Israel und Palästina. Klärungsbedarf bezüglich der Schweizer Haltung

Kuprecht Alex · P-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Kuprecht Alex, Präsident): Der Interpellant ist von der schriftlichen Antwort des Bundesrates nicht befriedigt. Er beantragt Diskussion. - Dem wird nicht opponiert.

Sommaruga Carlo · Mit-M · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Avant d'aborder les réponses du Conseil fédéral à mon interpellation, je souhaite évoquer le déplacement de notre ministre des affaires étrangères, M. le conseiller fédéral Ignazio Cassis, dans la région Mena (Middle East and North Africa) il y a quelques jours, avec visite en Israël, en Palestine et également aux Emirats arabes unis. Si ce voyage s'inscrit dans la stratégie de politique extérieure 2020-2023, il s'agit d'un déplacement qui est toujours délicat et qui offre l'occasion de transmettre des messages politiques à tous les niveaux.

Ainsi, la rencontre du ministre israélien des affaires étrangères, à Jérusalem, si elle était naturellement juste dans la mesure où c'est un échange entre ministres des affaires étrangères, a eu lieu dans une ville qui, aujourd'hui, fait l'objet d'une revendication claire par Israël comme étant sa capitale, mais cela par un acte unilatéral en violation du droit international. Dès lors, le fait d'avoir participé à une rencontre à Jérusalem, même si ce n'était pas l'intention initiale, ne fait que renforcer la position israélienne sur cet acte unilatéral. Le voyage intervient aussi à un moment où un acteur impliqué au Moyen-Orient et tout particulièrement dans le conflit israélo-palestinien, à savoir les USA, est sur le point d'abandonner la stratégie menée par son président actuel et d'endosser une vision plus proche du droit international. Il aurait paru opportun de pouvoir intégrer ces éléments-là dans la planification du voyage.

Cela étant, ce qui est extrêmement important à relever, c'est que ce déplacement s'est fait non seulement en Israël, mais également en Palestine et que, dès lors, il y a eu un message qui a pu être porté aux deux parties au conflit. Cela est réjouissant puisqu'il y a eu aussi des rencontres au niveau du ministre des affaires étrangères de l'Etat de Palestine.

Ce que j'aurais souhaité, c'est que ce voyage soit l'occasion d'une clarification de la position du Conseil fédéral, comme je le sollicite dans mon interpellation. En effet, au moment du dépôt de l'interpellation, nous ne connaissions pas encore la position du Conseil fédéral sur sa stratégie de politique étrangère et n'avions pas entre les mains le rapport sur l'UNRWA. Dès lors, il était important de pouvoir poser les questions figurant dans l'interpellation. Je regrette quelque peu qu'il n'y ait pas eu de réponse point par point à mon interpellation, ce qui aurait permis une clarification pour nous parlementaires, mais aussi pour la population suisse, les Etats et les partenaires présents dans la région. Cela aurait été l'occasion de rappeler que la Suisse est extrêmement attachée au respect du droit international et au fait de respecter les résolutions des Nations Unies, qu'elles proviennent du Conseil de sécurité ou de l'Assemblée générale.

J'avoue que l'absence de ces réponses fait que le message reste peu clair. Ce qui m'inquiète dans la réponse à l'interpellation est la première phrase: "La position de la Suisse sur le conflit au Proche-Orient est caractérisée par la continuité - elle a toujours été fondée sur le droit international", et là, je souligne le passage: "et les paramètres convenus au niveau international, y compris les résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU."

Cette phrase a une portée de relativisation des résolutions du Conseil de sécurité, puisqu'il faudrait que notre position s'appuie sur ses résolutions, et en plus aussi sur les résolutions de l'Assemblée générale, qui dictent les principes applicables dans ce conflit.

Cette distanciation par rapport à l'importance essentielle, si ce n'est primordiale, de ces résolutions est incompréhensible. Elle brouille les pistes. On a l'impression aujourd'hui qu'il y a, dans cette réponse, une volonté de se distancier, de créer de nouveaux espaces pour des politiques dans cette région qui n'étaient plus celles en vigueur jusqu'à maintenant. Peut-être ai-je surinterprété une phrase, et je me réjouis, le cas échéant, d'obtenir sur ce point une précision de la part du conseiller fédéral Cassis.

La deuxième remarque eu égard à cette réponse concerne la relation de la Suisse avec l'UNRWA. J'avoue que j'ai été très surpris, dans le cadre des recherches que j'ai faites sur cette question, d'apprendre que Mme Einat Wilf figurait dans le panel de personnes associées à l'élaboration du rapport "UNRWA. Bilan et perspectives après 70 ans" que le Conseil fédéral a adopté en exécution du postulat Nantermod 18.3557. Il s'agit de l'ex-vice-première ministre israélienne, et elle a aujourd'hui intégré le dispositif politique israélien de délégitimation de l'UNRWA et de critique du droit de retour, qui est pourtant fixé par l'ONU. Elle a été intégrée dans ce panel malgré le fait qu'il s'agit d'une militante, disons, de la disparition de l'UNRWA et de la remise en question définitive du droit au retour des réfugiés palestiniens, pourtant reconnu par les résolutions de l'ONU.

J'avoue que j'ai été surpris qu'elle participe à ces travaux, ce d'autant plus qu'il n'y avait pas de participants palestiniens. On ne s'est pas associé les services et la réflexion de quelqu'un venant du côté palestinien, alors que les Palestiniens sont les premiers concernés par l'UNRWA.

Du point de vue factuel, le rapport est juste, il n'y a rien à redire. Mais il est clair que cela donne quand même à ce rapport de l'UNRWA un caractère particulier, puisqu'il a une tonalité qui laisse entendre que l'UNRWA serait coresponsable de la situation d'aujourd'hui, de sa présence dans cette région du monde, dans les territoires occupés, à Gaza, dans les pays voisins de Jordanie et du Liban, alors même que la présence de l'UNRWA sur place et son existence ne résultent pas du tout de la volonté de l'UNRWA même. Cela résulte de deux choses: d'une part du fait que, jusqu'à maintenant, l'Etat d'Israël a refusé de reconnaître sa responsabilité dans le fait qu'il existe des réfugiés suite à la création de l'Etat d'Israël, à la guerre de 1967 et à la création des colonies de peuplement; d'autre part, cela résulte du refus d'envisager une quelconque indemnisation des Palestiniens contre l'abandon du droit au retour.

Mais c'est aussi la faute, je dirai, de la communauté internationale qui, pour de multiples raisons, a été incapable de proposer une solution qui permette de résoudre cette question du droit au retour des réfugiés - non pas avec un retour des 5 millions de réfugiés en Israël, parce qu'il n'y en a probablement pas autant qui souhaitent revenir, mais en trouvant un mécanisme de compensation qui permette en fait aux Palestiniens réfugiés de pouvoir aussi tourner la page et faire en sorte de se projeter dans l'avenir, et amène aussi les Etats voisins à mettre en place des politiques d'intégration des Palestiniens dans leurs propres pays.

Sur ce point, la Suisse dispose d'un champ d'action relativement important. Il ne s'agit pas de se focaliser sur une critique de l'UNRWA. Il s'agit plutôt de lui apporter un soutien et, dans le même temps, de définir des stratégies avec Israël, avec les pays voisins et la communauté internationale, pour trouver cette solution autour du droit au retour. On aura fait alors un pas énorme dans la résolution du litige.

Je crois qu'à ce niveau la Suisse pourrait jouer un rôle mobilisateur des bonnes volontés, que ce soit en Europe ou au niveau international, et cela pourra peut-être être le cas avec la nouvelle administration américaine et le président Joe Biden.

Voilà ce que j'entendais vous dire à propos de la réponse du Conseil fédéral. J'ajoute qu'il est incompréhensible que la Suisse ait décidé de renouveler son financement à l'UNRWA uniquement pour deux ans, et pas pour quatre ans comme c'était le cas par le passé, alors même que son directeur, M. Lazzarini, qui est un Suisse, fait de cette demande de financement sur une période de quatre ans un élément essentiel non seulement pour la stabilisation de l'UNRWA, mais surtout pour éviter une montée des tensions sur place avec les populations palestiniennes.

Burkart Thierry · Mit-M · Ständerat · Aargau · FDP-Liberale Fraktion

Ich erlaube mir, aufgrund des Votums meines Vorredners ein paar kurze Gedanken zu dieser Diskussion beizutragen und die Aussagen vielleicht etwas zu konterkarieren. Die Interpellation wurde ja eingereicht, bevor die Mena-Strategie 2021-2024 vom Bundesrat am vergangenen 14. Oktober verabschiedet wurde. Es wird dennoch eigentlich, so habe ich den Vorredner verstanden, kritisiert, dass die Positionsbezüge der Schweiz im Zusammenhang mit dem Konflikt Israel-Palästina zu wenig konkret seien.

Wir, mein Vorredner und ich, sind uns sicher einig, dass der Konflikt zwischen Israel und Palästina nicht nur für die Region, sondern auch für die Sicherheit der Welt, Europas und damit natürlich ziemlich direkt auch der Schweiz eine Bedeutung hat. Deshalb ist es ein Gebot der Stunde, und das wird seit vielen Jahren so praktiziert, dass die Schweiz ihren Beitrag zur Befriedung dieser Region tatsächlich auch leistet. Sie tut das auf der Basis des Völkerrechts und auf der Basis der Resolution des UNO-Sicherheitsrates.

In der Antwort zur Interpellation wird auch ausgeführt, dass im aktuell stark polarisierten Kontext die Schweiz mit finanziellen Mitteln Dialoge unterstützt, "die darauf abzielen, Krisen zu verhindern, Vertrauen innerhalb der verschiedenen Bevölkerungsgruppen zu schaffen, Brücken zu bauen und langfristige Lösungen zu entwickeln, einschliesslich durch das Angebot der guten Dienste".

Das ist meines Erachtens das entscheidende Stichwort: das Angebot der guten Dienste. Das führt meines Erachtens dazu, dass man in den Positionsbezügen nicht enorm detailliert ist - ausser in denjenigen, die selbstverständlich klar auf Basis des Völkerrechts und der Resolution des UNO-Sicherheitsrates sind -, sondern dass wir uns zurücknehmen und uns auf die Neutralität berufen. Nur deshalb hat es auch dazu geführt, ich zitiere hier den Mena-Bericht, dass die Schweiz sich in der Region einen guten Ruf erworben hat "als neutrale Vermittlerin, als Akteurin in den Bereichen Friedensförderung und humanitäre Hilfe und als Partnerin in wirtschaftlichen Fragen".

Daher ist der Bundesrat, so konnte ich es zumindest beobachten, dazu übergegangen, in den Positionsbezügen etwa auf das Niveau der umliegenden Nachbarn, beispielsweise Österreichs und Deutschlands und auch der EU, zu gehen. Die EU geht, wie ich gesehen habe, nur geringfügig weiter, als es die Schweiz jetzt tut. Ich meine daher, dass wir mit diesem eigentlich verdichteten und ausgewogenen Positionsbezug des Bundesrates in dieser Mena-Strategie, die es sich übrigens zu lesen lohnt, auf dem richtigen Weg sind, damit wir im Sinne der guten Dienste neutral dazu beitragen können, die dortige Region zu befrieden. Das ist im Interesse von uns, von Europa und der ganzen Welt.

Levrat Christian · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

Monsieur le conseiller fédéral, laissez-moi vous féliciter tout d'abord pour avoir choisi pour votre voyage dans la région pratiquement le seul moment où Israël dispose d'un gouvernement en état de fonctionner. Il ne s'en est pas fallu de beaucoup de jours, mais, visiblement, vous avez réussi à rencontrer des interlocuteurs qui disposaient d'une certaine légitimité parlementaire; en tout cas au moment où vous les avez rencontrés.

Plus sérieusement, j'ai pu lire avec intérêt la stratégie Mena 2021-2024 que vous avez publiée. Je suis d'accord avec l'approche qui, si j'ai bien compris, était également celle adoptée lors de votre dernier voyage. Je pense en effet que l'accent mis sur les questions économiques, d'innovation, de développement, et sur la digitalisation est, probablement, assez positif pour la Suisse dans la région. Il permet, en tous les cas, en Israël, de travailler dans un contexte peut-être un peu décrispé, ce qui est nécessaire compte tenu de l'attitude du gouvernement Netanyahou face à toute critique de sa politique. Ceci dit, je pense que notre politique ne peut pas se limiter à travailler sur les questions économiques et digitales, mais qu'elle doit se fonder sur les limites du droit international public.

Le mérite de l'interpellation déposée par mon collègue Carlo Sommaruga est de rappeler, en fait, en une série de 16 questions, les points principaux du droit international public. Et je suis un peu surpris que vous n'ayez pas jugé utile de répondre à un certain nombre de questions. Vous renvoyez très largement aux limites du droit international public, un peu comme notre collègue Burkart vient de le faire, mais sans vous prononcer avec la précision qu'appellerait ce renvoi sur des questions comme: est-ce que la Suisse considère toujours que la présence d'Israël en Cisjordanie et à Jérusalem de même que l'enfermement de Gaza constituent une occupation illégale? Est-ce que la Suisse appelle toujours au démantèlement des colonies de peuplement? Est-ce que la Suisse considère, avec la Cour internationale de justice de La Haye, que la construction du mur de séparation entre Israël et la Palestine est illégale? Est-ce que la Suisse prend des mesures concrètes pour rappeler, lors de chacun des entretiens avec des responsables israéliens, ses positions en matière de droit international public?

Je crois que si l'on considère que notre véritable valeur ajoutée est une collaboration économique et technologique avec Israël et avec la Palestine, il est important de le faire sur des bases juridiques précises et de rappeler le cadre dans lequel nous intervenons. Ce cadre, c'est celui du droit international public. Il me manque ces prises de position claires, aussi bien dans la stratégie Mena que dans les réponses aux questions. Le simple renvoi aux limites du droit international public est tellement vague que chacun y comprend ce qu'il veut. Je crois que ce n'est pas sur cette base que peut s'établir une collaboration économique transparente et correcte avec Israël, même si je partage l'idée qu'il faut mettre la priorité sur les questions économiques.

Cassis Ignazio · BR-M · Bundesrat · Tessin

Permettez-moi tout d'abord de vous remercier pour cette discussion et de vous dire une chose: je suis fier d'avoir pu amener au Conseil fédéral une stratégie sur le Moyen-Orient, pour la première fois dans l'histoire de notre département, et d'avoir pu la faire adopter par le Conseil fédéral. Cela consolide la position du Conseil fédéral dans toute la région. Le Proche-Orient est l'une des trois sous-régions présentées dans la stratégie, que j'invite même les non-membres de la Commission de politique extérieure à lire puisque, et c'est cela la nouveauté dont vous me permettrez d'être fier, c'est une stratégie de tout le Conseil fédéral.

C'est donc une stratégie pour laquelle vous devez ressentir l'implication de tous les départements, puisqu'il y a des intérêts financiers, scientifiques, culturels, sociaux, etc. Cette implication large a pour but, comme nous l'avons fait pour la stratégie de politique extérieure de la Suisse, de donner de la cohérence à l'action du gouvernement. Les voyages des conseillers fédéraux sont des instruments de réalisation de cette stratégie, et c'est bien pour cela que j'ai voulu, par mon voyage, lancer la réalisation de cette stratégie dans, peut-être, l'endroit où la situation est la plus délicate de toute la région.

Vous avez raison, Monsieur le conseiller aux Etats Levrat: la chance m'a un peu aidé en ce qui concerne les dates retenues, car peut-être que, quelques semaines plus tard, cela n'aurait plus été possible.

Der Bundesrat hat im Oktober seine Mena-Strategie 2021-2024 verabschiedet. Die Strategie hält fest, dass die Förderung des Dialogs und eine verhandelte Lösung des Nahostkonflikts Prioritäten der Schweizer Aussenpolitik sind. In dieser Strategie legt der Bundesrat auch die Position der Schweiz zum Nahostkonflikt dar. Der Grund, warum die Fragen der Interpellation nicht ausführlich beantwortet wurden, liegt darin, dass sie in der Mena-Strategie und im UNRWA-Bericht für den UNRWA-Teil schon beantwortet sind.

Die Position des Bundesrates ist von Kontinuität bestimmt. Sie orientiert sich am Völkerrecht, an den international vereinbarten Parametern und an den Resolutionen des UNO-Sicherheitsrates. "Völkerrecht" ist das Kernwort der Orientierung des Bundesrates. Hier können wir noch lange Diskussionen führen. Wir führen sie auch tatsächlich im Zusammenhang mit Soft Law, wir diskutieren unter Einbezug des Parlamentes die Kandidatur für den UNO-Sicherheitsrat. Die Frage ist: Wie viel von den UNO-Resolutionen ist tatsächlich Völkerrecht? Diese Frage ist auch von der Weltgemeinschaft noch nicht abschliessend beantwortet worden. Die Position der Schweiz berücksichtigt die internationalen Entwicklungen der letzten Jahre. Dazu gehören zum Beispiel die Normalisierung der Beziehungen Israels zu den Vereinigten Arabischen Emiraten, zu Bahrain und zum Sudan.

Das Ziel bleibt eine Zweistaatenlösung mit zwei demokratischen Staaten, mit Israel und Palästina, die Seite an Seite in Frieden und innerhalb sicherer und anerkannter Grenzen leben. Dieses Ziel ist klar formuliert und in der Strategie auch dargelegt. Der Bundesrat hält in seiner Position an den sogenannten Endstatusfragen fest, für die es eine Lösung braucht. Diese sind in der Strategie auch explizit definiert. Diese Fragen betreffen Jerusalem, die palästinensischen Flüchtlinge und die zukünftigen Grenzen und die Sicherheit. Zu all diesen Fragen gibt es Vorgaben des Völkerrechts, das sich immer wieder weiterentwickelt. Das war mit ein Grund, warum wir im Detaillierungsgrad der Strategie nicht zu tief gehen wollten, sondern sagten, dass wir uns dem Völkerrecht anschliessen. Wenn sich das Völkerrecht entwickelt, schliessen wir uns dieser Entwicklung automatisch an.

Das EDA hat zu den verschiedenen Teilfragen detaillierte Ausführungen veröffentlicht. Sie finden diese auf der Website des Departementes. Die Position des Bundesrates stützt sich auf diese Ausführungen. Der Bundesrat betont aber auch, dass es letztlich an den Parteien ist, sich auf eine Verhandlungslösung zu einigen. Nur bei einer verhandelten Lösung ist ein palästinensischer Staat lebensfähig. Es kann nicht Aufgabe der Schweiz sein, das Ergebnis solcher Verhandlungen vorwegzunehmen. Die Schweiz kann und soll hingegen eine aktive Rolle darin spielen, dass Israel und die Palästinenser an den Verhandlungstisch zurückkehren. Mit einer ausgewogenen und konstruktiven Nahostpolitik schaffen wir die Voraussetzung dafür, die guten Dienste der Schweiz zum Tragen zu bringen. Das war meine Hauptmission auf dieser Reise.

Comme vous le savez, en effet, je suis revenu avant-hier d'un voyage au Proche-Orient, mon premier voyage dans la région depuis l'établissement de la stratégie du Conseil fédéral. Et le voyage me l'a confirmé: la Suisse entretient de très bonnes relations avec les deux parties. Elle est perçue comme une interlocutrice crédible. Tant Israël que les Palestiniens ont explicitement salué mon offre de mettre à disposition les bons offices de la Suisse. Des actions vont suivre.

Le droit international reste naturellement l'épine dorsale de la politique de la Suisse au Moyen-Orient, et nous appelons toutes les parties à remplir leurs obligations à cet égard, y incluse la non-occupation de territoires occupés. J'ai passé ce message aux deux parties durant ma visite. J'ai fait part à mes interlocuteurs israéliens de notre soulagement face à la suspension du projet d'annexion de la Cisjordanie. Je leur ai parlé de nos attentes quant au fait que cette suspension devait être définitive. J'ai également appelé mes interlocuteurs palestiniens à respecter leurs obligations en vertu des droits de l'homme, notamment la liberté d'expression et de réunion. Nous avons aussi longuement parlé du conflit interpalestinien et des voies pour trouver une solution à ce dernier, qui constituent une condition pour pouvoir aller de l'avant dans la résolution du conflit israélo-palestinien.

Permettez-moi de finir en rappelant que le Conseil fédéral vient de renouveler la contribution de 20 millions de francs par an à l'UNRWA. Il l'a fait pour deux ans, vous l'avez correctement relevé, Monsieur le conseiller aux Etats Sommaruga. Nous l'avons fait afin de suivre au plus près les réformes de gestion que l'agence a commencé à mettre en oeuvre.

Notre contribution doit également servir à l'inclusion professionnelle des réfugiés, un sujet sur lequel j'ai insisté lors de ma récente rencontre avec le commissaire général Philippe Lazzarini, qui a remercié la Suisse pour le maintien de son soutien pour deux ans et indiqué qu'il comprenait très bien sa volonté de suivre de près les réformes en cours dans cette agence.