Quelle

BBl 1995 IV 1288

Ausserparlamentarische Gesetzgebung im Rahmen der beruflichen Vorsorge Stellungnahme des Bundesrates zum Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 7. April 1995 über die ausserparlamentarische Gesetzgebung im Rahmen der beruflichen Vorsorge vom 2. Oktober 1995

Âusserparlamentarische Gesetzgebung im Rahmen

der beruflichen Vorsorge Stellungnahme des Bundesrates zum Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 7. April 1995 über die ausserparlamen t arische Gesetzgebung im Rahmen der beruflichen Vorsorge

vom 2. Oktober 1995

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, an der Sitzung vom 2. Oktober 1995 hat der Bundesrat den oben genannten Bericht mit Interesse zur Kenntnis genommen. Er dankt der Geschäftsprüfungskommission für die sorgfältige Prüfung der gesamten ausserparlamentarischen Gesetzgebung im Rahmen der beruflichen Vorsorge und nimmt im folgenden zu dem Bericht und den darin enthaltenen Empfehlungen Stellung. Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Präsident, meine Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

2. Oktober 1995 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Villiger Der Bundeskanzler: Couchepin

1288 1995-700

Stellungnahme

l Grundsatzüberlegungen 1.0 Die Befolgung des parlamentarischen Willens 1.0.0 Der Bundesrat nimmt erfreut zur Kenntnis, dass sowohl der Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates " als auch der Bericht der Parlamentarischen Verwaltungskontrollstelle2) zu der zentralen Schlussfolgerung gelangen, der politische Wille des Parlamentes beim Vollzug des BVG sei insgesamt befolgt worden und der Bundesrat und die Verwaltung haben nicht versucht, auf dem Verordnungswege wieder Regelungen einzuführen, die vom Parlament abgelehnt worden waren. Der Bundesrat erachtet somit die ihm kürzlich gemachten Vorwürfe, er habe den Willen des Parlamentes nicht befolgt, teilweise für unbegründet. 1.0.0.1 Der Grundsatz, demzufolge «...das Parlament das Rechtsetzungsmonopol innehat, aber Kompetenzen delegieren kann 3 '...», sollte wie folgt differenziert werden. 1.0.1 Die geltende Bundesverfassung enthält Unbestrittenermassen Elemente der nach staatlichen Funktionen (d. h. nach Rechtsetzung, Vollzug und Rechtsprechung) vorgenommenen Gewaltenteilung 4>, doch finden sich ebenso Elemente der Gewaltenteilung im Sinne der personellen Gewaltentrennung und einer wechselseitigen Machtbeschränkung (Gewaltenhemmung) staatlicher Organe5'. Entsprechend kennt die Bundesverfassung zwar ein Monopol der Bundesversammlung für den Erlass formeller Gesetze, nicht aber ein Rechtsetzungsmonopol. Nach der herrschenden Lehre und Praxis ermächtigt sie den Bundesrat zum Erlass von Rechtssätzen in Form von selbständigen Verordnungenfl). Die reinen Ausführungs- oder Vollzugsverordnungen fuhren zwar ein formelles Gesetz näher aus, doch wird die Kompetenz dazu nicht aus dem Gesetz, sondern direkt aus Artikel 102 Absatz 5 der Bundesverfassung abgeleitet7>. Daneben gestehen Lehre und Praxis dem Bundesrat die Kompetenz zu, gestützt auf Artikel 102 Ziffern 8, 9 und 10 der Bundesverfassung direkt gestützt auf die Verfassung und ohne spezialgesetzliche Grundlage praeter (nicht aber contra) tegem Verordnungen zur Wahrung der Interessen der Eidgenossenschaft gegen aussen sowie der äusseren und inneren Sicherheit zu erlassenS). Die Rechtsetzungsdelegation durch formelles Gesetz (d.h. der Erlass

» Bericht vom 7. April 1995 (Bericht GPK), Ziffer 31 (BB11995 IV ...). > Bericht vom 14. Oktober 1994 (BB1 1995 IV ...) (Bericht PVK), Zusammenfassung, Zif- fern l, 2 und 4 sowie Bericht GPK, erster Teil, Ziffern 1.2 und 2.1 (BB11995 IV ...). > Bericht PVK, erster Teil, Ziffer 1.2. 4) S. dazu etwa Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, Rz. 611-621 sowie neustens Hansjörg Seiler, Gewaltenteilung, Bern 1994, 5) S. 58 ff., 436 ff. und 443 ff. S. etwa die Darstellung der neueren Lehre bei Seiler, a.a.O., S. 490 ff. sowie Häfelin/ Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 612 und 614 ff. 6) S. etwa Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz, 859; Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Fassung von 1967 und neubearbeiteter Nachtrag bis 1994 (Überset- 7) zung von Elisabeth Gasser-Wolf), Basel und Frankfurt 1995, Bd. II, Nr. 1518 ff. Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 1004/1005; Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1525/1526; Kurt Eichenberger, in «Kommentar BV», Art. 102 Ziff. 5, Rz. 85/86; B Georg Müller/Jean-Francois Aubert, in-«Kommentar B V», Art. 89 Abs. l, Rz, 20 ff. > Dietrich Schindler, in «Kommentar BV, Art. 102 Ziff.8, Rz. 110; derselbe a.a.O., Art. 102 Ziff. 9, Rz. 127; Eichenberger, a. a. O., Art. 102 Ziff. 10, Rz. 163 ff.; Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1528/1529; Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 1007 ff.

sogenannter unselbständiger Verordnungen)9) ist daher nicht die einzige Möglichkeit des Bundesrates zur Rechtsetzung10). 1.0.2 Die schweizerischen Gesetzgebungsinstitutionen lassen das Ermitteln eines (hypothetischen) Willens des Gesetzgebers relativ schwierig erscheinen, da am Zustandekommen eines formellen Gesetzes nicht nur das Parlament (bzw. eine Mehrheit der Parlamentarier), sondern in der Regel auch der Bundesrat (im Rahmen der Vorbereitung der Erlasse) sowie (in Form der ausdrücklichen oder - mittels Referendumsverzicht -stillschweigenden Zustimmung des erforderlichen Quorums) die Stimmbürger beteiligt sind">. Zur Ermittlung der ratio legis haben Lehre und Praxis Methoden und Grundsätze zur Auslegung entwickeltl2'. Die subjektiv-historische und die objektiv-historische Auslegung J3> sind lediglich zwei unter mehreren, von Lehre und Praxis als gleichwertig anerkannten Auslegungsmethoden (sog. Methodenpluralismus I4>). Was das Bundesrecht (im Gegensatz zu einigen Kantonen I5>) dagegen nicht kennt, ist die sogenannte authentische Interpretation, d. h. das formelle Recht des Parlamentes, eine für Regierung und Verwaltung verbindliche Interpretation eines Verfassungs- oder Gesetzestextes vorzuschreiben. Die unmittelbare Gleichstellung eines «politischen Willens» des Parlamentes mit dem Willen des Gesetzgebers (d. h. der ratio legis des in Kraft gesetzten Erlasses) erscheint daher nicht zulässig. Der Bundesrat ist bei der Schaffung seines Verordnungsrechtes zwar Unbestrittenermassen an die formellgesetzlichen Vorgaben gebunden, doch hat er die gesetzlichen Bestimmungen im Rahmen der anerkannten Auslegungsmethoden nach bestem Wissen und Gewissen auszuführen lfi) , ohne dass er sich von vorneherein auf eine bestimmte Auslegungsmethode festlegen lassen dürfte. Insofern können der Sinn und die Tragweite einer Gesetzesbestimmung für den Verordnungsgeber nicht zwingend von dem aus den Materialien und insbesondere aus einzelnen Diskussionsvoten im Parlament (sei es im Plenum oder in den Kommissionen) deduzierten «parlamentarischen Willen» hergeleitet werden.

1.0.3 Mit der Auslegungsproblematik eng zusammen hängt ferner die Frage, inwiefern es sich bei einem Schweigen des Gesetzgebers um ein qualifiziertes Schweigen handelt oder ob eine Gesetzeslücke im Sinne einer «planwidrigen Unvollstä'ndigkeit» vorliegt I7>. Das formelle Gesetz hat nicht jede Frage, die es nicht direkt beantwortet, damit bereits durch ein qualifiziertes Schweigen entschieden. Die Frage, wie das Schweigen des Gesetzes zu bewerten ist, ist gegebenenfalls durch Auslegung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden zu entscheiden. Liegt ein qualifiziertes Schweigen vor, ist wiederum durch Auslegung zu entscheiden, ob

W S. etwa Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 1011 ff.; Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1531 ff.; Müller/Aubert, a. a. O., Rz. 30 ff. 10) Die Unterscheidung zwischen diesen Verordnungsarten wird zwar von der Lehre hinsichtlich ihrer Praktikabilität pro futuro etwa in Frage gestellt, der Grundsatz der unterschiedlichen Kompelenzgrundlage aber ist nicht bestritten; vgl. etwa Eiehenberger, a. a. 0., Rz. 85 a. E.; Müller/Aubert, a. a. O., Rz. 25-27 und dortige Hinweise. Zur gerichtlichen Überprüfung des Verordnungsrechts s. Ziff. 1.3.2.1 unten. Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz.88. S. etwa Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 288 ff. sowie Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 58 und dortige Hinweise. » Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 87 ff. und 92 ff. H) Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz.73, 107 und dortige Hinweise sowie die Beispiele IS bei Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 292 ff. ' S. beispielsweise Art. 70 Ziff. 2 Kantonsverfassung Obwalden, SR 131.216.1. iö) Vgl. Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 290. "> Aubert, Bundesstaalsrecht, Nr. 314 ff.; Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 115 ff. sowie dortige Hinweise.

eine bestimmte Regelung (absichtlich oder unabsichtlich) ausgeschlossen und damit der Spielraum des Verordnungsgebers wesentlich eingeengt werden sollte, oder ob mit dem Schweigen dem Verordnungsgeber ein erweiterter Regelungsspielraum gewährt werden sollte IK>. MUSS dagegen eine Lücke angenommen werden, hat sie der Verordnungsgeber bei deren Feststellung im Sinne des Gesetzes zu fül-

1.1 Rahmenbedingungen für die Tätigkeit der Verwaltung 1.1.1 Zunächst einmal ist festzuhalten, dass die Verwaltungstätigkeit während der Vorbereitungsphase des Gesetzes sowie später bei der Ausarbeitung der Verordnungen unter schwierigen Bedingungen erfolgte: Zum einen bestand nicht immer Klarheit über den Willen des Gesetzgebers, und zum anderen sollte - um ein sozialpolitisches Manko auszugleichen - in das öffentliche Recht ein neues System integriert werden, das vor allem im privaten Sektor seit über 100 Jahren bekannt ist und angewendet wird. Durch diese Umstände wurde die Verwaltungstätigkeit erschwert. Darüberhinaus war in diesem Bereich ein Konflikt zwischen der öffentlichen und privaten Durchführung gleichsam vorprogrammiert, da die berufliche Vorsorge stark individualistisch geprägt ist. Einerseits sollte eine Rechtsnorm festgelegt werden, um die Rechtssicherheit zu gewährleisten. Gleichzeitig galt es, der Flexibilität und Entscheidungsfreiheit der Betroffenen Rechnung zu tragen: Sie sollten sich in der beruflichen Vorsorge für die ihnen am geeignetsten erscheinenden flexiblen Massnahmen entscheiden können. 1.1.2 Darüberhinaus ist in diesem Bereich die Abweichungsspanne zwischen dem privaten und dem Öffentlichen Sektor sehr gering20). Dies verpflichtet den öffentlichen Sektor zur Festsetzung von Normen, deren Anwendung den privaten Sektor nicht zu sehr einengt, und die ihm erlauben, die bisher eingeräumten Vorteile in angemessenem Rahmen aufrechtzuerhalten. Dies darf jedoch nicht zu einer übermässigen Beeinträchtigung der verbindlichen Rechtsnormen führen. 1.1.3 In bezug auf die Konzeption der Planung kann der Bundesrat den Vorwurf, er habe, hier eine zu lockere Haltung eingenommen, nicht gelten lassen. Der dem Willen des Ständerates entsprechende Plan zur grundlegenden Umgestaltung der Konzeption des Gesetzes (Beitragsprimat statt Leistungsprimat) wurde ohne Einschränkungen verfolgt. In Anbetracht der zahlreichen, im BVG enthaltenen Kompetenzdelegationen an den Bundesrat sowie des politischen Drucks, das Gesetz innert möglichst kurzer Frist in Kraft zu setzen, war es jedoch nicht möglich, die Verordnungen innerhalb der gegebenen Frist im vorgesehenen Rhythmus vorzulegen. Die vom BSV beim Bundesrat erbetene Fristverlängerung wurde nicht gewährt.

1.2 Politischer Wille des Gesetzgebers 1.2.1 Unklare Formulierung des gesetzgeberischen Willens 1.2.1.1 Die Verwaltungskontrollstelle stellt fest, dass der Gesetzgeber seinen Willen nicht deutlich genug zum Ausdruck gebracht hat. Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerats ist ihrerseits der Ansicht, es sei nicht klar definiert gewe-

Ia Vgl. Aubert, Bundessiaatsrecht, Nr. 316/317; Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 121. Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 126; Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 322.

sen, in welchem Umfang Befugnisse an den Bundesrat übertragen werden. Dies bestätigt die bei der Ausarbeitung der Verordnungen und der praktischen Anwendung des Gesetzes aufgetretenen Befürchtungen des BSV.

1.2.2 Tragweite der nicht klar umschriebenen Kompetenz Übertragung 1.2.2.1 Das BVG enthält eine Reihe von Rechtsetzungsdelegationen, welche den Bundesrat zum Erlass unselbständigen Verordnungsrechts21) ermächtigen22'; die entsprechenden Verordnungsbestimmungen haben in der Regel gesetzesvertretenden Charakter, d. h. die Bestimmungen dienen nicht allein dem Gesetzesvollzug, sondern könnten materiell auch im formellen Gesetz selbst enthalten sein, welches im fraglichen Punkt auf eine vollständige Regelung verzichtet hat und mit dem Erlass der vollständigen Regelung den Bundesrat beauftragt hat23'. Alle diese Delegationen belassen dem Bundesrat einen mehr oder weniger erheblichen Ermessensspielraum beim Erlass seiner gesetzesvertretenden Regelung; dass er sich dabei an den Rahmen und die Ziele des formellen Gesetzes zu halten hat, erscheint unbestritten. Auch der politische Wille des Parlamentes bzw. von Parlamentariern, die sich in irgendeiner Form geäussert haben, kann für den Bundesrat gewisse Anhaltspunkte enthalten. Jedoch ist dies für den Bundesrat nicht verbindlich, soweit es um den delegierten Regelungsbereich geht. Indem das Parlament als Gesetzgeber selbst auf eine detaillierte Regelung verzichtet hat - sei es, dass ein mehrheitsfa'higer Konsens nicht hergestellt werden konnte, sei es, dass es sich von einer eher

> S. Ziff. 1.0.1 vorne. > Beispiele solcher Delegationen finden sich in Artikel 2 Absatz 2 (Nichtunterstellung bestimmter Arbeitnehmer aus besonderen Gründen), Artikel 7 Absatz 2 (Abweichungen vom massgebenden Lohn), Artikel 9 (Anpassung der Grenzbetröge an die einfache minimale Altersrente der AHV), Artikel 14 Absatz l (Bestimmung des Mindesiumwandlungssatzes von Altersguthaben zu Altersrenten), Artikel 15 Absatz 2 (Festlegung des Mindestzinssatzes für Altersgutschriften und Freizügigkeitsleistungen), Artikel 19 Absatz 3 (Regelung des Anspruches der geschiedenen Frau auf Hinierlassenenleistungen), Artikel 29 Absatz4 [heute aufgehoben durch das FZG vom 17. Dez. 1993] (Errichtung, Inhalt und Rechtswirkungen der Freizügigkeitspolicen und anderer Formen der Erhaltung des Vorsorgeschutzes), Artikel 33 Absatz l (Mindestleistungen innert der Übergangszeit), Artikel 34 Absatz l (Berechnung der Leistung in besonderen, beispielhaft [aber nicht abschliessendj umschriebenen Fällen), Artikel 34 Absatz 2 (Vorschriften über die Verhinderung ungerechtfertigter Vorteile bei Anspruchskumulation gegenüber den Sozialversicherungen), Artikel 40 Absatz 3 [heute aufgehoben durch das Bundesgesetz über die Wohneigentumsförderung mit Mitteln der beruflichen Vorsorge vom 17. Dez. 1993] (Anforderungen an die Sicherstellung des Vorsorgezweckes bei Verpfandung des Altersguthabens), Artikel 43 Absatz l (Zulassung abweichender Leistungssysteme bei Selbstündigenverbenden von demjenigen der obligatorischen Versicherung der Arbeitnehmer), Artikel 53 Absatz 4 (Anforderungen an Kontrollstellen und anerkannte Experten), Artikel 58 Absatz 2 (Änderung des Ansatzes für die Ausrichtung von Zuschüssen aufgrund ungünstiger Altersstruktur einer Vorsorgeeinrichtung), Artikel 61 Absatz 2 (Voraussetzungen für die Unterstellung von Vorsorgeeinrichtungen unter die Bundesaufsicht), Artikel 71 Absatz 2 (Zulässigkeit der Verpfandung oder Belastung von Ansprüchen einer Vorsorgeeinrichtung aus Kollektivlebensversicherung oder Rückversicherungsvertrag), Artikel 82 Absatz 2 (steuerrechtliche

Anerkennung der Vorsorgeformen und Abzugsberechtigung für Beiträge), Artikel 86 (Ausnahmen von der Schweigepflicht der mit dem Vollzug Beauftragten), Artikel 87 (Auskunftspflicht der Organe der AHV/1V zuhanden der mit dem Vollzug des BVG Beauftragten), Artikel 93 Absatz 2 (Festlegung der Frist für die Anpassung bestehender Vorsorge- einrichtungen an die Anforderungen des, BVG). Häfelin/Haller, Bundesstaalsrecht, Rz. 1002; Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1531/1532 und dortige Hinweise.

technischen Detailregelung entlasten wollte -, hat es den Erlass der entsprechenden Regelung im Rahmen der Delegationsschranken eben dem Bundesrat übertragen. Je umfassender und offener die Delegationsnorm gestaltet ist, um so grösser wird der Ermessensspielraum des Bundesrates als Verordnungsgeber. Solange er sich in seiner Ermessensausübung an den vom Gesetz vorgegebenen materiellen Rahmen - zu ermitteln durch die anerkannten Auslegungsmethoden - hält, kann ihm nicht gesetzwidriges Verhalten vorgeworfen werden. 1.2.2.2 Neben den rein gesetzesvertretenden Bestimmungen kann - in der gleichen Verordnung24' - zudem das kompetenzmässig direkt auf die Verfassung abgestützte Vollzugsrecht25' treten. Dieses kann nach herrschender Lehre und Praxis im Gesetz enthaltene Regelungen aus- und weiterführen, ergänzen und spezifizieren26', z.B. ergänzende Verfahrensvorschrifteh aufstellen, gesetzliche Anordnungen verdeutlichen, Begriffe definieren sowie planwidrige Unvollstündigkeiten des Gesetzes (Lücken) beseitigen27). Wiewohl hier der Ermessensspielraum des Verordnungsgebers anerkanntermassen gering ist, so ist doch auch hier letztlich die durch korrekte Auslegung ermittelte ratio legis für die Ausgestaltung im einzelnen massgebend, und nicht der oben umschriebene politische Wille des Parlamentes. 1.2.2.3 Das vom Ständerat angestrebte, dem jetzigen BVG zugrundeliegende Modell wurde kurzfristig und unter politischem Druck realisiert. Deshalb weist es Lücken und Mängel auf, die nicht mit der nötigen Aufmerksamkeit überprüft werden konnten. Der ersten Revision des Gesetzes kommt insofern um so grösseres Gewicht zu, als sie darauf abzielt, die Mängel des Gesetzes in seiner jetzigen Form zu korrigieren und gleichzeitig Lücken, die bei der Anwendung zutagegetreten sind, zu beseitigen.

1.3 Gesetzmässigkeit der Verordnungen 1.3.1 Auslegung des Verordnungsrechts 1.3.1.1 Die Geschäftsprüfungskommission ist der Ansicht, die Auslegung des Verordnungsrechts gehe zu weit, und es sei deshalb notwendig, die umstrittenen Regelungen wieder einzuführen (vgl. Empfehlung 1). Der Bundesrat verweist bezüglich der Auslegung des Verordnungsrechts auf Ziffer 1.2.2.1 und 1.2.2.2 im vorangegangenen Text.

1.3.2 Überprüfung dieser Gesetzmässigkeit

1.3.2.1 Das Bundesgericht kann das Verordnungsrecht des Bundesrates im Anwendungsfall (d. h. bei Anfechtung einer auf die Verordnung abgestützten Verfügung infolge behaupteter Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit) auf Verfassungsmässigkeit und Gesetzmässigkeit überprüfen (sog. konkrete Normenkontrolle bzw. akzessorisches Prüfungsrecht)28'. Soweit das Verordnungsrecht auf einer gesetzlichen Delegation beruht, kann allerdings das Bundesgericht infolge der Beschränkung

> Vgl. Fussnote 10 W S. vorne Ziff. 1.0.1 > Müller/Aubert, a. a. O., Rz. 26 und dortige Hinweise. ' S. etwa Hüfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 1792 ff.; Walter Haller, in «Kommentar BV», An. 113 Rz. 180 ff. sowie Art. 114Hs, Rz. 33/34 und dortige Hinweise.

von Artikel 113 Absatz 3 der Bundesverfassung den Umfang der Delegation bzw. die Einhaltung der allgemeinen Delegationsgrundsätze durch den Gesetzgeber nicht überprüfen; der Verordnungsinhalt kann nur soweit überprüft werden, als er nicht bereits durch das delegierende Gesetz vorgegeben ist29). 1.3.2.2 Auch der Bundesrat ist gehalten, die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit seiner Verordnungen zu prüfen 30) Er tut dies in der Regel sowohl beim Erlass als auch bei der Anwendung der Verordnungen: Die Verordnungsentwürfe lässt er vor ihrer Verabschiedung im Bundesamt für Justiz in allgemeiner Form auf Verfassungs- und Gesetzmässigkeit überprüfen. Für die Anwendungsphase stehen ihm für die Überprüfung im Einzelfall die Verwaltungskontrolle des Bundesrates sowie - imfinanzrechtlichenBereich - die Eidgenössische Finanzkontrolle zur Verfügung. 1.3.2.2.1 Die Bundesversammlung ist kraft ihres allgemeinen Oberaufsichtsrechtes über die Eidgenössische Verwaltung und Rechtspflege nach Artikel 85 Ziffer II der Bundesverfassung auch dazu legitimiert, die gesamte Tätigkeit des Bundcsrates zu beaufsichtigen 31) Die Beaufsichtigung schliesst sowohl eine Rechtmässigkeitsals auch eine Zweckmässigkeitskontrolle in sich 32) und kann in Kritiken, Empfehlungen und Aufforderungen ausmünden, erlaubt es aber nicht, innerhalb des Kompetenzbereiches des Bundesrates im Einzelfall zu befehlen, aufzuheben, zu verändern oder zu ersetzen33)., 1.3.2.2.2 Umstritten war in diesem Zusammenhang verschiedentlich, inwieweit das Parlament dem Bundesrat in dessen delegierten Rechtsetzungsbereich mittels Motionen verbindliche Weisungen erteilen kann: National- und Ständerat konnten sich anlässlich einer entsprechenden Revision von Artikel 22 des Geschäftsverkehrsgesetzes 34) nicht darauf einigen, die Motion in diesem Bereich formell zuzulassen; der Ständerat hielt in seinem Geschäflsreglement für den delegierten Rechtsetzungsbereich am Institut der Empfehlungfest 35),, während das Geschäftsreglement des Nationalrates entsprechende Motionen materiell an siczulässt 36).'. Da für die Überweisung von Motionen die Zustimmung beider Räte erforderlich ist, erscheint infolge der Divergenzen in den Geschäftsreglementen der beiden Räte die Überweisung von Motionen im delegierten Rechtsetzungsbereich aber praktisch 1.3.2.2.3 Zur angesprochenen Möglichkeit, auf der Ebene des formellen Gesetzes

vermehrt eine Pflicht des Bundesrates einzuführen, seine Verordnungen oder einzelne Bestimmungen dieser Verordnungen dem Parlament zur Genehmigung vorzulegen 38), ist festzuhalten, dass dieses Institut zwar in verschiedenen Bereichen exi-

9) Haller, a. a. O., Rz. 184 und dortige Hinweise. 30) S. Artikel2 Absatz2 in Verbindung mit Artikel4 Absatz3 undArtikel 7? Absatz4 des Verwaltungsorganisationsgesetzes (SR 172.010). - ' Jean-François Aubert, in «Kommentar BV», Art. 85 Ziff. 11, Rz. 157 ff.; Häfelin/Haller, 32) Bundesstaatsrecht, Rz. 741. Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1367. 13) Aubert, in «Kommentar BV», Rz. 174; Hafelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 741. 5) Art. 25 Abs. 2 Geschäftsreglement des Ständerates; SR 171.14; s. dazu insbesondere Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1369. 36) Art. 32 Abs. l Geschäftsreglement des Nationalrates, SR 171.13. 37) Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1369 a. E. 8) Bericht GPK, Ziff. 442, S. 19.

stiert 3y>, dass es aber von der wohl herrschenden Lehre nach wie vor eher skeptisch beurteilt wird40' und sich infolge seiner relativen Schwerfälligkeit als allgemeines Oberaufsichtsmittel über die Rechtsetzung des Bundesrates wohl kaum eignet. 1.3.2.2.4 Es wird ferner vorgeschlagen, eine Art implizites Überprüfungsrecht des Parlamentes über das Verordnungsrecht des Bundesrates einzuführen, indem dem Gesetzesentwurf und der Botschaft bereits die Entwürfe der geplanten Verordnungen bzw. zumindest die wesentlichen darin geplanten Regelungen zu unterbreiten wären. An sich würde eine solche Regelung insofern durchaus Sinn machen, als sie das Verständnis für die vorgeschlagenen gesetzlichen Regelungen und die entsprechenden Beurteilungsmöglichkeiten fördern könnten. Dem Einwand, dass das Parlament damit vermehrt auf die dem Bundesrat von Verfassungs wegen zustehenden Verordnungskompetenzen Einfluss nehmen könnte, ist insofern nicht stichhaltig, als es seinen Einfluss bei dieser Gelegenheit eben auf dem ihm zustehenden Weg, nämlich über die Gesetzgebung, wahrnehmen könnte. Das Hauptproblem liegt vielmehr auf der praktischen Ebene: Die personelle Dotierung für Gesetzgebungsprojekte ist heute sehr knapp bemessen; in der Regel muss auch ein grösseres Projekt mit 2-4 Stellen, Sekretariat eingeschlossen, auskommen, während die zeitlichen Vorgaben von Seiten der Politik für solche Arbeiten laufend verschärft werden. Da sowohl beim federführenden Amt als auch bei den konsultierten Ämtern meistens die gleichen Personen sowohl den Gesetzesentwurf als auch die Verordnungsentwürfe betreuen, wäre eine gleichzeitige Ausarbeitung der Entwürfe unter den heutigen Bedingungen nur mit relativ stark verlängerten Fristen möglich. Dazu kommt, dass der grösste Teil der Verordnungsentwürfe ebenso wie die Gesetzesentwürfe einer Vernehmlassung zumindest bei Kantonen und interessierten Kreisen unterzogen werden muss, so dass sich der Aufwand für eine gleichzeitige Ausarbeitung auch unter diesem Gesichtspunkt erhöhen würde. Da aber die eidgenössischen Räte gerade bei politisch umstrittenen Vorlagen - wie das Beispiel des BVG zeigt - nicht selten eine relativ einschneidende Umgestaltung des Gesetzesentwurfs vornehmen, hätte dies gegebenenfalls zur Folge, dass die Verordnungsentwürfe laufend angepasst bzw. mehrmals neu ausgearbeitet werden müssten. Dieser Aufwand

erscheint zurzeit jenseits aller faktischen Möglichkeiten. Weitergeführt und allenfalls etwas ausgebaut werden könnten dagegen die im Rahmen des geltenden Botschaftsschemas 41) bereits vorgeschriebenen Erläuterungen für allfällige Delegationen 42); Es wäre zu prüfen, ob im Zusammenhang mit allfälligen Delegationen die

> 2. B. Art. 60 Abs. 2 Verwaltungsorganisationsgesetz, SR 172.010; Art. l Abs. 2 und 48 Abs. 2 Beamtengesetz, SR 172.221.10; Art. 9 Abs. 2 Zolltarifgesetz, SR 632.10 (in allerdings etwas spezifischer Form); Art. 6 Abs. 2 Bundesgesetz betreffend die Freizügigkeit des Medizinalpersonals in der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 811.11; Art. 25 Abs. 2 Getreidegesetz, SR 916.111.0; Art. 10 Abs. 2 Bundesgesetz über aussenwirtschaftliche Massnahmen, SR 946.201. 40) Aubert, Bundessiaatsrecht, Nr. 1374 und dortige Hinweise; derselbe, in «Kommentar BV», Art. 85 Ziff. 11, 176 ff. Bundeskanzlei, Schema zur Gestaltung von Botschaften des Bundesrates an die eidgenössischen Räte, Fassung 1988. Ziff. 62 des Botschaftsschemas lautet: «Delegationen der Gesetzgebungskompetenz an den Bundesrat oder an eine andere Instanz (Departemente, Ämter oder aussenstehende Organisationen) sind zu begründen. Es ist ausdrücklich anzugeben, ob es sich um die Delegation zum Erlass von vollziehendem oder gesetzesvertretendem Verordnungsrecht handelt. Bei gesetzesvertretendem Verordnungsrecht ist eine in ihren Grenzen erkennbare Konkretisierung notwendig. Vgl. auch die Ausführungen zur Gesetzesdelegation in der Stellungnahme des Bundesrates vom S.Mai 1982 zur parlamentarischen Initiative, Parlamentsreform (BB1 1982 II 341, Art. 43).»

Erläuterungen in der Botschaft zum geplanten Verordnungsrecht etwas detailliert werden könnten.

1.3.3 Kompetenzübertragung in Steuerangelegenheiten

1.3.3.1 Durch die Kompetenzübertragung in Steuerfragen (Art. 82 Abs. 2 BVG) wird die Möglichkeit geschaffen, Vorsorge nicht nur in kollektiver Form (zweite Säule), sondern auch individuell zu betreiben. Dies kommt vor allem Selbständigerwerbenden, für die die zweite Säule fakultativ ist, zugute. Der Umfang des Steuerabzugs hängt vom Status der Person ab (Art. 7 BVV3). Die Befugnis zur Festsetzung von Steuerabzügen an den Bundesrat zu übertragen hat sich als wirksame Vorgehensweise erwiesen, die beibehalten werden sollte. Im übrigen wird man sich im Rahmen der ersten BVG-Revision die Frage stellen, ob es nicht angebracht wäre, die Artikel 81-84 BVG zu streichen und sie gegebenenfalls in das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG) und/oder das Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG) zu integrieren.

1.4 Die Rolle der Eidgenössischen Kommission

für die berufliche Vorsorge (BVG-Kommission) 1.4.1 Neudefinition der Rolle der BVG-Kommission 1.4.1.1 Das Verhältnis zur BVG-Kommission gestaltete sich manchmal schwierig. Die Kommission hat sich nämlich von Anfang an nicht als beratendes Organ des Bundesrates verstanden, sondern in erster Linie als Entscheidungsorgan. Sie sieht ihre Aufgabe darin, bei der Entwicklung des BVG Weichen zu stellen, vor allem in Anbetracht der bedeutenden privatrechtlichen Komponente des Gesetzes. 1.4.1.2 Obwohl die Kommission vom BSV an ihr Mandat erinnert wurde43', erscheint es im Sinne einer Klärung angebracht, das grundlegende Rollenverständnis der BVG-Kommission neu zu definieren. 1.4.1.3 Hinsichtlich der Aufgabe des BJ, die Kommissionen zu überwachen, möchten wir festhalten, dass das BJ nicht für die Überwachung der BVG-Kommission zuständig ist, da letztere eine rein beratende Funktion ausübt. Demgegenüber überprüft das BJ aber tatsächlich alle gesetzgeberischen Handlungen der Bundesverwaltung, vor allem im Hinblick auf die Gesetzeskonformität der ausserpariamentarischen Rechtsetzungen.

1.4.2 Die Rolle des Bundesamtes für Justiz

bei der Überwachung der Kommissionen 1.4.2.1 Die Ausarbeitung von Vcrordnungsentwürfen hat der Bundesrat in der Verordnung über die Aufgaben der Departemente, Gruppen und Ämter (Aufgabenver* Ordnung)44' den jeweils in der Sache zuständigen Dienststellen zugewiesen. Nach Artikels Ziffer 12 Buchstabeb der Aufgabenverordnung ist für die Vorbereitung und den Vollzug der Erlasse über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Inva-

Siehe hierzu Art. 85 Abs. 2 BVG.

lidenvorsorge das Bundesamt für Sozialversicherung zuständig. Nach Artikel 85 Absatz 2 BVG begutachtet ferner die Eidgenössische Kommission für berufliche Vorsorge «zuhanden des Bundesrates Fragen über die Durchführung und Weiterentwicklung der beruflichen Vorsorge»; es liegt auf der Hand, dass diese Kommission für die Ausarbeitung der Verordnungen zum BVG beigezogen wurde. An der Ausarbeitung des Verordnungsrechts beteiligt ist ferner nach Artikel 7 Ziffer 2 Buchstaben d, e und f der Aufgabenverordnung 45> das Bundesamt für Justiz. Seine Funktion ist vorweg beratender Natur: Es soll darauf hinwirken, dass die von den Ämtern vorbereiteten Erlasse verfassungs- und (bei der Vorbereitung von Verordnungen) gesetzeskonform ausgestaltet werden sowie dass die Erlasse den Anforderungen hinsichtlich Systematik, Kohärenz, Rechtstechnik und Verständlichkeit genügen. Nicht zu seinen Aufgaben gehört dagegen die Überprüfung der sachlichen und politischen Zweckmässigkeit der Erlasse. Die Überprüfung dieser Punkte ist im Bereiche der beruflichen Vorsorge eindeutig Sache des Bundesamtes für Sozialversicherung und der erwähnten Fachkommission. 1.4.2.2 In der Praxis überprüfen die beiden Abteilungen für Rechtsetzung des Bundesamtes für Justiz sämtliche Entwürfe für rechtsetzende Erlasse der Bundesverwaltung, also insbesondere Entwürfe zu Gesetzen und Verordnungen des Bundesrates, der Departemente und anderer mit Rechtsetzungsaufgaben betrauter Stellen. Eine erste Überprüfung findet im Rahmen einer Ämterkonsultation statt; bei grösseren, im Anschluss an die Konsultation vorgenommenen Änderungen finden häufig weitere Konsultationen statt. Entwürfe zu Bundesgesetzen und Verordnungen des Bundesrates werden zudem noch einmal im Rahmen des Verfahrens vor dem Bundesrat (Mitberichtsverfahren der Departemente) überprüft, wobei allfällige Änderungsanträge über das Justiz- und Polizeidepartement in den Bundesrat eingegeben werden können. ^_-_^— *- 1.4.2.3 Die beiden Abteilungen verfügen derzeit einschliesslich Sekretariat gesamthaft. Über ca. 15 Stellen, doch nehmen sie damit auch die Aufgaben des allgemei- "nen Rechtsdienstes des Generalsekretariates des FJPD sowie einer verwaltungsinternen Begutachtungsstelle für allgemeine Rechtsfragen wahr. Eine Intensivierung der Überprüfung von Erlassentwürfen ist im Rahmen der gegebenen Ressourcen

undenkbar und wohl auch nicht unbedingt erforderlich: Da es sich bei der Überprüfung naturgemäss um eine abstrakte Normenkontrolle handelt, kann die Überprüfung der Verfassungs- und Gesetzmässigkeit nur im beschränkten Rahmen der vorgelegten Texte erfolgen und schliesst eine pro-futuro-Beurteilung des allfälligen Vollzugs ebenso aus, wie eine durchgehende detaillierte rechtshistorische Ermittlung und Beurteilung des allfälligen politischen Willens des Parlamentes ^ oder eine Art fachliche Überwachung der beratenden Kommission. Jenseits aller Möglichkeiten schliesslich liegt eine Überwachung des Vollzugs durch das Bundesamt für Justiz. Für die Beurteilung der Verfassungs- und Gesetzeskonformität der Ver-

> Die Bestimmungen lauten: «Bundesamt für Justiz

d. Mitwirkung an Erlassen des Staats- und Verwaltungsrechts; e. Entwicklung von Grundsätzen für das methodische Vorbereiten von Erlassen und Verwirklichung dieser Grundsätze durch Beratung und Instruktion der mit Rechtsetzungsaufgaben betrauten Bundesstellen; f. Mitwirkung in den Redaktionskommissionen; ...» S. dazu Ziff. 1.0 und 1.2.

Ordnungen im Vollzug eignet sich im übrigen die bereits bestehende akzessorische Prüfungsmöglichkeit durch das Bundesgericht wesentlich besser4^. 1.4.2.4 Hinsichtlich einer anfälligen Publikation der Stellungnahmen des Bundesamtes für Justiz ist festzuhalten, dass einer generellen Publikation folgende Gründe entgegenstehen: Soweit die Stellungnahmen im Rahmen der Ämterkonsultation erfolgen, wird in der Regel in irgend einer Form (Konferenziell, ergänzende Konsultation usw.) eine Bereinigung durchgeführt, welche zu einer Anpassung des Erlassentwurfes führt. Insofern sind anfällige Kritiken des Bundesamtes für Justiz im Hinblick auf den vom Bundesrat verabschiedeten und für Dritte massgebenden Entwurf wenig hilfreich. Was das Verfahren vor dem Bundesrat anbelangt, fliessen die Stellungnahmen des Bundesamtes für Justiz über die anfälligen Mitberichte des Departementes in die Diskussion im Bundesrat ein und sind als solche nach Artikel 13 VwOG4S> der Öffentlichkeit nicht zugänglich. Solange die Frage der Öffentlichkeit der Verwaltungsta'tigkeit nicht in genereller Form einer Überprüfung und Entscheidung unterzogen worden ist, bietet sich höchstens die Möglichkeit an, dass Stellungnahmen des Bundesamtes für Justiz aus der Ämterkonsultation, die von allgemeinem Interesse sind, in noch etwas vermehrtem Rahmen als bisher im Publikationsorgan «Verwaltungspraxis der Bundesbehörden» publiziert werden.

1.5 Stellungnahmen des BSV

1.5.1 Im Bericht PVK werden für die Publikation amtlicher Stellungnahmen (d. h. Informationen) u. a. folgende zwei Vorbedingungen aufgestellt4yj: «1. Die Stellungnahmen müssen den Verfassungsbestimmungen und insbesondere dem Prinzip der Gesetzmässigkeit entsprechen. 2. Die Behörde muss entweder über eine ausdrückliche Kompetenz, über eine Gesetzgebungs- oder eine Aufsichtskompetenz verfügen. Diese Bedingung kann gelockert werden, wenn keine Einschränkung der Grundrechte zu befürchten ist.» 1.5.2 Sowohl der Bericht PVK als auch der Bericht GPK scheinen die Veröffentlichung amtlicher Stellungnahmen vollumfänglich unter den Begriff der Verwaltungsverordnung zu subsumieren. Als Verwaltungsverordnung bezeichnet die Lehre vorweg generelle Dienstanweisungen an die Organe der Verwaltung501, die aber für Dritte im Grundsatz keine Rechtsverbindlichkeit beanspruchen können51'. Aufgeführt werden in diesem Zusammenhang auch etwa verwaltungsinterne Organisationsverordnungen und Benutzungsreglemente für öffentliche Anstalten521. 1.5.3 Über die Frage, wie weit Verlautbarungen und Publikationen der Behörden ohne Weisungscharakter noch als Verwaltungsverordnungen zu charakterisieren sind, gehen die Auffassungen der Lehre heute noch auseinander. Es ist zwar eine Tendenz ersichtlich, auch Informationsinstrumente ohne Weisungscharakter als

•") S. Ziff. 1.3.2.1. S. dazu Christian Furrer, Bundesrat und Bundes Verwaltung, Bern 1986, S. 53/54. « Bericht PVK, drittes Kapitel, Ziff. 4, S. 122. so > Ulrich Hafelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, Rz. 96; Biaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel und Frankfurt a. M. 1992, Nr. 360 ff.; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungss rechtsprechung, Basel und Frankfurt a. M. 1990, Nr. 9, sowie dortige Hinweise. " Knapp, a. a. O., Nr. 366-368; Häfelin/Müller, Verwaltungsrecht, Rz. 97/98. > Pierre Moor, Droit administratif, Vol I, 2. Aufl., Bern 1994, S. 265; zu den Problemen der sog. Aussenwirkungen s. etwa Moor, a. a. O. S. 268/269 sowie Häfelin/Müller, Rz. 101 ff.

Verwaltungsverordnungen zu betrachten 53) bzw. als Informationsverwaltung dem Erfordernis einer Verfassungs- und Gesetzesgrundlage zuunterstellen 54).. 1.5.4 Es ist wohl richtig, dass im Hinblick auf das Legalitätsprinzip sämtliches Verwaltungshandeln im Grundsatz eine Rechtsgrundlage benötigt 55) und dass der Bund für die Setzung dieses Rechts seinerseits nach Artikel 3 der Bundesverfassung eine ausdrückliche Kompetenzzuweisung in der Bundesverfassung benötig56).. Dies kann aber n u r d i e generellen Sachgebiete d e r jeweiligen innerhalb des jeweiligen Sachgebietes (Erlass von Verfügungen, Abschluss von Verträgen, Information usw.) eine spezifische Verfassungsgrundlage vorliegen müsse, kann keine Rede sein. Die Verfassungsgrundlage des Bundes im Bereiche der beruflichenVorsorge 58)' schliesst demnach auch entsprechendInformationstä-tätigkeiten der Behörden mit ein. Offen bleibt demnach die Frage, inwiefern eine spezifische formellgesetzliche Grundlage für die Informationstätigkeit erforderlich ist. 1.5.5 Die heute noch überwiegende Lehre und das Bundesgericht verlangen für die Verwaltungsverordnung keine formellgesetzliche Grundlage 59). Gestützt auf die von Professor Richli vertretene Auffassung60) scheinen der Bericht PVK und der Bericht GPK davon auszugehen, dass die Informationstätigkeit eine qualifizierte Form der Verwaltungsverordnung darstelle und daher eine formellgesetzliche Grundlage benötige. Folgende Differenzierung ist allerdings anzubringen: Von der blossen Veröffentlichung zu unterscheiden sind die mittels Publikation gezielten Beeinflussungsversuche bestimmter Personenkreise, welche das Instrument der Information sozusagen anstelle der Verhaltensnorm einsetzen 61). Soweit die Informationstätigkeit weder hinsichtlich Adressatenkreis noch hinsichtlich Ziel klar abgegrenzt und auf eine bestimmte Verhaltensbeeinflussung ausgerichtet ist (also z. B. Publikation statistischer und technischer Unterlagen, Publikation von Entscheid- und Urteilssammlungen, Publikation von Berichten und Untersuchungen usw.), genügt der allgemeine Informationsauftrag; nach Artikel 8 des Verwaltungsorganisationsgesetze62)' ist eine spezialgesetzliche Grundlage nicht erforderlich. Soweit es sich dagegen um die Publikation von Aufforderungen zu bestimmtem Verhalten, Weisungen der Aufsichtsbehörden an die Vollzugsbehörden, amtliche

Beurteilungen bestimmter Fragen und dergleichen handelt, finden sich, ungeachtet der Frage, ob eine formellgesetzliche Grundlage tatsächlich erforderlich ist oder nicht, in der jüngeren Gesetzgebung bereits formelle Rechtsgrundlage63)..

53) Moor, a.a.O., S.266/267. 54) Paul Richli, Öffentlich-rechtliche Probleme bei der Erfüllung von Staatsaufgaben mit In- 55) formationsmitteln, ZSR 109 I, S. 154 ff. 56) Zum Legalitätsprinzip s. Ziff. 1.6.3.2.2 und dortige Hinweise. 57) Peter Saladin, in «Kommentar BV», Art. 3, Rz. 81 ff. Zu den Kriterien der Sachgebietsabgrenzung s. Saladin, a.a.O., Rz. 186ff. sowie insb. Yvo Hangartner, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern und Frankfurt a. M. 1974, S. 92 ff. 58) 59) Insb. Art. 34quater Abs. 3-5. S. Moor, a. a. O., S. 268; Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 9, sowie dortige Hinweise. 60) Richli, a. a. 0-, S. 153 ff. und 171/172 sowie das im Bericht PKV, drittes Kapitel, erwähnte Gutachten desselben Autors. 61) Vgl. Richli, a. a. 0., S. 155 und 158 ff. 2) So wohl auch Richli, a. a.O.,, S. 155. 63) Z.B. Art. 6 des Umweltschutzgesetzes (SR 814.01), Art. 34 Waldgesetz (SR 921.0); Art. 12 und 43 des neuen Lebensmittelgesetzes (AS 1995 1453).

1.6 Begriff der Rahmengesetzgebung

1.6.1 Die Bundesverfassung kennt den Begriff der Rahmengesetzgebung formal nicht. Zwar spricht Artikel 34quater Absatz 3 von einem sachlichen «Rahmen», innerhalb dessen der Bund gesetzgeberisch tätig sein soll («... trifft im Rahmen der beruflichen Vorsorge auf dem Wege der Gesetzgebung folgende Massnahmen...»), doch handelt es sich hier nicht um einen spezifischen Begriff der Gesetzgebung, sondern eher um ein Synonym für «Sachbereich». 1.6.2 Der Begriff der Rahmengesetzgebung stammt aus dem deutschen Staatsrecht 64). Die deutsche Rahmengesetzgebung (der verfassungsmässige Begriff der «RahmenVorschrift» wird dem technischen Begriff der dere Gesetzgebungskompetenz von Bund und Länderdar 67)'; der Bund soll sich in diesen Bereichen auf den Erlass von Regelungen beschränken, «die der Ausfüllung durch die Länder fähig und bedürftisind 63)».». Nach herrschender Praxis und Lehre kann die deutsche Rahmengesetzgebung sowohl unmittelbar anwendbare Rechtssätze als auch Gesetzgebungsanweisungen («Richtlinien») zuhanden der Länder enthalt69). ) . Als Kriterien für die Einschränkung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes werden etwa aufgeführt;

  • Belassen eines substanziellen Spielraumes für die Gesetzgebung der Länder70).

  • Bestehen eines Bedürfnisses für die jeweiligen näher ausgeführten Einzelregelungen des Bundes 71).

  • Fehlende Möglichkeit einer wirksamen Regelung auf Länderebene 72). 1.6.3 Das deutsche Staatsrecht kennt auch den Begriff der Grundsatzgesetzgebung 73). Diese Grundsatzgesetzgebung ermächtigt den Bund lediglich zum Erlass

64) Art. 7 5 Grundgesetz f ü r d i e Bundesrepublik Deutschland(GG)) lautet (Text nach S. 21): «[Rahmenvorschriften des Bundes, Katalog] Der Bund hat das Recht, unter den Voraussetzungen des Artikels 72 Rahmenvorschriften zu erlassen über: 1. die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen; 2. die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films; 3. das Jagdwesen, den Naturschutz und die Landschaftspflege; 4. die Bodenverteilung, die Raumordnung und den Wasserhaushalt; 5. das Melde- und Ausweiswesen.», 66) Artikel 72 Absatz l G G G (Maunz/Dürig/Herzog, a. a. O., A l, S. 19) umschreibt den Begriff wie folgt: «[Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes, Begriff] Im Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrechte keinen Gebrauch macht.». 67) 68) Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 15. Aufl., Karlsruhe 1985, Rdnr. 241. 69) 70) 71) 72) 73) Art. 109 Abs. 3 und 140 GG (d. h. der mit dieser Bestimmung übernommene Text des Art. 138 Abs. l Satz2 der Weimarer Verfassung), s. Maunz/Dürig/Herzog, a.a.O., A l, S. 34, und A l, S. 41 i. V. mit A 2, S. 2.

von eigenem Organisationsrecht bzw. gesetzlicher Richtlinien («Grundsätze») zuhanden der Länder, aber ohne unmittelbare Rechtswirkung für den Bürger 74). 1.6.3.1 Die Bundesverfassung drückt die gegenüber den Kantonen beschränkten Gesetzgebungskompetenzen des Bundes durch die Begriffe Grundsätze 75) und Oberaufsich7 6 )) aus. Die heute herrschende Lehre und insbesondere die Praxis gehen davon aus, dass mit der Ersetzung des älteren Begriffs der Oberaufsicht in neueren Bestimmungen durch die Idee der Grundsatzgesetzgebung keine inhaltreiche Differenzierung geschaffen werden sollte, sondern dass lediglich eine terminologische Klarstellung der beschränkten Gesetzgebungskompetenz (und eine Abgrenzung gegenüber der allgemeinen Oberaufsicht im Bereiche des Vollzugs) angestrebt wordensei 77),, welcher aber der (deutsche) Begriff der Rahmengesetzgebung besser entsprochen hät78). ) . Die Begriffe der gesetzgeberischen Oberaufsicht und der Grundsatzgesetzgebung hätten im übrigen im Verfassungsentwurf vo1977 79)y) durch eine generelle Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes in den im Grundsatz d e n Kantonen vorbehaltenen Kompetenzbereichen ersetzt werden

1.6.3.2 Zu den weiteren möglichen Bedeutungen des Begriffs des Rahmengesetzes, welche der Bericht PVK und der Bericht GPK 81) erwähnen, ist festzuhalten, dass sie weder in der deutschen noch in der schweizerischen Staats- und Verwaltungsrechtslehre gebräuchlich sind. 1.6.3.2.1 Zum Rahmengesetz als Gesetz, das «die staatliche Einflussnahme ... soweit als möglich einschränkt, um nicht über Gebühr in die persönliche Freiheit einzugreifen.»: Nach der anerkannten Lehre hat der Gesetzgeber die Verfassungs-

74) Maunz/Dürig/Herzog, a. a. O., B, Art. 75, Rdnr. 44; Hesse, a. a. O., Rdnr. 242. 75) Art. 22quater Abs. l BV: «Der Bund stellt auf dem Wege der Gesetzgebung Grundsätze auf für eine durch die Kantone zu schaffende, der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung.»; Art. 24bis Abs. l Einleitungssatz BV: «Zur haushälterischen Nutzung und zum Schutz der Wasservorkommen sowie zur Abwehr schädigender Einwirkungen des Wassers stellt der Bund in Berücksichtigung der gesamten Wasserwirtschaft auf dem Wege der Gesetzgebung im Gesamtinteresse liegende Grundsätze auf über: ... .»; Art. 24octies Abs. 2 BV: «Der Bund erlässt Grundsätze für: a. die Nutzung einheimischer und erneuerbarer Energien; b. den sparsamen und rationellen Energieverbrauch.»; Art. 37quater Abs. l BV: «Der Bund stellt Grundsätze auf für FUSS- und Wanderwegnetze.»; Art.42quinquiess Abs. 2 Satz l BV: «Zu diesem Zweck erlässt er auf dem Wege der Bundesgesetzgebung Grundsätze für die Gesetzgebung der Kantone und Gemeinden über Steuerpflicht, Gegenstand und zeitliche Bemessung der Steuern, Verfahrensrecht und Steuerstrafrecht und überwacht ihre Einhaltung....». 76) Art. 24 Abs. l BV: «Der Bund hat das Recht der Oberaufsicht über die Wasserbau- und Forstpolizei.»; Art. 37 Abs. I: «Der Bund übt die Oberaufsicht über die Strassen und Brükken aus, an deren Erhaltung die Eidgenossenschaft ein Interesse hat.». S. die umfassende Darstellung der Entstehungsgeschichte und der Lehre bei August Mächler, Rahmengesetzgebung als Instrument der Aufgabenteilung, Zürcher Dissertation, Zürich 1987, S. 29 ff., 50 ff. und 67 ff. sowie dortige Hinweise; ebenso Peter Saladin, in «Kommentar BV», Art. 3, Rz. 192, sowie Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 316-319; schwankend dagegen Jean-François Aubert: im Sinne einer Gleichstellung der Begriffe in Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, No. 689; dagegen im Supplément 1967-1982 zum Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1982, No. 689; wiederum offen in Bundesstaatsrecht, Nr. 689. 78) Mächler, a. a. O., S. 50 ff.; Saladin, a. a. O., Rz. 192. 79) 80) S. Bericht über die Totalrevision der Bundesverfassung, BB1 1985 III 161. Vgl. Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 320-322; Mächler, a. a. O., S. 212 ff. 81) Bericht PVK, Ziff. 2.4, S. 144 ff.; Bericht GPK, Ziff. 443, S. 20 ff.

grundsatze und die Grundrechte zu respektieren82); dass die Einhaltung dieser Verpflichtung infolge der Regelung von Artikel 113 Absatz 3 der Bundesverfassung vom Bundesgericht nichtüberprüftt werden kann,ändertt an der Verpflichtung als solcher nichts. Das auf Artikel 4 der BundesverfassungabgestützteeWillkürverbott sowie die Notwendigkeit desöffentlichenn Interesses und dasVerhältnismässigkeits-- prinzip als allgemeineVerfassungsgrundsätze 83)müssenen beallenen Grundrechtseingriffen beachtet werd84). ) . Das vom Bericht GPK und vom Bericht VKB zur Diskussion gestellte K r i t e r i u f ü r i r den Begriff der Rahmengesetzgebung gilt nach schweizerischem Verfassungs- unGrundrechtsverständnisifürir den Gesetzgeber generel85)s> u n d eignet sich daher nicht z u r Abgrenzung einer besonderen

1.6.3.2.2 Zum Rahmengesetz, «das den - hauptsachlich privatrechtlichen - Vollzugsorganen eine gewisse Autonomie lässt.»: Die Frage, wer gesetzliche Bestimmungen vollzieht und wie gross der Spielraum einer Vollzugsbehörde sein muss, kann nicht über die Einführung einer besonderen Gesetzeskategorie beantwortet werden, sondern die Vollzugsdelegation87) und das den einzelnen Vollzugsorganen einzuräumende Ermessenss) sind vom Gesetzgeber vorweg durch die sachgerechte Anwendung und Ausgeslaltung des aus Artikel 4 der Bundesverfassung abgeleiteten und daher von Verfassungs wegen vorgegebenen Legalitätsprinzip89) zu regeln; Nach der herrschenden Lehre und Praxis ist alle Verwaltungstätigkeit an das Gesetz gebunden 90). DasGesetzmässigkeitsprinzipp wirkt sich aufsämtlichee Bereiche und Arten derVerwaltungstätigkeittaus 91), ungeachtet dessen, obstaatliche Organe oder eine private Institution mit dem Vollzug beauftragtsind 92). Es ist

82) S. etwa Jörg Paul Müller, in «Kommentar BV», Einleitung zu den Grundrechten, Rz. 35 ff., sowie Georg Müller in «Kommentar BV», Art. 4, Rz. 30 ff. und 51. 83) Zur bundesgerichtlichen Praxis tiber die Anerkennung des offentlichen Interesses und des Verhältnismässigkeitsprinzips als Verfassungsgrundsätze s. Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel und Stuttgart 1976, Nr. 58/B/I-V sowie dortige Hinweise;Häfelin/Müller,, Verwaltungsrecht, Rz. 464-466 und 489/490; Moor, a. a. O., S. 16,416-418. 4) S. G.Müller,, a. a. O., Rz. 51, und J. P. Muller, a. a. O., Rz. 127 ff. und 145 ff. 5)Häfelin/Müller,, Verwaltungsrecht, Rz. 467-472 und 491; Moor, a. a. O., S. 387 ff.;Imbo-- den/Rhinow, a. a. O., Nr. 57/B/I/c;Rhinow/Krähenmann,, a. a. O.. Nr. 58/B/III und dortige Hinweise. 86) S. auch Machler, a. a. O., S. 58. ' Art. 103 Abs. 2 BV ermächtigt den Gesetzgeber, «... bestimmte Geschäfte den Departementen oder ihnen untergeordneten Amtsstellen unter Vorbehalt des Beschwerderechts zur Erledigung ...» zu übertragen s. dazu Alfred Kölz, in «Kommentar BV», Art. 103 Abs. 2/3, Rz. 6 und 11 ff.; Cécile Schmucki-Hengartner, Die Delegation von Verwaltungsaufgaben der Regierung innerhalb der Verwaltung, Zürcher Diss., Zurich 1977, S. 11 ff.; Imboden/Rhinow, a. a. O., Nr. 141; Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 141; Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel 1992, Nr. 769 und 783-786. 88) S. etwa Häfelin/Müller Verwaltungsrecht, Rz. 344 ff.; Imboden/Rhinow, a. a. O., Nr. 66 und 67; Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 66 und 67; Moor, a. a. O., S. 371 ff., sowie dortige Hinweise. 89) S. etwa die Literaturübersicht bei Häfelin/Müller, Verwaltungsrecht, S. 70/71, sowie die Darstellung der Rechtsprechung bei Imboden/Rhinow, a. a. O., Nr. 59, sowie Rhinow Krähenmann, a. a. O., Nr. 59, und bei Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1536bis ff. mann, a. a. O., Nr. 59 sowie insb. BGE 103 I a 380. 91) Häfelin/Müller, Verwaltungsrecht, Rz. 332; Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 59/B/II/a; Moor, a. a. O., S. 309 ff. und 348 ff. 92Häfelin/Müller,r, Verwaltungsrecht, Rz. 1193 und 1201-1203; Imboden/Rhinow, a. a. O.,

demnach Sache des Gesetzgebers, in jedem einzelnen Sachgebiet die zuständigen Vollzugsorgane zu bezeichnen bzw. den Mechanismus für die Delegation des Vollzugs sowie einen den jeweiligen sachlichen Bedürfnissen entsprechenden Ermessensspielraum zu umschreiben. 1.6.3.2.3 Zum Rahmengesetz als Gesetz, bei dem «... das Parlament... nur Grundsätzliches regeln und dem Bundesrat und seiner Verwaltung genügend Kompetenzen für die ausserparlamentarische Vollzugsgesetzgebung einräumen...» soll: Die mit dieser Umschreibung angesprochene Frage betrifft die Gesetzesdelegation 93); der Begriff des Rahmengesetzes ist in diesem Kontext unüblich, doch wird in der Literatur in diesem Kontext etwa der Begriff des Delegationsgesetzes verwendet94). Das Bundesgesetz hat (für den Bereich der kantonalen Rechtsetzung) einen relativ eingehenden Anforderungskatalog z u r Gesetzes- bzw. Rechtsetzungsdelegation

  • Die Delegation ist nur zulässig, soweit sie nicht von einer Verfassungsbestimmung untersagt ist.

  • Die Delegationsnorm muss - ausser im Falle einer Subdelegation - in einem dem Referendum unterstellten Erlass enthalten sein.

  • Die Delegation muss sich auf ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränken.

  • Die Grundzüge der Regelung müssen im delegierenden Gesetz selbst enthalten sein. Diese Grundsätze wurden zusätzlich differenziert insbesondere im Bereiche des Abgaberechts, bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen und im Bereiche der Leistungsverwaltung 96); sie werden heute von der Lehre und der Praxis auch auf das Bundesrechtangewendet 97).. Zwar kann das Bundesgericht im einzelnen Anwendungsfall überprüfen, ob sich eine Verordnung im Rahmen der gesetzlichen Vollzugsdelegation bewegt, doch ist es ihm aufgrund von Artikel 113 Absatz 3 der Bundesverfassung verwehrt, die Einhaltung der Delegationsgrundsätze durch den Gesetzgeber selbst zu überprüf98). ) . Es ist daher Sache des Gesetzgebers selbst, Notwendigkeit, Zweckmässigkeit, Umfang und Verfassungsmässigkeit der einzelnen Rechtsetzungsdelegationen zu überprüfen. Angesichts der gefestigten Lehre und Praxis in den Fragen der Gesetzesdelegation würde die Einführung des (in diesem Kontext neuen) Begriffs des Rahmengesetzes zur adäquaten Ausgestaltung der Delegationsnormen nichts beitragen. 1.6.4 Der Geschäftsprüfungskommission ist darin beizupflichten, dass Kompetenzübertragungen - d. h. Gesetzes- und Vollzugsdelegationen - vorweg an die jeweilige konkrete Ausgestaltung des Gesetzes gebunden sind und nicht an die Umschreibung zusätzlicher legislatorischer Begriffe,

93) S. etwa Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 1011 ff.; Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1531 ff.; Müller/Aubert, a. a. O., Art. 89 Abs. l, Rz. 20 ff.; vgl. dazu auch Ziff. 1.0.1 94) vorne. So etwa bei Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1536, sowie insbesondere Hans-Ulrich Müller, 95) in «Kommentar zum Umweltschutzgesetz», Einführung in das Umweltschutzgesetz, N. 21. Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 1014; Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr. 1536bis; Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 59 und 63 sowie dortige Hinweise. 6) Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 1015; Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr.1536biss 97) Ziff. 4; Rhinow/Krähenmann, a. a. 0., Nr. 63. Häfelin/Haller, Bundesstaatsrecht, Rz. 1014-1016; Aubert, Bundesstaatsrecht, Nr1536quater;r; 98) S. Ziff. 1.3.2.1 und dortige Hinweise.

2 In materieller Hinsicht

2.0 Bezüglich der im Bericht der Geschäftsprüfungskommission aufgezeigten Divergenzen bezieht der Bundesrat wie folgt Stellung.

2.1 Mindestzinssatz

2.1.1 Der Bundesrat ist sich seiner Zuständigkeit für die Festsetzung des Mindestzinssatzes bewusst (Art. 15 Abs. 2 BVG; Art. 12 BVV2). Bisher betrug der Zinssatz unverändert 4 Prozent. Die Tatsache, dass der Bundesrat die Anpassung des Zinssatzes nicht für sinnvoll erachtete, liegt darin begründet, dass dieser Zinssatz nicht dem marktüblichen Satz entspricht, sondern aufgrund eines durchschnittlichen Zinssatzes auf dem Anlagemarkt, der seit 1985 häufigen Schwankungen unterworfen war, festgesetzt wurde. Diese Begründung erscheint im übrigen auch im Bericht der GPK. 2.1.2 Die Kommission erwähnt, dass das Parlament dem Bundesrat die Kompetenz übertragen hat, den Zinssatz regelmässig aufgrund der jeweiligen Anlagemöglichkeiten festzulegen und der Bundesrat in diesem Sinn streng rechtlich gesehen gegen den Willen des Parlaments gehandelt habe. Der Bundesrat kann sich dieser Betrachtungsweise nicht anschliessen. Zum einen war der Gesetzgeber, wie aus den Beratungen der-Kommission des Ständerates hervorgeht, selbst davon ausgegangen, dass dieser Zinssatz wegen der häufigen Marktschwankungen und der Ertragsdifferenzen zwischen Alt- und Neuanlagen relativ niedrig gehalten werden muss und daher nicht mehr als einen Mindestzinssatz darstellen kann, über den die einzelnen Vorsorgeeinrichtungen jedoch durchaus hinausgehen können l}'}), Zum anderen muss die Festlegung dieses Mindestzinssatzes auch aus der Sicht der Vorsorgeeinrichtung betrachtet werden. Sie muss eine Anlagepolitik betreiben, die es ihr erlaubt, dauernd eine Rendite zu erzielen, welche über einen längeren Zeitraum beibehalten werden kann. Das Ausmass der in der 2. Säule angelegten Gelder und die Langfristigkeit der von den Vorsorgeeinrichtungen eingegangenen finanziellen Verpflichtungen erlauben es nicht, kurzfristige Zinsschwankungen auf dem Kapitalmarkt für alle angelegten Gelder zu berücksichtigen. Aus diesen Gründen wurde der Mindestzinssatz denn auch auf den langjährigen Erfahrungswert von 4 Prozent festgelegt. So betrachtet darf bei der Festlegung des Mindestzinssatzes für die Verzinsung des Aftersguthabens nicht allein auf den kurzfristigen Anlagemarkt abgestellt werden, sondern es ist vielmehr auch dem langfristig festzusetzenden technischen Zìnss'atz (dieser ist mit einer Marge von rund 2 % unterhalb der effektiven Vermögensrendite festzulegen) der Vorsorgeeinrichtung Rechnung zu tragen.

2.1.3 Die Bestimmungen von Artikel 15 Absatz 2 BVG und Artikel 12 BVV2 über den Zinssatz für Altersguthaben sind, wie es der Begriff «Mindestzinssatz» zum Ausdruck bringt, als Mindestvorschriften konzipiert. Das bedeutet zunächst eine gewisse Minimalgarantie für die Versicherten. Im weitern müssen die Vorsorgeeinrichtungen darüber hinausgehende Erträge aus der Anlage des Vermögens den Versicherten weitergeben. Darüber entscheidet jede Vorsorgeeinrichtung nach Massgabe ihres Reglements autonom und im Rahmen ihrer paritätischen Verwaltung.

Vgl. Kommission des StÜnderates, Protokoll der Sitzung vom 30.5.-1.6. 1990 S. 64; Kommission des Nationalrates, Protokoll der Sitzung vom 17./18. 11.1980 S. 58.

Hierzu gibt es verschiedene Möglich" • :*?•*• Das Gesetz selbst schreibt die Anpassung der Leistungen an die Preisentwicklung (A.n. 36 BVG) sowie die Sondermassnahmen zur Leistungsverbesserung für die Versicherten der Eintrittsgeneration (Art. 70 BVG) vor. Diese Mittel können aber auch je nach Vorsorgeeinrichtung beispielsweise eingesetzt werden für eine höhere Verzinsung der Altersguthaben der Versicherten (Art. 16 BVV2), für die Finanzierung von Sozialplänen bei Schliessung von Betrieben oder Betriebszweigen wegen schlechter Wirtschaftslage, für die Gewährung von Ermessensleistungen in Härtefällen oder für die Deckung von Finanzierungslücken. Nach den bisherigen. Erfahrungen hat sich gezeigt, dass die Vorsorgeeinrichtungen diese Ertragsüberschüsse auch tatsächlich in diesem Sinn zugunsten der Versicherten verwenden, so dass ihnen keine Nachteile erwachsen, wenn der Mindestzinssatz nicht angepasst wird. 2.1.4 Die Kommission möchte im weiteren wissen, wie sichergestellt wird, dass der Mindestzinssatz periodisch überprüft wird. Der Bundesrat hat im Jahre 1991 die Eidgenössische Kommission für die berufliche Vorsorge mit der Abklärung dieser Problematik beauftragt. Die Arbeiten sind in vollem Gang, doch haben sie aufgrund der mangelnden personellen Kapazitäten des Bundesamtes für Sozialversicherung sowie anderweitigen prioritären Aufgaben zeitliche Verzögerungen erfahren, so dass der genaue Zeitpunkt für deren Abschluss heute noch nicht vorausgesehen werden kann. Sobald der entsprechende Bericht mit den Empfehlungen der Eidgenössischen Kommission für die berufliche Vorsorge vorliegt, wird der Bundesrat das weitere Vorgehen beschliessen.

2.2 Beanspruchung des Sicherheitsfonds

2.2.1 Im Falle der Beanspruchung des Sicherheitsfonds bei Zahlungsunfähigkeit

eines Vorsorgewerkes, das einer Sammeleinrichtung angeschlossen ist, vertritt der Biindosrat dio Mailing, ta db in Aitttol1 tòmi SFYalw* festgelegt Bedingungen eine ausreichende Rechtsgrundlage darstellen. Gemäss dieser Regelung gilt eine Vorsorgeeinrichtung, der mehrere Arbeitgeber oder Verbände angeschlossen sind und innerhalb deren jedes Vorsorgewerk über eine eigene Buchhaltung für die Finanzierung, die Leistungen und die Vermögensverwaltung verfügt, als insolvent, wenn gleichzeitig die beiden folgenden Bedingungen erfüllt sind: Wenn ein Vorsorgewerk fällige gesetzliche Leistungen nicht erbringen kann und über den betreffenden Arbeitgeber oder den Verband das Konkurs- oder ein ähnliches Verfahren eröffnet ist. 2.2.2 Durch die klare Unterscheidung zwischen gewöhnlichen Vorsorgeeinrichtungen (Absatz 1) und Sammeleinrichtungen (Absatz 2) sollte die Beanspruchung des Sicherheitsfonds in beiden Fällen ermöglicht werden. 2.2.3 Allerdings muss eingeräumt werden, dass die Sammeleinrichtungen nicht ausdrücklich erwähnt sind und somit im vorliegenden Fall eine Gesetzeslücke bestehen könnte. Das Bundesgericht hat diese Frage überprüft, aber nicht entschieden, ob das Gesetz als ausreichend gelten kann101). 2.2.4 Vom praktischen Standpunkt aus besteht die Notwendigkeit, die Beanspruchung des Sicherheitsfonds in solchen Fällen vorzusehen. Um jeglichen Zweifel

> Unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichtes in Sachen Sammeleinrichtung S. vom 27. Januar 1989 - vgl. SZS 1990, S. 311.

auszuräumen, soll deshalb die rechtliche Grundlage bei der nächsten BVG-Revision klarer gestaltet werden. Der Bundesrat ruft diesbezüglich in Erinnerung, dass diese Frage zur Zeit im Parlament aufgrund der parlamentarischen Initiative Rech steiner 102), in der eine Gesetzesänderung in genau diesem Sinne verlangt wurde, zur Diskussion steht.

2.3 Saisonniers

2.3,1 Die Aufrechnung von Einkommen, die während eines Teils des Jahres erzielt wurden, auf einen Jahreslohn im Sinne von Artikel 2 BVG stellt nach Ansicht des Bundesrates keine grundlose Ungleichbehandlung von Saisonniers und Teilzeitbeschäftigten dar. Laut Gesetz wird bei der Feststellung der Versicherungspflicht der Jahreslohn als untere Einkommensgrenze zugrunde gelegt. Der Beschäftigungsgrad spielt keine Rolle. Ausschlaggebend allein ist die Berücksichtigung des

mens a u f d e r Grundlage einer Ganzjahresbeschäftigung. N u n verrichten keiJahreslohnohn» im Sinne des Gesetzes. Somit unterscheidet sich iSituationmiun grundlegend von derjenigenTeilzeitbeschäftigten,gten, die während des g a J a h - J a ! , - res arbeiten und demzufolge einendJahreslohnslnhn erzielen.

2.4 Umwandlungssatz

2.4.1 Der Bundesrat kann die Vorsorgeeinrichtungen zur Festsetzung eines Umwandlungssatzes ermächtigen, der unter dem Mindestumwandlungssatz liegt. Voraussetzung ist jedoch, dass dadurch Überschüsse erzielt werden und die Pensionskasse ihre Leistungen verbessern kann (Art. 14 Abs. 2 BVG). Bei der Abfassung von Artikel 17 Absatz 2 BVV2 wollte der Bundesrat vor allem die Situation von Vorsorgeeinrichtungcn im Fall vonDeckungslückenn regeln. Dadurch sollte in erster Linie die Erbringung der Leistungen ohne gleichzeitige Beitragserhöhung sichergestellt werden. 2.4.2 Der Bundesrat erkennt jedoch im vorliegenden Fall an, dass er den parlamentarischen Willen nicht berücksichtigt hat, demgemäss eine Leistungsverbesserung durch Überschüsse (zum Beispiel freie Mittel) erzielt werden sollte. Er wird auf eine rasche Wiederherstellung der Gesetzmässigkeit dieser Bestimmung hinwirken.

2.5 Register der Vorsorgeeinrichtungen

2.5.1 Die Tatsache, dass Vorsorgeeinrichtungen, die die gesetzlichen Vorgaben nicht erfüllen 103), aus dem Register der Vorsorgeeinrichtungen gestrichen werden können, steht dem parlamentarischen Willen entgegen. Durch diese Regelung sollten in erster Linie die Bedingungen für eine Streichung festgelegt werden. Der Bundesrat erkennt jedoch, dass die Streichung keine Überwachungsmassnahme darstellen darf. Sie ist vielmehr das logische Ergebnis eines Prozesses, den die Pensionskasse durch ihre Entscheidung, die obligatorische Mindestvorsorge nicht mehr zu erbringen, in Gang setzt. Die Geschäftsprüfungskommission weist zu Recht darauf

102) Vgl. Parlamentarische Initiative Rechsteiner vom 17. 12.1993 - Verbesserung der Insolvenzdeckung in der beruflichen Vorsorge, Nr. 93.462. 103) Art. 8 Abs. 3 BVVI (SR 831.435.1)

bin, dass diese Regelung noch nie angewendet wurde. Der Bundesrat schliesst sich der Empfehlung der Geschäftsprüfungskommission zur Aufhebung dieser Regelung an.

3 Zu den Empfehlungen

3.0.1 Der Bundesrat weist darauf bin, dass er noch keine Gelegenheit hatte, sich zur geplanten BVG-Revision zu äussern. Er ist jedoch bereit, die Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission im Rahmen der ersten BVG-Revision zu prüfen. Da seine Stellungnahme zur Gesetzesrevision demnächst erfolgen soll, wird er bei dieser Gelegenheit sein Augenmerk ebenfalls darauf richten, wie sich die Empfehlungen in diesem Zusammenhang verwirklichen lassen. Zu einigen Punkten der Empfehlungen möchte der Bundesrat im folgenden unmittelbar Stellung beziehen. 3.0.2 Insgesamt gesehen ist der Bundesrat der Auffassung, dass die von der Geschäftsprüfungskommission vorgesehene Umsetzung der Empfehlungen einschliesslich der Ausarbeitung neuer Verordnungen zusatzliches Personal erfordert. Vor allem beim BSV müssten drei zusätzliche Stellen eingerichtet werden. Dadurch entstehen im Budget nicht vorgesehene Kosten, die es noch genau zu beziffern gilt. Da die BVG-Revision einen wichtigen Stellenwert hat und einen intensiven Arbeitseinsatz mit sich bringt- auch in Anbetracht dessen, dass sie nicht nur die oben genannten Punkte umfasst, sondern darüber hinaus die Überarbeitung von Verordnungen erfordert -, erweist sich die Einstellung von zusätzlich Personal als unabdingbar. Die Schaffung der Stellen ist notig, selbst wenn Prioritäten gesetzt werden und durch den Verzicht auf andere, weniger dringliche Aufgaben Stellen gewonnen werden kb'nnen.

3.1 Empfehlungen im Rahmen der beruflichen Vorsorge

3.1.1 Empfehlung 1 Wiederherstellung der Gesetzmassigkeit der beanstandeten Verordnungen 3.1.1.1 Der Bundesrat schliesst sich den Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission bezuglich Artikel 8 Absatz 3 und Artikel 10 Absatz 1 BVV1 sowie Artikel 17 Absatz 2 BVV2 an und wirddafürr sorgen, dass die Gesetzmassigkeit der Verordnungenbaldmöglichstt wiederhergestellt wird. Er teilt ebenfalls die Ansicht der Kommission in bezug auf den Anwendungsbereich des Sicherheitsfonds bei Zahlungsunfa'higkeit eines Vorsorgewerkes, das einer Sammeleinrichtung angeschlossen ist (Art. 7 Abs. 2 SFV2). Er sieht vor, die Ungenauigkeit des Gesetzes im Rahmen dernächstenn BVG-Revision zu korrigieren. 3.1.1.2 In der Frage der Saisonniers verweist der Bundesrat auf seine Stellungnahme unter 2.3. Er wird jedoch im Rahmen der ersten BVG-Revision das gesamte Problem überprüfen und die Fragestellung auf samtliche Arbeitnehmer mit besonderen Beschäftigungsverhältnissen ausweiten.

3.1.2 Empfehlung 2

Mindestzinssatz für Altersguthaben 3.1.2.1 Die unter den Ziffern 2.1,3 sowie 2.1.4 dargelegte langfristige Betrachtungsweise, die es für die Festsetzung des Mindestzinssatzes zu beachten gilt, und die Tatsache, dass die Versicherten keine Nachteile erleiden, wenn der Mindestzinssatz nicht unmittelbar angepasst wird, veranlasst den Bundesrat nicht, von seiner bisherigen Kompetenzwahrnehmung grundsätzlich abzuweichen. Er ist jedoch daran abklären zu lassen, in welchem Rahmen Anpassungen des heutigen Mindestzinssatzes vorgenommen werden können.

3.1.3 Empfehlung 3

Harmonisierung der Bestimmungen über die berufliche Vorsorge 3.1.3.1 Diese Empfehlung wirft eine methodische Frage bezüglich der Rechtsetzung auf. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass man sich mit diesem Punkt nicht im Rahmen der BVG-Revision befassen sollte. Man sollte sich vielmehr zunächst auf die BVG-Revision konzentrieren und anschliessend, in einer zweiten Phase, methodische Fragen im Rahmen der Gesetzgebung klären. 3.1.3.2 Darüber hinaus wird auf diese Harmonisierung - zumindest teilweise - bereits hingewirkt, nämlich durch das in der Vorbereitung befindliche Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG).

3.1.4 Empfehlung 4

Amtliche Stellungnahmen der Verwaltung 3.1.4.1 Der Bundesrat verweist auf Ziffer 1.5 und schliesst sich der Empfehlung im Sinne der genannten Rechtsgründe-an.

3,2 Weitere Empfehlungen 3.2.1 Empfehlung 5 Begründung für die Übertragung von Gesetzgebungskompetenzen 3.2.1.1 Der Inhalt der Empfehlung ist bereits erfüllt. Das Schema der Bundeskanzlei zur Ausarbeitung von Botschaften enthält in Ziffer 62 den Auftrag zuhanden der Stellen, welche die Botschaft ausarbeiten, die jeweiligen Kompetenzdelegationen aufzuzeigen und zu begründenI04).

3.2.2 Empfehlung 6

Entwurf mit den Schwerpunkten der Rechtsverordnungen 3.2.2.1 Wie in den Erwägungen unter Ziffer 1.3.2.2.4 dargestellt wurde, kann eine mehr oder weniger detaillierte Erstellung der Verordnungsentwürfe zeitgleich mit

Vgl. die Erwägungen unter Ziff. 1.3.2.2.4

dem Gesetzesentwurf und eine entsprechende Integrierung in die Botschaft im Rahmen der heute zur Verfügung stehenden Ressourcen nicht bewältigt werden. Zu prüfen ist eine etwas erweiterte Darstellung des geplanten Verordnungsrechts im Rahmen der Erläuterungen zu den gesetzlichen Delegationen in der Botschaft.

3.2,3 Empfehlung 7 Rahmengesetzgebung 3.2.3.1 Herkunft und Bedeutung des Begriffs wurde unter Ziffer 1.6 dargestellt; eine Verwendung des Begriffs ausserhalb der heutigen Bedeutung ist abzulehnen.

3.2.4 Empfehlung 8

Überprüfung der Gesetzeskonformität der Verordnungen 3.2.4.1 Die Möglichkeiten der abstrakten Normenkontrolle durch das Bundesamt für Justiz wurden unter Ziffer 1.4 dargestellt. Eine Intensivierung der Überprüfungstätigkeit des Bundesamtes für Justiz ist im Rahmen der derzeit gegebenen Ressourcen nicht möglich und fachlich gesehen wohl auch nicht opportun; nicht machbar erscheint im weiteren die empfohlene nachträgliche generelle Neuüberprüfung sämtlicher Verordnungen auf Gesetzeskonformität. Dass im Rahmen von Teilrevisionen insbesondere älterer Erlasse auch die vorbestandenen Teile eines Erlasses einer erneuten Prüfung hinsichtlich Verfassungs- und Gesetzmässigkeit unterzogen werden, ist dagegen bestehende Praxis. Wenig opportun erscheint im weiteren nach den Darlegungen unter Ziffer 1.4.2.4 eine generelle Publikation der Stellungnahmen des Bundesamtes für Justiz zu den Erlassentwürfen. Eine allfällige Änderung der heutigen Praxis käme höchstens im grösseren Zusammenhang der allfâlligen Einführung des Öffentlichkeitsprinzips in der Verwaltung in Frage. Zu prüfen wäre aber eine allenfalls etwas erweiterte Publikation wesentlicher Stellungnahmen des Bundesamtes für Justiz in der «Verwaltungspraxis der Bundesbehörden».

4 Schlussfolgerungen

4.1 Der Bundesrat hält abschliessend vor allem fest, dass den an ihn gerichteten Vorwürfen kein besonderes Gewicht beizumessen ist. Zu diesem Schluss gelangt ja auch der Bericht der Geschäftsprüfungskommission. 4.2 Im Sinne der vorangegangenen Ausführungen wird der Bundesrat künftig sein besonderes Augenmerk darauf richten, dass die Gewaltentrennung bei sämtlichen ausserparlamentarischen Rechtsetzungsvorgängen konsequent eingehalten „wird. Im Rahmen der ersten BVG-Revision wird sich der Bundesrat insbesondere die Frage stellen, wie sich die Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission praktisch umsetzen lassen. Dabei gilt es, sowohl die unbedingt zu revidierenden Bereiche des Gesetzes als auch die hier aufgezeigte Problematik im Auge zu behalten.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Ausserparlamentarische Gesetzgebung im Rahmen der beruflichen Vorsorge Stellungnahme des Bundesrates zum Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 7. April 1995 über die ausserparlamentarische Gesetzgebung im Rahmen der beruflichen ...

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1995 Année Anno

Band 4 Volume Volume

Heft 47 Cahier Numero

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Datum 28.11.1995 Date Data

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