Die demokratische Kontrolle sichern. Änderung des Finanzhaushaltgesetzes

Lustenberger Ruedi · Mit-M · Nationalrat · Luzern · Christlichdemokratische Fraktion

Am 10. März des letzten Jahres gab unser Rat dieser parlamentarischen Initiative der SVP-Fraktion mit 91 zu 84 Stimmen Folge. Den Hintergrund für den Vorstoss bildete - Sie erinnern sich - das Engagement des Bundes im Zusammenhang mit den finanziellen Schwierigkeiten der Swissair. Damals stand das Parlament vor einem - um einen Ausdruck des Schwyzer Ständerates Toni Dettling zu gebrauchen - Fait accompli. Das Parlament konnte, realistisch betrachtet, Ja oder Ja sagen, und zwar zu einem Betrag von 2 Milliarden Franken, den der Bundesrat und die Finanzdelegation im Dringlichkeitsverfahren zugesagt hatten.

Ihre Kommission hat in der Zwischenzeit den Auftrag des Rates umgesetzt und präsentiert heute eine Änderung des Finanzhaushaltgesetzes. Es geht grundsätzlich um das Abwägen von zwei sich zugegebenermassen allenfalls konkurrenzierenden Interessen. Einerseits sollen in Krisenfällen rasch Finanzmittel gesprochen werden können. Andererseits geht es um die demokratische Legitimation, umfangreiche staatliche Aufgaben wahrzunehmen.

Die Lösung sieht aus der Sicht der SPK wie folgt aus: In dringenden Fällen wird die Kreditsprechung an ein parlamentarisches Organ, konkret an die Finanzdelegation, delegiert, und zwar mit der Festsetzung einer vernünftigen Obergrenze. Mit einer solchen Obergrenze hat sich die SPK dann auch intensiv auseinander gesetzt. Die Initiative forderte seinerzeit eine Grenze von 100 Millionen Franken. Das erschien Ihrer Kommission eindeutig zu tief. Die Auflistung zur Praxis zwischen 1990 und 2003 auf den Seiten 8 und 9 der Botschaft belegt diese Feststellung. Eine Mehrheit der Kommission beantragt also, die Grenze bei 250 Millionen Franken anzusetzen, und eine Minderheit, angeführt von Frau Bühlmann, will diese Betragsgrenze bei einem halben Prozent des aktuellen Budgets fixieren.

Mit der Neuformulierung der Artikel 18 und 31 wird aber nicht nur diese Obergrenze fixiert; zusätzlich wird die heute schon faktisch bestehende Kompetenzdelegation an die Finanzdelegation rechtlich verankert. Die Bundesversammlung überträgt somit der Finanzdelegation eine abschliessende Kompetenz. Die Verfassungsgrundlage liefert Artikel 153 Absatz 3 der Bundesverfassung. Die Kontrollfunktion allerdings übt nach wie vor die Bundesversammlung mit dem Instrument der Genehmigung der Staatsrechnung aus. Zudem kann aufgrund einer dringlichen Interpellation jederzeit eine Diskussion zu politisch allenfalls umstrittenen Entscheiden geführt werden.

Im geltenden Recht ist vorgesehen, dass der Bundesrat die Finanzdelegation einbezieht, wenn es möglich ist. Die Regelung ist also nicht absolut zwingend und gibt dem Bundesrat gewissermassen einen Blankoscheck. Vor dem Hintergrund von Artikel 167 der Bundesverfassung, welcher die Budgethoheit beim Parlament ansiedelt, ist die heutige Gesetzgebung zumindest problematisch. Auch aus dieser Optik ist Handlungsbedarf gegeben. Ihre Kommission hat in der Gesamtabstimmung der Vorlage mit 24 zu 1 Stimmen zugestimmt.

Ich bitte Sie, auf die Vorlage einzutreten und die Mehrheitsanträge zu den Artikeln 18 und 31 zu unterstützen.

Gestatten Sie mir noch eine Bemerkung zur Stellungnahme des Bundesrates vom 19. Mai 2004 zu diesem Geschäft. Diese Stellungnahme wurde von verschiedenen Mitgliedern der SPK kritisch aufgenommen, vor allem was den verfassungsrechtlichen Hintergrund betrifft. In der Stellungnahme des Bundesrates finden sich folgende Aussagen zur Kompetenzordnung: "Die Verlagerung der Kompetenz zur Bewilligung dringlicher Nachträge und Zusatzkredite vom Bundesrat zur Finanzdelegation bedeutet eine Schwächung der institutionellen Stellung des Bundesrates. Dieser wird faktisch zu einem antragstellenden Organ, was seiner verfassungsrechtlichen Stellung als oberster leitender und vollziehender Behörde des Bundes nicht gerecht wird."

Angesichts der klaren Kompetenzzuweisung in Artikel 167 der Bundesverfassung, wonach die Bundesversammlung die Ausgaben beschliesst, erstaunt diese Aussage. Wie bei anderen Kernkompetenzen der Bundesversammlung, z. B. bei der Gesetzgebung, kommt auch bei der Ausgabenkompetenz dem Bundesrat die Funktion zu, der Bundesversammlung Anträge zu unterbreiten. Die Beschlusskompetenz liegt aber bei der Bundesversammlung. Die Kompetenzen des Bundesrates im Bereich der Finanzen umfassen gemäss Artikel 183 der Bundesverfassung die Erarbeitung des Finanzplans, das Entwerfen des Voranschlages - der Beschluss dazu liegt auch bei der Bundesversammlung - und schliesslich das Erstellen der Staatsrechnung.

Von Ausgabenkompetenzen des Bundesrates ist in der Verfassung nirgends die Rede. Diese können deshalb auch nicht vom Bundesrat auf die Finanzdelegation verlagert werden, wie der Bundesrat in seiner Stellungnahme meint. Gemäss geltendem Finanzhaushaltgesetz ist die Bundesversammlung für alle Nachträge zuständig; die Finanzdelegation hat lediglich das Recht, Kredite bereits freizugeben, wenn zeitliche Dringlichkeit herrscht. Nur wenn auch der Beizug der Finanzdelegation nicht möglich sein sollte - das ist kaum vorstellbar und kam in der Praxis auch kaum vor -, kann nach geltendem Recht bereits der Bundesrat selbst die Gelder freigeben.

Die Vorlage der SPK bringt denn auch in keiner Weise eine Änderung der bestehenden Kompetenzordnung zwischen Bundesrat und Bundesversammlung im Bereich der Finanzen, sondern lediglich eine Klärung auf Gesetzesstufe, und sie grenzt die Kompetenzen zwischen der Bundesversammlung und der Finanzdelegation besser ab. Nach wie vor ist die Bundesversammlung - und nur sie - zuständig für die Bewilligung von Ausgaben. Sie delegiert diese Kompetenz in dringlichen Fällen bis zu einer Höhe von 250 Millionen Franken an ihre Finanzdelegation. Auf die verfassungsmässig fragwürdige und in der Praxis kaum notwendige Möglichkeit, dass der Bundesrat selbst Gelder freigibt, wurde absichtlich verzichtet. Bei der Vorlage der SPK geht es also primär um die Frage der Kompetenzabgrenzung zwischen der Bundesversammlung und einem ihrer Organe. Es ist deshalb kaum nachvollziehbar, wie der Bundesrat hier von einer Verschiebung von Kompetenzen reden kann - vom Bundesrat zur Bundesversammlung -, die ihm verfassungsmässig nicht zustehen.

Beck Serge · Mit-M · Nationalrat · Waadt · Freisinnig-demokratische Fraktion

En décembre 2001, le groupe UDC déposait une initiative parlementaire demandant la modification de la loi sur les finances de la Confédération afin de limiter les compétences budgétaires dans les situations d'urgence.

Cette proposition était une conséquence de l'engagement de la Confédération à hauteur de 1,2 milliard de francs, décidé dans l'urgence avec l'aval de la Délégation des finances suite aux extrêmes difficultés de Swissair.

La Commission des institutions politiques (CIP) proposait au Conseil national dans sa session de mars 2003 d'accepter l'initiative en première phase, contrairement à l'avis de la Commission des finances. Elle émettait un certain nombre de réserves quant aux détails, en particulier au plafond de compétence prévu, tout en soutenant le principe proposé d'une claire détermination des compétences des différents organes en matière d'engagement de crédits urgents, et afin surtout d'assurer un contrôle démocratique des décisions prises.

Le Conseil national suivait le 10 mars 2003 la CIP par 91 voix contre 84, renvoyant ainsi l'initiative à notre commission pour l'élaboration du projet législatif. Il convenait à ce stade de se pencher attentivement sur le cadre juridique actuel et son application, même si celle-ci n'a pas fait - reconnaissons-le à l'égard du Conseil fédéral et de la délégation - l'objet d'abus systématiques.

Vos commissaires ont ainsi pu constater qu'il n'y a pas juridiquement, dans l'actuelle loi sur les finances de la Confédération, de délégation de compétences au Conseil fédéral, contrairement à ce que celui-ci sous-entend dans sa prise de position, puisque les engagements de crédits urgents selon les articles 18 et 31 de cette loi sur les finances ont un caractère provisoire, ces derniers devant être ultérieurement adoptés par les chambres. Le principe clairement inscrit à l'article 167 de la Constitution, qui attribue les compétences financières au Parlement, est ainsi strictement respecté au plan juridique.

Il en est autrement en ce qui concerne l'application pratique de cette disposition puisque, quelle que soit la décision issue du débat des chambres mené a posteriori, les dépenses déjà engagées au titre de l'urgence ne pourraient la plupart du temps plus être récupérées si le Parlement venait à refuser le crédit.

Nous ne faisons pas aujourd'hui une lex Swissair, mais nous tirons, au niveau des principes législatifs et de la conduite des finances de la Confédération, les enseignements de cette malheureuse affaire. C'est dans ce sens qu'ont été développés les objectifs du projet élaboré par la commission, sur la base de l'initiative parlementaire. L'enjeu principal est de trouver un équilibre entre, d'une part, la marge de manoeuvre financière nécessaire à l'Etat dans les situations d'urgence et, d'autre part, la légitimité démocratique des dépenses d'une certaine ampleur, conformément au cadre constitutionnel.

La solution retenue par la commission consiste à déléguer à un organe parlementaire, en l'occurrence la Délégation des finances, la compétence de libérer les crédits dans les situations d'urgence, jusqu'à un certain montant. Cette délégation de compétence de l'Assemblée fédérale à l'un de ses organes est, contrairement au régime actuel, pleine et entière, la décision étant définitive. En effet, dans le cadre légal actuel, l'exigence d'un débat a posteriori conduit les chambres à des discussions dont les conséquences sur la conduite financière sont la plupart du temps sans effet. Par ailleurs, le Parlement conserve ses capacités d'évaluation de l'engagement desdits crédits urgents, dans le cadre des opérations de la haute surveillance comme d'ailleurs dans le celui de l'adoption des comptes.

Nous vous proposons donc la modification des articles 18 alinéa 1 et 31 alinéa 3 de la loi fédérale sur les finances de la Confédération, pour inscrire les principes transparents et constitutionnels retenus et supprimer une construction qui, si elle est juridiquement correcte, est pratiquement et politiquement incohérente au sens de la conduite démocratique des finances publiques exigée par la Constitution.

Conformément à son rapport dans le cadre de l'adoption d'initiatives, la commission a adapté le plafond de compétences confiées à la Délégation des finances à 250 millions de francs, après avoir rejeté une solution à étages, avec intervention du plénum de la Commission des finances. Les exigences d'unanimité des décisions de la délégation ont également été rejetées afin d'éviter la création d'une capacité de blocage antidémocratique par un seul des membres de la délégation.

En ce qui concerne la position du Conseil fédéral, celle-ci manque cruellement de références légales ou constitutionnelles et substitue beaucoup trop souvent à celles-ci des éléments qui tiennent plus du confort administratif que d'une gestion rigoureuse, démocratique et constitutionnelle des finances publiques.

En conclusion, c'est par 24 voix contre 0 et 1 abstention que la commission vous invite à accepter le projet de loi qu'elle vous présente aujourd'hui.

Die Beratung dieses Geschäftes wird unterbrochen

Le débat sur cet objet est interrompu