Schweizer Beteiligung an der KFOR. Verlängerung des Swisscoy-Einsatzes

Juillard Charles · Mit-M · Ständerat · Jura · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

La Suisse doit-elle poursuivre son engagement militaire au Kosovo dans un contexte européen instable ? Comme le Conseil fédéral, la Commission de la politique de sécurité a répondu oui à l'unanimité lors de sa séance du 12 février dernier. Pour répondre à cette question, j'aborderai quatre axes : le contexte historique et institutionnel, la situation sécuritaire actuelle, les arguments du Conseil fédéral, les enjeux politiques et stratégiques pour la Suisse.

Tout d'abord, le contexte historique et institutionnel : l'engagement de la Suisse au Kosovo a débuté en 1999, à la suite du conflit armé qui a opposé les forces serbes et les Albanais du Kosovo. Après l'intervention internationale et la fin des combats, une force multinationale a été déployée, la Kosovo Force, plus connue sous le nom de KFOR, en réponse à la résolution 1244 du Conseil de sécurité de l'ONU. Son mandat est clair : garantir un environnement sûr, assurer la sécurité et la liberté de circulation et empêcher une reprise des hostilités. La Suisse y participe par l'intermédiaire de la Swisscoy, avec un engagement composé exclusivement de militaires volontaires. À noter qu'il n'y a pas de problèmes, encore aujourd'hui, dans le recrutement, et que les femmes y sont bien représentées, puisqu'elles représentent en moyenne entre 15 et 20 pour cent de l'effectif, soit dix fois plus que leur participation dans l'armée suisse.

Il est important de souligner que les militaires suisses sont armés uniquement pour leur protection. Leur mission est essentiellement logistique, de transport, de génie, d'observation et d'état-major. Ils ne participent pas à des opérations offensives. Cette participation est conforme à la loi militaire suisse et doit être renouvelée régulièrement par le Parlement. Le mandat actuel court jusqu'au 31 décembre 2026. Le Conseil fédéral propose de le prolonger jusqu'au 31 décembre 2029 en maintenant un effectif maximal de 215 militaires, avec la possibilité d'un renfort temporaire de 30 personnes en cas de besoin.

Il faut noter que nous sommes déjà à 215 militaires, car le Conseil fédéral a fait usage de la compétence que le Parlement lui a octroyée lors de la dernière décision. En effet, à la demande de la KFOR, la Suisse a accepté de reprendre certaines missions que l'Autriche a abandonnées lors de son retrait partiel du Kosovo.

Dans la demande qui nous est soumise, il ne s'agit donc pas d'une expansion massive, mais d'une continuité encadrée et flexible. En complément, et comme pour les mandats précédents, un contingent de 20 militaires supplémentaires peut être engagé pour l'autoprotection des troupes suisses, militaires issus en principe des troupes spéciales, pour une durée maximale de quatre mois. L'arrêté prévoit également, comme les précédents, la possibilité d'engager en plus maximum 50 militaires pour des missions de maintenance pour une durée maximale de huit mois.

Deuxièmement, quelle est la situation sécuritaire actuelle au Kosovo ? Même si le Kosovo n'est plus en guerre et qu'il a atteint un bon degré de maturité sous l'angle des droits démocratiques, avec des élections libres et régulières et une organisation étatique en plein développement, la situation reste fragile. Le chômage reste important, environ onze pour cent de la population active, et touche particulièrement les jeunes et les femmes. La corruption reste un point très négatif, créant de l'insécurité dans la vie de tous les jours. Les tensions principales se situent dans le nord du pays, où vivent de nombreuses communautés serbes. Les relations entre le Kosovo et la Serbie demeurent complexes et parfois conflictuelles, puisque la Serbie n'a toujours pas reconnu le Kosovo et ne veut pas le reconnaître. En 2023, des affrontements violents ont montré que la situation pouvait rapidement se détériorer. Des soldats de la KFOR ont été blessés, ce qui a conduit l'Otan à renforcer temporairement sa présence. Ces événements illustrent un point essentiel : la stabilité actuelle repose encore en partie sur la présence internationale.

Le Conseil fédéral estime que les institutions kosovares ne sont pas encore totalement capables d'assurer seules la sécurité. Un retrait prématuré pourrait créer un vide sécuritaire. Ce vide pourrait être exploité par des acteurs régionaux ou internationaux et, à terme, cela pourrait provoquer un afflux non négligeable de ressortissants kosovars qui souhaiteraient rejoindre leur famille en Suisse.

On estime en effet que la communauté kosovare en Suisse représente entre 250 000 et 300 000 personnes. Dans un contexte européen marqué par la guerre en Ukraine et un retour des tensions géopolitiques, la stabilité des Balkans occidentaux reste stratégique.

Quels sont les arguments du Conseil fédéral ? Tout d'abord, un argument de sécurité européenne. La Suisse, on le sait, est géographiquement au coeur de l'Europe. Elle est neutre, mais elle n'est pas isolée. Une déstabilisation des Balkans pourrait entraîner des flux migratoires accrus, une criminalité internationale renforcée, des tensions politiques régionales. Le Conseil fédéral considère que contribuer à la stabilité du Kosovo revient indirectement à renforcer la sécurité de la Suisse. C'est une logique de prévention plutôt que de réaction.

Le deuxième argument concerne la politique extérieure et la crédibilité internationale. La Suisse est reconnue pour sa tradition humanitaire, sa diplomatie active et son rôle de médiateur. Sa participation à la KFOR renforce sa crédibilité lorsqu'elle parle de paix et de stabilité internationales. Se retirer pourrait être interprété comme un désengagement. Le Conseil fédéral souligne que cette participation est compatible avec la neutralité, car la mission est fondée sur une résolution internationale, qu'il s'agit d'une mission de maintien de la paix et que la Suisse ne participe pas à des alliances militaires offensives.

Quelques arguments sur le plan militaire et institutionnel : pour l'armée suisse, la Swisscoy représente une expérience opérationnelle concrète, un entraînement en conditions réelles et une coopération avec d'autres armées européennes. Dans un contexte où la défense européenne évolue rapidement, cette interopérabilité est considérée comme précieuse. Elle permet également de tester des équipements, de développer des compétences logistiques, de renforcer le professionnalisme des troupes.

En ce qui concerne les coûts, les charges prévues pour le contingent de la Swisscoy, fort de 215 militaires, s'élèvent à quelque 48,9 millions de francs par an. En cas d'augmentation de l'effectif maximal du contingent de 30 militaires supplémentaires en cours de mandat, ces charges atteindraient 55,71 millions de francs par an. Ces charges supplémentaires seraient couvertes par le budget pour la défense du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS), comme, le cas échéant, les augmentations temporaires de l'effectif pour les besoins du contingent, qui pourraient se monter à 11,3 millions de francs supplémentaires.

Le Conseil fédéral estime que ce montant est proportionné au regard des bénéfices sécuritaires, de l'expérience acquise et de la contribution à la stabilité régionale.

J'ajoute quelques mots encore sur les enjeux politiques et stratégiques. La prolongation du mandat suscite un débat démocratique et légitime, et il est bien normal que nous en débattions. La commission a débattu de ces aspects et posé plusieurs questions. Les arguments favorables mettent en avant la responsabilité internationale de la Suisse, la cohérence avec sa tradition de promotion de la paix et la contribution à la stabilité de l'Europe. Les arguments critiques soulignent les coûts financiers et les risques pour les soldats. À ce sujet, il a été rappelé qu'il existe des plans de retrait rapide des troupes suisses encadrés par une force d'intervention de la KFOR équivalente à deux bataillons, et que ces plans ont déjà été partiellement exercés.

Une autre critique tient à une vision plus stricte de la neutralité. Au fond, la question dépasse le seul Kosovo ; elle touche à la définition du rôle international de la Suisse. Doit-elle se limiter à une neutralité d'observation ou pratiquer une neutralité active impliquant une participation mesurée aux missions de paix ?

En conclusion, la proposition de prolonger la Swisscoy jusqu'en 2029 s'inscrit dans une logique de continuité prudente. La commission soutient les propositions du Conseil fédéral à l'unanimité. Elle considère comme lui que la situation reste fragile, que la présence internationale demeure nécessaire et que la contribution suisse est utile, proportionnée et conforme à la neutralité. Cette décision n'est pas seulement technique ; elle reflète une vision stratégique de la place de la Suisse dans un monde instable.

Je vous invite à partager l'avis de la commission et à accepter le prolongement de l'engagement de la Swisscoy au sein de la KFOR pour la période 2027-2029, aux conditions énoncées dans le message et dans l'arrêté qui nous est soumis.

Pfister Martin · BR-M · Bundesrat · Zug

Merci beaucoup au rapporteur pour son rapport et à la commission pour sa décision à ce sujet. Les impressions personnelles lors de ma visite l'année passée, les discussions et l'évolution de la situation en matière de sécurité m'ont confirmé que la présence de la Force multinationale de l'Otan au Kosovo (KFOR) et la contribution de la Suisse à cette mission restent indispensables non seulement pour la sécurité de la région, mais aussi pour l'Europe. Le Conseil fédéral partage cette appréciation et a décidé, le 19 novembre 2025, de prolonger le mandat de la Swisscoy de 3 ans, à savoir jusqu'au 31 décembre 2029.

Des progrès significatifs ont été accomplis depuis la fin de la guerre du Kosovo en 1999. Aujourd'hui, le Kosovo dispose d'institutions démocratiques qui fonctionnent. Les élections dans le pays sont considérées comme libres et équitables. Le Kosovo reste toutefois confronté à des défis considérables. Bien que la situation sécuritaire soit globalement calme dans le pays, elle demeure fragile, comme le rapporteur l'a déjà expliqué, notamment dans le nord, où une dégradation peut se produire à tout moment. Les incidents qui s'y sont produits en 2023 étaient si graves que l'Otan a dû renforcer la KFOR à deux reprises.

Die Kfor erfüllt weiterhin den Auftrag des Sicherheitsrates der UNO und hat dadurch ein klares Mandat. Die Kfor ist die einzige Akteurin in der Region, die heute diese Sicherheit und Stabilität gewährleisten kann, gerade deshalb, weil sie von allen Seiten akzeptiert und respektiert wird.

Die Truppenstärke wird jeweils der entsprechenden Lage angepasst. In den letzten Jahren wurde sie mehrmals reduziert und dann wieder aufgestockt. Der Beitrag der Schweiz ist bedeutsam. Er wird von den europäischen Ländern anerkannt und als Zeichen der Solidarität verstanden, mit dem die Schweiz einen Beitrag zur Sicherheit Europas leisten kann. Der Einsatz stärkt aber auch unsere eigene Verteidigungsbereitschaft, weil wir dort wertvolle Erfahrungen machen können, die die Armee stärken und auch Erfahrung im internationalen Kontext bedeuten.

Die Ausführungen zum Maximalbestand der Swisscoy haben Sie gehört. Wir beantragen Ihnen zusätzliche Flexibilität durch die Möglichkeit der Verstärkung um 30 Armeeangehörige, sodass wir auf Veränderungen flexibel reagieren können. Wir haben das bereits im April 2024 gemacht, als gewisse österreichische Truppen aus dem Kosovo abgezogen wurden. Es ermöglicht es dem Bundesrat eben, sehr flexibel auf die Veränderungen im Kosovo einzugehen. Der Einsatz im Kosovo hat auch eine wichtige innenpolitische Komponente, weil wir in der Schweiz eine sehr grosse Diaspora aus dem Kosovo haben und wir auch aus dieser Sicht auf Stabilität im Kosovo angewiesen sind.

Ich danke Ihnen deshalb, dass Sie dieses Geschäft positiv aufgenommen haben, und hoffe, Sie werden ihm auch zustimmen.

Engler Stefan · P-M · Ständerat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesbeschluss über die Verlängerung der Schweizer Beteiligung an der multinationalen Kosovo Force (KFOR) der Nato (2027-2029)

Arrêté fédéral relatif à la prolongation de la participation suisse à la Force multinationale de l'Otan au Kosovo (KFOR) (2027-2029)

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1-5

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Titre et préambule, art. 1-5

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 37 Stimmen

Dagegen ... 2 Stimmen

(4 Enthaltungen)

Präsident (Engler Stefan, Präsident): Das Geschäft geht an den Nationalrat.