Die Benachteiligung von Schweizer Unternehmen durch eine einheitliche Besteuerungspraxis vermeiden

Hefti Thomas · P-M · Ständerat · Glarus · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Rechsteiner Paul, Herzog Eva, Vara, Zanetti Roberto)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Rechsteiner Paul, Herzog Eva, Vara, Zanetti Roberto)

Rejeter la motion

Präsident (Hefti Thomas, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Ettlin Erich · Mit-M · Ständerat · Obwalden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Ich freue mich, dass ich Ihnen gegen Abend noch eine spannende Materie darlegen kann, und ich habe schon gehört, dass es nicht einfach wird, zu verstehen, was die Motion denn eigentlich will. Der Motionär ist auch gerade der Berichterstatter.

Was fordert die Motion? Sie fordert, dass bei der Verrechnungssteuer die Dreieckstheorie ausnahmslos eingeführt wird. Ich versuche, das einfach und möglichst wenig kompliziert zu erklären. Stellen Sie sich drei Personen vor: Eine Mutter hat zwei Töchter. Es geht um physische Personen. Die beiden Töchter sind zueinander neutral. Weder mögen sie sich besonders gut, noch sind sie miteinander verfeindet. Sie sind die Töchter der gleichen Mutter. Diese möchte der einen Tochter ein Geschenk machen. Von der anderen Tochter hat sie etwas zugut; sie kann etwas einfordern. Sie sagt zur einen Tochter: "Anstatt dass du mir das Geld gibst und ich es der anderen Tochter gebe, gib du, Tochter 1, der Tochter 2 das Geld doch direkt." Nehmen wir an, es gibt eine Schenkungssteuer. Wer zahlt die Schenkungssteuer? Zählt das Verhältnis Tochter-Tochter oder das Verhältnis Mutter-Tochter? Wir würden sagen: Die Tochter erhält das Geld von der Mutter; die Zahlung ist einfach anders geflossen. Das ist auch logisch, und darum geht es. Es ist ein Dreieck. Die eine Tochter zahlt das Geld direkt an die andere Tochter. Das ist die Hypotenuse im Dreieck; so fliesst das Geld. Eigentlich geht das Geld von der Tochter zur Mutter und von dieser wiederum an die andere Tochter. Das ist das Dreiecksverhältnis.

Was hat das mit unserer Motion zu tun? In einem Konzern mit einer Muttergesellschaft und zwei Töchtern passiert genau das Gleiche. Die Holding bestimmt, dass die eine Tochtergesellschaft der anderen eine Zahlung leistet. Zwei Systeme sind möglich. Man kann die Gesellschaften besteuern, indem man sagt: Theoretisch geht das Geld von der einen Tochter an die Muttergesellschaft, an die Holding. Diese muss es versteuern und gibt es dann der anderen Tochtergesellschaft. Sie muss es auch dann versteuern, wenn das Geld direkt geflossen ist. Das ist nicht völlig an den Haaren herbeigezogen. So macht man es bei der direkten Bundessteuer; so macht man es bei der Kantons- und der Gemeindesteuer.

Theoretisch ist das Geld über die Mutter geflossen; das ist auch richtig. Nur, bei der Verrechnungssteuer schaut man es nicht so an. Dort sagt man, und es ist auch der Bund, der das sagt: Nein, hier gilt die Direktbegünstigungstheorie, die Tochter 2 hat das Geld direkt erhalten, also ist sie Nutzniesserin, sie muss es versteuern. Das ist der Grundsatz.

Auch hier könnte man sagen: Wo liegt denn das Problem? Wir haben zwei Systeme, die einen machen es so, die anderen machen es anders.

Es hat eben schon Auswirkungen. Bei der direkten Bundessteuer versteuert die Holding das Geld, weil sie es theoretisch erhalten hat. Bei der Verrechnungssteuer geht es um das Zurückfordern dieser Steuer. Wer fordert die 35 Prozent zurück? Ist es die Mutter- oder die Schwestergesellschaft? Bei der Verrechnungssteuer sagt der Bund in Abweichung zu der direkten Bundessteuer: Die Schwestergesellschaft kann zurückfordern, selbst wenn bei ihr nicht besteuert wird. Bei ihr wird nicht besteuert, aber sie kann zurückfordern. Auch das ist noch kein Problem.

Wo liegen jetzt die Probleme? Sie liegen genau bei diesem Zurückfordern. Der Bundesrat hat das in seiner Antwort zur Motion aufgenommen und geschrieben: Ja, das ist so, wir wenden die Direktbegünstigungstheorie an. Das ist in der Schweiz auch kein Problem. Wenn Sie die Begründung des Bundesrates lesen, dann sehen Sie, dass dort klar steht: "Bei rein schweizerischen Verhältnissen ist die Frage nach der anwendbaren Theorie" - ob jetzt Dreiecks- oder Direktbegünstigungstheorie - "für die Unternehmen fiskalisch letztlich unerheblich. Sowohl die Schweizer Schwestergesellschaft als auch die Schweizer Muttergesellschaft können die Verrechnungssteuer in der Regel zurückfordern." Es spielt in der Schweiz keine Rolle, welche Theorie angewendet wird; Sie kriegen die 35 Prozent zurück. Aber jetzt kommt das Problem: "Im internationalen Verhältnis hingegen hätte ein Wechsel von der Direktbegünstigungs- zur Dreieckstheorie für die Schweiz Mindereinnahmen zur Folge."

Warum ist das so? National gibt es kein Problem. Sie können bei der Verrechnungssteuer die direkte Theorie anwenden und bei der direkten Bundessteuer die indirekte, das spielt keine Rolle; es kann zurückgefordert werden. Aber international gibt es Doppelbesteuerungsabkommen, und bei einem Doppelbesteuerungsabkommen ist die Muttergesellschaft aufgrund dieses Abkommens berechtigt, die Verrechnungssteuer auf Dividenden oder Zahlungen, die sie erhält, zurückzufordern. Wenn Sie jetzt aber im internationalen Umfeld sagen: "Muttergesellschaft, du hast die Leistung gar nicht erhalten, sondern das war die Schwestergesellschaft über die Direktbegünstigung", dann kriegt die Muttergesellschaft die Verrechnungssteuer nicht zurück, weil sie die Leistung gemäss Theorie nicht erhalten hat, und die Tochtergesellschaft erhält sie nicht zurück, weil sie eben kein Doppelbesteuerungsabkommen in Anspruch nehmen kann.

Das ist die grosse Problematik. Damit kämpfen die Konzerne, weil sie die Verrechnungssteuer nicht zurückerhalten. Sie erhalten sie nicht zurück, sie haben kein Doppelbesteuerungsabkommen, weil die Schweiz hier ein anderes Modell verwendet.

Der Grund, warum der Bundesrat nicht von der Direktbegünstigungs- zur Dreieckstheorie wechseln will, sind Mindereinnahmen. Diese werden auch damit begründet, dass mit der Dreieckstheorie Anreize geschaffen würden, konzernintern Preise zu Marktkonditionen zu fordern. Der Bundesrat sagt, wenn wir die Drohkulisse mit der Direktbegünstigungstheorie nicht hätten, dann würden die Konzerne Geld von Tochtergesellschaft zu Tochtergesellschaft verschieben. Das ist die Begründung des Bundesrates dafür, dass er nicht zur Dreieckstheorie wechseln will.

Man wendet die Dreieckstheorie zwar bei der direkten Bundessteuer an, aber nicht bei der Verrechnungssteuer. Deshalb fordert die Motion, dass man auch bei der Verrechnungssteuer zur Dreieckstheorie wechselt.

Der Bundesrat weist in seiner Stellungnahme zur Motion noch auf das Problem hin, dass auch Fälle von Dividend Stripping betroffen sein könnten; Cum-Ex-Geschäfte sind damit gedanklich verbunden. Der Bundesrat weist in seiner Antwort aus, dass es international zu doppelten Rückforderungen kommen könnte, wenn man der Muttergesellschaft erlaube, die Verrechnungssteuer zurückzufordern. Das ist aber in einem klaren System kein Problem. Wenn Sie ein klares System haben, dass die Muttergesellschaft zurückfordert, dann kann nur sie zurückfordern, dann gibt es keine doppelten Rückforderungen. Die Zahlen, die der Bund zu hängigen Verfahren von Dividend Stripping ausweist, deuten darauf hin, dass das System funktioniert. Man prüft diese möglichen Fälle von Dividend Stripping. Dass diese Fälle zunehmen, ist nicht das Ziel der Motion.

Dies vorausgesetzt, hat die Kommission diesen schwierigen Bereich diskutiert und festgehalten, dass es nicht nachvollziehbar ist, dass je nach Steuerbereich unterschiedliche Methoden angewendet werden. Wenn schon, müsste man konsequent sein und bei der direkten Bundessteuer und der Verrechnungssteuer die gleiche Methode anwenden. Internationale Konzerne geraten zwischen Hammer und Amboss. Bei ihnen liegt das Problem vor, dass andere Staaten die Verrechnungspreise infrage stellen und geldwerte Leistungen annehmen, und dann kriegen sie die Verrechnungssteuer nicht zurück. Das ist das Problem.

Die Schweiz setzt hier Druck auf, sagt: "Du kriegst die Verrechnungssteuer nicht zurück, wenn du unterpreisig lieferst", aber eigentlich ist es ein Kampf um Steuersubstrat. Es ist ein Kampf um Steuersubstrat, und das mit dem Mittel der Verrechnungssteuer von 35 Prozent. Es ist nicht korrekt, es ist auch ein bisschen zynisch, dass man sagt: "Wir hätten Steuerausfälle, wenn wir jetzt zum System wechseln würden, das wir in der Schweiz anwenden; deshalb wechseln wir nicht, weil wir Steuerausfälle hätten, und wir setzen das als Druckmittel ein, damit sich die Konzerne im Ausland" - so wurde es gesagt - "mehr wehren, mehr verteidigen." Es spricht also alles dafür, dass man hier, um die Mehreinnahmen zu behalten, die Konzerne zwischen Hammer und Amboss nimmt.

Deshalb hat Ihre Kommission die Motion mit 4 zu 4 Stimmen bei 1 Enthaltung mit Stichentscheid des Präsidenten angenommen. Die Minderheit - ich nehme an, ihr Antrag wird noch begründet - hat vor allem die Steuerausfälle im Auge und hält fest, dass die Verrechnungssteuer eben nicht nur eine Sicherungssteuer sei, sondern auch eine Steuer mit Steuereinnahmen und dass dies neue Steuerumgehungstatbestände nach sich ziehen könnte. Das sind die Befürchtungen der Minderheit, die der Bundesrat auch aufzeigt, und die Mehrheit hat die Probleme der Konzerne in dieser Hammer-Amboss-Metapher aufgezeigt.

Das ist, kurz gesagt, die Problematik, die die Motion aufnimmt, und ich bitte Sie im Namen der Mehrheit, hier der Motion zuzustimmen.

Rechsteiner Paul · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Wir tagen bereits zu fortgeschrittener Stunde und haben einmal mehr den sympathischen Kollegen Ettlin, der einmal mehr einen steuerrechtlichen Vorstoss begründet, dem technisch hier vielleicht wenige folgen können. Allerdings müsste es Ihnen schon schwer zu denken geben, dass es dem Rat bereits in der Erstberatung dieses Vorstosses unheimlich gewesen ist und er das Anliegen der Kommission zugewiesen hat. Die Kommission hat mit dem famosen Ergebnis von 4 zu 4 - einem Fussballresultat - und mit Stichentscheid des Präsidenten, der dem Motionär nahesteht, dann diese Motion angenommen. Es ist also schon von der Ausgangslage her höchst prekär, das, obschon die Verwaltung, die das Anliegen qualifiziert und die Fragen der Kommission beantwortet hat, sehr ernsthaft vor der Annahme dieser Motion gewarnt hat.

Ich meine, dass es bei dieser Ausgangslage jetzt zu fortgeschrittener Stunde schon höchst fahrlässig wäre, einen solchen Vorstoss anzunehmen, der fiskalische Folgen hätte, die Hunderte von Millionen Franken, wenn nicht gar insgesamt eine Milliarde Franken betragen könnten. Die Verwaltung beziehungsweise der Bundesrat hat in der Beantwortung der Motion dargestellt, welche Probleme damit verbunden sein könnten. Ich meine, dass man hier schon sehr vorsichtig sein muss.

Gemäss Antwort auf die Motion und auch dem, was wir in der Kommission hören konnten, ist es so, dass es bei diesen Themen um Kernbereiche des Unternehmenssteuerrechts geht und dass die Lösung, die heute gilt, eine Begründung hat. Sie ist eine Lösung, die Steuerehrlichkeit fördert und auch adäquate Preisverrechnungen in Konzernen ohne künstlich zu tief angesetzte Preise begünstigt. Der Sinn der Verrechnungssteuer, die bei solchen Operationen einzusetzen ist, ist es ja gerade, die Steuern zu sichern. Es ist klar, die Verrechnungssteuer hat im Ergebnis, weil sie eben nur teilweise zurückgefordert wird, einen fiskalischen Effekt. Das liegt in der Natur der Sache. Wo sie nicht zurückgefordert wird, bringt sie auch etwas ein, und die Verrechnungssteuer ist eine sehr erfolgreiche Steuer und Einnahmequelle für den Bund. Wenn man so etwas wie das, was hier mit der Motion vorgeschlagen wird, umsetzen möchte, dann müsste man sich auch Überlegungen machen, was das fiskalisch bedeutet.

Zugunsten von Unternehmen haben wir hier in diesem Rat ja schon grössere Steuerausfälle bewilligt. Hier nun erneut eine bewährte Besteuerung über die Verrechnungssteuer herauszubrechen, wäre doch grob fahrlässig.

Es geht um enorme Summen, sie werden im Rahmen des Dividend Stripping ausgewiesen. Ich attestiere Kollege Ettlin durchaus, dass er das nicht vorrangig im Kopf hat, aber das ist halt ein Effekt der ganzen Übung. Es geht um Hunderte von Millionen Franken, bei denen Eventualverbindlichkeiten vermerkt sind. Fast eine Milliarde Franken solcher Verbindlichkeiten befinden sich in Abklärung.

Mit "Dividend Stripping" sind sehr heikle Operationen gemeint. Diese haben im Zusammenhang mit Cum-Ex-Geschäften und Dividenden, bei denen die Verrechnungssteuer in einer missbräuchlichen Art und Weise zurückgefordert wurde, weltweit und besonders in Europa Furore gemacht. Ich meine schon, dass wir hier gut beraten sind, auf die fachkundige Verwaltung und den Bundesrat zu hören, der diese Abklärungen vorgenommen hat. Wir sollten nun bei dieser neuen Operation zugunsten von Konzernen vorsichtig sein.

Bestünde hier ein konkreter Missstand, dann können wir sicher sein, dass der Bundesrat und das Finanzdepartement das im Rahmen der Abklärungen und im Zusammenhang mit der Unternehmensbesteuerung aufnehmen würden. Aber hier jetzt bei diesem Vorstoss eine erneute Bresche zu schlagen, die den Fiskus schwer trifft, wäre nicht zu vertreten.

In diesem Sinne muss ich Sie wie der Bundesrat darum ersuchen, die Motion abzulehnen.

Maurer Ueli · BR-M · Bundesrat · Zürich

Die Ausführungen von Herrn Ettlin haben natürlich etwas für sich. Wir haben aber andere Überlegungen angestellt und kommen zum Schluss, dass die Motion im Rahmen einer Güterabwägung abzulehnen sei.

Worum geht es im Wesentlichen? Es geht um die Verrechnungspreise zwischen verschiedenen Firmen. Diese Preise spielen dann eine Rolle, wenn eine dieser Firmen im Ausland angesiedelt ist und zwischen diesen Firmen Leistungen von der Schweiz ins Ausland oder umgekehrt verrechnet werden. Für uns geht es um die Verrechnungssteuer und die direkte Bundessteuer. Ich möchte versuchen, das zu erläutern: Verrechnungspreise spielen dann eine Rolle, wenn vermutet wird, dass damit eine geldwerte Ausschüttung stattfindet. Man verrechnet also nicht den vollen Preis, sondern verschenkt sozusagen etwas; diese Differenz unterliegt dann, genau wie eine Dividende, der Verrechnungssteuer. Es handelt sich um eine geldwerte Ausschüttung. Die Differenz der Verrechnungspreise wird festgehalten.

Die Verrechnungssteuer, die erhoben wird, unterliegt im internationalen Bereich den Doppelbesteuerungsabkommen. Hier spielt die Frage eine Rolle, wer für die Rückforderung zuständig ist. Im Moment kann die empfangende Konzerngesellschaft zurückfordern; das ist die sogenannte Direktbegünstigungstheorie. Die Motion fordert nun, dass die Rückforderung über die gemeinsame Muttergesellschaft erfolgen kann; das ist die sogenannte Dreieckstheorie. In der Praxis spielt es im Doppelbesteuerungsabkommen eine Rolle, wer mehr zurückfordern kann bzw. mit welcher Methode mehr Verrechnungssteuer bei uns als Ertrag bleibt.

Wir sind der Meinung, dass die neue Lösung, die Dreieckstheorie, dazu führt, dass die Schweiz über weniger Verrechnungssteuer verfügt, weil gemäss internationalen Doppelbesteuerungsabkommen mehr zurückgefordert werden kann. Mit der heutigen Lösung hingegen ist die Schweiz allenfalls weniger attraktiv, weil die entsprechende Firma weniger zurückfordern kann und mehr in der Schweiz bleibt. Das ist die Güterabwägung, die gemacht werden muss. Wir sind der Meinung, dass die bestehende Lösung für die Schweiz und ihre Steuereinnahmen die bessere Lösung ist. Das ist also der Bereich der Verrechnungssteuer. Mit der jetzigen Lösung bleibt zwar mehr bei uns, die Kehrseite ist aber, dass wir nicht so attraktiv sind.

Damit stellt sich die zweite Frage, jene der direkten Bundessteuer und damit der Gewinnsteuer. Die Regelung, die wir heute haben, führt dazu bzw. setzt den Anreiz, dass die Verrechnungspreise nicht zulasten der Schweiz gestaltet werden. Es ist also eher zugunsten der Schweiz. Wenn das geändert wird, könnte das dazu führen, dass es zulasten der Schweiz geht. Das hätte wiederum entsprechende Auswirkungen auf die direkte Bundessteuer, auf die Unternehmenssteuern. In dieser Güterabwägung kommen wir zum Schluss, dass eine Änderung der Praxis für die schweizerischen Steuereinnahmen tendenziell nachteilig wäre. Einerseits wäre das bei der Verrechnungssteuer so, andererseits bei der direkten Bundessteuer.

Die Frage ist, wie die Firmen reagieren, wenn wir nicht so attraktiv sind - das ist die Begründung von Herrn Ettlin -: Führt das zu Verschiebungen der Sitze usw.? Wir glauben das nicht und bitten Sie, die Motion nicht anzunehmen.

Das Thema bleibt aber schon auf unserem Radar. Denn die Frage der Verrechnungspreise und der Gewinnbemessung dürfte auch in der Umsetzung der OECD-Steuerreform eine entsprechende Rolle spielen. Eckwerte werden auch dort diskutiert: Wie werden Verrechnungspreise festgesetzt zwischen Mutter- und Tochter- und Schwestergesellschaft und weiss nicht was? Diese Frage bleibt auf dem Tapet.

Wir würden Ihnen aber empfehlen, die Motion im Moment nicht anzunehmen. Wir behalten das auf dem Radar und kommen möglicherweise schon in den nächsten Wochen und Monaten mit der OECD-Steuerreform darauf zurück. Es bleibt diese Güterabwägung. Herr Ettlin vertritt eine etwas andere Auffassung als wir. Wir beurteilen das in Bezug auf die Steuereinnahmen anders und bitten Sie deshalb, die Motion nicht anzunehmen. Aber es ist durchaus möglich, dass wir in einem anderen Zusammenhang nochmals auf diese Frage stossen.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 23 Stimmen

Dagegen ... 17 Stimmen

(5 Enthaltungen)