Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (BGSA)

David Eugen · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Christlichdemokratische Fraktion

Die WAK hat beschlossen, auf das Bundesgesetz über Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit einzutreten, und sie empfiehlt Ihnen, das Gleiche zu tun. Wir waren uns einig, dass es notwendig ist, im Bereich der Schwarzarbeit Massnahmen zu treffen, um das Ausmass dieser Erscheinung möglichst gering zu halten. Wir sind uns auch bewusst, dass sich die Schwarzarbeit nie vollständig beseitigen lassen wird. Es besteht aber ein legitimes Interesse des Staates, der konkurrierenden Betriebe und Arbeitnehmer, dass alle Gesetze, die den Arbeitsmarkt betreffen, von allen Marktteilnehmern korrekt eingehalten werden. Diesem Zweck dient dieses Gesetz.

Wir haben in der WAK allerdings Änderungen an diesem Gesetz vorgenommen. Wenn Sie die Fahne anschauen, dann sehen die Änderungen relativ umfassend aus; das ist aber nur der äussere Anschein. Im Wesentlichen geht es um eine Vereinfachung und eine Klärung verschiedener Punkte, die ich jetzt aufzählen möchte. Es sind im Prinzip vier Punkte:

1. Es geht um eine klare Definition der Aufgabe der Kontrollorgane. Hier haben sich der Bundesrat und auch der Nationalrat dazu entschlossen, die Kontrollaufgabe durch eine Definition der Schwarzarbeit zu umschreiben. Wir haben dieses Vorhaben genau geprüft, insbesondere Artikel 2 des Entwurfs des Bundesrates, und sind zum Schluss gekommen, dass dieser Versuch, die Aufgabe der Kontrollorgane zu umschreiben, nicht optimal ist. Er lässt viele Fragen offen, viele unbestimmte Gesetzesbegriffe werden eingeführt, das Behördenhandeln wird sehr unklar und unscharf umschrieben; man weiss nicht genau, was wirklich zu tun ist.

Wir haben uns daher entschieden, eine ganz klare und einfache Regelung, eine eher pragmatische Regelung zu treffen, indem wir in Artikel 9 des Gesetzes - er ist hier zentral - ganz genau und konkret umschreiben, was die Aufgabe der Kontrolleure ist. Die Aufgabe besteht darin, die Einhaltung der Melde- und Bewilligungspflichten bei den Betrieben und auf den Baustellen zu prüfen, und zwar jene Melde- und Bewilligungspflichten, die das Sozialversicherungsrecht vorschreibt, die das Ausländerrecht vorschreibt und die das Quellensteuerrecht vorschreibt. In diesen drei Gesetzesbereichen gibt es immer genaue Bestimmungen, in denen es heisst, dass man sich melden oder eine Bewilligung einholen muss. Wir wollen, dass das in den Betrieben auch kontrolliert wird, dass diese Meldungen gemacht und diese Bewilligungen eingeholt wurden. Das ist ganz genau und präzis der Gegenstand dieser Kontrollen.

Was wir nicht wollen: dass diese Behörden neue Meldungen einführen, dass neue Bewilligungen eingeführt werden, dass diese Behörden Aufgaben übernehmen, die schon andere Behörden erfüllen, beispielsweise die Steuerbehörden oder die Arbeitsinspektoren, die ja schon bestehen. Die Kontrollorgane haben eine ganz präzise und auf die Zielsetzung des Gesetzes beschränkte Aufgabe.

Das ist in Artikel 9 des Gesetzes umschrieben.

2. Eine weitere Zielrichtung des Antrages der Mehrheit geht dahin, die Struktur der Kontrollorgane den Kantonen zu überlassen. Das heisst, wir sind der Meinung, es gehöre zur Organisationshoheit der Kantone zu sagen, wie sie die Kontrollbehörden im Einzelnen ausgestalten wollen. Der Bundesgesetzgeber soll sich hier im Prinzip nicht einmischen. Es geht um einen klassischen Vorgang: Bundesrecht wird durch die Kantone vollzogen. Das haben wir in sehr vielen Fällen, und in all diesen Fällen waren wir bis jetzt der Meinung - und wir finden, das soll auch in Zukunft so sein -, dass die Kantone entsprechend ihrer Struktur, Grösse und Behördenorganisation selbst bestimmen sollen, wie sie diese Kontrollaufgabe erfüllen.

Für uns ist auch ganz klar - das kommt vielleicht im Entwurf des Bundesrates und der Fassung des Nationalrates nicht so ohne weiteres zum Ausdruck -, dass diese Kontrollorgane Behörden sind, und zwar sind es im Prinzip, verwaltungsrechtlich betrachtet, Polizeibehörden mit Eingriffskompetenzen in die Rechte der Bürgerinnen und Bürger. Weil sie solche Eingriffsbefugnisse haben, sehen wir auch vor, dass das kantonale Gesetz diese Behördenstruktur festlegen muss; das Ganze muss also auch demokratisch legitimiert sein.

Im Übrigen befolgen die Behörden bei ihrem Handeln die geltenden Regeln des Verwaltungsverfahrensrechtes und auch des Verwaltungsstrafrechtes. Wir müssen hier nichts Neues erfinden. Klar ist - das sei zum Schluss gesagt -, dass es die Kantone auch in der Hand haben, die Behördenfunktion an paritätische bzw. an tripartite Organisationen abzutreten; dann werden diese die Behördenfunktion haben. Offenbar gibt es in gewissen Kantonen sogar quadripartite Organe, wo noch die Suva dabei ist. Das ist den Kantonen selbstverständlich gestattet, aber es sind Behörden, und die Kantone - insbesondere ihre Regierungen - haben die Verantwortung dafür, dass sie korrekt handeln. Mit anderen Worten: Diese Kontrollorgane sind keine Privatpolizei, sie sind keine Verbandspolizei, sondern kantonale Gewerbepolizeiorgane, wenn man es verwaltungsrechtlich betrachtet.

3. Es lag uns sehr daran, im Sanktionenkatalog Klarheit zu erlangen und zu präzisieren, wie die Sanktionstatbestände sind, wann Strafen ausgesprochen werden und wann insbesondere diese Massnahmen bezüglich der öffentlichen Subventionen ausgesprochen werden. Hier legen wir dem Rat präzisierte Vorschläge vor.

4. Schliesslich haben wir uns sehr intensiv mit den Voraussetzungen für die administrativen Erleichterungen befasst. Wir sind der Meinung, dass für Klein- und Kleinstbetriebe dringend ein "Einheitsschalter" geschaffen werden muss, wo sie alle ihre Melde- und Bewilligungspflichten uno actu, in einem Akt, erfüllen können. Wir wollen ja, dass das möglichst einfach ist. Entsprechend haben wir auch für diesen Bereich die Grenzen im Gesetz definiert, damit das möglichst einfach gehandhabt werden kann.

In diesem Sinne empfehlen wir Ihnen, auf diese Vorlage einzutreten.

Leumann-Würsch Helen · Mit-F · Ständerat · Luzern · Freisinnig-demokratische Fraktion

Glaubt man den verfügbaren Daten, so hat die Schwarzarbeit auch in der Schweiz ein beträchtliches Volumen erreicht; man spricht von rund 37 Milliarden Franken für das Jahr 2001. Ich frage mich immer wieder, ob dieser Betrag tatsächlich stimmt. Natürlich kommt Schwarzarbeit immer wieder vor, kann also grundsätzlich nicht verhindert werden. Aber wenn die Zahlen stimmen, die wir von Gastrosuisse in ihrer Zuschrift erhalten haben, wonach bei den veröffentlichten Schätzungen im Gastgewerbe rund 60 000 Schwarzarbeitende beschäftigt sein müssten, stellen sich doch gewisse Fragen.

Selbst wenn diese Schätzungen zu hoch sein sollten, ist es aber doch eine Tatsache, dass die hinterzogenen Beträge nicht mehr in Kauf genommen werden können, besonders wenn man den Einkommensverlust für den öffentlichen Sektor - Steuern und Sozialversicherungen -, aber auch die Gefährdung des Arbeitnehmerschutzes, die Verzerrung des Wettbewerbs und des Finanzausgleichs in Betracht zieht.

Schwarzarbeit umfasst ja zahlreiche Sachverhalte: Beschäftigung von ausländischen Arbeitnehmerinnen und -nehmern; Verletzungen der Meldepflicht bei den Sozialversicherungen; aber auch Arbeit ausserhalb der gesetzlichen Arbeitszeit, beispielsweise wenn man einem Kollegen am Samstag beim Hausbau hilft oder eine Raumpflegerin beschäftigt, die ihr Einkommen nicht versteuern will. Nicht zu vergessen ist auch der Bereich der persönlichen Dienstleistungen, zum Beispiel im Bereich der Kosmetik oder Haarpflege, der Kinderbetreuung oder Nachhilfe. Vermutlich erleichtern auch moderne Technologien und Kommunikationsmittel die Schwarzarbeit, denn wie können zum Beispiel länderübergreifend erbrachte Informatikdienstleistungen tatsächlich kontrolliert werden?

Es darf trotz allem nicht vergessen werden - damit entschuldige ich die Schwarzarbeit keineswegs, das möchte ich mit aller Deutlichkeit festhalten -, dass viele Tätigkeiten ohne Schwarzarbeit nicht mehr angeboten würden und dass das damit verdiente Geld sofort wieder für Güter und Dienstleistungen ausgegeben wird. Entsprechend fliesst es wenigstens in den wirtschaftlichen Kreislauf zurück, und da auf den meisten Gütern die Mehrwertsteuer erhoben wird, kommt wenigstens ein kitzekleiner Teil wieder an den Bund zurück. Aber ich betone nochmals: Damit soll Schwarzarbeit nicht entschuldigt werden; ich möchte einfach die Fakten klar darlegen.

Neben der Schwarzarbeit gibt es noch den Begriff der Schattenwirtschaft. Das ist eigentlich ein Oberbegriff aller wirtschaftlichen Tätigkeiten, die nicht versteuert werden, wie zum Beispiel der Drogenhandel, die Geldwäscherei, die amtlich nicht erfasste Prostitution oder das Erbringen von Dienstleistungen ohne Zahlung allfällig anfallender Zölle. Es darf hier nicht übersehen werden, dass solche Tätigkeiten, die nicht unter den Begriff der Schwarzarbeit fallen, einen nicht minder grossen volkswirtschaftlichen Schaden anrichten, aber sehr viel schwerer zu kontrollieren sind. Denn solche Geschäfte werden in der Regel bar abgewickelt, um keine Spuren zu hinterlassen, und da wird die Kontrolle sehr schwierig. Es würde mich interessieren zu wissen, Herr Bundesrat, ob diese Tätigkeiten ebenfalls in den genannten 37 Milliarden Franken enthalten sind.

Alles in allem können wir die Augen nicht länger davor verschliessen, dass die Steuermoral ständig abnimmt und immer mehr Leute bereit sind, Steuern zu hinterziehen. Dieses Geld, das dann für die ordentlichen Budgets fehlt, wird durch zusätzliche Abgaben auf die Wirtschaft überwälzt, was konkret heisst, dass ehrliche Arbeitnehmer und Arbeitgeber die Steuern und Abgaben der Schwarzarbeitenden mitbezahlen.

Die nötigen Gesetze, um Schwarzarbeit verhindern zu können, wären ja mehr oder weniger vorhanden. Die Problematik liegt aber vor allem darin, dass es eine Vielzahl von Gesetzen mit unterschiedlichen Vollzugsorganen und fehlender Koordination gibt. Das hat zur Folge, dass die Ressourcen verstreut sind und eine Gesamtsicht fehlt. Entsprechend ist es auch richtig, dass der Bundesrat aktiv geworden ist. Wir können heute eine Botschaft beraten, die im Nationalrat zu langen Diskussionen geführt hat und sogenannt verbessert wurde. Wirklich zufrieden war aber am Schluss trotzdem niemand.

Ich möchte hier nicht weiter auf die Arbeit unserer Subkommission eingehen; das hat Herr David, unser Kommissionspräsident, ausführlich getan. Ich kann mich ihm vollumfänglich anschliessen. Ich freue mich, dass der Ständerat das Gesetz wesentlich vereinfacht hat, und stehe entsprechend voll und ganz hinter diesem schlanken Vorschlag - ausser in einem Punkt, der in der letzten Sitzung noch aufgenommen wurde; es betrifft den Einbezug der Mehrwertsteuer. Darauf werde ich aber in der Detailberatung zurückkommen.

Ich bitte Sie also, auf die Vorlage einzutreten und die beantragten Änderungen zu akzeptieren.

Berset Alain · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

Après des années de travaux - il y a bientôt dix ans que le premier postulat (96.3090) sur cette question a été déposé -, après, aussi, d'importants travaux en commission, nous pouvons enfin nous saisir de ce projet de loi contre le travail au noir. Je crois utile de rappeler que c'est un projet très important à plusieurs titres.

Nous disposons d'une législation qui indique quelles sont les conditions générales dans lesquelles nous souhaitons que les relations de travail se développent. Nous avons une législation sociale qui comprend une assurance-vieillesse, une prévoyance professionnelle, d'autres assurances. Nous avons aussi une législation sur les étrangers, qui prévoit à quelles conditions les étrangers peuvent résider et travailler en Suisse. Et pourtant, nous savons qu'il existe de nombreux cas dans lesquels ces prescriptions ne sont simplement pas respectées, avec des conséquences très importantes pour les employés, mais aussi pour les entreprises et pour les employeurs. Lutter contre le travail au noir, c'est donc lutter contre des conditions de travail qui ne respectent pas les lois en vigueur.

Ce projet est important pour les personnes concernées, qui travaillent dans notre pays mais qui n'ont pas pour autant accès à la protection voulue par les lois; et nous savons - parce que des cas surgissent presque tous les jours - qu'il existe dans notre pays un nombre très important de personnes qui travaillent sans autorisation, pour des salaires extrêmement faibles, sans que les cotisations sociales ne soient payées pour elles. C'est simplement inacceptable, et ce doit être contrôlé et réparé.

Ce projet est également important pour les milieux économiques et pour les entreprises. L'immense majorité des employeurs remplissent correctement leur devoir d'annonce et d'autorisation en matière d'assurances sociales et de droit des étrangers, pour prendre ces deux exemples. Ces entreprises doivent aujourd'hui faire face à la concurrence tout à fait déloyale de celles qui ne respectent pas les règles du jeu, de celles qui ne respectent pas leurs obligations d'annoncer leurs employés aux assurances sociales, ou qui emploient des étrangers sans demander d'autorisation de travail. Cela ouvre la porte à toutes sortes d'excès, à toutes sortes de dérapages. Je crois que je n'ai pas besoin ici de vous citer d'exemples précis pour que vous compreniez de quoi je veux parler.

Dans la mesure donc où la législation doit être appliquée, dans la mesure où c'est dans l'intérêt des employés et des employeurs qu'elle le soit, ce projet de loi répond effectivement à un besoin.

Maintenant, le projet que vous propose la commission comporte à mon sens des lacunes. Ce projet donne parfois l'impression qu'on a sacrifié la précision et l'efficacité sur l'autel de la concision. Vous savez qu'un tiers des articles du projet du Conseil fédéral a été supprimé par la commission, parfois à raison, c'est bien clair, mais parfois aussi au prix de pertes matérielles. Par exemple, la disparition de toute définition de la notion de travail au noir, la disparition de toute définition précise de qui effectue les contrôles, la disparition de toute définition précise des conditions de délégation des compétences de contrôle, laissent penser que ce projet mène peut-être à moins d'efficacité dans la lutte contre le travail au noir. Nous y reviendrons probablement dans la discussion par article.

Ce projet a non seulement été raccourci, comme je viens de le dire, mais il a aussi été fortement retouché par la commission. Elle a modifié absolument tous les articles de la version du Conseil fédéral amendée par le Conseil national, tous, sauf cinq articles relativement mineurs. C'est quand même suffisamment important et suffisamment rare pour être relevé ici. Cela signifie que nous travaillerons véritablement sur un texte à peu près entièrement nouveau.

Cela dit, ce texte a malgré tout sa propre cohérence. Il n'est pas parfait, je viens de le dire; les changements réalisés sont tels qu'il ne peut pas l'être et nous avons encore l'occasion d'en débattre ici.

Justement pour cette raison, ce texte doit être débattu et je vous propose d'entrer en matière.

Forster-Vannini Erika · Mit-F · Ständerat · St. Gallen · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich teile die Meinung der Vorrednerin und der Vorredner, dass die Schwarzarbeit schwerwiegende Auswirkungen auf die Gesellschaft und den Staat hat. Aber eigentlich sollte die heutige materielle Gesetzgebung genügen, indem sie Schwarzarbeit konsequent verbietet.

Wir müssen aber leider feststellen, dass sie trotzdem floriert, obwohl die Dichte der Kontrollen ein beträchtliches Ausmass aufweist; dies ist bereits heute der Fall. Verschiedene Vollzugsbehörden intervenieren heute unter Anwendung verschiedener Gesetze. So kontrollieren die Kontrollorgane gemäss Arbeitsgesetz, gemäss Sozialversicherungs-, Ausländer- und Quellensteuerrecht, und es wird via Mehrwertsteuer und Suva kontrolliert. Offenbar gestaltet sich vor allem der Vollzug problematisch. Jede Instanz kontrolliert nur für sich. Daten werden nicht ausgetauscht, und die Sanktionsmöglichkeiten reichen nicht aus, um hinreichend präventiv wirken zu können. Die Sachverhalte der Schwarzarbeit sind zahlreich und gehen von der gelegentlichen Samstagsarbeit bis hin zur Beschäftigung illegal anwesender Ausländer und Ausländerinnen. Wir haben es demnach mit den verschiedensten Arten von Schwarzarbeit zu tun, und das macht die Definition des Begriffs kompliziert.

Ich teile mit der Kommission die Meinung, dass weder mit der Fassung des Bundesrates noch mit derjenigen des Nationalrates die Gratwanderung zwischen wirksamer Bekämpfung der Schwarzarbeit einerseits und übermässig starken Eingriffen in die Sozialpartnerschaft andererseits gelungen ist. Meines Erachtens wurde im Nationalrat das Ziel, die Schwarzarbeit wirksam zu bekämpfen, vor lauter Angst, bestehende Lücken ungenügend abzudecken, letztlich aus den Augen verloren, und es wurde ein zu engmaschiges und dadurch schwerfälliges und schwierig zu handhabendes Gesetz geschaffen. In der Debatte im Nationalrat wurde denn auch zu Recht darauf hingewiesen, dass mit der nationalrätlichen Fassung die absolute Balance noch nicht gefunden werden konnte.

Die ständerätliche Kommission hat bei dieser Feststellung angesetzt. Dabei wurde darauf geachtet, dass das Gesetz, obwohl es einfacher und schlanker ist, keine Abschwächung gegenüber dem Willen des Nationalrates beinhaltet.

Herr Berset hat vorhin erklärt, dass seiner Meinung nach Lücken entstanden sind. Ich möchte hingegen darauf hinweisen, dass Arbeitgeber und Arbeitnehmende, die eine Melde- oder Bewilligungspflicht missachten, sich schuldig machen. Das Nichteinreichen einer Steuererklärung ist hingegen nach unserer Fassung keine Schwarzarbeit, und eine fehlerhafte Buchhaltung wird nicht als Schwarzarbeit geahndet, sondern nach wie vor via Steuerrecht erfasst. Mit dem Antrag, wonach die Kontrollorgane bei Anhaltspunkten für einen Verstoss gegen das Mehrwertsteuergesetz Meldung an die Steuerverwaltung machen können, geht die Mehrheit der Kommission in eine Richtung, bei der wegen der Komplexität der Materie zumindest nicht à fond studiert werden konnte, wohin sie führt.

Im verständlichen Bemühen, sämtliche Lücken zu schliessen, öffnen wir den Auftrag der Kontrollorgane in eine Richtung, in der die Leute nicht geschult und deshalb überfordert sind. Wir werden in der Detailberatung darauf zurückkommen. Deshalb beschränke ich mich auf diese wenigen Bemerkungen.

Ansonsten wurde das Gesetz entschlackt und wurden die Kontrollen fokussiert. Die vom Nationalrat gewünschten administrativen Vereinfachungen wurden auf das Normalverfahren fokussiert. Die Erleichterungen sind darauf angelegt, dass die Umsetzung mit möglichst geringem Aufwand erfolgen kann. Gegenüber heute hat dieses vereinfachte Verfahren zwei Vorteile. Es gibt eine einzige Anlaufstelle, die Ausgleichskasse. Sie hat die Aufgabe eines "guichet unique" und knüpft die Kontakte zur Unfallversicherung und soweit nötig zu den Steuerbehörden. Der Arbeitgeber hat mit den anderen Stellen im Anmeldeverfahren direkt nichts zu tun; die Akontozahlungen fallen weg. Von der AHV und von der Unfallversicherung gibt es jährlich nur noch einmal eine Rechnung. Gemäss Aussagen der Ausgleichskassen erachten sie dieses Verfahren als praktikabel. Allerdings ist diese Vereinfachung nicht gratis zu haben. Die Ausgleichskassen werden neue EDV-Programme benötigen, und es wird neue Zahlungsabläufe geben, die alle programmiert werden müssen.

Im vereinfachten Abrechnungsverfahren ist ausserdem vorgesehen, dass die AHV-Ausgleichskassen bei diesen Arbeitsverhältnissen auch die Steuern erheben. Die Anknüpfung am Arbeitsverhältnis statt an der Person könnte das vereinfachte Abrechnungsverfahren möglicherweise unnötig belasten. Dieser Problematik, so meine ich, haben wir in der Kommission zu wenig Beachtung geschenkt. Sollte dies vom Rat so beschlossen werden, scheint es mir wichtig, dass sich der Nationalrat mit den verschiedenen Fragen, die sich in diesem Zusammenhang stellen, nochmals vertieft auseinander setzt.

Alles in allem bin ich überzeugt, dass wir dem Rat mit der Fassung der Kommission ein effizientes, im Vergleich zur nationalrätlichen Fassung aber weit einfacher zu handhabendes Gesetz vorlegen. In diesem Sinne bitte ich Sie einzutreten.

Germann Hannes · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Absolute Priorität hat eine wirkungsvolle Bekämpfung der für die Volkswirtschaft schädlichen Schwarzarbeit. Das schlanke Rahmengesetz, das wir jetzt im Ständerat geschaffen haben, verdient darum Unterstützung. Es trägt diesem Ansinnen Rechnung. Allerdings und grundsätzlich ist zu beachten, dass Schwarzarbeit vor allem die Folge ungünstiger wirtschaftlicher Rahmenbedingungen ist. Mehr Kontrollen und Repression allein führen nicht zum Ziel. Der Hebel ist vielmehr auch bei der zu hohen Belastung der Arbeitsleistung mit Steuern und Sozialversicherungsabgaben sowie bei kostensteigernden Überregulierungen und Interventionen anzusetzen.

Wir haben vorhin die Interpellationen Wicki und Forster behandelt, die beide eigentlich diese Thematik beinhalten. Wir waren dort enttäuscht, dass vom Bundesrat keine mutigere Antwort gekommen ist, dass man die Problematik Unternehmersteuer und KMU-Entlastung offenbar noch nicht allzu vehement angehen will. Ich bin aber überzeugt, diese Massnahmen gehören flankierend ebenso dazu. Das ist entscheidend für den Wirtschaftsstandort Schweiz.

Was mir am Gesetz Mühe bereitet, ist die Ausdehnung der Sanktionen auf die Finanzhilfen. Wir werden dann in der Detailberatung darauf zu sprechen kommen. Das ist für mich einfach noch ein bisschen ein Fremdkörper, auch wenn dieser Schritt schon begründbar ist.

Wichtig ist, dass wir keine zusätzliche Bürokratie schaffen, das heisst, einen schlanken Kontrollapparat einführen. Unsere Konzentration muss voll und ganz auf der Missbrauchsbekämpfung und auf der effizienten Bekämpfung von Ungerechtigkeiten liegen, das heisst von Wettbewerbsverzerrungen, zu denen Schwarzarbeit führen kann.

In diesem Sinne bitte ich Sie, auf das Gesetz einzutreten und zuzustimmen.

Sommaruga Simonetta · Mit-F · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Dieses Gesetz hat eine lange Vorlaufzeit. Schon seit 1987 spricht man von Schattenwirtschaft und ist die Schwarzarbeit ein Thema. Trotzdem verfügen wir bis heute nicht einmal über eine juristische Definition der Schwarzarbeit. Ich komme bei Artikel 2 nochmals darauf zurück. Aber auch wenn die juristische Definition fehlt, ist mittlerweile doch unbestritten, dass Schwarzarbeit eine strafbare Handlung ist und dass sie bekämpft werden muss, und zwar aus wirtschaftlichen, aus juristischen, aber auch aus ethischen Gründen.

Wenn wir allein die wirtschaftliche Bedeutung der Schwarzarbeit anschauen, dann handelt es sich hier um beträchtliche Summen. Gemäss den heute verfügbaren Daten - es ist nicht einfach, diese Daten überhaupt zu erhalten - entgehen dem Fiskus und den Sozialversicherungen aufgrund der Schwarzarbeit Beiträge von knapp 40 Milliarden Franken pro Jahr; das entspricht 9 Prozent des Bruttoinlandproduktes. Wenn man sich vorstellt, dass man von diesen 9 Prozent auf 8 Prozent des BIP zurückgehen könnte - dank der Massnahmen, die wir heute hoffentlich beschliessen -, dann würde das bedeuten, dass allein dadurch 4 Milliarden Franken von der Schwarzarbeit in den sogenannt normalen Arbeitsbereich transferiert würden. Das hätte wiederum zur Folge, dass dadurch zusätzlich 500 Millionen Franken in die Sozialwerke fliessen würden. Das entspricht gerade etwa den Erträgen des gesamten Goldes, das wir heute Morgen verteilt haben. Das sind Mittel, die der öffentlichen Hand fehlen, respektive es sind Mittel, die von anderen, von Arbeitnehmern und -nehmerinnen und von ehrlichen Arbeitgebern und -geberinnen bezahlt werden müssen.

Die Schwarzarbeit muss aber auch aus anderen Gründen bekämpft werden. Die Schwarzarbeit hat eine stark wettbewerbsverzerrende Wirkung, und zwar für die Arbeitnehmenden, aber auch für die Unternehmen. Deshalb ist mittlerweile - das ist heute auch klar geworden - auch aufseiten der Arbeitgeber und des Gewerbes Unterstützung für dieses Gesetz vorhanden, für griffige Massnahmen, für Kontrollen und für Sanktionen. Das ist genau das, was bis heute weitgehend gefehlt hat. Wenn aber der Wettbewerb fehlt oder verfälscht wird, dann hat das immer volkswirtschaftlich negative Auswirkungen, weil die Unternehmen mit unterschiedlich langen Spiessen kämpfen müssen.

Schliesslich aber ist die Schwarzarbeit auch ein Faktor von wirtschaftlicher Zerrüttung. Die Schwarzarbeit beeinträchtigt die Glaubwürdigkeit der Behörden in den Augen der Steuerpflichtigen. Sie verstärkt das allgemeine Misstrauen gegenüber den Institutionen, aber auch gegenüber der Wirtschaft. Das Schwarzarbeitsgesetz verdient deshalb prioritäre Behandlung, insbesondere auch deshalb, weil die Bekämpfung der Schwarzarbeit angesichts der Personenfreizügigkeit eine zusätzliche Brisanz erhält. Deshalb ist es, meine ich, angemessen, dass wir das Schwarzarbeitsgesetz möglichst zusammen mit den flankierenden Massnahmen umsetzen, weil diese beiden Gesetze sehr viel miteinander zu tun haben, besonders auch was die Kantone und ihre Kontrollaufgaben betrifft.

Nun hat der Ständerat als Zweitrat diese Vorlage doch beträchtlich abgeändert; wir werden darauf im Detail zu sprechen kommen. Ich persönlich begrüsse die administrativen Vereinfachungen. Es soll niemand wegen zu hoher administrativer Hürden zur Schwarzarbeit verleitet werden. Schliesslich hat unsere Kommission im Bereich der Kontrollen sehr viele Kompetenzen an die Kantone delegiert. Ich meine, dass das nicht schlecht sein muss, solange die Vorgaben und die Ziele klar sind, und dass die Kantone diesen Spielraum auch autonom ausnützen können und sollen und das auch tun werden. Was im Antrag der Kommissionsmehrheit aber fehlt, ist wie gesagt eine Definition der Schwarzarbeit. Es ist doch merkwürdig, wenn man ein Schwarzarbeitsgesetz macht und nirgends sagt, was Schwarzarbeit ist.

Die wohl wichtigste Neuerung gegenüber dem Nationalrat, die unsere Kommission Ihnen vorschlägt, ist die Möglichkeit von Feststellungsklagen. Wenn Sie sich auch nur eine Minute lang in eine Arbeitnehmerin hineinversetzen, die als Ausländerin schwarz beschäftigt ist und sich wehren sollte, dann wissen Sie, dass diese Arbeitnehmerin ohne die Möglichkeit einer Feststellungsklage überhaupt keine Chance haben wird, zu ihrem Recht zu kommen und allfällige Ansprüche geltend zu machen und durchzusetzen.

Ich bitte Sie, auf diese wichtige Vorlage einzutreten.

Deiss Joseph · BPR-M · Bundesrat · Freiburg

Je dirai premièrement quelques mots concernant le travail au noir et l'économie souterraine ou parallèle - "Schattenwirtschaft", comme cela s'appelle en allemand. Je répondrai par là aussi à la question posée par Madame Leumann.

Au cours de ces deux dernières décennies, des économistes se sont passablement occupés de la question du travail au noir, en particulier de l'économie parallèle, notamment pour savoir ce que pouvait représenter ce type d'activité par rapport à l'ensemble du produit national.

En général, on considère comme économie parallèle différents types d'activités, qui ne sont que partiellement visés par cette loi. Il y a des activités qui, en soi, sont légales - il n'est pas illégal de construire une maison ou de faire du travail dans son jardin -, mais qui échappent à certaines taxes, que ce soit dans le domaine des assurances sociales, de l'impôt, ou encore qui sont faites en infraction à la législation sur les étrangers, etc. Il y a évidemment aussi, dans l'économie parallèle, les activités qui elles-mêmes sont illégales, comme le trafic de drogue et d'autres activités qui, par définition, ne sont pas annoncées à l'AVS ou à d'autres assurances sociales.

Le tout a été estimé dans divers pays. La conclusion la plus importante tirée de ces travaux devrait, en partie, nous rassurer: la proportion de l'économie parallèle est d'autant plus importante que les charges fiscales et sociales sont lourdes. Les pays où les charges fiscales sont les plus élevées offrent le plus d'incitation à tricher dans ce domaine. Par conséquent, la Suisse - selon les travaux du professeur Schneider et ceux du professeur Pommerhene, qui sont, je crois, plus anciens - se situe à 10 pour cent, alors que des pays au système fiscal plus lourd arrivent à des résultats de 20 pour cent et davantage. Je ne parle pas des économies étatisées: évidemment que l'économie parallèle était particulièrement importante dans l'ancienne Union soviétique ou au sein des pays de l'Est.

Le second élément, mais cela ne doit bien sûr pas être une raison pour ne pas combattre le phénomène - je crois que nous avons maintes raisons de le faire -, c'est le problème de l'extension de la libre circulation des personnes à l'Est. Les cas qui ont été signalés dans ce contexte - et l'on doit noter que de nombreux cas qui ont été dévoilés ces temps passés ne sont pas des cas liés à l'immigration - sont souvent des problèmes causés par des entreprises et des travailleurs qui sont en Suisse. C'est donc le travail au noir qui est concerné.

J'aimerais vous inciter non seulement à entrer en matière, mais également à traiter ce dossier avec diligence parce que cela fait quelque temps qu'on en parle. Et plus on en parle, moins on en fait! Et donc moins on donne d'assurances à ceux qui aujourd'hui craignent que nous ne soyons pas décidés à lutter contre les abus - que ce soit ici ou que ce soit dans le domaine de la libre circulation des personnes. Ce dossier peut être considéré comme étant en parallèle avec les discussions que nous avons menées. D'ailleurs, vous verrez que, sur le plan pratique, il est possible de gérer cela, par exemple à travers les commissions tripartites qui ont été créées dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes.

Je pense qu'il faut maintenant aller de l'avant parce que, finalement, les cas que nous voulons viser ont été bien définis. Il s'agit du domaine des assurances sociales, du domaine fiscal et de certaines législations. On peut donc relativement bien définir le champ d'application où on veut s'engager le plus largement et prendre des mesures relativement simples pour pouvoir lutter là-contre.

La version qui a été élaborée par votre commission est un texte qui simplifie, qui allège fortement d'une part le projet du Conseil fédéral, et d'autre part la version issue des discussions au sein du Conseil national. Le Conseil fédéral aurait préféré que les travaux du Parlement puissent se poursuivre sur la base de sa version qui date de 2002 et qui aurait peut-être permis d'aller un peu plus vite. Je ne reproche pas à la commission du Conseil des Etats d'avoir perdu du temps, mais il est nécessaire néanmoins maintenant que je dise au Parlement qu'il faut se déterminer sur un résultat, sur un projet dans les meilleurs délais. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral peut aussi se rallier à la solution qui est proposée maintenant par la commission dans la mesure où cette solution n'affaiblit pas, sur les points essentiels, le projet initial.

Même si la version de la commission renonce à donner une définition précise des différentes situations que l'on doit qualifier de travail au noir, la définition des contrôles couvre les domaines que nous entendons viser. En somme, ce que nous devons faire ici n'est pas une analyse scientifique du phénomène de l'économie parallèle ou du travail au noir - et cela d'une manière exhaustive -, mais nous devons définir quels sont les principaux domaines où des abus existent et doivent être réprimés. Nous devons nous concentrer, avec un système aussi souple et simple que possible, sur ces cas.

Si je dis que les points essentiels du projet sont maintenus, c'est parce qu'ils concernent les trois axes dans lesquels le Conseil fédéral vous propose d'agir: 1. le renforcement des contrôles; 2. le renforcement des sanctions; 3. des mesures incitatives qui doivent permettre de ramener vers les différents domaines de contribution des activités qui ont eu tendance à s'en éloigner.

A ce titre, quelques mots encore sur les trois axes précités:

1. Il s'agit d'améliorer l'exécution des législations existantes. Pour ce faire, on propose la création dans chaque canton d'un organe appelé à jouer un rôle de plaque tournante et qui a une vision globale de la lutte contre le travail au noir. Cet organe peut être un organe administratif du canton ou une commission tripartite, comme je l'ai mentionné à l'instant dans le cadre de la libre circulation des personnes. Des collaborations, voire même des délégations de compétence peuvent être attribuées aux organes paritaires institués par des conventions collectives de travail: c'est encore une autre possibilité qui démontre - en cela, nous sommes d'accord avec la commission - qu'on peut laisser aux cantons une large liberté de manoeuvre pour l'organiser.

Il y a aussi la nécessité d'améliorer la coordination et l'échange d'informations entre les organes d'exécution des diverses législations et l'organe cantonal de contrôle d'une part, et l'autorité d'exécution d'autre part. C'est un point essentiel, car c'est de lui que dépendra l'efficacité du système que l'on veut mettre en place.

2. En renforçant l'arsenal répressif, d'une part en revoyant à la hausse le montant des amendes dans différentes lois dont la nouvelle loi sur les étrangers et celles touchant certaines assurances sociales, d'autre part en introduisant une nouvelle sanction sous la forme d'une exclusion des procédures de soumission à des marchés publics et d'octroi de subsides publics, nous donnons ainsi plus de mordant aux instruments destinés à réprimer les abus.

3. Le projet comporte des mesures incitatives par le biais d'une facilitation des procédures dans le domaine des assurances sociales et des impôts. Si vous voulez récupérer ceux qui trouvent non pas que l'impôt est tellement élevé, mais surtout que les travaux administratifs y relatifs sont compliqués, il faut donner des possibilités simplifiées de faire ses décomptes et de s'acquitter de son dû.

Là, la commission a retravaillé le dispositif qui a été mis en place par le conseil prioritaire, je pense, de manière positive. Le champ d'application de ces facilitations a été élargi par rapport à ce que prévoyait le Conseil fédéral et il a été précisé par rapport à la version du Conseil national. La solution retenue par votre commission exclut en particulier une application en parallèle de la procédure ordinaire et de la procédure simplifiée dans la même entreprise.

Le projet ainsi conçu forme un paquet de mesures qui nous semble cohérent et qui devra, à notre sens, être aussi complété par une campagne de sensibilisation et d'information.

Maintenant, je vous invite donc à suivre la commission, à entrer en matière et à donner un signal clair, cohérent vers l'extérieur, à savoir que nous voulons véritablement prendre des mesures contre le travail au noir et par là permettre aussi de diminuer les craintes que beaucoup de personnes peuvent avoir face aux changements qui sont en train de se mettre en place. C'est donc aussi une mesure d'amélioration de la confiance dans notre système.

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