Bildung einer Delegation Parlamentarische Initiative der Geschäftsprüfungskommission Stellungnahme des Bundesrates vom 20. Februar 1991

#ST# 89.243

Bildung einer Delegation Parlamentarische Initiative der Geschäftsprüfungskommission

Stellungnahme des Bundesrates

vom 20. Februar 1991

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen unsere Stellungnahme zu Bericht und Antrag der Kommission des Ständerates vom 12. Dezember 1990, mit dem die in der Form der allgemeinen Anregung überwiesene parlamentarische Initiative der parlamentarischen Untersuchungskommission (PUK EJPD) konkretisiert wird.

1 Ausgangslage

Die PUK EJPD hat mit ihrer parlamentarischen Initiative angeregt, die beiden Geschäftsprüfungskommissionen sollten mit qualifizierter Mehrheit in beiden Kommissionen eine Delegation bestimmen können, welcher die wichtigsten Befugnisse einer parlamentarischen Untersuchungskommission zustehen. Die beiden Räte haben ohne Gegenstimme beschlossen, der Initiative Folge zu geben (Amtl. Bull. N 1989 2047, S 1989 809). Bei den Vorarbeiten der Kommission, die Ihnen den Vorschlag unterbreitet, hat der Bundesrat nicht mitgewirkt. Es wurde lediglich dem EJPD Gelegenheit geboten, vor der Aufnahme der Kommissionsberatungen eine allgemeine Würdigung vorzutragen. Der Generalsekretär EJPD hat dabei die grundsätzlichen Bedenken des Bundesrates dargelegt. Wie schon der Bundesrat bei der Beratung des Berichts der PUK EJPD, zeigte er auf, dass dem Bundesrat die vorbehaltlose parlamentarische Aufsicht über die Geheimbereiche des Staatsschutzes ein Anliegen ist, dass aber die angeregte Ausgestaltung Probleme aufwirft. Die Vorschläge der Kommission, zu denen sich der Bundesrat an dieser Stelle erstmals äussern kann, weichen von der allgemeinen Anregung recht weit ab.

2 Stellungnahme des Bundesrates

21 Grundsätzliche Würdigung

Es ist ein pragmatischer Grundsatz, dass einer Kommission die Möglichkeit eingeräumt wird, bestimmte Verfahrensfragen erst im Bedarfsfall festzulegen, und für den Entscheid darüber eine qualifizierte Mehrheit zu verlangen. Wird

dabei jedoch nicht nur über eine interne Verfahrensfrage beschlossen, sondern über eine grundlegende Kompetenzerweiterung gegenüber einem obersten Organ einer andern Gewalt im Staat, sind dagegen ernsthafte Vorbehalte anzubringen. Die PUK EJPD hat ihre parlamentarische Initiative materiell damit begründet, dass die parlamentarische Oberaufsicht über die Bundesanwaltschaft gestärkt werden müsse. Diesem Anliegen schliesst sich der Bundesrat an: Er möchte diese Kontrolle wirksam und fachkundig vornehmen lassen, weshalb er eine spezialisierte Delegation beider Räte, die regelmässigen und vollen Einblick in die Belange des Staatsschutzes bekäme, einer Lösung vorzieht, die eine etwas weniger tiefgreifende, aber sachlich nicht limitierte Erweiterung der Kontrollkompetenzen vornimmt. Mit ihrem Bericht vom 17. November 1990 hat die parlamentarische Untersuchungskommission zur besonderen Klärung von Vorkommnissen von grosser Tragweite im eidgenössischen Militärdepartement (PUK EMD) eine Anregung unterbreitet, die grundsätzlich die Ideen des Bundesrates aufnimmt. Wir beantragen deshalb, anstelle des Beschlussentwurfs der Kommission die Anregung der PUK EMD weiterzuverfolgen. Wir unterbreiten Ihnen dazu den Vorschlag des Bundesrates.

22 Gegenstand der parlamentarischen Oberaufsicht Die Bundesverfassung unterscheidet zwischen der Aufsicht, mit der die Möglichkeit der Weisungserteilung und der verbindlichen Anordnung verbunden ist, und der Oberaufsicht, mit der bewusst keine Weisungsrechte verbunden werden sollen (s. dazu auch Aubert in Kommentar BV, Art. 85, Rz. 156). Gegenüber der Verwaltung hat der Bundesrat die Aufsicht wahrzunehmen, die Bundesversammlung, insbesondere durch die Geschäftsprüfungskommissionen, die Oberaufsicht. Mit dieser Aufgabenverteilung ist es grundsätzlich nicht zu vereinbaren, einer Kommission Weisungsbefugnisse zuzuerkennen, mit welcher diese die verfassungsrechtliche Ordnung im Einzelfall ändern kann. Zur Abklärung von Vorkommnissen von grosser Tragweite, für welche eine parlamentarische Untersuchungskommission eingesetzt wird, ist die Durchbrechung der verfassungsmässigen Kompetenzverteilung zu akzeptieren, nicht aber als Instrument der ordentlichen Oberaufsicht und unabhängig vom Gegenstand, der einer näheren Überprüfung unterzogen wird. Die Wahrung des Amtsgeheimnisses gegenüber Organen des Parlaments ist nicht als freies Ermessen des Bundesrates ausgestaltet, sondern ist im wesentlichen mit der Pflicht des Bundesrates begründet, dass er Informationen nicht preisgeben darf, die wegen eines überwiegenden Interesses von Drittpersonen oder anderen Staaten geheimgehalten werden müssen. Ein freieres Ermessen steht nach heutigem Recht dem Bundesrat nur dann zu, wenn Geheimnisse seines internen Meinungsbildungsprozesses geschützt werden. Dieser Grund zur Verweigerung einer vollen Offenlegung von Akten liegt im Kollegialitätsprinzip begründet, das eine wichtige Säule unseres Regierungssystems ist.

Es ist mit Nachdruck darauf hinzuweisen, dass der Bundesrat in den letzten Jahren nur in wenigen Fällen Editionsbegehren der Geschäftsprüfungskommissionen abgelehnt hat. Aus diesen Fällen kann keineswegs abgeleitet werden, dass sich die geltende Regelung nicht bewahre: Es handelte sich bei diesen wenigen Fällen um Dokumente aus dem Mitberichtsverfahren sowie um Berichte über Reorganisationsvorhaben, die dem Bundesrat noch nicht zum Entscheid unterbreitet worden waren. Aufgabe der Geschäftsprüfungskommissionen ist die nachträgliche Kontrolle des Verwaltungshandelns. Sie soll nicht in laufende Verfahren eingreifen und nicht begleitend in die Vorbereitung von Bundesratsgeschäften Einblick nehmen dürfen. Ein umfassendes und vorbehaltloses Akteneinsichtsrecht wurde beim Ausbau der Verwaltungskontrolle nach der Mirage-Affäre abgelehnt. Der geltende Artikel 47quatcr des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG; SR 777.77) räumt dem Bundesrat die Möglichkeit ein, anstelle der Edition Bericht zu erstatten. Der Schutz laufender Verwaltungsverfahren und des Vorverfahrens von Bundesratsgeschäften wurde denn auch ausdrücklich im Gesetz hervorgehoben, weil «die Grenzen der Aufsicht des Bundesrates über die Verwaltung und der Oberaufsicht der Bundesversammlung nicht verwischt werden sollten» (BB1 1965 I 1205). Die PUK EJPD hat die Auslegung des «nicht abgeschlossenen Verfahrens» kritisiert (Bericht der PUK EJPD vom 22. Nov. 1989; BB1 1990 I 637 836). Das EJPD hat dies für den Bereich der Bundesanwaltschaft durch eine weitgehende Praxisänderung berücksichtigt. Die freie Meinungsbildung des Bundesrates darf nicht durch erzwungene Offenlegung der Dokumente des Vorverfahrens beeinträchtigt werden. Eine solche würde das Kollegialitätsprinzip und die Ausübung der Regierungsfunktion unmittelbar beeinträchtigen. Wir nennen insbesondere die folgenden Nachteile: - Das formatierte schriftliche Mitberichtsverfahren ist eine unabdingbare Voraussetzung für eine effiziente Regierungstätigkeit. Differenzen zwischen den Departementen werden offengelegt mit dem Zweck, vor der mündlichen Behandlung im Bundesrat eine Einigung herbeizuführen. Das Zustandekommen dieser Einigung ist jedoch nur teilweise in schriftlichen Stellungnahmen und Vernehmlassungen niedergelegt, sondern wird zumeist im direkten Kontakt zwischen den Departementsvorstehern oder den Verantwortlichen der

Verwaltung erreicht. Die vorhandenen Akten geben deshalb vielfach nur Auskunft über verbleibende Differenzen, nicht aber über die Gründe der Einigung.

• Die Durchbrechung der absoluten Geheimhaltung des Mitberichtsverfahrens würde zu einem Ausweichen in die mündliche Verhandlung führen. Bei der heutigen Ordnung müssen in der Bundesratssitzung nur die politisch grundlegenden und die wenigen offenen Fragen besprochen werden; eine Änderung könnte dazu führen, dass alle Fragen, die der Bundesrat absolut geheimhalten möchte, nur mündlich erörtert würden.

• Ein Mitbericht muss nicht zwingend die definitive Meinung des Departementsvorstehers wiedergeben, sondern formuliert häufig eine offene Frage, die allen Bundesräten zur Kenntnis gebracht werden soll. Der vorbehaltene

Entschluss eines späteren Rückzugs von Änderungsanträgen wird dabei zumeist nicht ausdrücklich erwähnt, womit bei späterer Edition Missverständnisse entstehen können.

• Dokumente aus der sogenannten Ämterkonsultation, in welche die mitinteressieren Bundesämter ihre Meinung und ihre Anträge darlegen, können, aber müssen nicht, mit der Auffassung des Departementsvorstehers übereinstimmen. Das erzwungene Offenlegen unterschiedlicher Auffassungen würde das Vertrauensverhältnis in der ganzen Departementshierarchie schwächen. Gerade in der letzten Zeit haben verschiedene Indiskretionen gezeigt, dass damit viel Vertrauenskapital verscherzt wird. Umgekehrt ist der Bundesrat auch der Auffassung, dass in vielen Fällen die Existenz unterschiedlicher Auffassungen in einer Verwaltung überhaupt nicht geheimhaltungsbedürftig ist, indem dadurch ersichtlich wird, dass bei der Vorbereitung von Entscheiden diskutiert und nicht bloss diktiert wird. Solche offenen Diskussionspunkte werden von den Beamten in der Öffentlichkeit oder gegenüber parlamentarischen oder ausserparlamentarischen Kommissionen erwähnt. Die von der Ihrer Kommission vorgeschlagene erzwungene Offenlegung würde jedoch nur Fälle erfassen, in denen ein begründetes Geheimhaltungsinteresse besteht.

• Die Dokumente aus der Ämterkonsultation könnten zudem als Druckmittel gegen den Bundesrat oder einzelne Departementsvorsteher verwendet werden. Die Geschäftsprüfungskommission könnte nicht nur nachträglich Entscheide als falsch kritisieren, weil der Bundesrat nicht auf die Verwaltung gehört habe, sondern die Verwaltung könnte auch gegenüber den Kommissionen vorhandene Akten erwähnen, in denen sie den Departementsvorsteher auf etwas hingewiesen hätte, das dieser jedoch nicht berücksichtigte.

Mit dieser ausführlichen Darstellung des Verfahrens, das zu den bundesrätlichen Entscheiden führt, wollen wir mit Nachdruck zeigen, welche grosse Bedeutung der Bundesrat mit dem Recht verknüpft, in voller Unabhängigkeit und eigener Verantwortung seine Meinung frei bilden zu können; Wir erachten deshalb schon die blosse Möglichkeit, dass die Geschäftsprüfungskommissionen die Herausgabe von Amtsakten erzwingen könnten, als eine latente, aber ernsthafte Gefahr für das Vertrauensverhältnis, das zwischen dem Bundesrat und dem Parlament bestehen muss. Deshalb schlagen wir zur Erhaltung eines unbeeinträchtigten Vertrauensverhältnisses vor, auf die Schaffung dieses problematischen Instruments zugunsten einer Sicherheitsdelegation zu verzichten. Falls Sie nicht zu diesem Schluss gelangen, wäre jedenfalls die Überprüfung laufender Verfahren ausdrücklich.von der Überprüfung durch die Geschäftsprüfungskommissionen auszunehmen.

23 Bildung einer Sicherheitsdelegation

Der Vorsteher des EJPD hat die Auffassung des Bundesrates, wonach die Verstärkung der parlamentarischen Kontrolle über die Geheimbereiche der Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit wichtig und dringlich ist, den Räten

bereits bekanntgegeben (Votum Bundespräsident Koller; Amtl. Bull. S 1990 437). Die Arbeit der PUR EMD hat diese Auffassung bestätigt. Eine besondere Dringlichkeit bekommt die parlamentarische Kontrolle im Staatsschutz auch dadurch, dass dem Entwurf einer vorläufigen Staatsschutzverordnung von zahlreichen Vernehmlassem nicht zugestimmt wurde, weil die unabdingbare parlamentarische Kontrolle fehle. Das Abwarten eines Kommissionsvorschlages, der im Anschluss an die vorliegende parlamentarische Initiative ausgearbeitet würde, ist eine zeitliche Verzögerung, die der Dringlichkeit nicht gerecht wird, weshalb wir Ihnen mit dieser Stellungnahme schon unsere Vorschläge unterbreiten. Die parlamentarische Initiative der PUK EMD schlägt vor, dass die Sicherheitsdelegation «Tätigkeiten der Verwaltung (überprüfe), die einer besonderen Geheimhaltungspflicht unterliegen». Sie lässt offen, welche Verwaltungseinheiten neben der Bundesanwaltschaft und der Untergruppe Nachrichten und Abwehr noch kontrolliert werden sollen. Durch diese Unscharfe könnten sich Zuständigkeitsprobleme gegenüber dem Bundesrat oder andern parlamentarischen Kommissionen (GPK, Militärkommissionen) ergeben. Der Bundesrat schliesst sich gleichwohl der Umschreibung an, damit die Regelung für die Zukunft offenbleibt (Änderung der Verwaltungsorganisation, neue Aufgaben usw.). Der Verzicht auf die Wahrung des Amtsgeheimnisses kann weitgehend erfolgen, doch muss es möglich sein, im Bereich der Nachrichtendienste den Quellenschutz beizubehalten. Ausländische Quellen verlangen als unabdingbare Auflage, dass sie nicht namentlich in Erscheinung treten. Wenn dies nicht zugesichert werden kann, sind sie zur Zusammenarbeit nicht mehr bereit. Gewisse Bedenken hat der Bundesrat im weitern gegenüber der vorgeschlagenen Grosse der Delegation. Wenn die Zahl der Mitglieder so gross sein muss, dass aus dem Rat, der mehr Fraktionen umfasst, aus jeder Fraktion ein Mitglied gewählt werden kann, so bestünde die Delegation nach den Verhältnissen der Legislaturperiode 1987-1991 aus 14 Mitgliedern. Eine kleinere Delegation in der Grosse der Finanzdelegation wäre dagegen nach Meinung des Bundesrates vorzuziehen- Wir stellen Ihnen den Antrag, die Grosse der Delegation auf je drei Mitglieder beider Räte zu beschränken, wodurch für die kleinen Fraktionen im Nationalrat eine Rotation vorgesehen werden müsste.

Der ihnen unterbreitete Entwurf hält sich im übrigen an die Anregungen der parlamentarischen Initiative und bedarf keiner näheren Erläuterung.

20. Februar 1991 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Cotti Der Bundeskanzler: Buser

Geschäftsverkehrsgesetz Entwurf Änderung vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 85 Ziffern l und 11 der Bundesverfassung, nach Einsicht in den Bericht der Kommission des Ständerates vom 12, Dezember 1990') und in die Stellungnahme des Bundesrates vom 20. Februar 199l 2 ), beschliesst:

I Das Geschäftsverkehrsgesetz3) wird wie folgt geändert:

4 Sicherheitsdelegation (neu)

Art. 53bis Für die Oberaufsicht über die Tätigkeiten der Verwaltung, die im Interesse der innern und äusseren Sicherheit einer besonderen Geheimhaltung unterliegen, wird eine Sicherheitsdelegation gebildet. Die Sicherheitsdelegation kann ungeachtet des Amtsgeheimnisses oder anderer Geheimhaltungsverpflichtungen Einblick in die Tätigkeiten der Nachrichtendienste und vergleichbarer Verwaltungseinheiten nehmen und nach Anhören des Bundesrates alle damit betrauten Personen befragen und die zugehörigen Amtsakten einsehen; für ausländische Meldungen wird der Quellenschutz vorbehalten. Die Sicherheitsdelegation wird aus je drei Mitgliedern beider Räte bestellt. Die Sicherheitsdelegation konstituiert sich selbst. Ihr steht ein Sekretariat zur Verfügung. Die Mitglieder, Sekretärinnen, Sekretäre, Protokollführerinnen und Protokollführer sind an das Amtsgeheimnis gebunden. Die Sicherheitsdelegation berichtet den Räten alljährlich unter Wahrung der noch schützenswerten Geheimnisse.

J » SR 171.11

Geschäftsverkehrsgesetz

II Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum. Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

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Bildung einer Delegation Parlamentarische Initiative der Geschäftsprüfungskommission Stellungnahme des Bundesrates vom 20. Februar 1991

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1991 Année Anno

Band 1 Volume Volume

Heft 14 Cahier Numero

Geschäftsnummer 89.243 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 16.04.1991 Date Data

Seite 1467-1473 Pagina

Ref. No 10 051 788

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