Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands. Genehmigung und Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnungen (EU) 2019/817 und 2019/ 818 zur Errichtung eines Rahmens für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen

Juillard Charles · Mit-M · Ständerat · Jura · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Au nom de la Commission de la politique de sécurité de notre conseil, il m'appartient de rapporter sur le projet d'arrêté fédéral qui concerne l'approbation et la mise en oeuvre des échanges de notes entre la Suisse et l'Union européenne sur la reprise des règlements de l'UE 2019/817 et 2019/818.

Ces deux règlements se rapportent aux frontières et aux visas, ainsi qu'aux domaines de la coopération policière et judiciaire, de l'asile et de l'immigration. Ils ont été élaborés suite aux attentats terroristes commis depuis 2015 dans l'espace Schengen et en réponse aux défis croissants posés par la migration. Ils sont entrés en vigueur le 11 juin 2019 dans l'Union européenne, mais la grande majorité des dispositions ne deviendra applicable que plus tard.

Le but est la mise en place d'un cadre permettant l'interopérabilité des systèmes d'information de l'Union européenne. Pour ce faire, ces deux règlements prévoient la création de quatre nouvelles composantes: un portail de recherche européen, la comparaison des données biométriques - à savoir les empreintes digitales et les images de visage présentes dans plusieurs systèmes -, un répertoire commun des données d'identité de ressortissants des Etats tiers et, enfin, un détecteur d'identités multiples.

La mise en oeuvre d'échanges de notes avec l'Union européenne permettra de renforcer la sécurité en Suisse et améliorera la gestion des migrations en permettant à nos autorités de contrôle aux frontières, de migration et de poursuite pénale d'obtenir, par le biais d'une seule requête, toutes les informations détaillées disponibles dans l'ensemble des systèmes d'information pertinents.

En langage informatique, cela s'appelle l'interopérabilité. Il s'agit tout simplement de permettre à des systèmes différents de fonctionner ensemble et de partager leurs informations, avec trois objectifs: tout d'abord, améliorer la sécurité en Suisse et dans l'espace Schengen; ensuite, permettre des contrôles plus efficaces aux frontières extérieures; enfin, contribuer à gérer la migration.

L'approbation de l'échange de notes avec l'Union européenne entraînera la modification de quatre lois fédérales dans le but de rendre applicables les règlements européens et impliquera une charge financière supplémentaire; j'y reviendrai.

En préambule, permettez-moi encore de vous rappeler que notre pays s'est engagé, en signant le 26 octobre 2004 l'accord d'association à Schengen, à reprendre tous les développements de l'acquis de Schengen. Les deux règlements qui nous occupent aujourd'hui en font partie. Ils ont été notifiés à la Suisse le 21 mai 2019. Le 14 juin 2019, le Conseil fédéral a adopté les échanges de notes concernant la reprise des règlements sous réserve de l'approbation du Parlement. La note de réponse a été transmise le 19 juin 2019 à L'Union européenne. La Suisse dispose donc d'un délai de deux ans pour créer les bases légales nécessaires à leur mise en oeuvre, l'échéance étant fixée au 21 mai 2021.

La commission soeur est entrée en matière le 17 novembre 2020, par 20 voix contre 0 et 4 abstentions. L'objet a ensuite été accepté au sein de la Chambre basse lors de la session d'hiver, par 156 voix contre 5 et 27 abstentions. Je tiens aussi à rappeler que le projet relatif à l'objet 20.025, "Développement de l'acquis Schengen. Système d'information Schengen SIS", lié à l'objet que nous discutons aujourd'hui, a lui aussi été adopté, le 7 décembre 2020, au Conseil national, par 149 voix contre 30 et 4 abstentions.

Au sein de la Commission de la politique de sécurité du Conseil national, une minorité a, à l'article 101 alinéa 2 de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration, exprimé ses préoccupations quant à la garantie de la protection des données et à la stigmatisation des ressortissants de pays tiers. Sa proposition, qui avait pour but de renforcer la protection des données et d'éviter des discriminations, a été rejetée par 15 voix contre 8. En revanche, et c'est un point important, la Commission de la politique de sécurité du Conseil national a adopté, à l'unanimité, une proposition visant à intégrer le projet dans le système ETIAS qui rassemble les données relatives aux autorisations d'entrée accordées aux ressortissants d'Etats tiers qui n'ont pas besoin de visa.

Les réponses à la question de la protection des données et à celle de la stigmatisation étant exposées en détail aux pages 21 et 24 du message du Conseil fédéral, je ne me permets que de reprendre succinctement quelques précisions apportées par Mme la conseillère fédérale Keller-Sutter lors de notre séance des 14 et 15 janvier derniers, au cours de laquelle nous avons examiné en détail tous les instruments de lutte contre le terrorisme.

Le respect de la protection des données, tout d'abord, a été pleinement garanti non seulement lors du processus d'élaboration des règlements européens, avec la participation des responsables à la protection des données, mais aussi dans leur transposition dans le droit suisse par la participation à titre consultatif du préposé fédéral à la protection des données et à la transparence.

Concernant le risque de stigmatisation des ressortissants des Etats tiers, ensuite, les données desdits ressortissants seront toujours enregistrées dans des systèmes d'information pris individuellement. L'interopérabilité ne modifiera pas le but du traitement ni n'entraînera une récolte de données supplémentaires. Le recours aux données biométriques facilitera au contraire l'identification des personnes et la mobilité des ressortissants d'Etats tiers voyageant dans l'espace Schengen en toute légalité.

Nous vivons dans un monde hyperconnecté et pourtant, aujourd'hui, les nombreux systèmes d'information auxquels ont accès les autorités de contrôle aux frontières, les autorités qui traitent des migrations et celles en charge des poursuites pénales ne sont pas reliés entre eux sur le plan technique. Le potentiel offert par les synergies n'est pas exploité. En 2021, il faut encore consulter séparément plusieurs bases de données pour obtenir des informations complètes sur une personne. Il existe un risque évident de passer à côté d'une information importante à charge comme à décharge des personnes. C'est la raison pour laquelle les pays membres de l'espace Schengen veulent améliorer l'efficience des différents systèmes d'information, permettre un accès facilité à l'information, et ce grâce à la création d'un portail de recherche européen qui permettra de dresser un portrait complet de la personne contrôlée.

Les autorités suisses - fédérales comme cantonales - pourront comparer simultanément, en passant par ce portail de recherche, toutes les informations pertinentes d'identité et les données biométriques enregistrées dans l'ensemble des systèmes Schengen.

Cet accès facilité sera réservé aux autorités qui disposent des droits d'accès au système en question. Elles pourront mener une recherche simultanée dans plusieurs systèmes d'information. Les droits d'accès ne seront ainsi ni modifiés ni étendus, et aucune nouvelle donnée ne sera collectée à cette fin. Il s'agit uniquement de créer de nouvelles fonctions sur les systèmes d'information actuels et futurs, à savoir SIS, VIS, EES, Etias et Eurodac.

Ce portail de recherche offre cinq avantages à notre pays. Sur un plan général, il contribue à réaliser les objectifs fixés par le Conseil fédéral dans les domaines de la sécurité et de la migration annoncés dans son programme de la législature 2019-2023. Il permet un enregistrement centralisé des données d'identité et des données biométriques des ressortissants d'Etats tiers dans un répertoire commun. Il permet la comparaison automatique des données biométriques d'une personne, ce qui offre par exemple la possibilité de mettre au jour très rapidement les fausses identités. Il permet de consulter simultanément tous les systèmes d'information pertinents. Enfin, il permet une meilleure gestion des migrations.

Le principe d'interopérabilité est un développement de l'acquis de Schengen. Il permettra aux autorités compétentes, membres de l'espace Schengen, et, donc, aux autorités suisses de contrôle aux frontières, aux autorités chargées des questions de migration et aux autorités de poursuite pénale, d'obtenir au bon moment les informations justes et complètes. Cela permettra notamment une identification plus efficace et rapide des personnes qui représentent une menace pour la sécurité de notre pays, de nos infrastructures ou de notre population, ainsi que de celles qui fournissent de fausses informations sur leur identité.

L'interopérabilité permettra une comparaison automatique des données d'identité, des données et des documents de voyage et des données biométriques.

Pour illustrer concrètement cela: aujourd'hui, un ressortissant criminel d'un Etat tiers, qui a fait l'objet d'un signalement en Suisse dans le SIS et qui a été renvoyé dans son pays d'origine, peut revenir dans l'espace Schengen en demandant un visa sous une fausse identité auprès de l'ambassade d'un autre Etat membre de Schengen. Comment est-ce possible? Tout simplement parce que les empreintes digitales qui sont enregistrées dans le VIS ne sont pas comparées avec les empreintes enregistrées dans le SIS. Cela ne sera plus possible avec le principe d'interopérabilité. Les autorités compétentes pourront consulter en une seule fois l'ensemble des données pertinentes réparties aujourd'hui dans différents systèmes d'information.

Il ne s'agit donc ni de peindre le diable sur la muraille, ni de stigmatiser qui que ce soit, mais tout simplement de donner aux autorités compétentes dans notre pays un instrument efficace et ciblé. Notre pays n'est pas une île, et nous le savons. Face aux défis transnationaux posés par la criminalité et la gestion de la migration, notre pays doit se doter d'outils efficaces.

Comme je l'ai mentionné au début de mon intervention, la mise en oeuvre des deux règlements de l'Union européenne 2019/817 et 2019/818 nécessitera l'adaptation de quatre lois: la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration, la loi fédérale sur le système d'information commun aux domaines des étrangers et de l'asile, la loi fédérale sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires, la loi fédérale sur les systèmes d'information de police de la Confédération.

La mise en oeuvre des deux règlements entraînera également une augmentation des charges financières et de personnel pour l'administration fédérale et pour les cantons. A ce sujet, même si de nombreux cantons ont mis le doigt sur cet aspect lors de la procédure de consultation, plusieurs ont souligné que la plus-value sécuritaire était prépondérante. En sus des coûts des projets et des frais de fonctionnement, la mise en réseau des différents systèmes d'information exigera plus de ressources humaines sur le plan fédéral, et les cantons devront adapter leur système d'interrogation. Le coût est estimé à environ 21 millions de francs.

Ces dépenses supplémentaires permettront à notre pays de renforcer à moyen terme sa sécurité, puisque le système sera progressivement opérationnel dès 2022, puis pleinement en place en 2023.

Pour toutes ces raisons, la Commission de la politique de sécurité est entrée en matière sans opposition. Dans la discussion par article, le titre et le préambule ont été adoptés sans opposition. Les articles 1 à 3 du projet ont été adoptés par 12 voix sans opposition.

La commission vous recommande d'entrer en matière et d'approuver, à l'instar du Conseil national, le projet relatif à l'interopérabilité.

Non seulement la collaboration étroite entre les autres Etats de Schengen et l'échange rapide d'informations sont indispensables pour lutter contre la criminalité, mais l'interopérabilité permettra aussi à nos autorités de contrôle à la frontière, de migration et de poursuite pénale, de disposer d'un seul portail de recherche.

A noter qu'en parallèle, la commission a aussi abordé la question de ces mêmes échanges de données en Suisse, entre les cantons eux-mêmes et la Confédération. En effet, aujourd'hui, rien de tel n'est possible, si ce n'est pour le casier judiciaire. Mais c'est une autre histoire que nous aurons sans doute l'occasion d'écrire ensemble - cette évolution est voulue par les cantons et la Confédération.

Pour l'instant, au nom de la commission, je vous invite à entrer en matière et à accepter l'arrêté proposé.

Keller-Sutter Karin · BR-F · Bundesrat · St. Gallen

Sie werden sich daran erinnern, dass letztes Jahr die Terroranschläge in Paris von 2015 wieder im Fokus der Öffentlichkeit standen. Die Bilder der Anschläge sind uns allen noch präsent. Einer der Attentäter, Salah Abdeslam, wurde an der Grenze zu Belgien damals zwar kontrolliert, aber nicht festgehalten. Warum nicht? Weil die relevanten und vollständigen Informationen nicht rechtzeitig vor Ort vorhanden waren.

Sie erinnern sich bestimmt auch an das Attentat auf den Berliner Weihnachtsmarkt im Jahr 2016. Der Attentäter Anis Amri war in Deutschland mit insgesamt 14 verschiedenen Aliasnamen als Asylsuchender registriert. Die deutsche Polizei kommunizierte dem Fedpol fünf verschiedene Identitäten von Amri, unter welchen er polizeilich registriert war. Dank der Interoperabilität können solche Falsch- und Mehrfachidentitäten künftig sofort aufgedeckt werden.

Wir wissen auch, dass der Attentäter von Wien in Slowenien Munition beschaffen wollte, nachdem er sich kurz zuvor mit zwei Schweizer IS-Sympathisanten getroffen hatte.

Diese Ereignisse verdeutlichen, wie Terrorismus und Schwerstkriminalität vernetzt sind und keine Grenzen kennen. Auch die Schweiz kann jederzeit zum Ziel werden. Wir mussten es letztes Jahr mit den terroristisch motivierten Angriffen in Morges und in Lugano erleben.

Als Antwort auf Terrorismus und transnationale Kriminalität braucht es eine verbesserte Kooperation und einen verstärkten Informationsaustausch der Polizei, der Grenzkontrolle und der Migrationsbehörden. Dabei ist der Faktor Zeit in der Kriminalitätsbekämpfung oft entscheidend. Mit der Interoperabilität wird die europäische Sicherheitsarchitektur weiterentwickelt. Wir schaffen eine Lösung, die es den Behörden im Schengen-Raum und damit auch in der Schweiz erlaubt, die richtigen und vollständigen Informationen rechtzeitig zu erhalten.

Die Polizei, die Grenzkontrolle und die Migrationsbehörden können in der Schweiz heute zwar auf verschiedene europäische Informationssysteme zugreifen. Diese Systeme sind heute jedoch nicht untereinander vernetzt. Jedes dieser Informationssysteme muss einzeln abgefragt werden. Das ist ineffizient, umständlich, kostet zu viel Zeit und führt zu Informationsverlust. Hier gibt es also Handlungsbedarf.

Die Interoperabilität ist eine Schengen-Weiterentwicklung, die europäische Informationssysteme miteinander verbinden soll, um die relevanten Informationen aus den verschiedenen Systemen zu erhalten: In Zukunft reicht eine einzige Abfrage über ein gemeinsames Suchportal. So verfügen die zuständigen Polizei-, Grenzkontroll- und Migrationsbehörden schneller über relevante Informationen. Sie erhalten dadurch auch zeitgerecht ein vollständiges Bild einer Person, z. B. der Attentäter, die ich eingangs erwähnt habe.

An dieser Stelle möchte ich noch eine Anmerkung zum Informationsaustausch der verschiedenen Systeme machen: Mit der Interoperabilität ist nicht gemeint, dass ein riesiger Datenpool entstehen soll, in dem alle Informationen der Systeme zusammenfliessen. Mit der Interoperabilität werden keine zusätzlichen Daten erhoben oder gespeichert. Die Zugriffsrechte auf die bestehenden Systeme werden nicht erweitert. Es ist einfach so, dass ein Polizist, der beispielsweise eine Person unter Eurodac kontrolliert, dann eben auch sieht, ob diese Person in anderen Systemen verzeichnet ist. Damit hat er noch kein Zugriffsrecht; er weiss aber, dass die gleiche Person auch in anderen Systemen vorhanden ist.

Die Interoperabilität soll ab 2022 zeitlich gestaffelt in Betrieb gehen und ab 2023 voll operativ sein.

In der Wintersession stimmte der Nationalrat der Vorlage klar zu. Ihre Sicherheitspolitische Kommission hat sich dann Mitte Januar auch einstimmig für die Vorlage ausgesprochen.

Ich verzichte an dieser Stelle auf weitere Ausführungen zur Frage der Drittstaatsangehörigen und zu Fragen des Datenschutzes, nachdem der Berichterstatter das sehr gründlich und ausführlich gemacht hat.

Noch kurz zu den finanziellen Auswirkungen: Sie haben es gehört, die Projektkosten belaufen sich auf 21 Millionen Franken. Die Interoperabilität wird auch mehr personelle Ressourcen beim Bund binden. Die Kantone werden Anpassungen an ihren Abfragesystemen vornehmen müssen. Die Nutzung der Interoperabilität wird bei den Kantonen aber nur einen geringen personellen Mehraufwand verursachen, weil der Bund die Kantone mit einem Kompetenzzentrum unterstützen wird, in dem eben aufwendige Abklärungen getroffen werden können. Damit bringt die Interoperabilität zwar mehr Arbeit und zusätzliche Kosten - ja, das ist so -, aber auf der anderen Seite führt sie auch zu mehr Sicherheit für unser Land.

Die Interoperabilität wird es den Schweizer Behörden ermöglichen, bereits vorhandene Informationen gezielter und wirksam zu nutzen. Die geplante Vernetzung der europäischen Informationssysteme ermöglicht deshalb effizientere Kontrollen, vereinfacht die Arbeit der Sicherheitsbehörden und stärkt die Sicherheit in der Schweiz und im ganzen Schengen-Raum.

Ich möchte Sie aus den dargelegten Gründen bitten, auf die Vorlage einzutreten und dieser dann zuzustimmen.

Kuprecht Alex · P-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnungen (EU) 2019/817 und (EU) 2019/818 zur Errichtung eines Rahmens für die Interoperabilität zwischen EU-Informationssystemen (Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands)

Arrêté fédéral portant approbation et mise en oeuvre des échanges de notes entre la Suisse et l'UE concernant la reprise des règlements (UE) 2019/817 et (UE) 2019/818 relatifs à l'établissement d'un cadre pour l'interopérabilité des systèmes d'information de l'UE (Développements de l'acquis de Schengen)

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1-3

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule, art. 1-3

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Änderung anderer Erlasse

Modification d'autres actes

Ziff. 1-4; Anhang

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Ch. 1-4; annexe

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 42 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(1 Enthaltung)

Präsident (Kuprecht Alex, Präsident): Das Geschäft ist damit bereit für die Schlussabstimmung.