Aussenwirtschaftspolitik 2025. Bericht

Engler Stefan · P-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Wir führen eine gemeinsame Debatte über die beiden Berichte und den Bundesbeschluss.

Sommaruga Carlo · Mit-M · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

En vertu de l'article 10 alinéa 1 de la loi sur les mesures économiques extérieures, le Conseil fédéral soumet chaque année au Parlement le rapport de politique économique extérieure.

Le rapport de 2025 présente une excellente analyse de la situation géopolitique globale et des conséquences sur l'économie mondiale et celles de notre pays. Ce rapport montre notamment le processus de fragmentation de l'économie mondiale, comment il s'est accéléré et accentué en 2025, avec le repli protectionniste très marqué des États-Unis, mais pas seulement, puisque des mesures commerciales ont été prises par la Chine et l'Union européenne pour garantir une souveraineté économique dans les secteurs sensibles pour leurs économies. Cette dynamique est préoccupante du point de vue de la Suisse. En effet, la Suisse, économie de taille moyenne, ouverte, qui ne dispose ni de ressources naturelles ni d'un grand marché intérieur, a besoin d'un ordre international stable basé sur des règles admises largement et surtout des règles respectées par les États. Dans ce contexte très mouvant et tendu, le rapport met en exergue l'importance du paquet d'accords de stabilisation et de développement de la voie bilatérale avec l'Union européenne, notre plus grand partenaire commercial, et les étapes franchies en 2025 avec la conclusion des négociations.

Le rapport souligne également les excellents résultats obtenus en 2025 en matière de conclusion et modernisation d'accords de libre-échange. En effet, au cours de l'année écoulée, des accords de libre-échange ont pu être signés avec le Mercosur, la Malaisie, la Thaïlande, le Kosovo et l'Ukraine, dont certains ont été approuvés précédemment par notre conseil. À cela s'ajoutent la modernisation de l'accord de protection des investissements avec le Chili et l'entrée en vigueur de l'accord avec l'Inde.

En 2025, le Conseil fédéral a également poursuivi ses efforts en faveur du multilatéralisme, même s'il y a des blocages un peu partout. On peut citer la participation active de la Suisse dans le processus de réforme de l'OMC et le lancement du "Future of Investment and Trade Partnership" (FIT Partnership) avec d'autres États ayant un intérêt manifeste pour un commerce mondial ouvert, équitable et fondé sur des règles ; processus destiné à consolider le multilatéralisme.

Le rapport présente également les activités au cours de l'année sous revue en matière de durabilité et responsabilité sociétale des entreprises qui, il faut le dire, restent à ce jour en Suisse en dessous du niveau européen et sont d'ailleurs fortement critiquées par la société civile suisse, qui a déposé une deuxième initiative sur la responsabilité des entreprises. Le Conseil fédéral planche actuellement sur un contre-projet à cette initiative, en ayant à l'esprit la question de la cohérence avec les dispositions de l'Union européenne, qui, de fait, s'appliquent déjà à des entreprises qui remplissent les critères de l'Union européenne et qui ont accès à ce marché.

Reprenons l'ensemble des axes de la stratégie de politique économique extérieure 2024-2027. Le rapport aborde également la question de l'intégration de l'économie numérique, la coopération économique au développement bilatéral, avec le point fort sur la reconstruction de l'Ukraine, la coopération économique multilatérale, les sanctions et le contrôle des exportations. Lors du traitement du rapport en commission au cours de la séance du 9 février dernier, les membres ont manifesté leurs préoccupations sur différents aspects de la situation géoéconomique et des conséquences sur l'économie de notre pays. En ce qui concerne les relations commerciales avec les États-Unis, la commission exprime une fois encore, d'une part, son incompréhension à l'égard des autorités de ce pays quant à leur interprétation du déficit commercial vis-à-vis de la Suisse et, d'autre part, sa préoccupation quant aux conséquences de l'instabilité mondiale sur le cours de l'or et son impact sur le volume du déficit commercial des États-Unis vis-à-vis de la Suisse. À ce propos, il a été indiqué à la commission qu'au moins une société de raffinerie d'or basée en Suisse a décidé d'investir aux États-Unis afin d'éviter le transit de l'or de Londres par la Suisse destiné aux États-Unis pour être adapté aux standards des lingots américains. La question des taxes douanières a également été abordée. Toutefois, notre séance a eu lieu avant la décision du 20 février 2026, date à laquelle la Cour suprême des États-Unis a invalidé les taxes douanières présidentielles. Il convient de préciser que la commission a été bien documentée par l'administration sur l'utilisation possible d'une autre base légale par l'administration Trump pour poursuivre sa politique douanière.

C'est d'ailleurs exactement ce qui s'est passé, puisque le président Trump a invoqué le 24 février la section 122 du Trade Act de 1974, qui permet au président d'imposer des surtaxes douanières temporaires jusqu'à 15 pour cent pendant 150 jours pour corriger les déséquilibres de la balance des paiements. Il a de fait prolongé les taxes douanières de 10 pour cent à l'échelle globale. Dans ce contexte, le président de la Confédération a réitéré en commission la volonté du Conseil fédéral de poursuivre les négociations avec les États-Unis dans le cadre du mandat de négociation qui lui a été fixé.

Les membres de la commission ont également exprimé leurs préoccupations à l'égard des politiques commerciales, industrielles et fiscales de l'Union européenne, qui auront un impact discriminatoire sur notre économie, avec ou sans les Bilatérales III. Cela concerne les mesures protectionnistes sur l'acier et le processus de déconsolidation entamé devant l'OMC, avec une réduction des quotas d'importation d'acier franc de taxe et une augmentation des taxes pour le reste des importations. La mesure fiscale italienne de superamortissement uniquement des investissements de l'UE et de l'EEE a également été évoquée, bien que cette dernière ne semble pas encore être mise en oeuvre par l'Italie. D'ailleurs, quelques préoccupations ont été émises sur les politiques telles que "Buy made in Europe" - "Achète ce qui est fait en Europe" -, qui favorisent finalement les achats publics des produits européens, notamment au détriment des produits suisses.

Avec la communication du rapport de politique économique extérieure, le Conseil fédéral a soumis au Parlement, en vertu de l'article 10 alinéa 4 de la loi fédérale sur les mesures économiques extérieures, également le rapport sur les mesures tarifaires prises en 2025 et l'arrêté fédéral portant approbation des mesures tarifaires. Le rapport n'a pas fait l'objet de quelconques remarques de la part des membres de la commission et il en a été de même pour l'arrêté, qui a été approuvé à l'unanimité par la commission.

Je vous invite donc à prendre acte des deux rapports, à entrer en matière sur l'arrêté fédéral portant approbation des mesures tarifaires et à l'approuver.

Germann Hannes · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich habe eine Frage: Im Bericht steht auch - das haben wir erfreut zur Kenntnis genommen -, dass den Wirtschaftsbeziehungen und den Verträgen mit der EU grosse Bedeutung beigemessen wird. Namentlich werden aber auch die Massnahmen betreffend Stahlexporte, Schutzmassnahmen für bestimmte Ferrolegierungen, der Goldhandel und auch die Handelsbilanz zwischen der Schweiz und den Vereinigten Staaten genannt.

Zur Schweiz und zu den Vereinigten Staaten: Sie wissen, es gab den Liberation Day, der uns unsäglich hohe Zölle beschert und für viel Verunsicherung gesorgt hat. Zudem schwebt nach wie vor das Damoklesschwert über dem Pharmastandort Schweiz. Ich brauche es nicht speziell zu betonen, wir alle wissen, wie bedeutsam der Pharmastandort Schweiz für die ganze Schweizer Wirtschaft ist. Ich denke, da haben wir sehr, sehr viel zu verlieren, so scheint es im Moment; zumindest ist die Gefahr da. Die international tätigen Unternehmen machen sich grosse Sorgen, nicht nur Novartis und Roche, auch Johnson & Johnson, das in meinem Heimatkanton domiziliert ist, ein internationales US-Unternehmen.

Wenn wir uns hier nicht flexibel zeigen, wird sich das möglicherweise auf die Schweiz sehr, sehr negativ auswirken. Sie wissen, wir haben alle geschlossen der Motion Herzog Eva 25.3685, "Stärkung des Pharma- und Biotechnologie-Standorts Schweiz", zugestimmt, das ist einige Zeit her, nun sind wir auch gefordert, entsprechende Taten folgen zu lassen. Im Bereich der Medikamente haben wir wirklich Handlungsbedarf. Die grossen Unternehmen, die ich erwähnt habe, haben sich verpflichtet, ihre Medikamente in den USA künftig nicht mehr teurer anzubieten als in Europa. Aber wissen Sie, was das bedeutet? Das heisst, dass die Schweiz und andere europäische Länder künftig höhere Preise zahlen müssen, wenn sie weiterhin raschen Zugang zu neuen Produkten erhalten wollen. Ich kenne keine Pharmafirma, die Einkommenseinbussen auf dem amerikanischen Markt in Kauf nehmen wird, nur damit sie am Schluss ihre Produkte in kleineren europäischen Ländern zu tieferen Preisen anbieten kann; genau das ist der Fall. Hier haben wir ein riesiges Problem, und das WBF und wahrscheinlich auch das EDI sind gefordert, rasch eine Lösung zu finden.

Ich möchte Sie, Herr Bundespräsident Parmelin, dazu aufrufen, den runden Tisch voranzutreiben und auch die Wirtschaft entsprechend einzubeziehen. Hier kann die Schweiz die Weichen für eine goldene Zukunft, aber auch die Weichen für Verluste und Abstieg stellen. Letzteres wollen wir hier drin alle nicht. Ich danke Ihnen, wenn Sie hierzu noch einige Ausführungen machen könnten, wie es weitergeht und was wir zu erwarten haben.

Müller Damian · Mit-M · Ständerat · Luzern · FDP-Liberale Fraktion

Der Aussenwirtschaftspolitische Bericht 2025 steht ja unter neuen geopolitischen Vorzeichen. Der Berichterstatter hat sehr gut und ausführlich dargelegt, wo die Schwierigkeiten, aber auch die Vorteile liegen.

Ich erlaube mir, eine Bemerkung an den Herrn Bundespräsidenten zu richten, da die EU/EFTA-Delegation in der vergangenen Woche in den USA war. Dies steht zwar nur in indirektem Zusammenhang zum Aussenwirtschaftspolitischen Bericht 2025, aber ich gehe davon aus, dass das im Bericht 2026 Niederschlag finden wird. Die USA denken ja offenbar im Zusammenhang mit dem Agreement, das wir machen wollen, ganz gezielt über Massnahmen basierend auf Section 301 und auch auf Section 232 des US-Handelsrechts nach. Damit könnten wir es aus verschiedenen Gründen plötzlich mit schwerwiegenden wirtschaftlichen und innenpolitischen Problemen zu tun haben. Der Supreme Court hat ja vorletzte Woche entschieden, dass die von den USA erhobenen Zölle nicht verfassungsmässig seien, aber ihr Präsident möchte nun von seinen entsprechenden Möglichkeiten Gebrauch machen und durch die Hintertür wieder Zölle einführen.

Vor diesem Hintergrund bin ich der Auffassung, dass wir - das kommt aus meiner Sicht im Bericht 2025 zu wenig hervor - Innen- und Aussenwirtschaftspolitik mehr zusammen denken müssen. Das heisst, dass Sie, Herr Bundespräsident, insbesondere im Bereich der Kostendämpfungspakete und der regulatorischen Verschärfungen auch zusammen mit dem EDI schauen müssen, welche Massnahmen nun vorzuziehen und zu überprüfen sind, damit die heimische Wirtschaft und vor allem auch die Zulieferfirmen im aussenwirtschaftlichen Bereich nicht zu kurz kommen. Kollege Germann hat bereits einige Punkte erwähnt. Der Marktzugang, die Innovation und die Standortattraktivität gehören aus meiner Sicht zusammen, auch wenn es hier um die Aussenwirtschaftspolitik 2025 geht. Dies müssen wir auch im Interesse des für uns zentralen Exportsektors in Betracht ziehen.

In diesem Sinne braucht es eben eine kohärente Life-Science-Strategie, die wir bereits erwähnt haben und hier eigentlich abgesegnet haben. Die Schwierigkeit ist auch hier, dass wir aus meiner Sicht etwas zu langsam unterwegs sind. Ich glaube aber, dass vor allem aus der Region Basel die nötigen Impulse kommen werden, um hier gezielt voranzukommen und zu verhindern, dass der Aussenwirtschaftsbereich innenpolitisch abgewürgt wird.

Parmelin Guy · BPR-M · Bundesrat · Waadt

Ces dernières années, l'économie mondiale et, partant, le commerce extérieur suisse ont eu à affronter plusieurs crises. Au cours de l'année sous revue, les tensions géopolitiques et géoéconomiques, ainsi que l'incertitude dans les relations commerciales et économiques mondiales ont continué d'augmenter. Cette intensification s'explique en grande partie par la réorientation fondamentale de la politique économique et commerciale des États-Unis. Avec des mesures protectionnistes, la politique économique extérieure américaine s'éloigne d'une politique commerciale ouverte et fondée sur des règles que les États-Unis eux-mêmes ont encouragées depuis la Seconde Guerre mondiale. Cet affaiblissement de l'ordre commercial multilatéral qui en résulte entraîne une perte de confiance dans l'économie mondiale et surtout une plus grande insécurité juridique.

Il faut aussi voir ces mesures de politique commerciale américaine dans un contexte géopolitique plus large. En arrière-plan, on observe notamment une lutte entre les deux grandes puissances, les États-Unis et la Chine, pour l'influence politique, économique et technologique. À cela s'ajoutent les guerres et les conflits persistants. Nous en avons quelques exemples, malheureusement, qui s'amplifient actuellement. Les conflits en Ukraine, au Moyen-Orient et dans le détroit de Taïwan peuvent affecter également négativement l'évolution économique mondiale. Tout ceci accentue la tendance vers une régionalisation et une fragmentation de l'économie mondiale. Ses principaux acteurs économiques, notamment les USA, la Chine et l'Union européenne, réagissent par des initiatives, des mesures qui placent la sécurité économique au centre, notamment dans les domaines des biens essentiels, des matières premières critiques ou des secteurs stratégiques pertinents. Les interventions de politique économique telles que les sanctions, les contrôles des investissements et les contrôles à l'exportation deviennent, elles aussi, de plus en plus importantes.

Outre les facteurs géoéconomiques, des défis structurels ont également continué à façonner l'environnement économique mondial. On peut notamment citer le changement démographique et le changement climatique. On observe également des évolutions très rapides dans le domaine technologique ; pensez, par exemple, à l'intelligence artificielle.

Le rapport traite également de l'environnement macroéconomique et notamment des risques pour la stabilité financière, en particulier l'ampleur de la dette publique et le recours répandu à ce genre d'instrument.

Notre positionnement face à ce tableau, que l'on peut considérer comme plutôt sombre, revêt une importance particulière pour la Suisse. Nous sommes une économie ouverte, de taille moyenne, qui a peu de ressources naturelles et un petit marché intérieur. Avec ce cadre, la Suisse profite pleinement d'un ordre stable où les règles sont respectées et permettent l'intégration des entreprises dans les chaînes de valeur mondiales. Dans le même temps, contrairement aux grands blocs économiques mondiaux, la Suisse ne peut ni définir des règles mondiales ni, encore moins, les imposer. Elle ne peut pas non plus construire une économie indépendante de l'économie mondiale en prenant des mesures de politique industrielle. Notre marché intérieur est beaucoup trop restreint. Comment peut-on donc s'affirmer dans un environnement international de plus en plus marqué par cette politique de puissance ? Nous avons certains avantages qui distinguent notre pays des grands blocs et de nombreux autres pays. Nous avons notre souveraineté en matière de politique économique extérieure ; elle nous permet de mieux nous adapter en matière de conditions-cadres dans de nombreux domaines en fonction de nos propres besoins. Cela nous permet aussi de négocier avec des partenaires à travers le monde des accords économiques sur mesure. Cette souveraineté, c'est une chance, mais c'est aussi un défi, car elle doit être utilisée de façon active et intelligente dans un contexte extrêmement difficile et en pleine évolution.

Vous l'avez vu dans le rapport et nous venons d'en discuter longuement, le Conseil fédéral a poursuivi ses approches stratégiques. Des accords de libre-échange ont été signés avec le Mercosur, la Malaisie, la Thaïlande et le Kosovo. Ils ont été modernisés avec l'Ukraine. Un accord de protection des investissements avec le Chili a été modernisé. Nous avons aussi finalisé et signé les accords du paquet Suisse-Union européenne qui ont pour but, pour le Conseil fédéral, de stabiliser et de développer les relations avec notre principal partenaire commercial. Par ailleurs, nous avons tout de même réussi, dans le cadre de ce fameux "joint statement", à stabiliser momentanément les relations commerciales avec les États-Unis en obtenant une réduction significative des droits de douane supplémentaires.

La Suisse a continué à s'engager en faveur d'initiatives et d'accords plurilatéraux avec des pays qui soutiennent un ordre commercial fondé sur des règles. On peut citer ce fameux partenariat "Future of Investment and Trade" (FIT). Malgré ces défis, le multilatéralisme reste la meilleure protection systémique pour un pays comme la Suisse contre les excès de politiques de puissance. Il ne faut pas oublier que 86-87 pour cent du commerce mondial se déroulent encore selon les règles acceptées à l'OMC.

En parallèle, nous devons renforcer nos conditions-cadres nationales et notre capacité d'innovation pour notre économie, puisque cette dernière dépend avant tout de sa robustesse et de sa capacité à s'adapter à ces défis. C'est pour cela que nous avons intensifié nos efforts pour mettre en oeuvre notre agenda de politique économique de mai 2024, avec tout un train de mesures visant à alléger la charge supplémentaire qui pèse sur les entreprises. On peut donc affirmer que la Suisse reste fidèle à sa politique d'ouverture économique sur l'extérieur, mais elle ne sous-estime pas les risques d'une économie mondiale marquée par la géopolitique. Sur le plan de la politique économique interne, qui reste liée étroitement aux défis externes que notre pays doit affronter, notre premier objectif reste la promotion d'une économie adaptable et innovante.

Je souhaite conclure, après avoir précisé que nous vous soumettons également comme chaque année le rapport sur les mesures tarifaires que nous vous demandons d'approuver, par une ou deux digressions par rapport aux interventions des uns et des autres.

Monsieur le rapporteur et président de la commission Sommaruga, vous avez parlé de "Buy made in Europe". On aura l'occasion d'en reparler l'année prochaine dans le rapport 2026. Hasard de l'agenda, j'ai participé vendredi passé à la rencontre, qui n'avait pas eu lieu depuis 2023, avec les ministres de l'économie de langue allemande : Autriche, Allemagne, Liechtenstein et Suisse. C'était à Zurich, et la ministre allemande a été très claire : c'est "Buy with Europe". Pour elle, la Suisse ne doit pas être discriminée, tout comme les autres États européens, tout comme le Royaume-Uni. Du côté de Bruxelles, j'ai eu plusieurs contacts avec la présidente de la commission, à Davos au mois de février, puis par téléphone et hier encore. Les signaux sont plutôt positifs, mais il faut attendre. L'Union européenne, dans le cadre de l'"Industrial Accelerator Act", prendra et annoncera certaines mesures prochainement. Les mesures seront annoncées. Dans un premier temps, vraisemblablement, il n'y aura pas l'indication de quels pays sont inclus dans ces mesures ou quels pays sont plutôt discriminés. Il faudra le voir, mais le climat, les intentions et ce qu'on m'a laissé entendre vont plutôt dans un bon sens. Après la signature hier du paquet d'accords avec l'Union européenne, j'ai rappelé que ce serait particulièrement mal venu que notre pays soit discriminé, notamment par rapport à la suite à donner dans notre pays. Cela serait très difficile à expliquer.

Monsieur Germann, vous avez parlé des "Schutzmassnahmen" et du "Pharmastandort Schweiz". Aux États-Unis, tout ce qui concerne la pharma et les négociations relève du département du commerce de M. Lutnick, et non de l'USTR. Des accords ont été conclus pour trois ans. Nous avons anticipé l'adoption de la motion Herzog Eva 25.3685 au Conseil des États avant même qu'elle soit adoptée par l'ensemble du Parlement, vu l'unanimité au Conseil des États. Nous avons mis sur pied un groupe de travail avec les différentes personnes. On a voulu ce groupe de travail restreint, avec des gens des secrétariats généraux, des personnes qui doivent travailler sans tabou pour tâcher de trouver des solutions qui permettent de garder la compétitivité de notre place pharmaceutique suisse.

Nous devons également tenir compte des décisions du Parlement par rapport aux prix des médicaments. Vous avez pris certaines décisions, qu'on ne peut pas simplement ignorer, pour préserver les intérêts essentiels de l'industrie pharmaceutique suisse.

Les travaux sont prévus pour avancer rapidement. C'est le conseiller d'État Schnegg qui dirige ce groupe de travail. Il y a des propositions sur la table. Nous avons voulu que les participants soient libres de faire des propositions - passez-moi l'expression bien vaudoise - "out of the box" pour pouvoir après, sur le plan politique, prendre les décisions. Ce ne sera pas simple. Ce ne sera pas une simple promenade de santé, parce que, naturellement, du côté des États-Unis, on observe ce qui se passe en Europe, en Suisse en particulier. Je pense que nous aurons l'occasion de reparler de ceci une fois que cette table ronde aura fait certaines propositions.

Monsieur le conseiller aux États Damian Müller, merci pour les suggestions. Vous avez cité les sections 301 et 232 de l'US Trade Act. D'autres sections peuvent être utilisées par les États-Unis. M. Trump a utilisé la 122, mais il peut utiliser d'autres sections pour prendre d'autres mesures par rapport à des pays, s'il estime qu'il doit travailler dans ce sens. Nous observons donc ceci.

Si nous continuons à négocier avec les États-Unis sur la base de la "joint declaration", avec le mandat que le Parlement nous a donné, nous voulons aussi nous assurer que les bases, à la suite de la décision de la "Supreme Court", n'ont pas biaisé totalement ceci. Tous les pays ont la même problématique : vous ne pouvez pas finaliser un accord qui pourrait être rapidement dévoyé, parce que cet accord sera "legally binding" - juridiquement contraignant. Nous allons également demander des éclaircissements par rapport aux États-Unis pour comprendre exactement la marge de manoeuvre. Pour le moment, ils respectent leurs engagements. Cette semaine, il y aura une séance de négociation, toujours sur le plan technique à Washington, mais nous voudrons avoir des clarifications avant d'aller plus en avant dans ces négociations. Cependant, pour le moment, il y a une bonne partie de ce qui est dans la "joint declaration" sur laquelle nous pouvons aller de l'avant sans trop de problèmes. Nous serons extrêmement prudents. Le cas échéant, si cela est nécessaire, nous communiquerons aux États-Unis que nous devrons demander à nouveau un mandat aux Chambres fédérales, mais nous n'en sommes pas encore là.

Je tenais à compléter ceci. Monsieur Carlo Sommaruga, cela fait presque partie du rapport 2026 anticipé, mais comme vous êtes intervenus les uns et les autres sur le sujet, c'est l'état actuel de la situation telle que je peux vous la donner aujourd'hui.

Engler Stefan · P-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Von den Berichten wird Kenntnis genommen

Il est pris acte des rapports

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über die Genehmigung zolltarifarischer Massnahmen

Arrêté fédéral portant approbation de mesures tarifaires

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 42 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(0 Enthaltungen)

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Das Geschäft geht an den Nationalrat.