Schweizer Anbieter bei der Umsetzung der Strategie der internationalen Zusammenarbeit prioritär berücksichtigen

Würth Benedikt · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Das Parlament hat mit der Botschaft zur Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021-2024 einen Zahlungsrahmen von 11,25 Milliarden Franken beschlossen. Die Umsetzung dieses Zahlungsrahmens erfolgt unter anderem mit zahlreichen inländischen und ausländischen Organisationen. Es geht dabei einerseits um die sogenannten Programmbeiträge. Sie beliefen sich 2019 auf 126 Millionen Franken, basierend auf der Subventionsgesetzgebung. Andererseits geht es um die Mandate für Projekte, und um diese geht es in der vorliegenden Motion.

Die Vergabe von Mandaten fällt heute unter das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen und unter die gleichnamige Verordnung und unterliegt festgelegten Schwellenwerten. Dass dabei nicht immer alles rund laufen kann, ist klar und liegt auf der Hand. Die APK hat aufgrund von Zeitungsberichten, die sich auf interne EDA-Revisionsberichte stützen, beispielsweise kritische Fragen zu einem von einer amerikanischen Entwicklungsorganisation durchgeführten Projekt in Myanmar gestellt. In diesem Fall wurde sogar ohne Ausschreibung ein hoher Millionenbetrag mehr oder weniger in den Sand gesetzt.

Die Kommission hat sich mit der Frage auseinandergesetzt, wie die Schweiz beziehungsweise das EDA den Umsetzungsspielraum nutzen soll. Sie verlangt mit der vorliegenden Motion, dass Schweizer Anbieter bei ausreichender Erfahrung und Kompetenz prioritär berücksichtigt werden. Folgende Überlegungen führten zu dieser Motion: Eine grössere Nähe zu den Anbietern eröffnet den Bundesstellen in der DEZA bessere Austauschmöglichkeiten. Insbesondere ist die Kommission überzeugt, dass Schweizer Anbieter stärker exponiert sind und somit ein elementares Interesse an einer einwandfreien Durchführung eines Projekts haben, da ansonsten der Reputationsverlust in der Schweiz erheblich wäre. Bei ausländischen Anbietern spielt dieser Faktor in geringerem Mass. Vor diesem Hintergrund ist die Kommission der Meinung, dass der Bund seinen Spielraum verstärkt zugunsten der einheimischen Anbieter nutzen soll. Es ist zu beachten, dass formal keine Pflicht zur Unterstellung unter das WTO-Submissionsrecht besteht und die Schweiz als eines von wenigen Ländern diese Unterstellung praktiziert. Diese einseitige Marktöffnung hinterfragt die Kommission.

Auch muss man sich verstärkt die Frage stellen, ob wirklich alle Projekte für ein Submissionsverfahren mit allen rechtlichen und technischen Verfahren geeignet sind. Ein Entwicklungsprojekt ist ja nicht eine Bauleistung. Einen vergleichbaren Fall gibt es im schweizerischen Recht zum Beispiel bei den Arbeitsmarktprogrammen. Dort sind die Kantone auch frei, ob sie ausschreiben wollen oder nicht. Aber, und das ist wichtig, die Kommission will den Wettbewerb nicht tel quel ausschalten. Sie hält an diesem Prinzip im Grundsatz fest. Es ist ein Prinzip, das durchaus befruchtend wirken kann. Die Kommission ist aber der Meinung, dass bei ausreichender Kompetenz und Erfahrung prioritär auf Schweizer Entwicklungs-Know-how zu setzen ist, insbesondere vor dem Hintergrund, dass wir unsere Projekte für ausländische Anbieter offenhalten, währenddem die schweizerischen Organisationen in vielen Ländern keinen Zugang haben. Die Reziprozität spielt nicht in gewünschtem Masse.

Schweizer Umsetzungspartner sollten wenn möglich einen Schweizer Bezug haben, weil es erstens um Schweizer Steuergeld geht und zweitens dies auch für die längerfristige Etablierung leistungsfähiger schweizerischer Entwicklungsorganisationen wichtig ist. Drittens können so auch Arbeitsplätze in der Schweiz gehalten werden. Es gilt zu beachten, dass die Motion explizit alle Schweizer Anbieter von Dienstleistungen der internationalen Zusammenarbeit (IZA) einschliesst. Auch zahlreiche Anbieter aus dem Privatsektor und der Schweizer Akademie sind somit von dieser Motion berührt.

Zu den Argumenten des Bundesrates, die er in seiner ablehnenden Stellungnahme zur Motion anführt: IZA-Beschaffungen sind heute der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen unterstellt. Auch im revidierten Beschaffungsrecht, das am 1. Januar 2021 in Kraft tritt, verzichtete der Gesetzgeber darauf, die Beschaffungen der IZA vom Geltungsbereich des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) auszunehmen. Die Forderung der Motion sei mit dieser Rechtslage nicht vereinbar, schreibt der Bundesrat; eine wörtliche Umsetzung der Motion würde eine Gesetzesrevision bedingen. Da das BöB erst 2019 revidiert wurde, sieht der Bundesrat keine Notwendigkeit einer neuerlichen Änderung.

Zu diesen Argumenten sei Folgendes gesagt: Vorab sei erwähnt, dass das BöB sehr wohl zum Beispiel mit Blick auf die nächste IZA-Botschaft in diesem Punkt revidiert werden könnte. Bei einem derart grossen Beschaffungsvolumen erscheint dies jedenfalls nicht unverhältnismässig. Sieht der Bundesrat einen zwingenden Bedarf, dann kann er den Willen des Parlamentes über eine Gesetzesrevision umsetzen. Es ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass die im letzten Jahr abgeschlossene Revision des BöB aufgrund der Überarbeitung des Übereinkommens der WTO zum öffentlichen Beschaffungswesen notwendig wurde. Mit anderen Worten war der Grund für die Revision des BöB ein ganz anderer als der von der Motion eingebrachte, nämlich die Harmonisierung der Gesetzesgrundlagen zum öffentlichen Beschaffungswesen unter den Mitgliedsländern der WTO. In gewissem Sinne ist somit das oben genannte Anliegen dem in der Motion zum Ausdruck gebrachten geradezu entgegengesetzt. Ziel der WTO ist es ja, gleich lange Spiesse unter den Mitgliedsländern zu garantieren. Dies ist aber, wie in der Motion erwähnt, gerade im Bereich der IZA de facto nicht der Fall. Es mutet somit geradezu paradox an, dass die Schweiz die IZA freiwillig dem BöB und somit den WTO-Richtlinien unterstellt, während die anderen Mitgliedsländer der WTO dies eben gerade nicht tun.

Des Weiteren ergibt sich auch im Rahmen der heutigen Rechtslage, und das ist wichtig, sehr wohl ein Handlungsspielraum, der genutzt werden kann. Der Bundesrat hält ja nach den juristisch geprägten Ausführungen selbst fest: "Der Bundesrat wird den Handlungsspielraum innerhalb des gesetzlichen Rahmens nutzen, um geeignete Schweizer Anbieter zu berücksichtigen." Ich begründe diese Haltung wie folgt: Wie erwähnt, liegt hier eine Ausweitung der Reichweite des BöB vor, obwohl dies vom WTO-Abkommen GPA 2012 nicht vorgeschrieben ist. Entsprechend führt die Unterstellung als öffentlicher Auftrag ausserhalb des Staatsvertrags bereits dazu, dass ausländische Anbieter nur dann zugelassen sind, wenn erstens ihr Sitzstaat Gegenrecht gewährt oder zweitens der Auftraggeber, beispielsweise die DEZA, dies auch zulässt. Dies gilt aber nur dann, wenn die Beschaffung nicht ohnehin vom objektiven Anwendungsbereich des BöB ausgeschlossen ist. Insbesondere nach Artikel 10 Buchstabe h des revidierten BöB ist zu beachten, dass generell beispielsweise Beschaffungen im Rahmen internationaler humanitärer Nothilfe sowie Agrar- und Ernährungshilfen ausgenommen sind.

Dies führt mich zu folgendem Fazit: Obwohl IZA-Projekte in der Schweiz grundsätzlich dem BöB unterstellt sind, ergibt sich zumindest auch in diesem Bereich ein gewisser Handlungsspielraum der DEZA, von ihrem Wahlrecht zur freiwilligen Zulassung ausländischer Auftraggeber eben keinen Gebrauch zu machen, sofern der Sitzstaat des ausländischen Anbieters kein Gegenrecht gewährt. Da die Schweiz gemäss Begründung der Motion eines der wenigen Länder zu sein scheint, die IZA-Projekte dem Beschaffungsrecht unterstellen, dürfte die Anzahl der Staaten mit Gegenrecht gering und damit der Spielraum entsprechend gross sein. Zudem fallen, wie bereits erwähnt, Beschaffungen nach Artikel 10 Buchstabe h des revidierten BöB von vornherein nicht unter das BöB, weshalb auch hier die Pflicht zur Berücksichtigung ausländischer Anbieter ausscheidet. Das Argument in der Stellungnahme des Bundesrates, dass die Verfahrensgrundsätze der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung der Anbieter in freihändigen Verfahren und Einladungsverfahren gewährleistet werden müssen, ist klar. Aber das führt nicht dazu, dass ausländische Anbieter zu Beschaffungen zugelassen werden müssen. Die erwähnten Grundsätze kommen von vornherein nur für diejenigen Anbieter zur Anwendung, die gemäss den ausgeführten Regelungen zugelassen werden müssen beziehungsweise freiwillig zugelassen werden.

Ich komme zur Zusammenfassung:

1. Das Argument des Bundesrates, eine Ausklammerung der IZA vom BöB würde die Transparenz, Innovation, Effizienz, Dauerhaftigkeit und Rentabilität von Projekten beeinträchtigen, ist aus meiner Sicht nicht stichhaltig. Die Motion verlangt weder die Abschaffung von Ausschreibeverfahren und des Wettbewerbs in der IZA noch einen kategorischen Ausschluss von internationalen Wettbewerbern. Die Motion verlangt lediglich, dass Anbieterinnen und Anbieter aus der Schweiz bei ausreichender Erfahrung und Kompetenz prioritär berücksichtigt werden. Es liegt also am Bund zu entscheiden, wann ein Schweizer Anbieter über ausreichende Erfahrung und Kompetenz verfügt und diese Eignungsvoraussetzungen auch erfüllt.

2. Sollte der Bundesrat zur Einsicht gelangen, dass der parlamentarische Wille mit einer Gesetzesrevision umzusetzen ist, dann drängt sich auf, eine solche mit der nächsten IZA-Botschaft auch vorzulegen. Denn das Volumen bei der Umsetzung der 11,25 Milliarden Franken schweren IZA-Botschaft ist sehr erheblich.

Die Kommission hat diese Motion mit 11 zu 2 Stimmen gutgeheissen. Ich bitte Sie namens der Kommission, die Motion anzunehmen.

Cassis Ignazio · BR-M · Bundesrat · Tessin

Ringrazio il relatore di commissione, il consigliere agli Stati Würth, per l'esaustiva relazione che comprende anche diversi elementi giuridici.

Die Schweizer NGO leisten einen wichtigen Beitrag zur Umsetzung der internationalen Zusammenarbeit (IZA). Hier muss zuerst die Frage gestellt werden: Worum geht es in dieser Diskussion? Der Berichterstatter hat es richtig in Erinnerung gerufen: Es hat zwei Töpfe von Geldern, die für die NGO zur Verfügung gestellt werden. Es sind auf der einen Seite die Programmbeiträge und auf der anderen Seite die Mandate. Die Programmbeiträge von etwa 126 Millionen Franken pro Jahr, wovon jetzt die Rede war, sind Finanzhilfen gemäss Subventionsgesetz. Sie unterstehen deshalb nicht den Regeln des Beschaffungsrechts. Dieser erste Topf von 126 Millionen Franken wird schon heute nur Schweizer NGO gegeben. Da gibt es gar keinen Handlungsbedarf im Sinne der Motion.

Wir reden hingegen über die Mandate. Die Mandate sind Vergaben der DEZA an die NGO, die in den letzten vier Jahren durchschnittlich etwa 50 bis 60 Millionen Franken pro Jahr betrugen. Einfach damit Sie es wissen, es gibt drei Kategorien von Empfängern dieser Gelder: die Schweizer NGO, die lokalen NGO - das heisst die NGO an der "front line", wo die DEZA die Projekte ausführt - und die internationalen NGO. Von diesen 50 bis 60 Millionen Franken gehen durchschnittlich 60 Prozent an Schweizer NGO, 30 Prozent an internationale NGO und 10 Prozent an lokale NGO. Bereits heute gehen mit dem bestehenden System knapp zwei Drittel des zweiten Topfes an Schweizer NGO. Der erste Topf mit 126 Millionen Franken geht vollständig an Schweizer NGO. Ich sage das nur, damit klar ist, worüber wir sprechen.

Der Bundesrat beantragt Ihnen die Ablehnung dieser Motion, einerseits aus rechtlichen Gründen, Sie haben es gehört, andererseits aus Überlegungen der Effizienz, aber auch der Wirksamkeit der IZA.

Beschaffungen der IZA sind der Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen unterstellt. Das Parlament hat das öffentliche Beschaffungsrecht letztes Jahr revidiert. Bei dieser Revision hat das Parlament darauf verzichtet, die Beschaffungen der IZA, dieses zweiten Topfes, vom Geltungsbereich des Bundesgesetzes auszunehmen. Somit müssen Vergaben ab einem bestimmten Schwellenwert, normalerweise ab einem Schwellenwert von 230 000 Franken, grundsätzlich im offenen oder selektiven Verfahren ausgeschrieben werden. Das gilt sowohl unter dem heute geltenden Recht als auch unter dem revidierten Recht.

Auch bei freihändigen Vergaben oder Einladungsverfahren unter diesem Schwellenwert müssen die gesetzlichen Vorgaben eingehalten werden. Dazu zählen Grundsätze der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung, die Transparenz sowie die Förderung des wirksamen und fairen Wettbewerbs. Im Wettbewerbsverfahren wird der Zuschlag an den Anbieter mit dem vorteilhaftesten Angebot erteilt. Damit wird sichergestellt, dass die für die IZA eingesetzten Steuergelder möglichst effizient und wirksam investiert werden. Ich komme darauf noch zurück. Die Motion hingegen fordert eine Bevorzugung von Schweizer Anbietern, sobald diese lediglich über "ausreichend Erfahrung und Kompetenz verfügen". Die vertiefte Prüfung des Motionstextes durch unsere Juristinnen und Juristen im Anschluss an die APK-S-Sitzung ergab, dass eine solche generelle prioritäre Berücksichtigung von Anbietern aus der Schweiz nicht vereinbar ist mit unserem Beschaffungsrecht und eine Gesetzesrevision bedingen würde.

Wie bereits gesagt, das Beschaffungsrecht wurde eben erst revidiert. Es tritt in wenigen Tagen, am 1. Januar 2021, in Kraft. Der Bundesrat sieht keine Notwendigkeit, das Gesetz jetzt schon wieder anzupassen, im Gegenteil. Das revidierte öffentliche Beschaffungsrecht verbessert nämlich die Rahmenbedingungen für den Wirtschaftsstandort Schweiz und ermöglicht es, Qualitäts- und Nachhaltigkeitsaspekte vermehrt zu berücksichtigen. Zudem nennt die im September vom Parlament verabschiedete IZA-Strategie 2021-2024 den Mehrwert der Schweizer IZA als Kriterium für das Engagement der Schweiz. Wir sprechen hier von Expertise, auf welche Schweizer Anbieter besonders spezialisiert sind. Bereits heute kann gemäss DEZA-Richtlinien Schweizer Fachwissen als Bedingung für die Vergabe formuliert werden. Es ist schon heute möglich, eine fachbezogene Bevorzugung zu verlangen.

Viele Schweizer Anbieter besitzen ein etabliertes und spezifisches Wissen, welches der Schweizer IZA schon seit Jahren zugutekommt und erfolgreiche Projekte ermöglicht hat. Dies schliesst auch Schweizer Akteure aus dem Privatsektor ein, die mit ihrem Know-how und der Tätigkeit in ihrer jeweiligen Geschäftswelt sehr gut positioniert sind, um einen positiven Impact im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu erwirken. Weiterhin wichtig bleiben auch die exklusiven Programmbeiträge der DEZA für Schweizer Hilfswerke, Dachverbände und kantonale Föderationen. Das ist der berühmte erste Topf von etwa 126 Millionen Franken.

Diese Beiträge an internationale Programme sind nur NGO mit Hauptsitz in der Schweiz zugänglich. Das möchte ich wirklich betonen, damit Sie das klar im Kopf haben: Es sind zwei Töpfe, und der grössere Topf ist schon heute nur für NGO mit Hauptsitz in der Schweiz reserviert. Für die Strategieperiode 2021-2024 sind hierfür Beiträge in der Höhe von nicht mehr 126, sondern 136 Millionen Franken pro Jahr vorgesehen. Das ist eine Steigerung von etwa 9 Millionen Franken. Programmbeiträge erlauben es den NGO, ihr mit den Spendengeldern finanziertes Projektportfolio breiter und langfristiger aufzustellen, agil auf veränderte Situationen zu reagieren und innovative Ansätze zu entwickeln. Dies trägt wiederum zur Wettbewerbsfähigkeit von Schweizer NGO in Ausschreibungen anderer Geber bei.

De plus, les ONG suisses sont tout à fait compétitives. Ces dernières années, elles se sont toujours démarquées en obtenant plus de la moitié du volume des marchés en Suisse - le deuxième pot s'élevant à environ 50 à 60 millions de francs. La compétitivité des ONG suisses est également démontrée par le fait qu'elles obtiennent régulièrement des mandats d'agences de développement d'autres pays de l'OCDE.

Pourquoi cette concurrence est-elle si importante, particulièrement dans le domaine de la coopération internationale? Les procédures d'appels d'offres permettent de pouvoir compter sur l'expertise la plus adéquate. Parfois, cette meilleure expertise vient des ONG suisses, parfois d'autres pays donateurs, parfois des ONG venant de pays en développement.

Soit dit en passant, la loi sur les marchés publics révisée prévoit explicitement la possibilité d'appels d'offres locaux dans les pays bénéficiaires; c'est l'article 10 alinéa 4, afin de promouvoir les capacités locales. La transparence, l'innovation, l'efficience, la durabilité et la rentabilité des projets sont de cette manière favorisées. A l'opposé, selon l'OCDE, une obligation de favoriser les acteurs nationaux, ce qui est proposé dans la motion, augmenterait le coût des projets de 15 à 30 pour cent.

Une utilisation efficace et efficiente des moyens de la coopération internationale constitue une priorité absolue tant pour le Conseil fédéral que pour le Parlement. Pour que la coopération internationale suisse soit efficace et crédible, le critère principal de l'attribution des marchés doit donc rester l'impact que nous voulons avoir et non pas la nationalité des prestataires.

C'est pour ces raisons que le Conseil fédéral vous propose de rejeter la motion.

Hefti Thomas · 1VP-M · Ständerat · Glarus · FDP-Liberale Fraktion

Präsident (Kuprecht Alex, Präsident): Die Kommission beantragt, die Motion anzunehmen. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 24 Stimmen

Dagegen ... 12 Stimmen

(1 Enthaltung)