Wesentlicher Auftrag des BAFU in gerichtlichen Verfahren

Kuprecht Alex · P-M · Ständerat · Schwyz · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Präsident (Kuprecht Alex, Präsident): Die Interpellantin ist von der schriftlichen Antwort des Bundesrates teilweise befriedigt und beantragt Diskussion. - Dem wird nicht opponiert.

Vara Céline · Mit-F · Ständerat · Neuenburg · Grüne Fraktion

En premier lieu, je remercie le Conseil fédéral pour ses réponses aux questions contenues dans l'interpellation qui m'ont permises de mieux saisir la fréquence à laquelle l'OFEV rend des avis sur les procédures en cours et également combien de fois il recourt contre des décisions cantonales concernant la biodiversité ou le climat. La réponse montre à quel point l'OFEV hésite à intervenir dans les affaires cantonales et ce quand bien même c'est son rôle de par la loi. Force est de constater que sur ces deux thématiques, et comme je le redoutais, les recours sont particulièrement rares. Or, on peut interpréter cette retenue de trois manières.

Premièrement, on pourrait retenir qu'il n'y a pas matière à recourir, car les cantons sont de très bon élèves et appliquent le droit de l'environnement avec rigueur. Le chiffre indiqué par le Conseil fédéral, soit un recours par année ces cinq dernières années, rend cette interprétation assez peu crédible. En effet, les cantons rendent chaque année de nombreuses décisions dans ce domaine. D'ailleurs, et selon la réponse du Conseil fédéral, l'OFEV doit donner son avis une centaine de fois par année, ce qui démontre que les recours qui parviennent au Tribunal fédéral dans ce domaine sont nombreux. Dans cette multitude de procédures, il est inévitable que certains tribunaux cantonaux abusent de leur pouvoir d'appréciation, parfois en défaveur de l'environnement, privilégiant les intérêts économiques et privés. D'ailleurs, si l'on compare les interventions de l'OFEV avec celles de l'Office fédéral du développement territorial (ARE), qui intervient fréquemment dans les procédures d'adoption des plans d'affectation, la différence est abyssale.

Deuxièmement, on pourrait imaginer que l'OFEV a choisi ses priorités et qu'il concentre ses effectifs et ses moyens sur d'autres missions. C'est d'ailleurs ce que laisse entendre la dernière réponse du Conseil fédéral. Dans ce cas de figure, on a un problème avec le respect de la loi. Par opportunité, l'office compétent décide de ne pas privilégier ses missions en lien avec les procédures administratives. C'est à mon sens un manquement qui ne peut être justifié par un manque de moyens financiers, ce qui m'amène à la troisième interprétation.

Troisièmement, c'est l'hypothèse qui me semble la plus probable: l'OFEV manque de moyens pour mener à bien ses missions.

Cet office assure des missions essentielles, comme l'indique le titre de mon interpellation, pour la préservation de la vie sur terre. Parallèlement à la crise climatique, la Confédération est au courant de la situation alarmante dans laquelle nous nous trouvons quant au déclin massif de la biodiversité, lequel met en péril à court terme notre système alimentaire. C'est toute la chaîne de la vie qui est actuellement en danger, et la crise dans laquelle nous nous trouvons doit être combattue par tous les moyens dont dispose notre gouvernement. Or - et j'y reviens - l'OFEV a des missions très claires, instituées par notre droit. Le législateur a donné les moyens et les consignes à cet office en vue d'intervenir dans les procédures judiciaires lorsque c'est nécessaire.

Au regard des défis qui sont les nôtres et que je viens d'évoquer, il m'apparaît que l'Office fédéral de l'environnement devrait prioritairement être doté de tous les moyens nécessaires, politiques, financiers - surtout - et techniques à l'accomplissement de ses missions. Concrètement, de grandes lacunes demeurent quant aux réponses qui sont données à des problématiques centrales comme la disparition des structures en zone agricole, l'intensification de la zone agricole, la gestion des cours d'eau, la qualité des zones humides, les réactions de refus de certains cantons qui restent mauvais élèves, etc. La liste serait très longue si je voulais souligner tous les manquements à l'environnement actuellement tolérés faute de volonté politique et de moyens.

Je prends un exemple concret. Les centres de données ont reçu plus de moyens ces dix dernières années, mais ils sont encore insuffisants pour vraiment avancer d'un point de vue du flux d'information, du développement des bases d'information sur les groupes d'organismes et les espèces, ainsi que du conseil. Ces centres sont constamment sous pression pour mener à bien leurs missions, car l'OFEV augmente leurs budgets très lentement et par à-coups. Cette manière de faire ne permet pas, en définitive, un travail de qualité, en soutenant de réelles avancées. Cet aspect est un point important. Les centres de données sont essentiels pour la conservation de la biodiversité en Suisse. Ils sont responsables du suivi du catalogue des espèces indigènes, de la collecte des données d'observations qui permettent d'établir des cartes de distribution des espèces et d'informer les cantons concernés. Ils conseillent les différents acteurs impliqués dans le domaine de la conservation des espèces sur les mesures appropriées pour les différentes espèces. Ils sont essentiels pour la mise en oeuvre de l'article 18 de la loi sur la protection de la nature et des paysages pour la conservation des espèces indigènes. C'est un tout: sans données, pas de matériel pour mener à bien les missions.

Nous pourrions analyser la situation de manière plus approfondie en nous demandant quel est le pourcentage du budget de l'OFEV qui est alloué à la biodiversité au sens strict - conservation des milieux, conservation des espèces, etc. En matière de ressources humaines et au regard de la difficulté que rencontre le Conseil fédéral à faire avancer la thématique centrale de la préservation de la biodiversité, on pourrait s'interroger sur le nombre d'équivalents plein temps affectés directement à la mise en oeuvre de la Stratégie Biodiversité Suisse, et nous demander combien de nouveaux collaborateurs ou de nouvelles collaboratrices ont été engagés pour sa mise en oeuvre depuis son adoption, et de même pour le plan d'action.

On pourrait également se demander combien il y a de ressources supplémentaires pour le suivi de la mise en oeuvre de la Stratégie de la Suisse relative aux espèces exotiques envahissantes et enfin combien il y a de collaborateurs ou collaboratrices qui travaillent pour la biodiversité au sens strict.

Au niveau thématique, on ressent un manque de personnel au niveau des publications et des avancées de certains dossiers. En effet, la dernière publication de la liste rouge des espèces menacées date de 2016. Le réseau Emeraude de la Convention de Berne n'a pas avancé depuis 2012. L'OFEV a pris beaucoup de retard pour donner les bases nécessaires aux cantons pour la mise en place de l'infrastructure écologique. Les premières bases publiées l'ont été seulement cette année. Depuis longtemps - 2012 selon la Stratégie Biodiversité Suisse -, un concept pour la conservation des espèces est annoncé et rien n'est publié à ce jour.

Madame la conseillère fédérale, chers et chères collègues, cette interpellation visait à mettre en exergue une problématique qui doit nous préoccuper. A travers une mission de l'OFEV, soit sa compétence à intervenir dans les procédures judiciaires, l'on met en lumière une problématique qui est bien réelle. Si nous ne mettons pas davantage de moyens à disposition de l'office qui est le gardien de la vie à l'échelle nationale, nous perdrons à coup sûr le combat contre la crise climatique et a fortiori contre la crise de la biodiversité. Il y a des économies qu'il n'est pas bon de faire, qui mènent à des coûts bien plus importants à moyen et long terme.

Sommaruga Simonetta · BR-F · Bundesrat · Bern

La question que vous avez posée, Madame la conseillère aux Etats, était de savoir si l'OFEV avait assez de personnel pour mener à bien les missions nécessaires. Je peux vous dire que j'aurais besoin de plus de personnel, pas seulement pour l'OFEV, mais aussi pour d'autres offices de mon département. Mesdames et Messieurs, ce sont vous qui décidez de combien de personnel la Confédération peut disposer!

Vous dites régulièrement que vous ne voulez pas d'augmentation du personnel, vous fixez une limite aux coûts du personnel et vous considérez que les tâches réalisées par l'administration doivent être accomplies par le personnel existant, même si elles augmentent fortement. C'est un défi actuel, que je ne rencontre pas seulement concernant l'OFEV, mais aussi pour d'autres offices.

Die Frage, die man sich in Bezug auf die Ressourcen, die das BAFU jetzt konkret hat, stellen muss, ist: Kann es seine Aufgaben erfüllen, oder ist es nicht mehr in der Lage, seine Aufgaben zu erfüllen? Da ist die Situation, denke ich, etwas differenzierter zu betrachten.

Also noch einmal: Mit mehr Personal könnte das BAFU sicher mehr tun; Sie haben, Frau Vara, auch andere Arbeiten erwähnt. Ich sehe aber auch, dass das BAFU vom Bundesverwaltungsgericht regelmässig zu Stellungnahmen eingeladen wird - es ist nicht das einzige Fachamt - und dass es doch rund hundert Stellungnahmen pro Jahr abgibt. Interessant ist, zu sehen, dass die Gerichte in etwa 70 Prozent der Fälle im Sinne der Beurteilung des Amtes entscheiden; in etwa 10 Prozent entscheiden die Gerichte strenger oder weniger streng; und in den übrigen 20 Prozent werden die Verfahren dann wegen anderer Fragen zurückgestellt, zurückgeschickt oder anders entschieden. Ich denke, von der Arbeit her ist das letztlich kein schlechtes Resultat. Es zeigt, dass das BAFU hier seine Arbeit macht.

Zur Frage, ob es noch zu viel mehr Fällen Stellungnahmen abgeben könnte: Es geht hier doch eigentlich um die Stellungnahmen, zu denen das BAFU eingeladen wird. Es hat die Ressourcen, um diese Stellungnahmen abzugeben, und das in einer, aus meiner Sicht, guten Qualität.

Zur Frage der Behördenbeschwerden: Hat das BAFU genügend Ressourcen, um auch die notwendigen Behördenbeschwerden vorzunehmen? Wir haben Ihnen in der Stellungnahme angegeben, in wie vielen Fällen Beschwerde eingelegt wurde. In den letzten fünf Jahren hat das Amt pro Jahr jeweils eine Beschwerde im Bereich der Biodiversität erhoben. Vier dieser fünf Beschwerden wurden gutgeheissen; eine Beschwerde wurde teilweise gutgeheissen. Ja, das könnte man als Hinweis darauf sehen, dass da vielleicht noch genauer hingeschaut werden müsste, um Beschwerden dann auch im richtigen Moment einzureichen.

Frau Vara, Sie haben auch noch gefragt, in wie vielen Fällen das BAFU in anderen Umweltbereichen als der Biodiversität Beschwerden erhoben hat. In den Bereichen Walderhaltung, Lärmbekämpfung, Gewässerschutz, Altlasten und eben Biodiversität waren es insgesamt 22 Beschwerden. Das sind rund viereinhalb Beschwerden pro Jahr. Auch da könnte man wahrscheinlich sagen, dass man mit mehr Ressourcen auch mehr tun könnte.

Ich muss Ihnen aber auch sagen: Die Aufsicht des Bundes, gerade über den kantonalen Vollzug, beinhaltet ja nicht eine umfassende und ins Einzelne gehende Kontrolle. Es ist keine Einzelfallkontrolle des Bundes. Es gilt hier das Subsidiaritätsprinzip, es gilt auch die Organisationshoheit der Kantone und vielleicht auch eine gewisse Zurückhaltung des Bundes, wenn es darum geht, mit einer Behördenbeschwerde wirklich in kantonale Entscheide einzugreifen.

In diesem Sinne habe ich von meinem Fachamt die Rückmeldung bekommen, es sei eine Frage nicht nur der Ressourcen, sondern auch der guten Zusammenarbeit mit den Kantonen. Schauen Sie, ich bitte meine Fachämter eigentlich immer, dass sie möglichst früh mit den Kantonen oder den Gemeinden Kontakt aufnehmen, denn die Behördenbeschwerde kommt dann ja eigentlich am Schluss; sie ist unangenehm, sie schafft häufig schlechte Stimmung. Daher versuche ich auch dafür zu sorgen, dass die Ressourcen in meinen Fachämtern so eingesetzt werden, dass die Ämter frühzeitig mit den anderen Behörden schauen, wo es Lösungen gibt, damit man nicht am Schluss mit einer Behördenbeschwerde eingreifen muss.

Von daher relativiert sich dann vielleicht auch die Fokussierung auf die Ressourcen. Aber wir sind Ihnen immer dankbar, wenn Sie unseren Bundes- und Fachämtern genügend Ressourcen geben, damit sie ihre wichtigen Aufgaben erfüllen können. Ich nehme Ihre Rückmeldung auch gerne mit im Sinne einer Wertschätzung der Arbeit des BAFU. Diese Arbeit ist manchmal etwas unangenehm. Das BAFU hat die Aufgabe, in den Kantonen wegen irgendwelcher Entscheide einzugreifen. In diesem Sinne ist die Wertschätzung von Ihrer Seite sicher auch sehr willkommen.