Parlamentarische Initiative Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 26. Februar 1993

#ST# 91.410

Parlamentarische Initiative Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates

vom 26. Februar 1993

Sehr geehrter Herr Präsident, . '. ' sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen gemäss Artikel 21<i ualcr Absatz 3 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) den vorliegenden Bericht und überweisen ihn gleichzeitig dem Bundesrat zur Stellungnahme. Die Kommission beantragt, ihrem beiliegenden Beschlussentwurf zuzustimmen (Minderheitsanträge sind beigefügt).

26. Februar 1993 Im Namen der Kommission Die Präsidentin: Elisabeth Zölch

204 ' 1993-194

Übersicht In den letzten Jahren sind Volksinitiativen zunehmend mit rückwirkenden Bestimmungen versehen worden. Besonders problematisch sind solche Bestimmungen, welche natürlichen oder juristischen Personen auf einen Zeitpunkt zurück neue Pflichten oder Lasten auferlegen, der in der Vergangenheit liegt. Rückwirkungsklauseln haben besonders bei der angenommenen «Rothenthtirm»-Initiative sowie neuerdings bei den Volksinitiativen «für eine Schweiz ohne neue Kampfflugzeuge» und «40 Waffenplätze sind genug- Umweltschutz auch beim Militär» zu Diskussionen Anlass gegeben. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates schlägt eine neue Verfassungsbestimmung vor, wonach in Zukunft rückwirkende Bestimmungen in Volksinitiativen unzulässig sein sollen. Solche Bestimmungen gefährden die Rechtssicherheit und stellen damit einen zentralen Grundsatz des Rechtsstaates in Frage. Derartige Volksinitiativen sind im Grunde häufig verkappte Referenden. Sie greifen einzelfallweise und willkürlich in die geltende verfassungsmässige Kompetenzordnung ein, wenn sie Entscheide nachträglich in Frage stellen, welche die Behörden aufgrund ihrer nach geltendem Recht abschliessenden Zuständigkeit getroffen haben. Rückwirkungsklauseln setzen die Behörden unter Druck, mit dem Vollzug ordnungsgemäss gefasster Beschlüsse und A ufträge bis nach der Volksabstimmung zuzuwarten. Eine kleine Minderheit der Stimmberechtigten will auf diese Weise das staatliche Handeln bestimmen, obwohl eine Zustimmung der Mehrheit_noch keineswegs feststeht. Eine Minderheit der Kommission will an der bisherigen Praxis der Bundesbehörden festhalten, wonach den Initianten volle Freiheit bei der Bestimmung des Inhaltes einer Initiative gelassen werden inuss, «im Vertrauen darauf, dass Volk und Stände bei der Abstimmung zum Rechten sehen werden» (BBl 1948 /// 979). Der Versuch einer Beschneidung der Volkssouveränität sei untauglich, weil das Rückwirkungsverbot ohne weiteres umgangen werden könne. Statt der Symptome würden besser die Ursachen bekämpft, indem insbesondere das Referendum gegen Bundesbeschlüsse über grosse Bauvorhaben u.a. wieder zugelassen würde. Die Vorlage gefährde zudem die Volksrechte, indem die Bundesversammlung als Zensurinstanz eingesetzt werde, welche bestimmte Volksinitiativen der Abstimmung von Volk und Ständen entziehen könne. Die Gefahr der politischen Willkür sei gross, weil die

Feststellung des Vorliegens einer allfälligen Rückwirkung schwierig sei. Parallel zur Einführung des Rückwirkungsverbotes schlägt die Kommission Behandlungsfristen von maximal vier Jahren von der Einreichung einer Volksinitiative bis zur Volksabstimmung vor. Es ist ein Gebot der Rechtssicherheit, dass sowohl die Initianten als auch die Bundesversammlung abschätzen können, wann eine Volksinitiative spätestens zur Abstimmung gelangt und ab wann sie demzufolge allenfalls Rechtswirkungen entfalten kann.

Bericht

I Ausgangslage II Begriffsklärungen Rückwirkende Bestimmungen liegen vor, wenn ein neuer Erlass auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich vor Inkrafttreten des Erlasses verwirklicht hat. Zu unterscheiden davon sind Vorwirkungen, die Rechtswirkungen entfalten, obwohl der sie statuierende Erlass noch nicht in Kraft steht. In einem demokratischen Rechtsstaat können Erlasse erst nach ihrer Publikation und ihrem Inkrafttreten rechtswirksam werden. Vorwirkungen sind also grundsätzlich verpönt, Rückwirkungen hingegen sind aus rechtlicher Sicht nicht generell unzulässig. Lehre und Praxis differenzieren je nach Charakter der Rückwirkung. Begünstigende Rückwirkungen werden als zulässig betrachtet, sofern sie nicht zu Rechtsungleichheiten führen, Rechte Dritter beeinträchtigen oder zur Ableitung von Ansprüchen auf Rückwirkung benutzt werden. Belastende Rückwirkungen auferlegen demgegenüber natürlichen oder juristischen Personen auf einen Zeitpunkt neue Pflichten oder Lasten, der bereits in der Vergangenheit liegt. Im Strafrecht sind derartige Rückwirkungen absolut verpönt, da sie gegen den Grundsatz «nulla poena sine lege» verstossen. Namentlich im Verwaltungsrecht hingegen werden belastende Rückwirkungen ausnahmsweise als zulässig betrachtet, sofern sie ausdrücklich angeordnet und zeitlich mässig sind, keine stossende Rechtsungleichheit verursachen, im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und nicht in wohlerworbene Rechte eingreifen.

12 Rückwirkung in der heutigen Verfassungsordnung Die unter Ziffer 11 dargelegten Prinzipien über Vor- und Rückwirkung sind Ableitungen von geschriebenem und ungeschriebenem Verfassungsrecht, namentlich von Artikel 4 der Bundesverfassung (BV).

13 Rückwirkende Bestimmungen in der Initiativpraxis 19 Volksinitiativen, die seit 1970 zustandegekommen sind, enthalten Rückwirkungsklauseln. Dies sind rund 20 Prozent aller Initiativbegehren. Zwei dieser Initiativen mit rückwirkenden Bestimmungen sind angenommen worden. Volk und Stände haben am 6. Dezember 1987 der Volksinitiative «zum Schutz der Moore - Rothenthurm-Iniüative» zugestimmt, welche folgende Übergangsbestimmung in die Bundesverfassung einfügte: Anlagen, Bauten und Bodenveränderungen, welche dem Zweck der Schutzgebiete widersprechen und nach dem I.Juni 1983 erstellt werden (...), müssen zu Lasten der Ersteller abgebrochen und rückgängig gemacht werden. Der ursprüngliche Zustand ist wieder herzustellen.

Diese Bestimmung hat in der Praxis erhebliche Auslegungs- und Vollzugsschwierigkeiten verursacht (vgl. dazu; Entschädigungsfolgen des «Rothenthurm-Arti-

kels» der Bundesverfassung, Schriftenreihe Umwelt Nr. 145, hg. vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, Bern, April 1991). Ebenfalls angenommen wurde in der Volksabstimmung vom 23. September 1990 die Initiative «Stopp dem Atomkraftwerkbau (Moratorium)», wodurch die Bundesverfassung mit folgender Übergangsbestimmung ergänzt wurde: Für die Dauer von zehn Jahren seit Annahme dieser Übergangsbestimmung durch Volk und Stände werden keine Rahmen-, Bau-. Inbetriebnahme- oder Betriebsbewilligungen gemäss Bundesrecht für neue Einrichtungen zur Erzeugung von Atomenergie (Atomkraftwerke oder Atomreaktoren zu Heizzwecken) erteilt. Als neu gelten derartige Einrichtungen, für die bis zum 30. September 1986 , die bundesrechtliche Baubewilligung nicht erteilt worden ist.

Unter den weiteren, abgelehnten oder noch nicht der Volksabstimmung unterbreiteten Volksinitiativen haben vor allem in drei Fällen rückwirkende Bestimmungen zu Diskussionen Anlass gegeben: -- Die am 25. Februar 1986 eingereichte und am 1. April 1990 verworfene Volksinitiative «Stopp dem Beton -für eine Begrenzung des Strassenbaus» wollte einen neuen Artikel 36!i'M'"-'rin die Bundesverfassung einfügen, wonach der Umfang des schweizerischen Strassennetzes den am 30. April 1986 festgestellten Umgang nicht hätte überschreiten dürfen. Im Falle einer Annahme dieser Initiative hätten bereits erstellte Strassenbauten in beträchtlichem Umfang abgebrochen werden müssen (vgl. die Botschaft des Bundesrates in BB1 1988 III 745). - Die am 14. Dezember 1990 eingereichte und zurzeit noch hängige Volksinitiative «40 Waffenplätze sind genug - Umweltschutz auch beim Militär» enthält folgende Bestimmung (vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 11. Sept. 1991. Soweit der Waffenplatz Herisau-Gossau im Gebiet Neuchlen-Anschwilen nach dem 1. April 1990 ausgebaut wird, ist der frühere Zustand wieder herzustellen.

- Die am 1. Juni 1992 eingereichte Volksinitiative «für eine Schweiz ohne neue Kampfflugzeuge» will die Bundesverfassung mit folgender Übergangsbestimmung ergänzen (vgl. die Botschaft des Bundesrates vom 28. Okt. 1992, BB1 Der Bund beschafft bis zum Jahre 2000 keine neuen Kampfflugzeuge. Als neu gelten Kampfflugzeuge, deren Beschaffung die Bundesversammlung zwischen dem 1. Juni 1992 und dem 31. Dezember 1999 beschliesst.

Ob es sich hier um eine Rückwirkungsklausel handelt, ist allerdings umstritten. Wohl das extremste Beispiel einer rückwirkenden Bestimmung enthält die Volksinitiative «Schweizer Hanf», deren Sammelfrist am 27. Oktober 1992 begonnen hat: «Die Hanfverbote und Hanfurteile werden, rückwirkend auf den 3. Oktober 1951, aufgehoben» (BB1 7992 VI 209).

14 Die parlamentarische Initiative Zwingli und die Arbeiten der Staatspolitischen Kommission Am 11. März 1991 reichte Nationalrat Zwingli (FDP/SG) eine parlamentarische Initiative ein, mit welcher er eine Ergänzung der Bundesverfassung verlangte, wonach in Zukunft die eidgenössischen Räte über die Gültigkeit rückwirkender Bestimmungen in Volksinitiativen entscheiden sollen. Im Vorprüfungsverfahren beschloss der Nationalrat am 13. Dezember 1991 mit 82:60 Stimmen auf Antrag der damals zuständigen Ad hoc-Kommission vom 15. November 1991, der Initiative Folge zu geben. Zur Ausarbeitung einer Vorlage wies das Büro des Nationalrates die Initiative der Staatspolitischen Kommission zu. Mit Beschluss vom 25. Februar 1992 beauftragte die Kommission die Bundeskanzlei, ihr bis zum 15. Oktober 1992 ein Arbeitspapier zu den durch die Initiative aufgeworfenen Fragen vorzulegen. Aus aktuellem Anlass (Bekanntgabe der Lancierung einer Volksinitiative «für eine Schweiz ohne neue Kampfflugzeuge» am 8. März 1992) wurde in der Folge die Frist auf Ende April 1992 verkürzt. An ihrer Sitzung vom 14. Mai 1992 nahm die Kommission Kenntnis von dem ausführlichen Arbeitspapier der Bundeskanzlei und hörte als Experten die Professoren Andreas Auer und Luzius Wildhaber an. Anschliessend lehnte die Kommission mit 13:11 Stimmen einen Antrag auf Abschreibung der Initiative ab und beschloss, auf einen Beschlussentwurf im Sinne der Initiative einzutreten. Dabei erweiterte die Kommission den Gegenstand der Vorlage, indem sie die Unzulässigkeit rückwirkender Bestimmungen mit der Einführung von damit in engem Zusammenhang stehenden verfassungsmässigen Behandlungsfristen für Volksinitiativen verband. An ihrer Sitzung vom 22. Oktober 1992 nahm die Kommission die Detailberatung dieses Beschlussentwurfes vor und genehmigte diesen in der Gesamtabstimmung mit 12:11 Stimmen bei einer Enthaltung. Im Rahmen der Behandlung der Initiative Zwingli durch die Staatspolitische Kommission wurde ein Antrag eingereicht, wonach die Kommission eine Vorlage zur Einführung des Verwaltungsreferendums ausarbeiten solle. Dieser Antrag wurde an der Kommissionssitzung vom 21. Januar 1993 abgelehnt, nachdem die Kommission mit 12:11 Stimmen beschlossen hatte, dem Nationalrat zu beantragen, einer gleichgerichteten parlamentarischen Initiative (92.431) von Nationalrat Rechsteiner (SP/SG) vom 18. Juni 1992 keine Folge zu geben.

2 Allgemeine Beurteilung der Praxis rückwirkender Bestimmungen in Volksinitiativen 21 Kommissionsmehrheit 211 Gefährdung der Rechtssicherheit Der Urheber der zur Beratung stehenden parlamentarischen Initiative, Nationalrat Zwingli, führt an erster Stelle der nachteiligen Auswirkungen rückwirkender Bestimmungen in Volksinitiativen die Beeinträchtigung der Rechtssicherheit auf: Rückwirkende Bestimmungen haben zur Folge, dass sich für rechtmässige und gutgläubig abgeschlossene und ausgeführte Handlungen nachträglich die Rechtsgrundlagen verändern (Amt!. Bull. N 1991 1461).

Durch rückwirkende Bestimmungen wird der rechtsstaatliche Vertrauensschutz in Frage gestellt: wer, gestützt auf geltendes Recht, bestimmte Handlungen vornimmt, muss darauf vertrauen können, dass er diese Handlungen nicht wieder rückgängig machen muss. Rechtssicherheit ist ein zentraler Grundsatz des Rechtsstaates; es widerspricht rechtsstaatlichen Grundsätzen, wenn z.B. Bauten, die auf der Grundlage geltenden Rechtes gutgläubig errichtet werden, wegen später erlassenem rückwirkendem Recht wieder abgebrochen werden müssen. Besonders stossend ist dies, wenn keine Entschädigung erfolgt und - wie im Falle der «Rothenthurm»-Initiative - der frühere Zustand zu Lasten der Ersteller wiederhergestellt werden muss. Da eine derartige rückwirkende Bestimmung zugelassen wurde, müssten in Zukunft auch Initiativen gültig erklärt werden, die beispielsweise eine rückwirkende Verschärfung des Asylrechts oder eine rückwirkende höhere Besteuerung bestimmter Einkommensklassen vorsehen. Um die Rechtssicherheit zu gewährleisten, muss die Möglichkeit rückwirkender Bestimmungen in Volksinitiativen ausgeschlossen werden.

212 Durchbrechung der verfassungsmässigen Kompetenzordnung

Rechtssicherheit bedeutet auch, dass Rechtsbetroffene im Vertrauen darauf handeln können, dass festgelegte Verfahrensregeln während eines Verfahrens eingehalten werden. Spielregeln sollten nicht während des Spiels geändert werden. Zu diesen «Spielregeln» gehört nun auch die verfassungsmässige Kompetenzordnung des Bundes. Verfassungsrechtliche Verfahrensregeln können zwar selbstverständlich auch auf dem Wege der Volksinitiative - unter Beachtung des Prinzips der Einheit der Materie - geändert werden (wobei durch geeignete Übergangsbestimmungen sicherzustellen ist, dass neue Regeln auch nur für neue Verfahren angewendet werden). Solange aber einer bestimmten Behörde durch die Verfassung bestimmte Kompetenzen zugewiesen sind, soll sie in ihrem Zuständigkeitsbereich letztinstanzlich entscheiden können. Rückwirkungsklauseln greifen demgegenüber einzelfallweise und willkürlich in die geltende, allgemeine Kompetenzordnung ein, wenn sie einzelne Entscheide nachträglich in Frage stellen, welche die Behörden aufgrund ihrer nach geltendem Recht abschliessenden Zuständigkeit und im Rahmen ihres Auftrages getroffen haben. Solche Volksinitiativen wollen im Grunde nicht neues Recht schaffen, sondern erlassenes Recht aufheben; es handelt sich um verkappte Referenden. Es wird so quasi «durch die Hintertür» das Referendum eingeführt für Erlasse, für welche die Verfassung bzw. die ausführende Gesetzgebung das Referendum nicht vorgesehen haben.

213 Gefahrdung der Demokratie durch faktische Vorwirkungen

Rückwirkende Bestimmungen in Volksinitiativen vermögen zwar in rechtlicher Hinsicht vor der Abstimmung von Volk und Ständen keine Vorwirkung zu entfalten (vgl.Ziff. 11). Dennoch können von solchen Volksinitiativen in der Praxis faktische Vorwirkungen ausgehen. Wenn eine solche Volksinitiative nicht von vornherein ohne jede Aussicht auf Erfolg dasteht, stehen die Behörden vor einem Dilemma, das der Bundesrat in der Botschaft zur Volksinitiative «für eine Schweiz

ohne Kampfflugzeuge» treffend beschreibt: «Führen die Behörden die beschlossenen Mässnahmen ohne Rücksicht auf die Rückwirkungsklausel durch, setzen sie sich dem Vorwurf aus, das Volk noch vor der Abstimmung über eine Volksinitiative vor Tatsachen zu stellen, die unter Umständen nur noch mit beträchtlichem Aufwand rückgängig gemacht werden können. Verzichten die Behörden umgekehrt aufgrund von Rückwirkungsklauseln in Initiativen darauf, ordnungsgemäss gefasste Beschlüsse und Aufträge auszuführen, führt .dies zu einer nicht wünschbaren Blockierung des staatlichen Handelns» (BB11992 VI475). Der politische Druck, der bereits durch die Einreichung einer Volksinitiative mit Rückwirkungsklauseln ausgeübt wird, hat denn auch in letzter Zeit wiederholt zur Sistierung von Bauten oder Anschaffungen geführt. Im Falle der Waffenplatz-Initiatn ve hat Bundesrat Villiger bei der Behandlung der Initiative im Nationalrat am 29. Januar 1992 zwar betont, dass die Initiative rechtlich keinen Baustopp bewirken könne. Die schnelle Behandlung der Initiative erlaube es aber, dass : der Beginn des eigentlichen Kasernenbaus in Neuchlen-Anschwilen bis nach der Volksabstimmung über die Initiative zurückgestellt werde (Amtl. Bull. N 7992 120). Nachdem der vorgesehene Abstimmungstermin im September 1992 auf voraussichtlich Juni 1993 verschoben werden musste, wurde auch der eigentliche Baubeginn erneut zurückgestellt. Im Falle der Volksinitiative «für eine Schweiz ohne neue Kampfflugzeuge» hat die Bundesversammlung mit dem «Beschluss über die Beschaffung von Kampfflugzeugen (Rüstungsprograrnm 1992)» vom 17. Juni 1992 den Bundesrat beauftragt, sicherzustellen, «dass die nach Inkrafttreten dieses Beschlusses bis zur Abstimmung über die Volksinitiative <für eine Schweiz ohne Kampfflugzeuge), spätestens aber bis zum I . J u l i 199? anfallenden^ Kosten eines allfälligen Beschaffungsverzichts die 50 Millionen Franken des von ihm bereits beschlossenen Vorengagements nicht übersteigen» (Artikel 2 Absatz 3). Gemäss Botschaft vom 28. Oktober 1992 wird demzufolge vom Bundesrat «nicht beabsichtigt, Kampfflugzeuge vor der Volksabstimmung über die Initiative zu beschaffen» (BB1 7992 VI 474). Die erwähnten Volksinitiativen haben also faktische Vorwirkungen entfaltet. Bedenklicher noch als die damit verbundene Blockierung staatlichen Handelns ist

der Umstand, dass eine kleine Minderheit der Stimmberechtigten (100 000 Unterzeichnende = 2,21 % der Stimmberechtigten) für den Zeitraum von der Einreichung der Initiative bis zur Volksabstimmung faktisch das staatliche Handeln bestimmen, kann, obwohl eine Zustimmung der Mehrheit der Stimmberechtigten noch keineswegs feststeht und angesichts der geringen Erfolgsquote von Volksinitiativen sogar eher unwahrscheinlich ist. Besteht auch nur eine geringe Wahrscheinlichkeit der Annahme einer solchen Volksinitiative, so werden sich die Behörden diesem Druck erfahrungsgemäss nicht entziehen können, obwohl die Bundesversammlung zweifellos über eine breitere demokratische Legitimation verfügt als irgendein Initiativkomitee. Es mag eingewendet werden, dass es in der Hand der Behörden liegt, den Zeitraum der beklagten Vorwirkung, durch eine möglichst rasche Durchführung der Volksabstimmung kurz zu halten. Wie das Beispiel der Volksinitiative «für eine Schweiz ohne neue Kampfflugzeuge» zeigt, lässt sich dieser Zeitraum nun allerdings nicht auf weniger als etwa ein Jahr verkürzen, und auch dies nur zum fragwürdigen Preis einer Verletzung des Gebotes der Gleichbehandlung aller Volksinitiativen. So oder so führt die aktuelle Praxis

rückwirkender Bestimmungen in Volksinitiativen zu einer bedenklichen Relativierung des demokratischen Grundsatzes, wonach es eines Mehrheitsentscheides von Volk und Ständen oder demokratisch legitimierter Behörden bedarf, um das staatliche Handeln zu bestimmen. Der Schutz der demokratischen Rechtsordnung verlangt, dass rückwirkende Bestimmungen in Volksinitiativen nicht mehr zugelassen werden.

22 Kommissionsminderheit 221 Gegen eine Einschränkung der Volkssouveränität

Die, schweizerische Bundesverfassung kennt bisher keine materiellen Schranken der Verfassungsrevision. Die Praxis und ein grosser Teil der Lehre haben es bisher abgelehnt, ohne positiv-rechtliche Normierung materielle Schranken der Verfassungsrevision anzuerkennen, die nicht völkerrechtlichen Ursprungs sind. Artikel 118 B V legt fest, dass die Verfassung «jederzeit ganz oder teilweise revidiert. werden» kann. Die geltende schweizerische Verfassungsordnung kennt keine suprakonstitutionellen Normen, welche einer jederzeit möglichen ,Partialrevision entgegengestellt werden könnten. Artikel 4 BV ist dem Artikel, 118 BV nicht übergeordnet. Rückwirkende Bestimmungen in Initiativbegehren sind nach der geltenden Verfassung zulässig; als Begründung einer Ungültigkeitserklärung einer Volksinitiative kann nach der bisherigen Praxis nur die Verletzung des Grundsatzes der Einheit von Form und Materie (Art. 121 Abs. 3 und 4 BV, vgl. die PdA- Initiative «gegen Teuerung und Inflation», BB1 7977 II 501-519) oder allenfalls ihre Undurchführbarkeit (vgl. die sog. Chevallier-Initiative «für eine Rüstungspause», BB1 7955 II 325-342) in Betracht fallen. Solche materielle Schranken der Verfassungsrevision würden der Logik der schweizerischen Verfassungsordnung widersprechen, da über dem Verfassungsgeber (= Volk und Stände) niemand steht, der ihm Schranken setzen könnte (Art. 7,1 BV). Der ursprüngliche Verfassungsgeber kann auch nicht den späteren Verfassungsgeber durch Schranken binden, da die Verfassung jederzeit revidierbar bleibt (Art. 118 B V). Vol k und Stände sind und bleiben «pouvoir constituant» und werden nicht abgeleitete «pouvoir constitué». Mit der Vorlage der Kommissionsmehrheit wird nun der Versuch einer solchen Selbstbindung des Verfassungsgebers unternommen. Dieser Versuch ist zwar aufgrund der oben erwähnten Logik notwendigerweise zum Scheitern verurteilt (siehe dazu weiter Ziff. 222), er bringt aber trotzdem Gefahren mit sich. Der Verfassungsgeber soll einem ihm untergeordneten Organ (der Bundesversammlung) die Kompetenz erteilen, ihm bestimmte Materien der Verfassungsrevision zu entziehen, so dass Volk und Stände selbst darüber gar nicht mehr entscheiden können. Die Bundesversammlung übt nach Artikel 71 B V «die oberste Gewalt des

Bundes» nur «unter Vorbehalt der Rechte des Volkes und der Kantone» aus. Angesichts dieses Generalvorbehalts ist schwer verständlich, warum Volk und Stände nicht befugt sein sollten, die Entscheide eines ihnen nachgeordneten Organs gegebenenfalls nachträglich rückgängig zu machen. Im konkreten Fall der Rückwirkungsklausel der Volksinitiative «Demokratie im Nationalstrassenbau» hat denn auch der Bundesrat jn seiner Botschaft vom 26. Mai 1976 ausgeführt, dass

nur deren (nicht vorliegende) Undurchführbarkeit, nicht aber die Rückwirkung eine Ungültigerklärung begründen könnte: Ein anderes Vorgehen würde Volk und Stände eines wesentlichen Souveränitätsrechtes berauben und das grundlegende Volksrecht der Verfassungsinitiative rechtlich und politisch in unzulässiger Weise schmälern (BB1 7976 II 11,35).

Die der Bundesversammlung zu übertragende Zensurfunktion ist umso fragwürdiger, als die Feststellung einer Rückwirkung ab einem späteren, zum Zeitpunkt der Prüfung noch nicht feststehenden Datum unter Umständen keine leichte Aufgabe darstellt. Es würde hier eine heikle rechtliche Tatbestandsfeststellung einem politischen Organ übertragen, das dafür wenig geeignet erscheint. Die Bundesversammlung wäre zugleich Schiedsrichter und Partei in eigener Sache, sofern sich rückwirkende Bestimmungen gegen ihre eigenen früheren Erlasse richten. Die Bundesversammlung würde sich leicht dem Verdacht aussetzen, aus politischen Opportunitätsgründen missliebige Initiativbestimmungen als ungültig zu erklären. Derartige Diskussionen gefährden die Legitimität des gesamten politischen Systems. Auch die Kommissionsminderheit sieht, dass rückwirkende Bestimmungen unter Umständen problematisch sein können. Sie hat aber Vertrauen in die Urteilskraft des Volkes und hält es darin mit dem Bundesrat von 1948: Die Initiative ist nicht nur eines unserer wichtigsten Volksrechte, sondern sie gehört auch zu jenen, welche keine inhaltlichen Einschränkungen ertragen. Sie kann ihren Zweck nur erfüllen, wenn den Initianten in der Bestimmung des Inhalts volle Freiheit gelassen wird, im Vertrauen'darauf, dass Volk und Stände bei der Abstimmung zum Rechten sehen werden (BEI 1948 III 919).

222 Untauglichkeit eines Regelungsversuchs Wie oben ausgeführt, bleibt die Bundesverfassung jederzeit revidierbar. Das heisst, dass auch die Unzulässigkeit rückwirkender Bestimmungen jederzeit einzelfallweise wieder aufgehoben werden kann. Durch die Bestimmung, dass Artikel 121 B V nur in einer gesonderten Vorlage revidiert werden kann, wird hier zwar eine Hürde errichtet. Diese kann aber leicht übersprungen werden; wie kantonale und kommunale Beispiele oder das eidgenössische Referendum gegen die drei Parlamentsreform-Vorlagen zeigen, bietet das Unterschriftensammeln «im Multipack» keine grossen Schwierigkeiten. Das Rückwirkungsverbot lässt sich aber auch auf noch einfachere Weise umgehen. Es gibt kaum eine Rückwirkungsklausel, die, ohne dadurch ihren Stachel zu verlieren, nicht auch so zu redigieren wäre, dass sie rechtlich nicht mehr als Rück^ Wirkungsklausel qualifiziert werden kann. Es genügt, die zweckbestimmte Nutzung von Investitionen der öffentlichen Hand für die Zukunft zu verunmöglichen oder zu verbieten. Als Beispiel mögen die «Kleeblatt»-Initiativen dienen: Wenn dort der Bau und der Betrieb verschiedener Nationalstrassenstrecken verboten werden sollte, so mochte das ssuMverbot bis zum Zeitpunkt der Volksabstimmung Rückwirkung entfalten; das Betriebsverbol hingegen war allein und zweifelsfrei zukunftsgerichtet. Wäre es indessen weniger einschneidend gewesen als das Bauverbot?

223 Alternativen zu einem Rückwirkungsverbot Statt der Symptome würden besser die Ursachen der Zunahme von Volksinitiativen mit rückwirkenden Bestimmungen bekämpft. Initiativkomitees nehmen rückwirkende Bestimmungen in ihre Initiativbegehren auf, weil sie wegen der zu langen Behandlungsfristen eine Verschleppung ihrer Anliegen befürchten und weil ihnen bei Verwaltungsakten von grosser Bedeutung kein Referendum offensteht. Das Problem der Behandlungsfristen hat auch die Kommissionsmehrheit erkannt (vgl. Ziff. 34); einfacher wäre es zu lösen, indem diese Fristen anlässlich der ohnehin bevorstehenden Revision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte verkürzt werden, wie dies im übrigen eine überwiesene Motion einer Nationalratskommission verlangt (Amtl. Bull. S 7997 308). Die gegenwärtig am meisten umstrittenen Volksinitiativen «40 Waffenplätze sind genug» und «für eine Schweiz ohne Kampfflugzeuge» wären kaum eingereicht worden, wenn den Initianten gegen die entsprechenden Parlamentsbeschlüsse das Referendum offengestanden wäre. Solche Referenden waren beim Erlass von Artikel 89 BV vorgesehen und wurden auch jahrzehntelang praktiziert; erst die Totalrevision des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) von 1962 hat den Begriff des «allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses» eingeengt auf Erlasse, die rechtsetzende Normen enthalten. Eine kleine Revision von Artikel 6 GVG würde die Ursache für alle diejenigen rückwirkenden Bestimmungen beseitigen, die nach Ansicht der Kommissionsmehrheit die Kompetenzordnung des Bundes verletzen (vgl. Ziff. 213).

3 Einzelne Fragen 31 Rechtsetzungsstufe Anlässlich der Vorprüfung der parlamentarischen Initiative von Nationalrat Zwingli hatte die Kommission in ihrem Bericht vom 15. November 1991 die Frage aufgeworfen: «Ist eine Regelung auf Verfassungsstufe notwendig oder könnte das aufgeworfene Problem auch bloss auf gesetzlicher Ebene gelöst werden?» (Amtl. Bull. N 7997 2461). Artikel 71 BV teilt die Ausübung der obersten Gewalt im Bund der Bundesversammlung einzig unter dem Vorbehalt der Rechte des Volkes und der Stände zu und verweist dadurch ausdrücklich auf Artikel 121 BV. In diesem Artikel sind bisher nur zwei Gültigkeitserfordernisse für die Volksinitiative festgelegt: sie hat die Einheit der Materie und die Einheit der Form zu wahren. Daraus folgt, dass neue Gültigkeitserfordernisse nur durch eine Revision von Artikel 121 B V eingeführt werden können. Lediglich auf Geselzesstufe ist die Sanktion bei Verletzung von Gültigkeitserfordernissen festgelegt; in diesem Fall hat die Bundesversammlung eine Volksinitiative für ungültig zu erklären (Art. 24 Abs. l GVG und Art. 75 Abs. l BPR). Die Rechtsvoraussetzungen der Sanktion indessen,sind ausdrücklich in der Verfassung selber festzuschreiben. Es kann somit keinem Zweifel unterliegen, dass das Verbot von Rückwirkungsklauseln in Volksinitiativen einer Regelung auf Verfassungsstufe bedarf.

32 Minderheitsantrag 2: Zeitliche Differenzierung des Rückwirkungsverbotes Der Urheber der zur Beratung anstehenden parlamentarischen Initiative hatte vorgeschlagen, einen neuen Artikel 121 Absatz 4hli> mit folgender Formulierung in die Bundesverfassung aufzunehmen: Über die Gültigkeit rückwirkender Bestimmungen eines Initiativbegehrens entscheiden die eidgenössischen Räte vor der Abstimmung durch Volk und Stände.

Nach diesem Wortlaut hätte also die Bundesversammlung die Kompetenz erhalten, rückwirkende Bestimmungen einzelfallweise zuzulassen oder ungültig zu erklären. Gegenüber einer derartigen flexiblen Lösung wurden bereits in der vorprüfenden Kommission Bedenken laut. Der Kommissionsbericht vom 15. November 1991 wirft denn auch die Frage auf: «ist nicht eher ein generelles Verbot solcher.Bestimmungen vorzusehen, um die Gefahr einer politischen Willkür bei einer Beurteilung solcher Bestimmungen durch die Bundesversammlung zu vermeiden» (Amtl. Bull. N 7992,2461)? Die Minderheit der Kommission beantragt eine teilweise flexible Regelung. Danach wären Rückwirkungen auf einen Zeitpunkt vor Einreichung einer Volksinitiative generell unzulässig. Die Bundesversammlung würde die Kompetenz erhalten, rückwirkende Bestimmungen zuzulassen oder ungültig zu erklären, «welche Rechtswirkungen auf einen Zeitpunkt zwischen Einreichung des Begehrens und Ablauf der gesetzlichen Fristen zur Verabschiedung der Stellungnahme der Bundesversammlung entfalten». Zulässig wären demzufolge Rückwirkungen auf einen Zeitpunkt zwischen der Volksabstimmung und dem Ablauf der für die Bundesversammlung geltenden Behandlungsfristen. Die Kommissionsminderheit erachtet eine derartige differenzierte Regelung vor allem deswegen für notwendig, weil der Zeitpunkt der Volksabstimmung noch gar nicht feststeht, wenn die Bundesversammlung beurteilen muss, ob Initiativbestimmungen rückwirkenden Charakter haben. Dank der vorgesehenen Behandlungsfristen bis zur Volksabstimmung (vgl. Ziff. 34) ist zwar deren Zeitpunkt ungefähr absehbar. Es besteht aber keine Garantie, dass die Behörden diese Fristen einhalten; eine Sanktion :bei Verletzung dieser Fristen ist nicht vorgesehen. Eine Regelung, die den Zeitpunkt der Volksabstimmung als massgeblich für ein Rückwirkungsverbot vorsieht, entbehrt der genauen Bestimmtheit und schafft damit Rechtsunsicherheit sowohl für die Bundesversammlung als auch für die Initianten. Die Kommissionsmehrheit gewichtet demgegenüber stärker die Rechtssicherheit

der von einer neuen Verfassungsbestimmung unter Umständen rückwirkend Betroffenen (vgl. Ziff. 211). Gemäss der von der Minderheit vorgeschlagenen Regelung wäre es nach wie vor möglich, dass auf dem Initiativweg rückwirkendes Verfassungsrecht erlassen wird, so dass gutgläubig vorgenommene Handlungen wieder rückgängig gemacht werden müssen - unter Umständen sogar ohne Entschädigungsfolge. Rechtssicherheit für den Rechtsunterworfenen besteht nur, wenn der Zeitpunkt der Volksabstimmung als Zeitpunkt des möglichen Inkrafttretens einer neuen Verfassungsbestimmung für das Rückwirkungsverbot massgeblich ist.

Die Kommissionsmehrheit lehnt es zudem ab, den Entscheid über die Zulässigkeit rückwirkender Bestimmungen in das Ermessen der Bundesversammlung zu legen, wie dies die Kommissionsminderheit in den zeitlich massigeren Fällen (Rückwirkungen auf einen Zeitpunkt zwischen der Einreichung und dem Ablauf der Behandlungsfristen) vorsieht. Nach Ansicht der Minderheit w;ären Ungültigkeitserklärungen ohnehin in jedem Fall politische Entscheide; die Bundesversammlung als politisches Organ sollte den nötigen Spielraum erhalten, solche Beschlüsse nach politischem Ermessen zu fällen und dann auch als politische Entscheide nach aussen zu vertreten. Die Kommissionsmehrheit sieht es anders: auf diese Weise würde eine nach klaren rechtlichen Kriterien vorzunehmende Feststellung politisiert. Das Parlament würde sich allenfalls dem Vorwurf aussetzen, nur «missliebige» Initiativbestimmungen ungültig zu erklären. Dieser Anschein der politischen Willkür wäre dem Ansehen des Parlamentes und damit der Legitimität des politischen Systems abträglich. Die Kommissionsmehrheit sieht daher vor, dass die Bundesversammlung in jedem Fall verpflichtet sein soll, rückwirkende Bestimmungen ungültig zu erklären, genauso wie sie verpflichtet ist, Initiativen ungültig zu erklären, welche die Einheit der Form oder der Materie verletzen.

33 Normtatbestand, Entscheidinstanz und Sanktion In Analogie zu den Bestimmungen über die Einheit von Form und Materie von Volksinitiativen (Art. 121 Abs. 3 und 4 BV) regelt der Vorschlag der Kommission für ein Rückwirkungsverbot explizit und abschliessend nur den Normtatbestand, nicht aber die Sanktion selbst und die Entscheidinstanz. Letztere ergibt sich implizit aus der geltenden Verfassungsordnung; die Form der Sanktion bedarf der Ausführungsgesetzgebung. Voraussetzung für eine Sanktion und damit neue materielle Schranke der Verfassungsrevision auf dem Wege der Vblksinitiative ist das Vorliegen von Initiativbestimmungen, «welche Wirkungen auf einen Zeitpunkt zurück entfalten, der vor Annahme des Begehrens durch Volk und Stände liegt». Entscheidinstanz bei Verletzung der Einheit von Form und Materie von Volksinitiativen (Art. 121 Abs. 3 und 4 BV) ist heute bereits auch ohne explizite Erwähnung in der Verfassung die Bundesversammlung. Dasselbe soll auch bei Verletzung des Rückwirkungsverbotes gelten, dessen Regelung parallel zum Gebot der Einheit von Form und Materie konzipiert ist. Eine Einsetzung des Bundesgerichtes als Sanktionsinstanz könnte nur im Rahmen einer umfassenden Überprüfung des Verhältnisses zwischen der Bundesversammlung und dem obersten Gericht in Betracht gezogen werden, was nicht Gegenstand dieser Vorlage sein kann. Was die Rechtsfolge bei Verletzung des Rückwirkungsverbotes betrifft, so geht aus dem vorgeschlagenen Wortlaut des neuen Artikel 121 Absatz 3bis klar hervor, dass nur die rückwirkenden Bestimmungen eines Initiativtextes unzulässig sind. Dies bedeutet, dass ein Initiativbegehren mit derartigen Bestimmungen nicht gänzlich ungültig erklärt werden muss. Enthält eine Volksinitiative andere, zulässige Bestimmungen, so ist sie diesbezüglich für gültig zu erklären. Das Nähere ist auf Gesetzesstufe zu regeln.

34 Behandlungsfristen Die Urheber von Volksinitiativen haben in der letzten Zeit zweifellos auch deswegen vermehrt zum, Instrument rückwirkender Bestimmungen gegriffen, weil sich die Behandlung von Volksinitiativen ihrer Ansicht nach über Gebühr .verzögerte. Die Bundesverfassung kennt bisher keine Behandlungsfristen. Das Geschäftsverkehrsgesetz kennt Fristen für die Stellungnahmen des Bundesrates und der Bundesversammlung. Die Frist von der Einreichung einer Volksinitiative bis zur Stellungnahme der Bundesversammlung dauert demnach bei Volksinitiativen in der Form der allgemeinen Anregung drei Jahre und bei Volksinitiativen in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes vier Jahre, wobei diese Frist um ein, Jahr verlängert werden kann, wenn, die Bundesversammlung einen direkten oder indirekten Gegenentwurf vorlegt. Keine Fristen gelten für den Zeitraum von der Stellungnahme der Bundesversammlung bis zur Volksabstimmung. Die Volksinitiative «zur Rettung unserer Gewässer» wartete z.B. von der Einreichung bis zur Volksabstimmung sieben Jahre und sieben Monate, wovon zwei Jahre und sieben Monate auf .den Zeitraum zwischen der Stellungnahme der Bundesversammlung und der Volksabstimmung entfielen. Eine derartige Behandlungsdauer ist nach Ansicht der Kommission eindeutig zu lang. Stossend ist vor allem auch das freie Ermessen des Bundesrates bei der Ansetzung des Abstimmungstermins. Nimmt der Bundesrat dieses Ermessen zu weitgehend wahr, so provoziert er damit Vorwürfe, er verschleppe willkürlich Volksinitiativen. Die Kommission schliesst sich der Beurteilung der Vorgängerkommission an, die mit einer Motion vom 6. April 1989 (Ad 88.235) eine Verkürzung der Behandlungsfristen und vor allem einen Einbezug der Volksabstimmung in diese Fristen verlangt hat. Der Vorentwurf der Bundeskanzlei vom 7. Dezember 1992 für eine Revision der Gesetzgebung über die politischen Rechte will diese Motion erfüllen, indem Gesamtfristen von der Einreichung bis zur Volksabstimmung von 30 Monaten für Volksinitiative'n in der Form der allgemeinen Anregung und von 42 Monaten >> für Initiativen in der Form desiausgearbeiteten Entwurfs vorgesehen werden. Für den Bundesrat gilt danach für die Ansetzung des Datums der Volksabstimmung eine Frist von nur sechs Monaten nach der Stellungnahme der Bundesversammlung,.wodurch unter

Umständen jede Wahlmöglichkeit unter den ordentlichen vier jährlichen Abstimmungsdaten wegfällt. In engem sachlichen Zusammenhang mit der Frage der Behandlungsfristen steht das vorgesehene Rückwirkungsverbot. Die Urheber einer Volksinitiative müssen wissen können, zu welchem Zeitpunkt ihre Initiative spätestens zur Abstimmung gelangt, falls sie Rechtswirkungen ab einem bestimmten Zeitpunkt erzielen wollen. Die Festlegung von Behandlungsfristen von der Einreichung einer Initiative bis zur Volksabstimmung schafft so Rechtssicherheit sowohl für die Initianten als auch für die Bundesversammlung, die mit diesen Fristen einen Massstab zur Beurteilung erhält, ob bestimmte Initiativbestimmungen zum Zeitpunkt ihres: allfälligen Inkrafttretens rückwirkenden Charakter haben können. Behandlungsfristen sind eine sinnvolle Ergänzung zur Einführung des Rückwirkungsverbotes.

Gemäss dem Vorschlag für Art. 27 Abs. l GVG und dem diesbezüglichen Kommentar auf S. 41 des erläuternden Berichts. Im offenkundigen Widerspruch dazu wird in Art. 74 Abs. l BPR eine Gesamtfrist von 36 Monaten vorgeschlagen.

Behandlungsfristen müssen für die verschiedenen möglichen Fälle festgelegt werden, die in Artikel 121 Absätze 5 und 6 vorgesehen sind. Die meisten Volksinitiativen sind in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gehalten und werden von der Bundesversammlung mit oder ohne Gegenentwurf zur Ablehnung empfohlen: hier wird eine Frist von vier Jahren von der Einreichung bis zur Volksabstimmung vorgesehen. Gleich lang soll das zweiphasige Verfahren bei Initiativen in der Form der allgemeinen Anregung maximal dauern. Bei der Bemessung der Fristen ging die Kommission einerseits davon aus, dass die heute häufig überlange Behandlungsdauer verkürzt werden soll. Andererseits dürfen die Fristen nicht derart knapp gesetzt sein, dass den Behörden praktisch kein zeitlicher Spielraum mehr verbleibt. Ein solcher Spielraum wird unter Umständen benötigt, wenn einer Volksinitiative ein Gegenentwurf gegenübergestellt werden soll. Wird die Ausarbeitung eines Gegenentwurfes durch zu knappe Fristen praktisch illusorisch, so werden nicht nur die Handlungsmöglichkeiten der Bundesversammlung eingeschränkt. Es werden auch die Chancen vermindert, dass die Anliegen einer Volksinitiative durch einen Gegenentwurf wenigstens teilweise aufgegriffen und auf diese Weise unter Umständen mehrheitsfähig gemacht werden. Insofern könnten zu kurze Behandlungsfristen kontraproduktive Auswirkungen haben und die Volksrechte de facto schmälern statt stärken. Im übrigen wird insbesondere auch bei der Ansetzung des Abstimmungstermins aus technischen Gründen ein limitierter Spielraum benötigt. Es müssen jeweils mindestens zwei Abstimmungsdaten zur Verfügung stehen, damit besonderen Umständen wie inkompatiblen Abstimmungsvorlagen oder einer Häufung gleichzeitig zur Abstimmungsreife gelangender Volksinitiativen Rechnung getragen werden kann. Das bedeutet, dass die Frist zwischen der Stellungnahme der Bundesversammlung und der Volksabstimmung mindestens neun Monate betragen muss. Die verschiedenen in Artikel 121 Absätzen und 6 vorgesehenen Fristen haben mit einer Ausnahme den Charakter von Ordnungsfristen. Werden sie verletzt, so

sind keine rechtlichen, sondern nur politische Sanktionen möglich. Peremptorischen Charakter hat hingegen die Frist von zwei Jahren, innert derer die Bundesversammlung eine Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung entweder annehmen oder mit der Empfehlung auf Ablehnung der Volksabstimmung unterbreiten muss. Kommt ein übereinstimmender Beschluss der eidgenössischen Räte in diesem Fall nicht zustande, so ist deren Recht auf eine Stellungnahme verwirkt und «es ist die Frage der Partialrevision dem Volke (...) zur Abstimmung zu unterbreiten». Ferner sollen die gesetzlichen Fristen für die Stellungnahme der Bundesversammlung zu Volksinitiativen in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs weiterhin peremptorischen Charakter haben.

35 Erfordernis eines gesonderten Initiativbegehrens für eine Änderung der Verfahrensregeln für Volksinitiativen

Ohne besondere Vorkehren könnte das Rückwirkungsverbot bei jedem Initialivbegehren mit Übergangsbestimmungen umgangen werden, mit welchen das Rückwirkungsverbot als im vorliegenden Fall nicht anwendbar erklärt wird. Stimmen Volk und Stände dem Rückwirkungsverbot generell zu, so wäre es in hohem Grade stossend, wenn derartige missbräuchliche Umgehungsmanöver zugelas-

sen werden müssten. Eine Revision der Verfahrensbestimmungen von Artikel 121 B V soll daher nur Gegenstand eines gesonderten Initiativbegehrens sein dürfen. Eine solche Regelung entspricht nach Meinung der Kommissionsmehrheit dem Prinzip der Einheit der Materie und dem Grundsatz, dass «Spielregeln nicht während des Spiels» geändert werden sollten.

36 Übergangsbestimmungen

Das Inkrafttreten des Rückwirkungsverbotes darf natürlich nicht seinerseits Wirkungen auf einen Zeitpunkt zurück entfalten, der vor der Annahme dieses Rückwirkungsverbotes durch Volk und Stände liegt. Durch eine Übergangsbestimmung ist daher klarzustellen, dass das Rückwirkungsverbot keine Anwendung findet auf Initiativbegehren, für welche die Unterschriftensammlung zum Zeitpunkt seiner Annahme durch Volk und Stände bereits begonnen hat. Die neuen Behandlungsfristen wären bei ihrer Annahme durch Volk und Stände unter Umständen bei einzelnen zu diesem Zeitpunkt noch in Behandlung stehenden Volksinitiativen bereits abgelaufen. Eine weitere Übergangsbestimmung stellt sicher, dass die Behandlungsfristen für zum Zeitpunkt ihrer Annahme bereits eingereichte Initiativbegehren noch nicht gelten.

Fristen uei uer i>f handlung von Volksinitiativen Einrcichung Botschaft des Bundes- Volks- Bundesrates bcschluss abstimmung /. Geltende Regelung (GVG Art. 26, 27, 29): -36 Monate > allgemeine Anregung 1J , 24 Monate keine Frist

-48 Monate--- ausgearbeiteter Entwurf 24 Monate keine Frist

- 60 Monate — direkter oder indirekter Gegenentwurf 30 Monate keine Frist

2. Regelung gema.is Vorentwurf der Bunclcskanzlei vom 7. De.ze.mber 1992 allgemeine Anregung •' 30 Monate 24 Monate 12 Monate ausgearbeiteter Entwurf, mil oder ohne Gegenentwurf .. . 42 Monate 2) 36 Monate 12 Monale 3. Regelung gemdss Bcschlussentwurf der Staatspolitischen Commission vom 26. Februar 1993 allgemeine Anregung !) 24 Monate ausgearbeiteter Entwurf, mit oder ohne Gegenentwurf , . . 48 Monatc-1*

" Fristen bis zum Beschluss, oh der allgemeinen Anregung zugestimmt wird. Im Falle der Zustimmung muss eine Vorlage ausgearbeitet und der > Vgl. die Fussnote auf S. 13 des Berichtes. s-

3) 36 Monate, wenn die Bundesversammlung dem Entwurf zuslimml. . § Grq

Bundesbeschluss Entwurf über das Verbot rückwirkender Bestimmungen in Yolksinitiativen und die Behandlungsfristen von Volksinitiativen

vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Prüfung einer parlamentarischen Initiative, nach Einsicht in den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 26. Februar 1993" und in die Stellungnahme des Bundesrates vom 7. April 19932), beschliesst:

I Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert:

Art. 121 Abs. 31'" (neu), 5 und 6 sowie Abs. 7 (neu) -*ls Bestimmungen in Initiativbegehren, welche Wirkungen auf einen Zeitpunkt zurück entfalten, der vor Annahme des Begehrens durch Volk und Stände liegt, sind unzulässig. Wird ein solches Begehren in Form einer allgemeinen Anregung gestellt, beschliessen die eidgenössischen Räte darüber innert zwei Jahren. Sind sie mit dem Begehren einverstanden, haben sie die Partialrevision im Sinne der Initianten auszuarbeiten. Dieselbe ist innert weiteren zwei Jahren dem Volke und den Ständen zur Annahme oder Verwerfung vorzulegen. Stimmen die eidgenössischen Räte dem Begehren nicht zu, ist die Frage der Partialrevision dem Volke innert zwei Jahren nach dessen Einreichung zur Abstimmung zu unterbreiten. Sofern die Mehrheit der an der Abstimmung teilnehmenden Stimmberechtigten zustimmt, ist die von der Bundesversammlung im Sinne des Volksbeschlusses ausgearbeitete Revision innert zwei Jahren nach dem Abstimmungsdatum dem Volke und den Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten. Wird das Begehren in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs gestellt und stimmt die Bundesversammlung demselben zu, ist der Entwurf innert drei Jahren nach dessen Einreichung dem Volke und den Ständen zur Annahme oder Verwerfung vorzulegen. Stimmt die Bundesversammlung nicht zu, so kann sie einen eigenen Entwurf ausarbeiten. Ihr Entwurf oder. Verwerfungsantrag ist gleichzeitig mit dem Initiativbegehren innert vier Jahren nach dessen Einreichung der Abstimmung deS Volkes und der Stände zu unterbreiten.

Verbot rückwirkender Bestimmungen in Volksinitiativen. BB

Die Bestimmungen dieses Artikels dürfen Volk und Ständen nur in Form einer gesonderten Vorlage zur Aufhebung oder Abänderung beantragt werden.

II Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt ergänzt:

Übergangsbestimmungen Art. 20 (neu): Artikel 121 Absatz 3bls findet Anwendung auf Initiativbegehren, wenn mit der Unterschriftensammlung zum Zeitpunkt seiner Annahme durch Volk und Stände noch nicht begonnen worden ist. Die Änderungen vom ...von Artikel 121 Absätze 5 und 6 finden auf alle Initiativbegehren Anwendung, die nach der Annahme dieser Änderungen durch Volk und Stände eingereicht werden.

III Dieser Beschluss untersteht der Abstimmung des Volkes und der Stände.

Minderheitsantrag l

(Cross Andreas, Bühlmann, Caspar-Hutter, de Dardel, Diener, Eggenberger, Fankhauser, Meier Samuel, Ruf, Stamm Judith, Steinemann, Tschäppät Alexander)

Nichteintreten

Minderheitsantrag 2

(Tschäppät Alexander, Bühlmann. Diener, Fankhauser)

Artikel 121 Absatz 3h!s (neu) *is Bestimmungen in Initiativbegehren, welche Wirkungen auf einen Zeitpunkt zurück entfalten, der vor Einreichung des Begehrens liegt, sind unzulässig. Die Bundesversammlung entscheidet über die Zulässigkeit von Bestimmungen, welche Rechtswirkungen auf einen Zeitpunkt zwischen Einreichung des Begehrens und Ablauf der gesetzlichen Fristen zur Verabschiedung der Stellungnahme der Bundesversammlung entfalten.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Parlamentarische Initiative Behandlung von rückwirkenden Bestimmungen in Volksinitiativen Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 26. Februar 1993

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1993 Année Anno

Band 2 Volume Volume

Heft 20 Cahier Numero

Geschäftsnummer 91.410 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 25.05.1993 Date Data

Seite 204-221 Pagina

Ref. No 10 052 615

Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.