15.451
Stärkung der Geschäftsprüfungskommissionen
Stöckli Hans · P-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion
Antrag der Mehrheit
Nichteintreten
Antrag der Minderheit
(Z'graggen, Graf Maya, Sommaruga Carlo, Stöckli)
Eintreten
Proposition de la majorité
Ne pas entrer en matière
Proposition de la minorité
(Z'graggen, Graf Maya, Sommaruga Carlo, Stöckli)
Entrer en matière
Burkart Thierry · Mit-M · Ständerat · Aargau · FDP-Liberale Fraktion
Mit dem Ziel, die Geschäftsprüfungskommissionen zu stärken, reichte Nationalrat Rudolf Joder, damals Präsident der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, am 18. Juni 2015 eine parlamentarische Initiative ein. Die parlamentarische Initiative will die Rechtsgrundlagen so anpassen, dass die GPK die Oberaufsicht wirkungsvoller, schneller, effizienter und in bestmöglicher Koordination mit den übrigen Aufsichtsorganen des Bundes wahrnehmen können.
Die GPK-N und mit ihr der Nationalrat als Erstrat schlagen als wesentliche Neuerung - und das ist der Kern dieser Vorlage - vor, nebst der weiterhin bestehenden PUK eine ausserordentliche Aufsichtsdelegation einzuführen. Diese kann bei Vorkommnissen von grosser Tragweite von den vier Aufsichtskommissionen GPK-N, GPK-S, FK-N und FK-S mit einem einfachen Einsetzungsbeschluss eingesetzt werden. Die ausserordentliche Aufsichtsdelegation soll über dieselben Rechte verfügen wie eine PUK, jedoch wesentlich einfacher und schneller eingesetzt werden können als diese. Im Übrigen schlägt die GPK-N nur einzelne Anpassungen zur Stärkung der Aufsichtskommissionen vor, da sich die letzte Revision der Informationsrechte der Aufsichtskommissionen von 2011 in der Praxis grundsätzlich bewährt hat.
Dem Parlament steht gemäss geltendem Recht die Möglichkeit offen, zur Ermittlung der Sachverhalte und zur Beschaffung weiterer Beurteilungsgrundlagen eine parlamentarische Untersuchungskommission einzusetzen, wenn Vorkommnisse von grosser Tragweite einer Klärung bedürfen. So ist es in Artikel 163 des Parlamentsgesetzes geregelt. Die gesetzlichen Bestimmungen hierfür wurden 1966 als Folge des Mirage-Skandals geschaffen. Seither wurde lediglich in drei Fällen tatsächlich eine PUK eingesetzt, seit über zwanzig Jahren gab es keine PUK mehr.
Die Gründe dafür dürften darin liegen, dass die Rechte der GPK seit der Schaffung der PUK weiter ausgebaut wurden und den GPK in den letzten Jahren mehr personelle Ressourcen zur Verfügung gestellt wurden, die es ihnen ermöglichten, bei besonderen Vorkommnissen in der Verwaltung vertiefte Untersuchungen durchzuführen. Die Einsetzung einer PUK durch einen einfachen Bundesbeschluss, der mit einer parlamentarischen Initiative in die Wege geleitet wird, ist zudem relativ schwerfällig. Zudem stehen mit der Geschäftsprüfungsdelegation und der Finanzdelegation bereits Instrumente zur Verfügung, die mit sehr weitgehenden Informationsrechten ausgestattet sind.
Der Nationalrat will die Hürde zur Einsetzung einer PUK nicht senken. Er will aber die Möglichkeit zur Einsetzung einer ausserordentlichen Aufsichtsdelegation durch die GPK und die FK schaffen.
Der Einführung einer neuen Delegation zur Oberaufsicht liegen folgende Überlegungen zugrunde: Mit der ausserordentlichen Aufsichtsdelegation erhalten die Geschäftsprüfungs- und die Finanzkommissionen ein Instrument der Oberaufsicht in die Hand, mit welchem sie rasch und unkompliziert weitreichende und zur PUK analoge Untersuchungen einleiten können. Faktisch übernimmt die ausserordentliche Aufsichtsdelegation damit die Funktion einer PUK.
Der Nationalrat geht im vorliegenden Entwurf jedoch davon aus, dass die PUK als Mittel der Oberaufsicht in ausserordentlichen Situationen immer noch ihre Berechtigung habe. Das Verhältnis zwischen der ausserordentlichen Aufsichtsdelegation und der PUK wird in der Vorlage denn auch explizit geregelt. Sobald die Aufsichtskommissionen eine ausserordentliche Aufsichtsdelegation beschliessen, veröffentlichen sie ihren Einsetzungsbeschluss, der den Untersuchungsgegenstand, die Untersuchungsfragen sowie die voraussichtlich benötigten finanziellen Mittel umschreibt. Die Mitglieder und Fraktionen des Parlamentes können nun die Einsetzung einer PUK verlangen, wenn ihnen der Einsetzungsbeschluss zu wenig weit geht oder sie eine andere Untersuchung durchgeführt haben möchten. Bei der Beratung der parlamentarischen Initiative zur Einsetzung einer PUK hat das Parlament dann die Möglichkeit, zwischen der PUK und der bereits begonnenen Untersuchung durch die ausserordentliche Aufsichtsdelegation zu entscheiden. Nachdem die Räte eine PUK eingesetzt haben, geniesst die PUK Vorrang vor der ausserordentlichen Aufsichtsdelegation, und diese stellt ihre bereits begonnene Arbeit ein.
Der ausserordentlichen Aufsichtsdelegation dürfen wie der PUK keine Informationen vorenthalten werden. Insbesondere hat sie explizit das Recht, jene Unterlagen herauszuverlangen, auf deren Einsichtnahme die Aufsichtskommissionen GPK und FK keinen Anspruch haben, nämlich die Protokolle der Bundesratssitzungen und die als geheim klassifizierten Unterlagen. Zudem kann sie Personen als Zeuginnen und Zeugen einvernehmen.
Kurzum, die ausserordentliche Aufsichtsdelegation hat faktisch die Funktion einer PUK, sie kann aber ohne ein hürdenreiches parlamentarisches Verfahren rasch und unkompliziert aktiviert werden. Das Parlament kann sich damit relativ leicht der schärfsten Waffe der Aufsicht bedienen. Mit der Vorlage sollen punktuell weitere Anpassungen an den bestehenden Bestimmungen vorgenommen werden, auf die ich hier nicht näher eingehen möchte.
Ihre vorberatende Geschäftsprüfungskommission ist auf die Vorlage eingetreten, hat sie aber in der Gesamtabstimmung abgelehnt. Lehnt die Kommission eine Vorlage in der Gesamtabstimmung ab, kommt dies einem Nichteintretensantrag an den Rat gleich. Die Mehrheit von 7 zu 4 Stimmen bei 0 Enthaltungen beantragt Ihnen daher, nicht einzutreten; sie tut dies aus folgenden Gründen:
Gemäss Artikel 169 der Bundesverfassung ist das Parlament grundsätzlich nicht zur Aufsicht berufen, sondern zur Oberaufsicht. Zwischen Aufsicht und Oberaufsicht gibt es einen wesentlichen Unterschied. Die direkte Aufsicht gegenüber der Verwaltung obliegt dem Bundesrat. Wir zweifeln ja nicht daran, dass die Aufsicht durch den Bundesrat grundsätzlich gewährleistet und nicht generell vernachlässigt wird; dass eine Aufsicht einmal gut und einmal etwas weniger gut ist, hat nichts mit der institutionellen Konzeption zu tun, sondern liegt in der Natur der Sache.
Der Verfassung- und Gesetzgeber hat vorgesehen, dass man die Ordnung mit einer Aufsicht und einer Oberaufsicht in zwei Fällen durchbricht und Letzterer Einsicht in Geheimbereiche gestattet. Dafür wurden aber spezielle Gremien geschaffen, namentlich die Geschäftsprüfungs- und die Finanzdelegation, GPDel und FinDel, der beiden Räte. Die Schaffung dieser speziellen Form der Oberaufsicht und institutionellen Vermischung zwischen Oberaufsicht und Aufsicht war in deren Entstehung auch Ausdruck des damaligen Misstrauens gegenüber den Bundesbehörden aufgrund von Erfahrungen, die Anfang der Neunzigerjahre gemacht wurden.
Heute diskutieren wir, und das ist der Kern der Sache, über jenen grossen Teilbereich, der nicht dieser direkten parlamentarischen Aufsicht untersteht. Für diesen grossen Teilbereich hat der Gesetzgeber die Möglichkeit einer PUK geschaffen, die einzelfallweise die Aufsicht mit allen Rechten an sich ziehen kann. Eine PUK einzusetzen, ist aber relativ umständlich und nimmt daher einige Zeit in Anspruch. Diese Langsamkeit hat aber auch ihre institutionellen Vorteile: Der skandalisierten und medial aufgeheizten Forderung nach schnellen Aufklärungsresultaten kann behutsam und mit der Wahrung der notwendigen Seriosität begegnet werden.
Das Parlament muss sich für die Einsetzung einer PUK als Gesamtgremium noch einmal überlegen, ob es in Durchbrechung des grundsätzlichen Systems dem Bundesrat misstrauen und die direkte Aufsicht übernehmen will. Dafür sind die Hürden relativ hoch, und es braucht die demokratisch hohe Legitimation durch die Bundesversammlung. Wenn eine ausserordentliche Aufsichtsdelegation nun aber jederzeit und mit relativ niedrigen Hürden einberufen werden kann, stellt sich die Frage, ob diese nicht vielmehr zu einer ständigen Aufsichtsdelegation werden würde, die ihre Aufsichtsrechte ständig wahrnimmt. Die Aufsicht kann sämtliche Bereiche des Bundes betreffen und ist mit der Möglichkeit des Einblicks in alle den Untersuchungsgegenstand betreffenden geheimen Akten ausgestattet. Diese Informationen wären dann einem relativ grossen Kreis zugänglich. Damit wäre es auch eine Frage der Zeit, bis die Öffentlichkeit davon Kenntnis erhält.
Es ist daher nicht angezeigt, dass wir die Grundkonzeption von Oberaufsicht und Aufsicht definitiv und vollständig durchbrechen. Die Kommissionsmehrheit ist daher der Auffassung, dass auf die Schaffung einer ausserordentlichen Aufsichtsdelegation gänzlich zu verzichten und daher nicht auf die Vorlage einzutreten sei. Es gibt keinen Grund für ein institutionalisiertes Misstrauen gegenüber dem Bundesrat.
Demgemäss bitte ich Sie namens der Kommissionsmehrheit, nicht auf die Vorlage einzutreten.
Z'graggen Heidi · Mit-F · Ständerat · Uri · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.
Ich beantrage Ihnen als Sprecherin der Minderheit Eintreten auf die Vorlage.
Ich möchte zuerst etwas Allgemeines zur parlamentarischen Oberaufsicht sagen. Im schweizerischen Bundesstaat wird die parlamentarische Oberaufsicht seit dessen Gründung als eine der Kernkompetenzen der Bundesversammlung betrachtet. Die politische Kontrolle der Exekutive ist ein wesentlicher und wichtiger Aspekt des demokratischen, am Prinzip der Gewaltenteilung orientierten Rechtsstaates. Sie ist von grösster Bedeutung. Das Ziel der Oberaufsicht ist das Gleichgewicht der Gewalten. Sie soll rechtmässiges, ordnungsmässiges, sachgerechtes und wirksames Staatshandeln gewährleisten. Die parlamentarische Oberaufsicht ist nicht eine hierarchische Überordnung, sondern es geht darum, die parlamentarische Oberaufsicht wahrzunehmen. Es geht eben nicht um die Vermischung der Verantwortung der Gewalten.
Parlamentarische Oberaufsicht stärkt das Vertrauen der Bevölkerung in die Regierung und so letztlich auch in die politischen Institutionen. Wir haben in der Bundesversammlung für diese Oberaufsicht verschiedene Instrumente. Das geht weit über die GPK und die Finanzkommission hinaus: Es geht um die Verabschiedung des Budgets, es geht um die parlamentarische Behandlung von Rechenschaftsberichten und natürlich auch um parlamentarische Vorstösse, mit denen man von der Exekutive Auskunft verlangen kann. Wichtige Instrumente oder Gefässe sind insbesondere die Aufsichtskommissionen, die Finanzkommission, die Geschäftsprüfungskommission, die Finanzdelegation und die Geschäftsprüfungsdelegation, mit je unterschiedlichen Informationsrechten. Die Zusammenarbeit und die Ausgestaltung haben sich grundsätzlich bewährt und sind eingespielt. Insbesondere können durch das gemeinsame Sekretariat Doppelspurigkeiten verhindert werden. Jetzt kommt aber eine neue Vorlage zur Stärkung der parlamentarischen Oberaufsicht zum Parlament, und das aufgrund der Erfahrungen sehr bewährter und erfahrener Mitglieder der GPK des Nationalrates und des Ständerates.
Grosse Ereignisse haben in der Geschichte der Bundesversammlung jeweils zum Ausbau der parlamentarischen Oberaufsicht geführt. Ganz früh, bereits Anfang des 20. Jahrhunderts, wurde die parlamentarische Finanzkontrolle eingeführt. Erst relativ spät kam mit dem Ausbau der GPK die Verwaltungskontrolle; wir haben es vom Sprecher der Mehrheit gehört, insbesondere nach der sogenannten Mirage-Krise 1966. Damals wurde dann auch das stärkste Mittel, eben die PUK, eingeführt. Die Einsetzung einer PUK hat aber, was auch korrekt ist, sehr hohe Hürden. Deshalb sind seit der Einführung des Mittels der PUK erst deren drei eingesetzt worden, was natürlich auch ein gutes Zeugnis für Bundesrat und Bundesverwaltung ist. Nur ist die PUK natürlich sehr stark politisiert. Ein weiterer Schritt zur Stärkung der Oberaufsicht des Parlamentes war die Einführung der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle 1990; dies unter dem Eindruck der sogenannten Fichenaffäre.
Der vierte Schritt, diese Stärkung der GPK mit der ausserordentlichen Aufsichtsdelegation, stammt aus dem Jahr 2015. Die GPK von National- und Ständerat haben dieser parlamentarischen Initiative zur Weiterbearbeitung Folge gegeben. Warum? Dazumal wurde dies damit begründet, dass insbesondere verschiedene Vorkommnisse von grösserer Bedeutung die Stärkung der GPK erforderlich machten. Wir müssen auch in Betracht ziehen, dass die Bundesverwaltung seit Einführung der GPK stark gewachsen ist, eine immer ausgedehntere Verwaltungstätigkeit stattfindet und dass die Oberaufsicht - ich betone: die Oberaufsicht, nicht die direkte Aufsicht - immer anspruchsvoller wird. Deshalb ist es zielführend, dass die GPK umfassend gestärkt werden sollen.
Es ist vielleicht ein Zufall, vielleicht aber auch nicht, dass diese Vorlage jetzt ins Parlament kommt, wenn wir wieder eine grosse GPK-Untersuchung machen müssen. Die parlamentarische Oberaufsicht hat eine grosse Aufgabe, die Situation rund um Corona zu untersuchen. Wiederum haben wir heute eine Situation, in der wir rein zeitlich und rein vom Umfang her eine grössere Untersuchung machen müssen.
Deshalb ist es sicher richtig, dass die parlamentarische Oberaufsicht im Zweck der Rechtmässigkeits-, der Zweckmässigkeits- und der Verhältnismässigkeitsprüfung gestärkt werden soll. Ich erachte die vorgeschlagene ausserordentliche Aufsichtsdelegation als zielführend. Der Einsetzungsbeschluss ist transparent. Er wird veröffentlicht. Und die Bundesversammlung kann selbstverständlich nach wie vor eine PUK verlangen.
Ein weiterer Vorteil der ausserordentlichen Aufsichtsdelegation ist sicher, dass Mitglieder der GPK und der Finanzkommissionen in diesem Gremium Einsitz nehmen können. So können das Wissen und Know-how dieser Mitglieder und der Sekretariate genutzt werden.
Ich beantrage Ihnen, im Interesse der Gewaltenteilung, im Interesse der Oberaufsicht, aber auch im Interesse der Stärkung des Vertrauens der Bevölkerung in den Bundesrat und in die Verwaltung auf die Vorlage einzutreten und ihr dann zuzustimmen.
Fässler Daniel · Mit-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.
Ich kann es kurz machen. Mir ist der Hinweis wichtig, dass die Kommission an sich auf die Vorlage eingetreten ist und sie auch seriös und im Detail beraten hat. Wir haben diese Vorlage gemäss Kommissionsprotokoll, ich glaube, das darf ich sagen, zweieinhalb Stunden beraten. Am Schluss der Beratung, der Berichterstatter unserer Kommission hat es gesagt, wurde die Vorlage in der Gesamtabstimmung abgelehnt. Meine Interpretation ist: Die Ablehnung hat viel damit zu tun, dass die Schaffung der Möglichkeit der Einberufung einer ausserordentlichen Aufsichtsdelegation mehrheitlich als nicht notwendig betrachtet wurde. Wir haben in der Beratung in der Kommission feststellen können, dass es in der Vergangenheit in der Praxis immer gelungen ist, angepasste Lösungen zu finden. Daher ist die Mehrheit der Auffassung, dass es auch in Zukunft möglich sein wird, angepasste Lösungen zu finden.
Ich komme noch auf die Zukunft dieses Geschäftes zu sprechen. Sollten Sie der Mehrheit der GPK folgen und nicht auf diese Vorlage eintreten, mache ich die Prognose, dass der Nationalrat an seinem Beschluss festhalten wird. Es wird dann Aufgabe unserer Geschäftsprüfungskommission sein, sich nochmals mit der Vorlage zu befassen. Das heisst, die GPK wird sich so oder so nochmals mit diesem Thema befassen können. Ich kann mir gut vorstellen, dass dann, wenn wir eine weitere Runde machen, eine Entschlackung der Vorlage in dem Sinne ernsthaft geprüft werden wird, dass die Schaffung einer ausserordentlichen Aufsichtsdelegation gestrichen wird. Eine Quasi-Rückweisung an die Kommission im Sinne eines Eintretens macht deswegen aus meiner Sicht keinen Sinn, ist nicht nötig und nicht angezeigt.
Ich ersuche Sie mit der Mehrheit der Kommission, Nichteintreten zu beschliessen.
Graf Maya · Mit-F · Ständerat · Basel-Landschaft · Grüne Fraktion
Ich möchte Ihnen beantragen, auf dieses Geschäft einzutreten und nicht, wie es jetzt mein Kollege Fässler angemerkt hat, die Schlaufe über den Nationalrat zu machen. Das hat auch etwas damit zu tun, dass wir gerade unsere Arbeit hier im Geschäftsprüfungsbereich selbst, eigenständig und fundiert tun wollen.
Wenn wir das Geschäft zurück an unsere Kommission schicken, haben wir Gewähr, dass wir das nächste Mal auch inhaltlich auf das Geschäft eintreten können. Indem wir die Vorlage Artikel um Artikel miteinander behandeln, können wir am Schluss wirklich entscheiden, ob wir diese ausserordentliche Aufsichtsdelegation wollen oder nicht. Heute können wir darüber ja gar nicht beschliessen, sondern wir beschliessen nur, ob wir uns damit überhaupt befassen wollen oder nicht.
Ich möchte Ihnen noch aus einem ganz wichtigen Grund, aus einem inhaltlichen Grund beantragen, dass wir diese Arbeit noch einmal machen und dann fundiert darüber entscheiden. Der Hauptvorwurf ist ja, dass damit die parlamentarische Untersuchungskommission verhindert würde respektive es dieses Instrument ja schon gebe. Nun ist die Realität so, dass die letzte PUK vor 25 Jahren eingesetzt wurde. Wie Frau Kollegin Z'graggen gesagt hat, ist das ja ein erfreuliches Resultat. Aber es täuscht darüber hinweg, das wissen auch die Mitglieder des Ständerates, die schon länger im Rat sind, dass wir in diesen 25 Jahren verschiedene Vorkommnisse in der Bundesverwaltung hatten, die einer ganz sachgerechten, tiefen, umfassenden Untersuchung bedurften.
Ich möchte hier erinnern an die Korruptionsaffäre im SECO, das fehlgeschlagene IT-Projekt Mistra, die Vorwürfe der Begünstigung im Bundesamt für Strassen, Probleme bei der Zentralen Ausgleichsstelle der AHV, das gescheiterte Informatikprojekt Insieme, die Hochseeschifffahrt-Bürgschaften oder, zuletzt, die Sistierung von Bodluv: All diese Affären haben für Schlagzeilen gesorgt. Und was konnten wir als Geschäftsprüfungskommissionen machen? Wir hatten die Informationsrechte nicht, die eine PUK hat. Wir mussten trotzdem verwaltungsübergreifend arbeiten. Bei der Hochseeschifffahrt mussten wir eine Arbeitsgruppe einsetzen. Eine Arbeitsgruppe ist richtig, weil dort die zuständigen Subkommissionen schon dabei sind, auch diejenigen, die das Fachwissen mitbringen, aber sie hat nicht die gleichen Instrumente in der Hand, um auch an vertrauliche respektive geheime Dokumente zu kommen. So kann die Oberaufsicht ihre Arbeit nicht in dem Umfang wahrnehmen, wie es bei diesen sehr heiklen Vorkommnissen wichtig wäre.
Das war auch die Intention des damaligen Nationalrates Rudolf Joder, des damaligen Präsidenten der Geschäftsprüfungskommission, als er diese parlamentarische Initiative 2015 einreichte. Die Vorlage hat dann nach vielen Abklärungen den langen Weg über den Nationalrat gemacht und wurde dort mit 172 zu 25 Stimmen angenommen.
Daher möchte ich Sie jetzt wirklich bitten, dass wir eintreten, dass wir in unserer Kommission noch einmal Artikel für Artikel eine zweite Lesung machen, dass wir Ihnen das Resultat vorlegen und dass Sie dann in Kenntnis der Diskussion bei allen Artikeln, wir wollen ja nicht in die Details gehen, welche neuen Instrumente hier wie möglich sind, auch in Bezug auf den Bundesrat, die Gelegenheit haben, darüber zu entscheiden. Das Geschäft sollte nicht mit Nichteintreten wieder an den Nationalrat zurückgehen.
Stöckli Hans · P-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion
Präsident (Stöckli Hans, Präsident): Wir stimmen über den Nichteintretensantrag der Mehrheit ab.
Abstimmung
Abstimmung - Vote
Für Eintreten ... 12 Stimmen
Dagegen ... 25 Stimmen
(1 Enthaltung)
Stöckli Hans · P-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion
Präsident (Stöckli Hans, Präsident): Damit sind wir am Ende der Tagesordnung angelangt. Sie haben die überarbeiteten Programme für die nächsten Tage erhalten. Ob morgen Mittwoch eine Nachmittagssitzung stattfindet, hängt von Ihnen ab. Ich kann das heute noch nicht sagen. Nun entlasse ich Sie in Ihre Fraktionssitzungen und wünsche Ihnen einen schönen Nachmittag!
Schluss der Sitzung um 13.05 Uhr
La séance est levée à 13 h 05