Pensionskassengipfel und rasche Massnahmen gegen die Unterdeckung der autonomen Pensionskassen / Berufliche Vorsorge. Überwachung und Transparenz

Plattner Gian-Reto · P-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Wir behandeln nun eine Reihe von Interpellationen, die wir schon früher hätten behandeln müssen. Ich erlaube mir die Bemerkung, dass Interpellationen umso weniger wert sind, je mehr davon wir nicht behandeln können. Ich hoffe, dass wir heute die eine oder andere doch noch erledigen können.

Herr Stähelin ist von der Antwort des Bundesrates auf seine Interpellation 03.3021 nur teilweise befriedigt, er beantragt Diskussion. - Sie sind damit einverstanden.

Stähelin Philipp · Ständerat · Thurgau · Christlichdemokratische Fraktion

Diese Interpellation kommt tatsächlich etwas spät dran. Sie ist nämlich zu Beginn der Frühjahrssession mit dem Antrag auf dringliche Behandlung eingereicht worden. Unser Büro hat dem Vorstoss die Dringlichkeit abgesprochen. Gestatten Sie mir, dass ich mich auch heute noch über diesen Entscheid etwas wundere, wenn ich die seitherige Entwicklung im Bereich der Pensionskassen, der beruflichen Vorsorge, betrachte und wenn ich sehe, wie Bundesrat und Departement inzwischen Vorlagen auf den Tisch legen, die diesen Juli noch - am 1. Juli - bzw. im Herbst in Kraft gesetzt werden sollen und zeitlich kaum mehr ein nennenswertes Vernehmlassungsverfahren zulassen. Jetzt eilen die Dinge plötzlich, und das Parlament hat kaum mehr die Möglichkeit, seine Sicht der Dinge einzubringen. Alles scheint nun aufgegleist, wie auch immer.

Dieser Vorwurf geht wie gesagt nicht an den Bundesrat. Immerhin darf ich nämlich mit einiger Befriedigung feststellen, dass der Bundesrat daran ist, wesentliche Vorschläge der Interpellation aufzunehmen und umzusetzen, und ich danke ihm dafür. So will der Bundesrat auf den 1. Juli insbesondere der Forderung nach einer klaren Definition der Unterdeckung von Pensionskassen entsprechen und in der BVV 2 festhalten, wie eine Unterdeckung festgestellt wird. Dabei wird zu Recht auf das Zürcher Modell abgestellt und werden insbesondere die Wertschwankungsreserven dem verfügbaren Vorsorgevermögen zugerechnet. Gerne hoffe ich, dass damit auch die Unsicherheiten bei der Behandlung gewisser Rückstellungen usw. behoben und damit verlässliche Grundlagen für die Erhebung der tatsächlichen Verhältnisse gegeben werden, habe ich doch konkret feststellen müssen, dass es durchaus Pensionskassen gibt, die Unterdeckungen ausgewiesen haben, welche auf unkorrekte Behandlung von Rückstellungen - etwa für den Teuerungsausgleich von Renten - zurückzuführen sind.

Ebenso freue ich mich, dass der Bundesrat nun wie vorgeschlagen von seiner Kompetenz nach Artikel 64 BVG Gebrauch macht und Weisungen über Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der beruflichen Vorsorge erlässt. Auch diese Weisungen sollen auf den 1. Juli in Kraft treten. Die staatliche Aufsicht über die Einrichtungen der beruflichen Vorsorge mit der Aufteilung in kantonale und Bundeskompetenzen ist bekanntlich einigermassen kompliziert, und Aufsichtsrichtlinien des Bundes sind für die einheitliche Ausübung der Aufsicht unerlässlich. Wir haben das ja auch schon mehrfach gefordert. Dass im Übrigen die Einrichtung einer zentralisierten und prudentiellen Pensionskassenaufsicht geprüft werden soll, dürfte angesichts der komplexen Aufsichtsaufgaben richtig sein.

Einen Verzicht auf diese reine Vollzugskompetenz ohne grossen politischen Gehalt können die Kantone wohl problemlos verschmerzen. Dass auch die in der Interpellation vorgeschlagene Einführung einer Solvabilitätsspanne als Frühwarnsystem in diesem Zusammenhang geprüft werden soll, scheint mir ebenfalls zweckmässig, nachdem offenbar das BVG heute keine ausreichende gesetzliche Grundlage für diesen sinnvollen Schritt abgibt. Ich danke dem Bundesrat auch hierfür. So weit also, so gut.

Nicht befriedigt bin ich indessen von der vom Bundesrat präsentierten Datenlage. Nach wie vor ist er nicht in der Lage, das Parlament und die Öffentlichkeit detailliert und umfassend über die aktuelle finanzielle Lage der autonomen Pensionskassen zu informieren. Nach wie vor erhalten wir vom Bundesamt für Statistik, wie am 10. Mai 2003 geschehen, Unterlagen über den Stand der Pensionskassen im Jahre 2000 - noch glänzender die Zahlen, durchaus, aber für die heutige Situation durch die dreijährige Verspätung eben völlig unbrauchbar. Nach wie vor werden wir mit Schätzungen abgespiesen, die weiterhin von privaten Organisationen erhoben werden. Nach wie vor soll uns der Hinweis genügen, dass die Vorsorgeeinrichtungen ihre Jahresrechnungen erst nach sechs Monaten oder sogar erst im September des Nachjahres dem Kanton einzureichen hätten. So kann es nicht gehen.

Es ist nicht akzeptabel, dass wir in Zeiten doch so kurzfristiger Anpassungen etwa des BVG-Mindestzinssatzes über keinen aktuellen Datenstand verfügen und im Nebel tappen. Sinnigerweise weist der Bundesrat selbst darauf hin: Die Daten zur finanziellen Situation der Vorsorgeeinrichtungen stellten auch eine wichtige Grundlage für die beschlossene Flexibilisierung des BVG-Mindestzinssatzes dar. Ja, was gilt nun? Dies frage ich mich. Wir haben die Absicht vernommen, diesen Zinssatz neu auf 2 Prozent abzusenken. Wird nun die Situation der Vorsorgeeinrichtungen und insbesondere auch der autonomen Pensionskassen dabei einbezogen? Wenn ja, welches sind die Daten dafür? Will der Bundesrat dieses Jahr eine Ausnahme machen und erst in der Folge ein System einführen, das die Lage der Pensionskassen berücksichtigen wird? Soll künftig auch die BVG-Kommission die Lage der Pensionskassen mitberücksichtigen, oder macht dies nur der Bundesrat in seinem Entscheid?

Fragen über Fragen, welche vom Bundesrat, so meine ich, zu beantworten sind, bevor der Mindestzinssatz wieder neu festgesetzt wird. Gemäss der Interpellationsantwort will er offenbar die finanzielle Situation der Einrichtungen mitberücksichtigen. Dann muss er aber auch definieren wie, und dann muss er endlich - dies bleibt mein Anliegen - dafür sorgen, dass die Daten zeitgerecht vorliegen.

Es ist zu spät und entspricht nicht den heutigen Bedürfnissen, wenn eine Verbesserung des Informationsflusses, wie der Bundesrat schreibt, erst im Rahmen der Expertenkommission zur Neuorientierung der Aufsicht geprüft werden soll, wenn also überhaupt erst nächstes Jahr Vorschläge vorliegen. Ich bitte den Bundesrat, hier die Gangart entscheidend zu beschleunigen.

Noch ein Wort zum Vorschlag eines Pensionskassengipfels mit allen Beteiligten: Einen solchen Gipfel rechtzeitig, etwa zum Auftakt des nun laufenden kurzen Vernehmlassungsverfahrens, auch im Sinne einer Fragerunde einzuberufen, hätte zur Information und damit zur Beruhigung der Bevölkerung beitragen können. Der Zeitpunkt ist nun vorbei, ich insistiere nicht. Ich bitte einfach, dass hier alles unternommen wird, um mit guter Information Vertrauen zu säen und Sicherheit zu vermitteln - um nicht mit immer wieder neuen Ansätzen das Gegenteil zu erreichen. Ich danke dem Bundesrat dafür.

Plattner Gian-Reto · P-M · Ständerat · Basel-Stadt · Sozialdemokratische Fraktion

Ich gebe jetzt das Wort dem nächsten Interpellanten, dessen Interpellation 03.3135 ja im Wesentlichen dieselben Fragen und denselben Themenkreis betrifft wie die Interpellation Stähelin. Herr Bundespräsident Couchepin wird dann zu beiden Interpellationen Stellung nehmen.

Herr Germann ist von der Antwort des Bundesrates befriedigt, aber er möchte einige Bemerkungen anbringen. - Sie sind damit einverstanden.

Germann Hannes · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Zunächst möchte ich mich beim Bundesrat und bei der Verwaltung ganz herzlich für die rasche Behandlung meiner Interpellation sowie für die insgesamt zufrieden stellenden Antworten bedanken. Sie zeigen klar auf, dass im Bereich der obligatorischen und beruflichen Vorsorge in verschiedenen Belangen - wie der Festlegung des Mindestzinssatzes und des Umwandlungssatzes, aber auch bezüglich Überwachung und Transparenz - erheblicher Handlungsbedarf besteht. Für mich, der ich mit meiner Interpellation das Schwergewicht auf Transparenz und Überwachung lege, ist die Tatsache entscheidend, dass der Bundesrat diesen Aspekten künftig nicht nur grössere Beachtung schenken will, sondern vor allem auch die notwendigen Systemkorrekturen eingeleitet hat. Herr Kollege Stähelin hat eigentlich ziemlich exakt umschrieben, wo die Mängel liegen. Deshalb will ich nicht mehr darauf eingehen.

Zu den erwähnten Systemkorrekturen gehört in erster Linie die jährliche Erhebung der relevanten Daten. Statt zur gewünschten Früherkennung führen Statistiken, die zu spät vorliegen, zu oft zu allzu späten Erkenntnissen. Die zeitgerechte Handlungsfähigkeit und damit letztlich auch die Glaubwürdigkeit des BVG-Systems wird dadurch infrage gestellt. Die in Aussicht gestellte Revision der Pensionskassenstatistik basiert auf einer gegenüber heute vereinfachten Erhebung der Daten. Diese reicht aber meines Erachtens vollständig aus, um künftig über die gewünschten Elemente einer wirksamen Früherkennung bzw. einer glaubwürdigen Überwachung zu verfügen. Gespannt sein darf man in dieser Hinsicht auch auf das per 2004 in Aussicht gestellte Konzept für ein Monitoring, das auf Basis einer Stichprobenerhebung zeitgerecht Kennzahlen der beruflichen Vorsorge liefern soll.

Zu grösster Unsicherheit bezüglich der Zukunft der BVG-Einrichtungen haben die zu Tage getretenen Unterdeckungen beigetragen. Auch hier hat der Bundesrat mit einem im Mai 2003 verabschiedeten Massnahmenpaket meiner Ansicht nach die richtigen Weichenstellungen vorgenommen. Zentral ist dabei die einheitliche Definition des Begriffs Unterdeckung in der Verordnung. Hier werden auch die Fristen umschrieben, die den Vorsorgeeinrichtungen zur Wiederherstellung der vollen Deckung eingeräumt werden. Dazu gehört die erlassene Richtlinie für eine einheitliche Aufsichtspraxis bei der Behebung der Unterdeckungen.

Positiv zu würdigen sind schliesslich die vorgesehenen Gesetzesänderungen zur Erweiterung des Handlungsspielraumes bei der Behebung von Unterdeckungen. Hier läuft eine Vernehmlassung an oder ist bereits angelaufen.

Nicht konkret angesprochen wird die für die Versicherten zentrale Frage, wer für allfällige Unterdeckungen aufkommen muss. Sie war aber auch nicht konkret Bestandteil meiner Interpellation. Es wäre jedenfalls störend, wenn die aktiv im Erwerbsleben Stehenden für sämtliche früher entstandenen Lücken allein aufkommen müssten. Denn anders als bei der AHV wird die zweite Säule ja nicht nach dem Umlageverfahren finanziert. Darum könnte man sich künftig auch ein Modell mit einer getrennten Führung der Vorsorgeeinrichtungen von Erwerbstätigen auf der einen und von Pensionierten auf der anderen Seite vorstellen. Natürlich müssten die jeweiligen Austrittsguthaben am Ende der Erwerbsperiode mutiert werden. Damit wäre aber für klare Verhältnisse gesorgt. Zudem könnten die Bezügerinnen und Bezüger von BVG-Renten bei der Verwaltung ihrer Altersguthaben in die Verantwortung mit einbezogen werden - dies nur als Idee. Hier sind jedenfalls Gesetzgeber und Versicherer in den nächsten Jahren gefordert, gemeinsam mit den Versicherten zukunftsfähige und gerechte Modelle zu entwickeln.

David Eugen · Ständerat · St. Gallen · Christlichdemokratische Fraktion

Ich möchte den Bundesrat noch bitten, eine ergänzende Frage zu beantworten, nämlich betreffend seine Feststellung, dass die Vorsorgeeinrichtungen verpflichtet sind, die volle Deckung innert angemessener Frist herzustellen. Die Pensionskassen müssen also wieder die volle Deckung herstellen. Es wird aber nicht ausgeführt, ob für die Art und Weise der Wiederherstellung der vollen Deckung Regeln gelten und welches diese Regeln sind, d. h., wie diese volle Deckung wiederherzustellen ist. Ich bitte den Bundesrat, noch zu erläutern, ob er der Meinung ist, dass über die Frage, wie die volle Deckung herzustellen ist, bei den Pensionskassen Freiheit besteht, oder ob vom Gesetzgeber - oder jetzt vor allem vom Bundesrat als Verordnungsgeber - Regeln zu erwarten sind, wie diese volle Deckung herzustellen ist.

Couchepin Pascal · BPR-M · Bundesrat · Wallis

D'abord, je voudrais remercier les auteurs des deux interpellations pour l'appréciation généralement positive de la réponse du Conseil fédéral. Je crois que sur l'essentiel des questions posées, nous avons répondu à vos préoccupations et un certain nombre de choses sont en marche.

Tout d'abord, il y a la consultation sur les mesures immédiates à prendre pour rétablir l'équilibre des caisses de pension. Comment est-ce qu'on peut le rétablir? Les moyens techniques sont soit des apports des patrons, soit des apports des travailleurs, soit, dans des cas exceptionnels - je dis bien exceptionnels -, une participation des rentiers.

Maintenant, si les choses ne se passent pas bien, s'il n'y a pas le rétablissement de l'équilibre, que va-t-il se passer? Une caisse de pension a des organes, comme une société anonyme. Conformément à l'article 725 du Code des obligations, elle doit soit déposer le bilan, soit prendre des mesures pour rétablir sa situation financière. Par analogie, les responsables d'une caisse de pension sont un peu dans la même situation. Ils doivent prendre des mesures qui permettent à terme de rétablir l'équilibre de la caisse de pension. A l'impossible nul n'est tenu, mais s'ils ne prennent pas des mesures suffisantes, s'ils ne cherchent pas à négocier des mesures suffisantes - parce qu'ils décident, par exemple, que c'est le patron qui doit faire des apports et que le patron ne le fait pas - naturellement, on ne peut pas rendre responsable le comité de gestion de la caisse du fait qu'il ne trouve pas les moyens. On demandera alors peut-être la liquidation de cette caisse si elle se montre incapable de rétablir l'équilibre. C'est la responsabilité de l'organe compétent de trouver des solutions et la sanction, s'il ne fait pas son travail, c'est une sanction personnelle.

Je dois dire que c'est quelque chose d'assez impressionnant de voir que, jusqu'à maintenant, la plupart des conseils d'administration ou des conseils de surveillance des caisses de pension ont suivi les affaires avec sérieux, mais peut-être pas avec la conscience des risques qu'ils courent s'ils ne parviennent pas à rétablir l'équilibre par leur faute, c'est-à-dire en ne prenant pas les mesures nécessaires. Le moyen, ce sera, encore une fois, la responsabilité des gérants des caisses et nous, nous sommes l'autorité de surveillance indirecte, puisque ce sont les cantons, c'est-à-dire les autorités de surveillance cantonales, qui devront insister et obtenir que l'effort nécessaire soit fait pour que, dans un délai raisonnable, les caisses retrouvent leur équilibre.

Donc, on a proposé un certain nombre de mesures immédiates qui sont mises en consultation. En parallèle, nous avons mis en consultation l'adaptation du taux d'intérêt minimal, et on le fait en respectant une procédure, en respectant des délais, en consultant les différents partenaires comme cela avait été promis à la suite de la crise de l'an passé. Cela signifie qu'à l'avenir, l'adaptation du taux d'intérêt minimal se fera beaucoup plus souvent que dans le passé, et lorsqu'on parle d'une baisse aujourd'hui, c'est une baisse qui n'est peut-être que provisoire, dans la mesure où les marchés futurs seront meilleurs. Encore que, il faut le dire et le répéter, c'est mieux d'avoir 2 pour cent d'intérêt et 0,5 pour cent d'inflation que 4 pour cent d'intérêt et 3 pour cent d'inflation. Avec 4 pour cent d'intérêt et 3 pour cent d'inflation, le rendement réel est de 1 pour cent; avec 2 pour cent d'intérêt et 0,5 pour cent d'inflation, le rendement réel est de 1,5 pour cent. Dans le public, c'est quelque chose qui est régulièrement oublié: ce qui compte, c'est l'intérêt réel et pas l'intérêt nominal. Dans une période d'inflation, un intérêt nominal important correspond parfois même à un intérêt négatif.

A plus long terme, nous allons proposer une réforme du système de surveillance. Je crois que la surveillance d'un canton à l'autre est de qualité très différente, souvent parce que les petits cantons n'ont que très peu de caisse de pension à surveiller et qu'il faut une certaine expertise financière et comptable pour voir immédiatement où se trouvent les problèmes. Nous sommes partisans de la création d'une autorité de surveillance équivalente à la Commission fédérale des banques; pas la Commission fédérale des banques elle-même, mais quelque chose de similaire.

Une mesure qui peut contribuer au rétablissement de la confiance, c'est que votre Conseil liquide rapidement la 1ère révision de la LPP. Si on attend encore une session alors que le dossier est prêt et qu'on peut mettre sous toit la révision de la LPP, d'abord, on n'arrivera pas à faire entrer en vigueur un certain nombre de dispositions - notamment le changement du taux de conversion et les dispositions sur la transparence qu'on voudrait faire entrer en vigueur au 1er janvier de l'année prochaine; ensuite, on donnera le sentiment qu'il y a encore des difficultés dans la prise de décision, alors qu'il n'y en a plus. Pratiquement, les deux Conseils sont d'accord sur tout, sauf sur un point qui ne me paraît pas justifier la prolongation de l'incertitude. Il faut mettre sous toit cette révision. Le travail est terminé, il faut en prendre acte et ainsi on peut avancer et dire à la population que les choses progressent, qu'on prend des décisions et que, lentement, un certain ordre revient dans cette période de tempête.

Où vous avez raison, Monsieur Stähelin, c'est que nous sommes encore faibles sur les "Daten", sur les renseignements chiffrés. Il y a des raisons objectives à cela. Tout d'abord, la Confédération n'est pas l'autorité de surveillance. Pour la plupart des caisses de pension, ce sont les cantons. Donc, nous devons passer en principe par les cantons. Nous n'avons pas de législation qui nous permet d'exiger des renseignements directs de la part des caisses de pension. Nous ne pouvont le faire que sur une base volontaire, c'est ce que nous sommes en train de faire. Nous avons donné mandat à une société qui s'appelle Complementa, que je ne connais pas, qui est sans doute de bonne qualité, du moins je l'espère, de réunir des renseignements qui devraient nous donner une vision non pas définitive, mais réaliste de la situation.

Au mois de mai, on a reçu un premier rapport de Complementa qui portait sur 148 caisses de pension et qui indiquait les taux de couverture des caisses de pension de droit public et de droit privé. On peut constater que si les caisses de pension privées ont un découvert de plus de 10 pour cent dans une proportion de l'ordre de 7 pour cent, les caisses publiques ont un découvert de plus de 10 pour cent dans une proportion de 20 pour cent. Ce n'est pas une surprise. On sait bien que les caisses de pension publiques ont souvent profité de la disposition qui leur permet de pratiquer en partie le système de la distribution et non pas le système de la capitalisation, mais c'est quelque chose qui doit être connu du public si on veut rétablir la confiance.

Nous ne sommes pas satisfaits, comme vous, du niveau d'information que nous avons, mais nous prenons des mesures et nous les prenons dans le cadre légal, c'est-à-dire sur une base volontaire et, à l'avenir, nous devrions avoir de meilleures solutions.

Il y a aussi une deuxième raison objective, c'est que la situation change extrêmement rapidement. Si l'on a une radiographie de l'état des caisses de pension au mois de mars de cette année, elle est probablement plus mauvaise que celle du mois de janvier parce que la Bourse a continué à baisser. Maintenant, c'est devenu un peu meilleur et probablement que la situation est un peu moins grave qu'elle ne l'était au mois de mars. Donc, l'intérêt de la radiographie, c'est de voir l'évolution; ce n'est probablement pas de donner l'état de la situation exacte d'une caisse de pension parce que, entre-temps, elle a pu changer, mais c'est de voir, si on le fait de manière régulière, dans quel sens évolue la tendance.

Est-ce qu'on va régulièrement vers des améliorations ou est-ce qu'on continue à perdre pied? Je crois que c'est cela que vont montrer les enquêtes qu'on peut commander. On n'aura jamais la vision réaliste au jour même, d'autant plus que la situation est totalement différente suivant les caisses de pension. Si l'on prend l'exemple de la caisse de pension des CFF, avec plus de rentiers que d'actifs, le jugement qu'on peut porter sur une caisse comme celle-là est évidemment totalement différent de celui qu'on peut porter sur la caisse de pension d'une nouvelle entreprise qui occupe des jeunes, qui a peut-être le même taux de sous-couverture que la caisse de pension des CFF, mais qui a l'espoir de pouvoir encore vivre avec ses cotisants pendant 25, 30 ou 40 ans. Aux CFF, la messe est dite - "Ite missa est" -, c'est terminé, la plupart des employés sont déjà rentiers. Par conséquent, on ne peut pas compter sur 10 ou 20 ans pour rétablir la situation, il faut trouver des réponses rapides tandis que dans d'autres endroits on peut donner des délais beaucoup plus longs. On a donc besoin de plus de renseignements, mais les renseignements, il faudra les interpréter avec beaucoup de doigté et en fonction d'autres critères que purement le taux de sous-couverture. Il faut avoir une vision des obligations de ces différentes caisses de pension.