene. Wir haben ja 1999 im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung mit Artikel 6 eine Bestimmung über die individuelle und gesellschaftliche Verantwortung in die Verfassung aufgenommen. Daher macht es nach Meinung der Mehrheit der Kommission durchaus Sinn, den Subsidiaritätsgrundsatz in unmittelbarer Nähe von Artikel 6 zu platzieren.

Bürgi Hermann · Ständerat · Thurgau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Das Votum des Kommissionspräsidenten veranlasst mich, jetzt doch kurz etwas zu sagen. Ich unterstütze ausdrücklich den Minderheitsantrag.

Möglicherweise wird diese Diskussion als akademisch betrachtet, aber für mich ist das keine akademische Diskussion, sondern es geht um eine grundsätzliche Frage. Ausgangspunkt bildet die Tatsache, dass in der Botschaft explizit erklärt wird, dass das Subsidiaritätsprinzip, entgegen den Diskussionen bei der Revision der Bundesverfassung, ausdrücklich verankert werden soll. Wir haben ja Artikel 42 Absatz 2 in die Bundesverfassung aufgenommen, der meines Erachtens ein etwas verkapptes Subsidiaritätsprinzip enthält.

Mit der Verankerung des Prinzips bin ich sehr einverstanden. Aber es geht jetzt um die Frage, welche Wirkung diese Verankerung hat. Wenn wir das unter den Allgemeinen Bestimmungen - sei das jetzt Artikel 3a oder Artikel 5a - aufnehmen, dann bin ich entschieden anderer Auffassung. Dann gilt dieses Subsidiaritätsprinzip integral, und zwar nicht nur auf der Stufe Bund und Kantone, sondern dann gilt das entsprechend der Botschaft und dem richtigen Verständnis im Grundsatz auch im Innenverhältnis der Kantone. Jetzt kann man der Meinung sein, in den Kantonen ändere sich dadurch nichts. Ich möchte immerhin darauf hinweisen, dass auch noch Artikel 189 der Bundesverfassung zur Diskussion steht. Es wird zwar erklärt, das Subsidiaritätsprinzip sei nicht justiziabel; aber was dann - wenn diese Bestimmung allenfalls kommt, also die Überprüfung durch das Bundesgericht im Sinne von Artikel 189 - allenfalls justiziabel ist, das werden nicht wir entscheiden, sondern das Bundesgericht entscheidet dann. Es wird dann sagen, ob diese Frage justiziabel sei oder nicht, wenn wir Artikel 189 zustimmen.

Der langen Rede kurzer Sinn: Ich bin also der Meinung, dass wir - um jegliche Missverständnisse auszuräumen und nach dem Grundsatz "Wehret den Anfängen" - diese Bestimmung am richtigen Ort platzieren müssen. Der richtige Ort ist der 1. Abschnitt unter dem 3. Titel der Verfassung, wo von den Aufgaben von Bund und Kantonen gesprochen wird. Wenn wir diese Subsidiaritätsbestimmung dort platzieren, dann ist ein für alle Mal klar, was darunter zu verstehen ist, und es braucht keine Interpretationen mehr.

Deshalb ersuche ich Sie, dem Minderheitsantrag zuzustimmen.

Wicki Franz · Ständerat · Luzern · Christlichdemokratische Fraktion

An sich hat Herr Bürgi genau das gesagt, was ich sagen wollte! Ich bin nicht Mitglied der Kommission, habe aber die Botschaft vor mir. Es steht ganz klar: "Anders als im Rahmen der Verfassungsnachführung soll sich der Grundsatz der Subsidiarität .... umfassend auf das Verhältnis zwischen allen staatlichen Ebenen, also unter Einschluss der Gemeinden, beziehen." (BBl 2002 2458).

Wenn wir der Mehrheit zustimmen, dann muss ex cathedra, also offiziell, erklärt werden, dass man sich von diesem Passus der Botschaft distanziere, dass das nicht das Verhältnis zwischen Gemeinden und Kantonen betreffe.

Lauri Hans · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich ergreife jetzt das Wort nach dem Votum von Herrn Kollege Bürgi. Wir haben diese Frage in der Kommission breit diskutiert, denn es war für sehr viele Kommissionsmitglieder, die zur Mehrheit gehören, die entscheidende Frage: Unterminieren wir damit die Gemeindeautonomie, ja oder nein? Die Antwort war ganz klar: Nein. Es war die Antwort des beigezogenen Verfassungsexperten, und auch der Bundesrat hat sich am Schluss unter dieser Prämisse der Einordnung unter Artikel 5a gemäss dem Antrag der Mehrheit angeschlossen. Es wurden bei dieser Gelegenheit eben die Hinweise gemacht, dass es bei Artikel 5a um eine nicht justiziable Norm gehe - das war unbestritten -, dass es um eine Maxime des Staates mit programmatischem Charakter gehe; das blieb unbestritten so stehen. Es wurde dann auf Artikel 50 Absatz 1 der Bundesverfassung hingewiesen, der klipp und klar besagt: "Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechtes gewährleistet."

Wenn man das nun miteinander verbindet, so kommt man dazu zu sagen: Es geht hier um eine Grundausrichtung - die Subsidiarität -, die über alle staatlichen Ebenen hinweg gilt, aber nur unter dem Vorbehalt von Artikel 50, dass das kantonale Recht festlegen kann, in welchem Umfang in der Gebietskörperschaft Kanton die Gemeindeautonomie Geltung haben soll. Das ist das eine.

Ich trete für die Mehrheit ein, habe aber Verständnis dafür, wenn jemand die Minderheit aus einem anderen Grund unterstützen möchte, und das möchte ich jetzt hier der Vollständigkeit halber und um der Transparenz willen auch sagen. Man kann aus meiner Sicht wie folgt argumentieren: Wir wollen diese NFA-Vorlage, die politisch an sich schon genug befrachtet ist, nicht auch noch mit der Diskussion bezüglich der Subsidiarität als einem allgemeinen Grundsatz befrachten, der generell für das staatliche Handeln auch gegenüber der Gesellschaft, der Wirtschaft usw. gilt. Mit dieser Argumentation könnte man dem Antrag der Minderheit zustimmen. Ich glaube aber, fairerweise kann man diesen Antrag heute nicht mehr von der Gemeindeautonomie herleiten.

Villiger Kaspar · BPR-M · Bundesrat · Luzern

Ich kann eigentlich nur wiederholen, was der Kommissionspräsident gesagt hat, und ich will es kurz machen:

1. Ich bin Herrn Stähelin sehr dankbar, dass er das Prinzip nicht grundsätzlich infrage stellt, sondern ihm sogar ausdrücklich zustimmt. In diesem Sinne ist das hier nicht bestritten, und ich empfinde das ganz klar als einen Fortschritt, weil das, wie ich gesagt habe, eines der Konstruktionsprinzipien unseres Staates ist.

2. Diese Subsidiarität hat ganz klar einen programmatischen Charakter. Es ist eine Maxime, es ist eine Leitplanke, aber es ist nicht justiziabel. Es ist eine Art Eskalationsleiter, wenn Sie so wollen.

3. Wenn Sie der Minderheit Stähelin zustimmen, dann gilt eine solche Leitmaxime nur für die Bundesgesetzgebung. Wenn Sie die Bestimmung dort einfügen, wo der Bundesrat es vorgesehen hat - in einem neuen Artikel 3a der Bundesverfassung, worauf sich auch die Botschaft bezog -, dann bezieht sie sich eigentlich auf die drei staatspolitischen Ebenen. Wenn Sie die Bestimmung dort einfügen, wo die Kommissionsmehrheit es vorsieht, dann kommt sie in die Nähe von Artikel 6 der Bundesverfassung, wo es um die individuelle und die gesellschaftliche Verantwortung geht. Die Bestimmung würde also eigentlich in die Nähe einer ganz allgemeinen Maxime gerückt, wo eben auch das Staatspolitische, das Wirtschaftliche und alles Gesellschaftliche dazukommen, von dem Herr Stähelin gesagt hat, da wäre er eigentlich schon dafür.

Als wir das im Bundesrat so beschlossen, war klar die Meinung, diese Maxime gelte für alle drei Ebenen und gehöre deshalb in den neuen Artikel 3a, der jetzt als Antrag nicht mehr zur Diskussion steht. Es ist eine Maxime für alle drei Ebenen, unter dem Vorbehalt und im Wissen darum, dass Artikel 50 der Bundesverfassung eben nach wie vor gilt. Ich lese Ihnen Artikel 50 Absatz 1 noch einmal vor: "Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechtes gewährleistet." Es ist also völlig zweifelsfrei, dass das kantonale Recht die Gemeindeautonomie definieren kann, und deshalb ist hier ein Eingriff des Bundesgerichtes aus unserer Sicht nicht denkbar. Das ist geschützt, das kann kein Grund sein, dafür oder dagegen zu sein.

Die Überlegungen, die Sie sich machen müssen, sind folgende: Wollen Sie das als eine breite Maxime anschauen, die unserem Staatsverständnis entspricht? Demnach sollen zuerst die Privaten schauen, dann soll die Wirtschaft schauen, und erst dann soll der Staat schauen - und innerhalb des Staates eine möglichst tiefe Ebene. Oder wollen Sie die Bestimmung nur auf den Bundesgesetzgeber beziehen? Auch das tun Sie im Wissen darum, dass eine Verfassungsinitiative das Prinzip durchbrechen kann, weil wir kein entsprechendes Verfassungsgericht haben: Der Bundesgesetzgeber könnte nicht zur Rechenschaft gezogen werden, wenn er hier irgendetwas falsch machen würde. Oder wollen Sie es eben als allgemeine, breite Maxime nutzen? Ich habe mich nicht gegen die Einfügung der Bestimmung als Artikel 5a gesträubt, weil ich nach diesen vertieften Diskussionen, die wir in der Kommission hatten, der Meinung war, dass es eigentlich Sinn macht, das als eine breite Maxime für unser Verhältnis Staat/Gesellschaft überhaupt und dann auch innerhalb des Staates zu nutzen. Das hat mir eingeleuchtet.

In der Eskalation hätte ich die Bestimmung dann noch lieber in Artikel 3a, wo der Bundesrat sie platziert hat, als dort, wo die Minderheit sie platzieren will. Denn die Gemeindeautonomie ist ja gesichert. Aber es ist sicherlich richtig, in unserer Bundesverfassung, die das ganze Gemeinwesen umfasst, dieses Prinzip so festzulegen, dass es eben eine breitere Gültigkeit hat, mit der klaren Einschränkung, dass die Gemeindeautonomie nach kantonalem Recht gesichert bleibt und das Prinzip nicht durchbrochen werden kann. Weil kein Antrag betreffend die Aufrechterhaltung von Artikel 3a besteht, ist meine Meinung, dass man der Kommissionsmehrheit zustimmen sollte. Die Gemeindeautonomie bleibt also auch durch die explizite Erwähnung des Subsidiaritätsprinzips nach Massgabe des kantonalen Rechtes gewährleistet; es hat einen breiteren Ansatz. Mir persönlich wäre der Ansatz der Minderheit etwas zu eng.

Cottier Anton · P-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit .... 25 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit .... 16 Stimmen

Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen

Le débat sur cet objet est interrompu