Erfahrungswerte über das Krankenversicherungsaufsichtsgesetz

Stöckli Hans · P-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Präsident (Stöckli Hans, Präsident): Herr Hegglin ist von der schriftlichen Antwort des Bundesrates teilweise befriedigt und beantragt Diskussion. - Sie wird ihm gewährt.

Hegglin Peter · Mit-M · Ständerat · Zug · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Für die schnelle Beantwortung meiner Fragen danke ich dem Bundesrat bestens. Die Antworten können mich aber nicht ganz befriedigen, weshalb ich auf einzelne Punkte eingehen möchte.

Das Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (KVAG) und die entsprechende Verordnung sind seit dem 1. Januar 2016 in Kraft. Ziel von Gesetz und Verordnung ist es, die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung zu optimieren, den Schutz der Versicherten zu verbessern sowie die Transparenz im regulierten Wettbewerb zu erhöhen. Gesetz und Verordnung enthalten schwergewichtig Bestimmungen über die Reserven, die Rückstellungen und das gebundene Vermögen der Krankenversicherungen. Diese Anforderungen sollen langfristig die finanzielle Sicherheit der Versicherer gewährleisten und schützen dadurch auch die Interessen der Versicherten.

Gemäss Artikel 59 Absatz 1 Buchstabe a KVAG müssen die Versicherer innerhalb von zwei Jahren einen Geschäftsplan einreichen, der die neuen Anforderungen gemäss Artikel 7 Absatz 2 Buchstaben a bis f und i bis p zu erfüllen hat. Die Anforderungen an den Geschäftsplan wie auch die weiteren Anforderungen gemäss Artikel 59 KVAG sind gerade für kleine und kleinste Krankenversicherer einschneidend. Als Präsident des Verbandes dieser kleinen Krankenversicherer habe ich ein Interesse an möglichst pragmatischen Vorgaben. In diesem Zusammenhang ist es mir wichtig, die bisherigen Erfahrungen mit dem KVAG und der Krankenversicherungsaufsichtsverordnung, insbesondere was die administrative Belastung der Krankenversicherer betrifft, zu evaluieren, um allfällige Schlussfolgerungen ziehen zu können.

Im KVAG sind einige Aufgaben neu umschrieben worden, was den Aufwand vor allem für die KMU, also für die kleinen Versicherer, teils massiv gesteigert hat. Die Details dazu wurden seitens der kleinen Versicherer damals mit Bundesrat Berset persönlich besprochen. Es konnte leider nur ein kleiner Teilerfolg erzielt werden. So wurde zum Beispiel beantragt, dass kleine Krankenversicherer mit Mitgliederbeständen von unter 100 000 Franken einzelne Aufgaben gar nicht oder nur in einem der Unternehmensgrösse angepassten Umfang zu erfüllen hätten und dies entsprechend im Gesetz festzuhalten sei. Das wurde damals klar abgelehnt, mit dem Hinweis, dass diese Kassenpraxis, die Unterscheidung zwischen gross und klein, ohne eine solche explizite Bestimmung durch das BAG situativ gelebt werde - was aber bis heute leider nicht der Fall ist. Denn es folgt immer gleich der Hinweis des BAG auf die gesetzlichen Artikel, wonach stets alle gleich zu behandeln seien.

Die Aussage, dass die Kleinen nicht vor diesen happigen Mehraufwendungen und den damit verbundenen wiederkehrenden Mehrkosten gewarnt hätten, ist falsch. Sowohl Santésuisse wie auch der RVK, aber auch einzelne KMU-Kassen haben dies dem BAG und dem zuständigen Bundesrat seinerzeit mitgeteilt.

Ich habe von zwei Krankenkassen, beides kleine Kassen, nachfolgende Rückmeldungen erhalten: Eine Kasse musste seit Einführung des KVAG aufgrund der zusätzlichen Anforderungen eine Vollzeitstelle in einem hohen Lohnsegment schaffen. Für einen kleinen Versicherer ist dies eine merkliche Mehrbelastung. Vor dem KVAG konnten die regulatorischen Anforderungen problemlos durch die bestehenden Ressourcen im Controlling abgedeckt werden.

Ein weiteres Beispiel illustriert anhand von Zahlen die markanten Kostensteigerungen. So hatte diese Kasse 2014 Revisionskosten von 31 900 Franken, 2019 waren es 140 000 Franken. Ich nehme noch die Kosten des Aktuariats: Diese lagen 2014 bei 4000 Franken, heute sind es 26 000 Franken. Wenn ich es auf den Aufwand pro versicherte Person umrechne, so waren es 2014 noch Fr. 5.30, und heute sind es Fr. 21.65. Das sind Kosten, die auf die Krankenkassenprämien geschlagen werden und auch zu den massiven Kostensteigerungen im Gesundheitswesen beitragen.

Das führt mich zur Schlussfolgerung, dass das KVAG vor allem den kleinen und mittleren Krankenversicherern in vielen Bereichen einen massiv höheren administrativen Aufwand und damit verbunden einmalige sowie wiederkehrende Verwaltungskosten brachte. Viele mussten den Personalbestand inzwischen aufstocken, die IT den neuen Bedürfnissen des Gesetzgebers anpassen, die Datenschutzbestimmungen überarbeiten und die Koordination mit der internen und externen Revision berücksichtigen. Auch die durch das BAG laufend ausgebauten Statistiken und die Neuerungen im Risikoausgleich führten zu zusätzlichem Verwaltungsaufwand - stets zu 100 Prozent zulasten der Versicherer. Dies sollte einem Vergleich der Geschäftsberichte 2018, 2019 und folgende sowie den Statistiken und Publikationen des Bundesamtes entnommen werden. Das BAG soll diese erhobenen Zahlen doch bekannt geben.

Der Bundesrat schreibt zwar, dass er keinen Handlungsbedarf orte. Er erwähnt aber, dass er beabsichtige, die Erfahrungen mehrere Jahre zu sammeln und zu analysieren, um das neue Gesetz zu beurteilen. Er wolle dazu in den nächsten Jahren einen Bericht erarbeiten. Ich erwarte, dass der Bericht explizit auch auf meine Hinweise und Bedenken eingeht.

Berset Alain · BR-M · Bundesrat · Freiburg

Le domande poste nella presente interpellanza sono state oggetto di discussioni in Parlamento in occasione dell'adozione della legge sulla vigilanza sull'assicurazione malattie (LVAMal) e sono anche state oggetto di discussioni con gli assicuratori in occasione dell'adozione dell'ordinanza sulla vigilanza sull'assicurazione malattie. Con questa legge l'UFSP può in particolare rifiutarsi di approvare premi troppo elevati. La LVAMal ha introdotto requisiti nuovi in materia di governo d'impresa che garantiscono una maggiore trasparenza.

Par exemple, dans ce cas, la loi prévoit la publication des rémunérations des membres des organes dirigeants ou d'autres éléments. Evidemment, ces nouveautés que l'on trouve dans la loi ont été d'abord largement débattues au Parlement, il y a quelques années. Elles sont évidemment dans l'intérêt des assurés.

Das KVAG - Sie haben das auch angesprochen - stellt dem BAG die Instrumente zur Verfügung, die es ihm ermöglichen, frühzeitig zu intervenieren. Frühzeitig intervenieren zu können, ist eine gute Sache, wenn sich die finanzielle Situation eines Versicherers ungünstig entwickelt. Das heisst, wenn es gute Gründe dafür gibt, ist es möglich, ein vierteljährliches oder monatliches Reporting zu verlangen, um die Entwicklung der Situation genau zu verfolgen. Es ist auch eine Situation, die es dann erlaubt, sofern es notwendig sein sollte, sehr rasch Massnahmen zu ergreifen, um zu verhindern, dass sich die Situation zu stark verschlechtert.

Was man hier aber auch noch sagen kann, ist, dass wir sehr gerne bereit wären, das zu vertiefen. Ob eine Diskussion direkt im Rat stattfinden sollte und ob der Rat der geeignetste Ort dafür wäre, ist eine zweite Frage. Ich finde, man kann problemlos viel tiefer gehen und ergründen, wie das System funktioniert. Es findet auch ein regelmässiger Austausch mit den Versicherungen, den Krankenversicherern, statt, wozu ich dann auch noch etwas sagen werde.

Was ich aber schon hier sagen kann, ist, dass das Bewilligungsverfahren für den Geschäftsplan im Grossen und Ganzen dem Bewilligungsverfahren entspricht, das bereits vor dem 1. Januar 2016 in Kraft war. In dieser Hinsicht hat sich nicht wirklich viel geändert. Die Versicherer waren bereits vor dem Inkrafttreten des KVAG verpflichtet, über ein Risikomanagement und ein internes Kontrollsystem zu verfügen. Wir haben auch keine Signale in der Richtung erhalten, dass die Anforderungen des neuen Gesetzes für die Versicherer zu einer übermässigen administrativen Belastung führen würden. Übrigens fand im Parlament bereits im Rahmen der Diskussion zum KVAG und danach auch zur Verordnung eine grosse und breite Diskussion statt.

Im Übrigen sind in einzelnen Bereichen wie den Reserven, dem Risikomanagement und dem internen Kontrollsystem die Anforderungen an die Grösse des Versicherers angepasst. Das bedeutet auch, dass nicht für alle Player im Markt die gleichen Anforderungen gelten.

Un point que j'aimerais encore mentionner, Monsieur le conseiller aux Etats Hegglin, c'est que depuis l'entrée en vigueur de la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie, l'OFSP organise chaque année une rencontre avec les assureurs pour échanger sur leurs expériences relatives à la nouvelle loi. Je ne sais pas exactement qui y a participé ces dernières années, mais, à ma connaissance, il y a chaque année une rencontre avec les assureurs ou leurs représentants.

A ma connaissance, lors de ces échanges, aucun assureur ne s'est plaint du fait que la nouvelle législation entraînerait pour lui une charge administrative excessive. Vous dites le contraire. Il y a donc une différence entre les informations que vous et moi avons reçues. Quand il y a une telle différence, il faut se demander où est la réalité. Nous sommes absolument prêts à le faire. Pour ma part, je n'ai pas eu de signaux des assureurs jusqu'ici. D'ailleurs, je rencontre assez souvent aussi les organisations faîtières des assureurs. Je vois aussi régulièrement des assureurs - plutôt les plus grands, c'est vrai. Jusqu'ici, je n'ai jamais entendu de remarques à ce sujet, notamment pas de la part des faîtières, qui, elles, sont censées représenter l'ensemble de leurs membres.

Cela dit, nous allons analyser les expériences faites avec la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie. Nous allons devoir faire cette analyse et regarder ce qui fonctionne et ce qui doit être modifié. Il faut voir aussi que certaines obligations, notamment celles relatives au plan d'exploitation, à la gestion des risques et au système de contrôle interne ne sont en vigueur que depuis 2018. Nous n'avons donc pas encore beaucoup de recul: c'est encore tôt pour faire le bilan. De même, les exigences en matière de gouvernance d'entreprise ne seront en vigueur qu'à partir de 2021, donc de l'année prochaine. Là aussi, il faut comprendre qu'il faut laisser un peu de temps pour que cette loi soit mise en oeuvre, avant d'établir le rapport pour faire le bilan.

J'ajoute un dernier point: nous avons affaire à quelques dizaines d'entreprises d'assurance qui sont actives dans un marché où les clients sont captifs, si je peux le dire ainsi. Personne n'a le choix de payer ou non les assurances-maladie: c'est obligatoire. C'est un paiement par tête. Ce sont des coûts importants. Il nous paraît clair que quand on a sous gestion 30 milliards de francs, il faut exercer une surveillance et un contrôle qui soient l'optimum. Mais il faut faire naturellement attention au fait que dans un tel marché, vu l'importance des chiffres dont je viens de parler, on ne peut évidemment pas, parce que certaines structures sont toutes petites, les exempter au-delà du raisonnable de certaines tâches de contrôle, des exigences de transparence et, naturellement, de surveillance.

Encore une fois, pour les éléments les plus importants, nous tenons compte de la taille des assureurs pour poser les exigences. Il faut vraiment que nous examinions ce point au sujet duquel nous avons une divergence d'information. Généralement, ce type de situations m'incite à creuser un peu pour savoir ce qu'il en est. Selon mon information et mon sentiment, sur la base de ce que j'ai reçu jusqu'à aujourd'hui, je n'ai pas l'impression que cela pose de problèmes particuliers. C'est naturellement assez fatigant pour tout le monde. Il serait plus simple qu'il n'y ait aucun contrôle et que l'on n'ait rien à faire, mais cela, tout le monde comprend bien aussi que ce n'est pas possible.