Botschaft über den Teuerungsausgleich an das Bundespersonal vom 13. November 1991

#ST# 91.074

Botschaft über den Teuerungsausgleich an das Bundespersonal

vom 13. November 1991

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen den Entwurf zu einem Bundesbeschluss über den Teuerungsausgleich an das Bundespersonal für die Jahre 1993-1996 mit dem Antrag, der Verlängerung des Bundesbeschlusses vom 5. Oktober 1984 zuzustimmen.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

13. November 1991 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Cotti Der Bundeskanzler: Couchepin

1991-77.4 41 Bundesblau 143.Jahrgang. Bd.IV 1085

Übersicht Die Gültigkeit des Bundesbeschlusses vom 5. Oktober 1984 über die Teuerungszulagen an das Bundespersonal (SR 172.221.153.Oj, der durch Änderung vom 23. Juni 1988 um vier Jahre verlängert wurde, läuft Ende 1992 ab. Die Vorlage liegt aus Gründen der Übersichtlichkeit in einer Neufassung vor; sie beantragt neben einer geringfügigen Änderung jedoch lediglich die Verlängerung des bisherigen Beschlusses um weitere vier Jahre bis Ende 1996.

Botschaft

I Allgemeiner Teil II Bisherige Ordnung Bis 1960 verabschiedeten die eidgenössischen Räte Jahr für Jahr die Bundesbeschlüsse betreffend die Teuerungszulage zugunsten des Bundespersonals; die Teuerungszulage wurde jeweils aufgrund von Schätzungen über den zu erwartenden Indexverlauf festgesetzt. 1961 folgte der Wechsel zur Teuerungszulage, die auf dem effektiv erreichten Stand des Landesindexes für Konsumentenpreise basierte. Am Jahresende wurde jeweils eine einmalige Zulage gewährt, welche die im Laufe des Jahres eingetretene Teuerung ausglich. Dies führte in Hochteüerungsjahren zu erheblichen Nachzahlungen. 1977 wurde deshalb auch dieses System fallengelassen. Bis, 1984 war der Bundesrat von den eidgenössischen Räten ermächtigt, die Bezüge des Bundespersonals halbjährlich auf den I.Januar und den I.Juli der Teuerung anzupassen. Ergänzt wurde dieses neue Verfahren mit der Bestimmung, wonach der Bundesrat unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse eine ergänzende Teuerungszulage beschliessen kann, wenn die Zunahme der Lebenskosten durch die halbjährlich festgesetzte Teuerungszulage nicht ausgeglichen ist. Von der Möglichkeit der Ausrichtung einer ergänzenden Zulage machte der Bundesrat in Berücksichtigung der Finanzlage des Bundes bis heute allerdings nie Gebrauch; dies trotz Kaufkraftverlusten von jährlich gelegentlich bis zu 2 Prozent. Der Teuerungsausgleich des Bundespersonals blieb deshalb meist hinter den mittleren Lebenshaltungskosten zurück. In welchem Ausmass die nach Landesindex der Konsumentenpreise ausgewiesene durchschnittliche Jahresteuerung beim Bundespersonal ausgeglichen wurde, ist im Anhang ersichtlich. Mit Bundesbeschluss vom 5. Oktober 1984 (SR 172.221.153.0) wurde die geltende Ordnung in einem Punkt revidiert: seit 1985 wird anstelle des zweimaligen Ausgleichs die Teuerung nur noch einmal, nämlich auf l. Januar, ausgeglichen. Dieses Verfahren gilt seit Jahren in der Privatwirtschaft und hat seither auch bei den meisten öffentlichen Verwaltungen Eingang gefunden. Es ist heute auch von den Sozialpartnern des Bundes akzeptiert. Wir beantragen Ihnen daher, den Bundesbeschluss über den Teuerungsausgleich um weitere vier Jahre zu verlängern.

12 Der Teuerungsausgleich - ein Instrument der Besoldungspolitik

Beim Bund wird aus Zuständigkeitsgründen eine Trennung zwischen Teuerungsausgleich und Reallohnerhöhungen gemacht. Der Bundesrat ist innerhalb der Regeln des Bundesbeschlusses zuständig für die Festsetzung des Teuerungsausgleichs, das Parlament ist zuständig für generelle Reallohnerhöhungen. Die Verfahren sind verschieden. Während der Bundesrat den Teuerungsausgleich

jährlich festsetzen kann, dauert das Verfahren für die Gewährung von: Reallohnerhöhungen wesentlich länger, in der Regel rund zwei Jahre, In der Privatwirtschaft hingegen wird die Lohnentwicklung massgeblich durch den laufenden Geschäftsgang bestimmt. Im Wettbewerb um qualifizierte und motivierte Arbeitskräfte spielt eine dynamische Lohnpolitik eine Schlüsselrolle. Entsprechend resultiert eine höhere Lohnflexibilität, insbesondere nach oben. Teuerungsausgleich und Reallohnerhöhungen werden in der privaten Wirtschaft nicht immer auseinandergehalten. Auf Jahresanfang wird eine Lohnerhöhung ausgehandelt, die den Teuerungsausgleich und oft reale Verbesserungen vereint. Es ist daher nur schwer nachzuvollziehen, zu welchem Teil das Wachstum der Nominallöhne auf den Teuerungsausgleich zurückzuführen beziehungsweise die Folge von Reallohnerhöhungen ist. Beim Bund sind die Möglichkeiten einer flexiblen Lohnpolitik naturgemäss sehr beschränkt. Der Wahrung der Kaufkraft kommt deshalb in der Lohnpolitik der öffentlichen Verwaltung eine grosse Bedeutung zu. Ein gutes System, das den Teuerungsausgleich weitgehend sichert, hat zur Folge, dass die Löhne des Bundespersonals mit jenen in der übrigen Wirtschaft einigermassen Schritt zu halten vermögen. Wird das System verschlechtert, so vergrössern sich die Rückstände zur Privatwirtschaft rascher, die Konkurrenzfähigkeit am Arbeitsmarkt geht schneller verloren und das Parlament hat sich häufiger mit zusätzlichen Reallohnerhöhungen zu befassen. In Zeiten hoher Inflation und schwacher Konjunktur werden die Diskussionen um den Teuerungsausgleich härter geführt. Dies ist auch im Herbst 1991 wieder der Fall. Der Bundesrat beantragt trotzdem die materiell unveränderte Verlängerung des Bundesbeschlusses. Das geltende System und die vom Bundesrat dazu entwickelte Praxis haben sich in den sieben Jahren der bisherigen Laufzeit des Beschlusses bewährt. Es hat sich als taugliches Instrument erwiesen bei starker und schwacher Konjunktur, bei hoher und geringer Inflation sowie bei guter und schlechterer Finanzlage des Bundes. Die beantragte Verlängerung des Bundesbeschlusses, die ab 1993 wirksam wird, ist nicht allein aus aktueller Sicht, sondern vielmehr aus einer mittelfristigen Perspektive heraus zu beurteilen. Dabei hat die Erhaltung der Kaufkraft, der Bezüge als wesentliches Element

der Besoldungspolitik des Bundes einen hohen Stellenwert. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass für die Bemessung des Teuerungsausgleichs an das Bundespersonal wie in den vergangenen Jahren auf den Landesindex der Konsumentenpreise abgestellt werden soll; dieser wird gegenwärtig revidiert. Wir gehen davon aus, dass der auf Ende 1992 zu erwartende neue Landesindex von den Sozialpartnern wieder als Verständigungsindex anerkannt wird. In der allgemeinen Bundesverwaltung unternimmt der Bundesrat eine eigentliche Offensive zur Personälföfderung und Organisationsentwicklung. Die geplanten grossen Anstrengungen bezwecken, gutes und qualifiziertes Personal rekrutieren und erhalte^ zu können. Die Massnahmen sollen im Bericht über die Legislaturplanung 1991-1995 näher erläutert werden. SBB und PTT unternehmen ähnliche Anstrengungen. Ein Abrücken vom Grundsatz des vollen Teuerungsausgleichs und die damit verbundene Verschlechterung der Besoldungspolitik des Bundes würden diesen Bestrebungen zuwiderlaufen.

Der Teuerungsausgleich ist ohne Zweifel ein wichtiges Element des Arbeitsfriedens ; diesen erachtet der Bundesrat als fundamentalen Bestandteil seiner Personalpolitik. Die Personalverbände legen grossen Wert auf eine Verlängerung des bestehenden Beschlusses (s. auch Ziff. 13). Eine Verlängerung reduziert das Konfliktpotential und trägt damit letztlich auch dazu bei, die Attraktivität des Bundes als Arbeitgeber zu erhalten.

13 Anträge der Personalverbände Die Personalverbände sind mit der Verlängerung des bisherigen Bundesbeschlusses grundsätzlich einverstanden. Sie setzten sich zwar mit Nachdruck dafür ein, dass die neu geschaffene Familienzulage dem Teuerungsausgleich zu unterstellen und die Mindestgarantie über dem heute geltenden Höchstbetrag der vierten Besoldungsklasse zu fixieren sei. Dem Bundesrat ist es nicht leicht gefallen, insbesondere das Begehren, die Familienzulage zu indexieren, ablehnen zu müssen. Doch liegt ihm aus Gründen der Glaubwürdigkeit viel daran, im jetzigen Zeitpunkt von materiellen Änderungen abzusehen. Der Bundesrat ist jedoch bereit, periodisch und im Vergleich mit ähnlichen Zulagen in andern öffentlichen Verwaltungen und in der Privatwirtschaft die Angemessenheit und Höhe der Familienzulage zu überprüfen; er wird gegebenenfalls dem Parlament eine Korrektur beantragen. Der vorliegende Entwurf des Bundesbeschlusses darf letztlich als Verständigungslösung zwischen Bundesrat und Sozialpartnern betrachtet werden.

2 Besonderer Teil

Wir beantragen, die bisherige Ordnung mit vorwiegend redaktionellen und nur sehr geringen materiellen Änderungen um weitere vier Jahre zu verlängern.

21 Redaktionelle Änderungen Die meisten Änderungen sind redaktioneller Art. Sie tragen dem Umstand Rechnung, dass seit einigen Jahren der Teuerungsausgleich jeweils auf l. Januar in die Besoldung direkt eingerechnet wird. Im Gegensatz zu früher sprechen wir nicht mehr von einer Teuerungszulage (zur Grundbesoldung), sondern vom Teuerungsausgleich. Bei den übrigen, nachfolgend erläuterten Änderungen handelt es sich hauptsächlich um Präzisierungen, die sich aufgrund der inzwischen von den eidgenössischen Räten am 2. März 1987 verabschiedeten EVK-Statuten aufdrängen.

22 Änderung von Artikel l Absatz 4 Die Änderung betrifft Rentenbezüger, welche den Bundesdienst verlassen und die Versicherung freiwillig weitergeführt haben. Nach wie vor gilt der Grundsatz, wonach der Bund auf den Renten freiwillig Versicherter die Teuerung

nicht ausgleicht. Mit dem ergänzenden Hinweis auf Artikel 47 Absatz 4 der Verordnung der Eidgenössischen Versicherungskasse (EVK) wird klargestellt, dass wenigstens der aufgrund der technischen Bilanz ausgewiesene, 4 Prozent übersteigende Zinsertrag der EVK auch den freiwillig Versicherten zufliesst. Es muss an dieser Stelle festgehalten werden, dass die Verwendung des Zusatzzinses nach Artikel 47 Absatz 4 der EVK-Statuten für die Erhöhung der Renten der ehemals freiwillig Versicherten keine Arbeitgeberleistung darstellt. Die Erhöhung ist Ausfluss des Anspruchs dieser Rentner auf den Ertrag des Kapitals, das mit ihren Beiträgen geäufnet werden konnte.

23 Änderung von Artikel 2 Absatz 3 Wir benützen die Gelegenheit, durch die Neuformulierung eine gewisse Klärung herbeizuführen. Es entspricht einem langjährigen Grundsatz, dass sich die Arbeitgeber (Bund, PTT, SBB, Rüstungsbetriebe, Eidgenössische Alkoholverwaltung und die angeschlossenen Organisationen) an den Kosten des Teuerungseinbaus in die Renten beteiligen müssen! Heute entbehrt diese Pflicht einer eigentlichen Rechtsgrundlage; sie ist lediglich in Ausführungsbestimmungen enthalten (Verordnung vom 19. Dez. 1988 über den Teuerungsausgleich an das Bundespersonal in den Jahren 1989-1992; SR 172.221.153.01).

24 Änderung von Artikel 3 Absatz 2 Der zweite Satz von Absatz 2 der Fassung von 1988 erübrigt sich. Er stammt noch aus der Zeit, als nicht der ganze Teuerungsausgleich systematisch in den versicherten Verdienst eingebaut wurde.

25 Änderung von Artikel 4 Absatz 2 und 3 Der Bundesrat ordnet den Vollzug des Teuerungsausgleichs nicht nur für die Teilrentner. Im umfassenderen Begriff «Rentenbezüger» sind auch die Altrentner und die Bezüger einer Teilrehte enthalten. Der bisherige Absatz 3 wird somit überflüssig.

3 Finanzielle Auswirkungen Die beantragte Änderung in Artikel l bewirkt im Vergleich zur bisherigen Regelung keine höheren Ärbeitgeberieistungen durch den Bund. Freiwillig Versicherte werden lediglich am Mehrgewinn beteiligt, den die Versicherungskassen des Bundes als Renditen unter anderem mit deren Kapital erwirtschaftet haben.

4 Verfassungsmässigkeit Der Bundesbeschluss über den Teuerungsausgleich an das Bundespersonal stützt sich auf Artikel 85 Ziffer 3 der Bundesverfassung. Er gilt für die Jahre 1993-1996 und hat daher die Form eines allgemein verbindlichen Bundesbeschlusses, der dem fakultativen Referendum untersteht.

Anhang

Mittlerer Stand der Lebenskosten und Teuerungsausgleic h an das Bundespersonal seit 1977 Jahr Mittlerer Indexstand Teuerungsausgleich (Sept. 1977 = 100) bis ... Punkte

1977 . 997 987 1978 . . ... 1008 1006 1979 104,4 103,1 1980 1086 1078 1981 . 1157 113 8 1982 ..: 122,2 120,9 1983 ... 1258 1255 1984 1295 1288 1985 . . 133 9 132 1 1986 134,9 135,8 1987 1369 135 8 1988 139 5 138 5 , 1989 143 9 141 3 1990 151.6 148.3

Bundesbeschluss Entwurf über den Teuerungsausgleich an das Bundespersonal

vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 85 Ziffer 3 der Bundesverfassung, nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 13. November 1991 ^ beschliesst:

Art. l Anspruch Die Beamten, ihre Hinterlassenen und die Rentner des Bundes haben zur Wahrung der Kaufkraft ihrer Bezüge Anspruch auf einen angemessenen Teuerungsausgleich. Als Rentner im Sinne von Absatz l gelten auch Rentenbezüger, die den Bundesdienst nach Vollendung des 60. Altersjahres und des 30. Beitragsjahres verlassen und die Versicherung freiwillig weitergeführt haben, sowie deren Hinterbliebene. Der Anspruch auf Teuerungsausgleich entfällt, wenn der Beamte eine Auslandszulage bezieht, welche die veränderte Kaufkraft berücksichtigt. Ebenfalls keinen Anspruch auf Teuerangsausgleich haben Rentenbezüger, welche den Bundesdienst verlassen und die Versicherung freiwillig weitergeführt haben und die Bedingungen nach Absatz! nicht erfüllen sowie deren Hinterbliebene. Vorbehalten bleibt Artikel 47 Absatz 4 der Verordnung vom 2. März 1987 ^ über die Eidgenössische Versicherungskasse.

Art. 2 Festsetzung des Teuerungsausgleichs, Finanzierung Der Teuerungsausgleich wird vom Bundesrat aufgrund der jeweiligen Lebenskosten auf den I.Januar im Verhältnis zu den massgebenden Bezügen festgesetzt; er wird monatlich ausbezahlt. Deckt der Teuerungsausgleich die jährliche Zunahme der Lebenskosten nicht, so kann der Bundesrat unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse eine ergänzende Teuerungszulage beschliessen. Der Teuerungsausgleich für die Rentenbezüger wird durch die Versicherungskassen des Bundes gewährt. Diesen wird das für die Finanzierung des Teuerungsausgleichs notwendige Deckungskapital vom Bund, von den Bundesbetrie-

Teuerungsausgleich an das Bundespersonal

ben mit eigener Rechnung und von den der Eidgenössischen Versicherungskasse angeschlossenen Organisationen, deren ehemalige Arbeitnehmer in den Genuss des Teuerungsausgleichs kommen, zurückerstattet. Angerechnet wird ein allfällig höherer Zinsertrag gemäss Artikel 47 Absatz 4 der Verordnung vom 2. März 1987 ') über die Eidgenössische Versicherungskasse.

Art. 3 Massgebende Bezüge Der massgebende Bezug der Beamten umfasst die Besoldung, den Ortszuschlag und die Kinderzulagen. Ist die Besoldung geringer als der Höchstbetrag der 4. Klasse, so wird der Teuerungsausgleich aufgrund dieses Betrages berechnet. Der massgebende Bezug der Rentner umfasst die statutarische Rente (Art. 19, 21, 23, 25, 27 und 32 Abs. 2 der Verordnung vom 2. März 1987 ^ über die Eidgenössische Versicherungskasse) ohne den festen Zuschlag. Ein Altrentner hat keinen höheren Anspruch als ein vergleichbarer Neurentner.

Art. 4 Vollzug Der Bundesrat ordnet den Vollzug. Er ordnet den Teuerungsausgleich an die Rentenbezüger und an die! Arbeitskräfte des Bundes, die nicht Beamte sind, sowie an die Rentenbezüger jener Organisationen, die nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung vom 2. März 1987 ') über die Eidgenössische Versicherungskasse dieser Kasse angeschlossen sind.

Art. 5 Schlussbestimmungen Dieser Beschluss ist allgemeinverbindlich; er untersteht dem fakultativen Referendum. Er tritt am 1. Januar 1993 in Kraft und gilt bis zum 31. Dezember 1996.

» SR 172.222.1

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Jahr 1991 Année Anno

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Heft 50 Cahier Numero

Geschäftsnummer 91.074 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 24.12.1991 Date Data

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