Einnahmenschätzungen. Vorsichtsprinzip

Fässler-Osterwalder Hildegard · Mit-F · Nationalrat · St. Gallen · Sozialdemokratische Fraktion

Was will Ständerat Lauri mit seiner Motion? Der Text lautet: "Der Bundesrat wird beauftragt, den Einnahmenschätzungen für den Voranschlag und den Finanzplan realistisch-konservative Annahmen zugrunde zu legen und damit das Vorsichtsprinzip anzuwenden. Das Finanzleitbild des Bundesrates ist um das so verstandene Vorsichtsprinzip zu ergänzen."

Als Begründung gibt der Motionär an, dass wir sehr häufig deutlich zu hohe Einnahmenschätzungen hätten. Er sagt auch, deshalb hätten wir dann wegen der Schuldenbremse auch einen zu hohen Ausgabenplafond, weil die Ausgaben davon abhängig sind, wie die Einnahmen aussehen. Wir dürfen ja in der Regel nicht mehr ausgeben, als wir einnehmen. Der Motionär verlangt, dass die Schätzung realistisch-konservativ sein soll und dem Vorsichtsprinzip genügen müsse. Bei zu tiefer Schätzung könnten ja überschüssige Einnahmen zur Schuldentilgung verwendet werden. Die Finanzkommission beantragt mit 12 zu 8 Stimmen bei 2 Enthaltungen, die Motion abzulehnen. Die Minderheit ist der Argumentation des Motionärs in seiner schriftlichen Begründung, so, wie ich sie vorher angeführt habe, gefolgt.

Warum aber lehnt die Mehrheit der Kommission die Motion ab?

1. Schätzungen müssen von Jahr zu Jahr vergleichbar sein. Die Diskussion in der Finanzkommission hat ergeben, dass sich die Finanzkommission eine Prognose der Entwicklung wünscht, die sich auf die Annahmen verschiedener Organisationen, die mit diesen Einnahmenschätzungen zu tun haben, abstützt, dass man sich also nicht nur auf die Einnahmenschätzungen des Seco verlassen soll. Bundesrat Merz konnte dann unsere Annahme korrigieren. Es ist nicht so, dass einfach nur das Seco von sich aus sagt, welche Koeffizienten zur Prognose der Wirtschaftsentwicklung zu berücksichtigen sind, sondern es findet eine Absprache statt. Diese Schätzungen, auf denen die Einnahmen im Budget beruhen, sind auf die Schätzungen verschiedener Organisationen abgestützt, insbesondere auch der Nationalbank.

2. Die Überschuldung des Bundes hat nichts mit einer systematischen Überschätzung der Einnahmen zu tun. Sie wissen, dass mindestens die Hälfte mit der Ausfinanzierung der Pensionskassen zu tun hat und nicht etwa mit einer falschen Einnahmenschätzung. Es besteht nämlich überhaupt kein Anreiz, die Einnahmen zu tief zu schätzen, sondern ein Anreiz, diese möglichst genau zu schätzen; die Schuldenbremse korrigiert ja dann da. Einsparungen, die nicht nötig wären, gibt es ja dann auch. Es sollte nicht so sein - das wurde in der Kommission auch gesagt -, dass man unsinnige Einsparungen macht, nur weil die Einnahmen falsch geschätzt wurden.

3. Wir haben jetzt ein neues Rechnungslegungsmodell. Dieses ist dem Grundsatz "true and fair" verpflichtet, und das ist die neue Form des Vorsichtsprinzips. Es ist deshalb nicht nötig, nochmals auf die alte Sicht des Vorsichtsprinzips zu kommen. Mit dem neuen Rechnungslegungsmodell sind wir hier schon auf dem richtigen Weg.

Zusammen mit dem Bundesrat beantragt Ihnen die Finanzkommission, die Motion nicht anzunehmen - kurz zusammengefasst aus folgenden Gründen: Erstens ist die Prognose des Finanzdepartementes für das Wirtschaftswachstum breit abgestützt; zweitens setzt das neue Rechnungslegungsmodell die Forderungen bereits um; drittens wirkt die Schuldenbremse bereits so, wie es der Motionär fordert.

Abate Fabio · Mit-M · Nationalrat · Tessin · Freisinnig-demokratische Fraktion

La mozione in esame propone di valutare le entrate previste in sede di allestimento di preventivo e piano finanziario sulla scorta dei principi del realismo e della prudenza. L'autore ritiene che in passato le entrate annualmente preventivate siano state sovrastimate e che solamente entrate straordinarie avrebbero poi permesso di conseguire gli obiettivi prefissati. Il mozionante traccia una linea di collegamento, quindi un nesso causale, tra l'aumento del deficit del conto finanziario e le maggiori uscite, causate a loro volta da un'errata valutazione delle entrate. Dunque, si richiede un approccio prudente e realista sia per quanto riguarda le previsioni di crescita economica sia per quanto concerne la stima delle entrate.

Il Consiglio degli Stati ha accettato la mozione. La vostra commissione ha analizzato il testo e sono emerse due posizioni contrapposte. La minoranza ha sostenuto la mozione per i motivi poc'anzi esposti - senza, tuttavia, aggiungere ulteriori elementi -, mentre la maggioranza ha rigettato la mozione. Le motivazioni per questa decisione possono essere riassunte qui di seguito: l'evoluzione del debito strutturale non è da ricondurre ad entusiasmi nelle valutazioni delle entrate; si dimentica il freno all'indebitamento, il quale impone già uscite rapportate alle entrate; non corrisponde a verità la presunzione che il Consiglio federale si muova su un piano di palese ottimismo; le entrate sono stimate da un gruppo di lavoro condotto dalla Banca nazionale, il quale fissa valori medi sulla scorta delle indicazioni provenienti da varie fonti. Quindi siamo già confrontati con criteri prudenziali nella valutazione delle entrate.

L'aumento del debito trova origine essenzialmente nelle transazioni che hanno visto la Confederazione dar seguito a obbligazioni nei confronti delle ferrovie, della Posta, della Ruag e delle casse pensioni della Confederazione e delle ferrovie medesime. Cosa significa poi il concetto di "valutazioni realiste e conservative"? Sarebbe estremamente difficile concretizzare la mozione nel senso di una limitazione del potere di apprezzamento del Consiglio federale: quale sarebbe il limite ideale, il margine di manovra adeguato? Nessuno può determinarlo con certezza.

Il Consiglio federale ha richiesto il rifiuto della mozione in virtù delle motivazioni appena illustrate. La commissione si è adeguata a questo rifiuto con 12 voti favorevoli, 8 voti contrari e 2 astensioni.

Rey Jean-Noël · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Sozialdemokratische Fraktion

Je vous invite à rejeter la motion Lauri "Estimation des recettes. Principe de précaution".

D'une part, parce qu'elle enfonce des portes ouvertes et, d'autre part, parce qu'elle a un objectif politique qui est de renforcer encore la pression sur le processus budgétaire, non seulement du côté des dépenses, mais aussi du côté des recettes, en les minimisant. Vous savez qu'avec le nouveau système de frein à l'endettement, c'est d'abord le niveau des recettes estimées qui détermine le montant que la Confédération peut dépenser.

Je vous rappelle que l'estimation des recettes se fait selon le principe de la présentation fidèle - le fameux principe "true and fair view" - et que ce principe est tout à fait conforme au nouveau modèle comptable; par conséquent, il n'y a pas nécessité de changer quoi que ce soit.

De plus, l'auteur de la motion prétend que ces dernières années, les recettes ont été surestimées. D'après ce que nous pouvons constater, au contraire, durant ces dernières années, les recettes n'ont aucunement été surestimées. Les estimations - qui ne sont d'ailleurs pas faciles - des impôts directs et des impôts indirects ont été faites au plus près et il n'y a pas eu d'écart extraordinaire à souligner. Je suis étonné que quelqu'un d'aussi averti que Monsieur Lauri estime, dans le développement de sa motion, que la sous-estimation des recettes - d'après lui - aurait créé un surendettement. Je dois dire honnêtement que je ne vois pas tout à fait le lien. Je crois que s'il y a eu une augmentation de l'endettement, comme les rapporteurs l'ont expliqué, c'est dû aux transactions de la Confédération avec les CFF, la Poste et d'autres, mais cela concerne en particulier la caisse de pension.

Aujourd'hui, les estimations des recettes sont faites sur la base de prévisions économiques analysées et consolidées par le SECO. On peut critiquer les estimations qui sont faites par le SECO, mais elles ont un avantage: elles ont le caractère de l'officialité et elles résument et consolident les avis des différents instituts conjoncturels. Cette manière de faire a également le mérite de fixer une base objective, alors que l'auteur de la motion souhaiterait des estimations faites sur des prévisions adaptées, c'est-à-dire laissées à la discrétion du Parlement ou du Conseil fédéral. Je pense qu'il vaut mieux continuer à utiliser les prévisions économiques du SECO pour établir les estimations, car cela fixe une base objective.

En réclamant l'application du principe de précaution, l'auteur de la motion vise en réalité à sous-estimer les recettes, pour renforcer encore la pression des réductions des dépenses dans le compte d'Etat. Je trouve qu'on fait là un pas de trop. Il faut reconnaître qu'aujourd'hui - malgré la difficulté que l'on connaît -, l'estimation des recettes faite par l'administration est correcte, et l'analyse de ces dernières années le montre. Il n'y a aucune raison de changer la pratique actuelle et, surtout, il faut maintenir une base objective, qui est celle des prévisions économiques du SECO, qui sont des prévisions consolidées. Il n'y a donc aucune raison de changer.

Je vous invite donc à rejeter cette motion.

Zuppiger Bruno · Mit-M · Nationalrat · Zürich · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Wir wissen, dass die Schuldenbremse eingeführt ist, und die Schuldenbremse wirkt eigentlich ausgeprägt nur auf das Budget. Der Höchstbetrag der Ausgaben hat sich nach den geschätzten Einnahmen zu richten. Nun wissen wir aber auch, dass ein Bundeshaushalt in dieser Grössenordnung - das wäre auch in einer privaten Unternehmung so - nicht nur von einem Jahr auf das andere gemacht werden kann, sondern dass hier auch von der Planung her natürlich mehrere Jahre berücksichtigt werden müssen, um einen solchen Tanker auf Kurs zu halten.

Die Motion verlangt eigentlich etwas Richtiges. Sie verlangt, dass man den Einnahmenschätzungen sowohl für den Voranschlag als auch für den Finanzplan realistisch-konservative Annahmen zugrunde legen soll. Damit unterstellt die Motion dem Bundesrat und der Verwaltung nicht, dass sie das nicht richtig machen. Aber der Bundesrat sagt selber, dass er die Einnahmenschätzungen für die Finanzpläne am optimistischen Rand des Vertretbaren vornimmt; so hat das der Bundesrat einmal ausgeführt. Was ist das Ergebnis? Das Ergebnis sind jedes Jahr hohe Defizite und ein Anwachsen des Schuldenbergs, was wir sicher alle hier drin nicht wollen. Ich denke daher, dass es bereits in den Finanzplänen unbedingt wichtig sein sollte, nach dem realistisch-konservativen Vorsichtsprinzip zu planen, weil die Veränderung um einen Prozentpunkt immerhin 500 Millionen Franken ausmacht; und das von einem Budget auf das andere zu korrigieren wird sehr schwierig.

Ich bitte Sie also, diese Motion anzunehmen, die eigentlich den Bundesrat in seiner Haltung, nach dem Vorsichtsprinzip zu budgetieren, auch beim Finanzplan, unterstützt. Ich denke, damit tragen wir Sorge zu unserem Bundeshaushalt und geben vielleicht bei den Einnahmenschätzungen noch etwas mehr Vorsicht hinein, als wir das bisher gemacht haben.

Ineichen Otto · Mit-M · Nationalrat · Luzern · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich habe hier im Nationalrat eine gleichlautende Motion eingereicht. Stellen Sie sich vor, wir Unternehmer würden nicht realistisch, vorsichtig budgetieren. Ich weiss, dass es eine Systemänderung wäre. Aber gehen wir jetzt von diesem Jahr aus: Erstens haben wir dieses Jahr ein wesentlich höheres Wachstum budgetiert, als wir haben. Zweitens wissen wir, dass sich das Preisniveau in der Schweiz tendenziell nach unten korrigiert, das heisst, für die Mehrwertsteuereinnahmen ahne ich hier Böses. Ich kann Ihnen sagen: Ich wäre nicht überrascht, wenn dieses Jahr das Defizit massiv - ich denke um 1 bis 2 Milliarden Franken - höher ausfallen würde. Das möchte ich für die Zukunft vermeiden. Es kann doch schlicht nicht sein, dass das grösste Unternehmen der Schweiz, der Bund, nicht realistisch, vorsichtig budgetiert. Ich bin sehr gespannt, was unser Bundesrat dazu sagt.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

Darf ich Ihnen eingangs in Erinnerung rufen, was mit dem neuen Parlamentsgesetz unter einer Motion verstanden wird? Mit einer Motion verlangen Sie vom Bundesrat entweder eine Gesetzesvorlage, oder dann erwarten Sie Massnahmen. Ich glaube, man sollte mit diesem Instrument vorsichtig umgehen. Wenn Sie diese Motion annehmen, dann wird es für den Bundesrat nicht ganz klar sein, was er dann tun soll. Denn im Text steht, wir sollten künftig realistisch-konservativ und nach dem Vorsichtsprinzip budgetieren. Was wäre das Gegenteil? Das wäre unrealistisch-progressiv, nach dem Unvorsichtigkeitsprinzip. Das weise ich doch zurück.

Ich denke, dass man in der Finanzverwaltung in den letzten Jahren die Annahmen für das Budget mit grosser Umsicht und mit grosser Vorsicht getroffen hat. Sie werden im neuen Finanzhaushaltgesetz auch unter dem Standard "true and fair" verankert, und sie haben sich auch in einer langjährigen Zusammenarbeit mit dem Seco bewährt. Das Seco seinerseits konsultiert verschiedene Prognosen, fügt sie zusammen und gibt damit gewissermassen den Takt an für den Bundeshaushalt.

Nun muss man sehen, dass solche Prognosen, nachdem Sie ja Ihrerseits auch wünschen, im Jahresablauf frühzeitig mit dem Budget bedient zu werden, eben auch sehr früh angestellt werden müssen. Wir sind jetzt in den letzten Zügen für das Budget 2006. Mithin müssen wir bereits jetzt entsprechende Annahmen für das nächste Jahr treffen. Das ist eine gewisse Schwierigkeit, Motion hier hin oder her.

Kommt dazu, dass eine unvorsichtige Darstellung ohnehin durch die Verhältnisse wieder korrigiert wird, und zwar durch zwei Faktoren, beide im heutigen Finanzhaushaltgesetz verankert. Der eine ist der sogenannte K-Faktor. Mit diesem Faktor treten jeweils die entsprechenden Konjunkturfaktoren ins Verhältnis zu Budget und Rechnung. Das ist ein Ventil, das Sie eingebaut haben, um eben gerade solche Differenzen zwischen den Schätzungen und dem Ergebnis auszugleichen.

Der zweite Faktor ist das sogenannte Ausgleichskonto. Die Schuldenbremse funktioniert ja bekanntlich über einen Konjunkturzyklus hinaus. Sie geht davon aus, dass in einem solchen Konjunkturzyklus Überschüsse und Mindereinnahmen ausgeglichen werden müssen. Mithin erfolgt dieser Ausgleich ohnehin, unabhängig von der Präzision der Annahmen, die man für den Voranschlag getroffen hat.

Ich glaube, es ist deshalb keineswegs zwingend, hier die Angaben und Vorgaben zu verändern. Im Gegenteil: Wir müssten eine langjährige Praxis, die sich in der Zusammenarbeit zwischen der Eidgenössischen Finanzverwaltung und dem Seco eingespielt hat, allenfalls verlassen und neue Massstäbe anlegen. Die Budgetiererei wäre in der Zukunft nicht mehr mit dem in der Vergangenheit angewendeten Verfahren messbar und vergleichbar.

Ich verstehe sehr wohl und möchte Ihnen versichern, dass es auch unser Anliegen sein muss, realistisch zu budgetieren. Für alles andere würden wir ja bestraft, sei es durch die Verhältnisse, sei es durch das Finanzhaushaltgesetz oder auch durch die Tatsache, dass überschiessende Ausgaben unter dem Titel der Schuldenbremse ohnehin wieder korrigiert werden müssen.

Das Anliegen, vorsichtig und realistisch zu budgetieren, teilen wir mit dem Motionär. Aber die Art und Weise, wie man es in dieser Motion umsetzen will, ist für den Bundesrat schwierig.

Ich ersuche Sie deshalb, die Motion abzulehnen.

Meyer Thérèse · P-F · Nationalrat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion .... 72 Stimmen

Dagegen .... 84 Stimmen