Botschaft zur Volksinitiative «für eine Regelung der Zuwanderung» vom 20. August 1997

#ST# 97.060

Botschaft zur Volksinitiative «für eine Regelung der Zuwanderung»

vom 20. August 1997

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen hiermit die Botschaft und den Beschlussentwurf zu der Volksinitiative «für eine Regelung der Zuwanderung» mit dem Antrag auf Zustimmung. Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

20. August 1997 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Koller Der Bundeskanzler: Couchepin

1997-445 20 Bundesblatt 149. Jahrgang. Bd. IV 521

Übersicht Die vom Komitee für eine begrenzte Zuwanderung lancierte Volksinitiative «für eine Regelung der Zuwanderung» will den Anteil der ausländischen Staatsangehörigen an der gesamten Wohnbevölkerung auf 18 Prozent beschränken. Dabei werden inskünftig - im Gegensatz zur heutigen Zählweise - beispielsweise qualifizierte Wissenschafter, Führungskrässe, Künstler, Schüler und Studenten nicht zur ständigen ausländischen Wohnbevölkerung gerechnet. Demgegenüber sollen aber Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und Kriegsflüchtlinge mit einem überjährigen Aufenthalt neu mitgezählt werden. Die Volksinitiative äussert sich grundsätzlich nicht darüber, in welchem Zeitraum und mit welchen Massnahmen dieses Ziel erreicht werden soll. Ist bei Inkrafttreten der neuen Regelung die Grenze von 18 Prozent überschritten, sieht die Initiative eine rasche Reduktion des Bestandes der ausländischen Wohnbevölkerung durch freiwillige Auswanderungen vor. Ist der Geburteniiberschuss der ausländischen Wohnbevölkerung grösser als die Zahl der freiwilligen Ausreisen, dürfen in dieser Situation grundsätzlich keine neuen Aufenthaltsbewilligungen mehr erteilt werden. Neben diesem Hauptziel - dem Abbau und der Begrenzung der ausländischen Bevölkerung etwa auf den Stand von 1993 - fordert die Initiative für Asylsuchende, Kriegsvertriebene, Schutzsuchende, vorläufig Aufgenommene und Internierte 1J sowie Ausländer ohne festen Wohnsitz verschärfte Regelungen: Die Unterbindung von finanziellen Anreizen für den Verbleib in der Schweiz sowie die Möglichkeit einer Ausschaffungshaft bei weggewiesenen Ausländern, Zudem dürfen sie während einer Inhaftierung finanziell nicht bessergestellt sein, als dies in ihrem Herkunftsland der Fall wäre. Auch wenn die Initiative mit Bezug auf die Grundsätze der Einheit der Form und der Materie, der Durchführbarkeit und der Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht den gesetzlichen sowie den von der Praxis, Lehre und Rechtsprechung entwickelten Anforderungen trotz erkennbaren Schwierigkeiten entsprechen dürfte, sind ihr 18 Prozent erreicht werden. Daranwürdee auch d i e i m Initiativtext enthaltene von rund 19 Prozent ergeben, da die Zahl dergemässs der Initiative nicht mehr anzurechnenden Personen ungefa'hr derjenigen entsprechendürfte,, die neuberücksich-- tigt werdenmüssen.. Die freiwillige Auswanderung, diedefinitionsgemässs nicht

erzwungen werden kann, i s t kaum beeinflussbar. Eine nachhaltige Reduktion wanderungüberr die Festlegung einer Einwanderungsquotemöglich,, die deutlich tiefer ist als die zu erwartende Auswanderung. Grundsatzlich könnte der Ausländerbestand auch durch weitere Erleichterungen bei den Einbürgerungen gesenkt werden. Wie die in jungster Zeit gescheiterten Vorstosse auf unterschiedlichen Ebenen zeigen, bestehen gegen eine Lockerung des Einbürgerungsrechts im Parlament, beim Volk und in den Standen politische Widerstande. Ein solches Vorgehen durfte im übrigen nicht den Absichten der Initianten entsprechen, zumal sie ausdrucklich nur eine Reduktion des Ausländerbestandes durch die freiwillige Auswanderung erwähnen (Art. 21 Abs. 1 UeB BV). Ein weiterer Faktor fur die Entwicklung der auslandischen Wohnbevolkerung ist der Geburtenüberschuss, der jedoch mit staatlichen Massnahmen nicht beeinflusst werden kann. Die Notwendigkeit zur Einfuhrung einer Einwanderungsquote ergibt sich somit aus der Auslegung des in Artikel 69quater BV enthaltenen Stabilisierungsauftrags und der unbestimmten Formulierung in Artikel 21 Absatz 1 der Übergangsbestimmungen BV, wonach ein Abbau «so rasch als möglich» durch freiwillige Ausreisen zu erfolgen hat. Nur auf diese Weise kann gewährleistet werden, dass das Hauptziel der Initianten tatsachlich erreicht werden kann. Die Einwanderungsquote miisste so festgelegt werden, dass innerhalb einer absehbaren Frist die geforderte Reduktion der auslandischen Wohnbevolkerung voraussichtlich erreicht werden kann. Bei der Festlegung waren dabei neben der Einhaltung des zwingenden Vdlkerrechts solange als möglich auch die übrigen, nicht zwingenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz einzuhalten sowie den einschneidenden wirtschaftlichen, politischen und humanitaren Konsequenzen einer solchen Quote angemessen Rechnung zu tragen (s. auch Erläuterungen in Ziff. 154.222).

231.4 Negative Auswirkungen einer Einwanderungsquote In den letzten Jahren lag die Zahl der Einreisen jeweils deutlich über der Zahl der Ausreisen. Seit 1991 sinkt dieser Wanderungssaldo allerdings kontinuierlich. Diese Entwicklung ist sowohl auf die konsequente Ausländerpolitik des Bundesrates als auch auf die nach wie vor stagnierende Wirtschaft zurückzuführen. Ausgehend von der heutigen Situation müsste gleichwohl eine deutliche Reduktion der Einwanderungsquote erfolgen, damit mittelfristig ein Ausländeranteil von 18 Prozent erreicht werden könnte. Ist die Einwanderungsquote unter Berücksichtigung der Auswanderungsquote des Vorjahres erst einmal bekannt, würde sich in der Folge die administrativ und technisch schwierige Frage nach den Kriterien für eine Verteilung der zur Verfügung stehenden Kontingente zwischen den Kantonen stellen. In Betracht käme beispielsweise eine Zuteilung gemäss den Ausreisen aus dem Kanton, den wirtschaftlichen Bedürfnissen oder den sehr unterschiedlichen Ausländeranteilen in den einzelnen Kantonen. Solche zusätzliche Erschwernisse stehen der notwendigen höheren Flexibilität in einer globalisierten Weltwirtschaft diametral entgegen. Bei einem Globalkontingent bestünde grundsätzlich die Gefahr, dass für die wichtigen und vor allem dringlichen Bedürfnisse der Wirtschaft kein genügender Handlungsspielraum mehr gegeben wäre, weil hier in der Regel auch keine Rechtsansprüche oder zwingende humanitäre Gründe geltend gemacht werden können. Ein solcher restriktiver Zulassungsmechanismus führt dazu, dass die nach wie vor notwendigen Rekrutierungsmöglichkeiten der Schweizer Wirtschaft erheblich eingeschränkt, wenn nicht gar verunmöglicht würden. Die Wirtschaft in der Schweiz ist aber im Rahmen des zunehmenden Globalisierungsprozesses in besonderer Weise auf einen flexiblen Arbeitsmarkt und auf die schnelle Verfügbarkeit von qualifizierten Arbeitskräften angewiesen. Diese Verfügbarkeit der notwendigen Arbeitskräfte erweist sich zusehends, insbesondere im hochqualifizierten Bereich, als ein entscheidender Faktor im Standortwettbewerb der einzelnen Länder. Der Schweizer

Arbeitsmarkt ist indessen zu klein, um etwa im Bereich der Spezialisten die Bedürfnisse der schweizerischen Betriebe vollumfänglich abdecken zu können. Angesichts der wachsenden Internationalisierung besteht auch eine zunehmende Notwendigkeit für einen inner- und zwischenbetrieblichen Transfer von Fach- und Führungskräften. Die Initiative nimmt zwar ausdrücklich «qualifizierte Wissenschaften> und «Führungskräfte» von den Begrenzungsmassnahmen aus. Nicht ausgenommen sind dagegen Spezialisten, andere Fachkräfte sowie Personen in Schlüsselfunktionen, die von unserer Wirtschaft genau so dringend benötigt werden. Die Annahme der Initiative hätte damit einschneidende und unabsehbare Auswirkungen für den Wirtschaftsstandort Schweiz. Eine bereits heute festzustellende Auslagerungstendenz würde sicher verstärkt, da einzelne Betriebe mangels Verfügbarkeit der notwendigen Arbeitskräfte in der Schweiz ihre Produktion aus diesen Gründen ins Ausland verlegen müssten. Durch eine Annahme der Initiative gingen somit weitere Arbeits- 'plätze verloren, was sich wiederum ungünstig auf das Volkseinkommen niederschlagen könnte. Diese Problematik wird noch verschärft durch die Tatsache, dass die Initianten die Personen des Asylbereichs - sofern sie sich bereits mehr als ein Jahr in der Schweiz aufhalten - zum Ausländerbestand hinzurechnen wollen, womit der Spielraum für Rekrutierungen über den Arbeitsmarkt zusätzlich eingeschränkt würde.

Hinzu kommt erschwerend, dass die Qualifikationen dieser - nicht rekrutierten - Personen in aller Regel gerade nicht den notwendigen arbeitsmarktlichen und betrieblichen Anforderungen der Wirtschaft entsprechen. Ein beträchtlicher Teil der globalen Einreisequote müsste daher für Ausländer reserviert werden, die aufgrund von internationalen Abkommen Anspruch auf Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen haben oder denen aus humanitären Gründen eine vorübergehende Anwesenheit nicht verweigert werden darf (z. B. Kriegsvertriebene) und deren Aufenthaltsdauer im Hinblick auf die Lage im Herkunftsland nicht immer durch die Behörden beeinflusst werden kann. Wird die Quote bereits während des Jahres erreicht, müssten diesen Personen die Einreise - soweit das zwingende Völkerrecht dies zulässt - verweigert und Wartelisten für die nächstfolgende Einreisequote erstellt werden. Ist eine solche Warteliste nicht möglich, wäre die angestrebte Reduktion zeitlich weiter hinauszuschieben oder die Kündigung der entsprechenden Abkommen ins Auge zu fassen. Auch im Hinblick auf die kaum abschätzbare zukünftige Entwicklung kann - wie bereits ausgeführt - nicht ausgeschlossen werden, dass die Schweiz zur Erreichung oder Einhaltung des klar festgelegten Begrenzungsziels innerhalb eines absehbaren Zeitraums bei einer Annahme der Initiative bestehende Staatsverträge mit nicht zwingendem Inhalt aufkündigen müsste. Vertragsinhalte, die zum zwingenden Völkerrecht gehören, sind aber grundsätzlich nicht kündbar (s. Ziff. 154.1). Zu solchen Staatsverträgen, die ein Aufenthaltsrecht in der Schweiz begründen können, gehören neben den Abkommen im Wirtschaftsbereich namentlich die Bestimmungen über den Familiennachzug der EMRK und der UNO-Konvention über die Rechte des Kindes vom 20. November 1989 (UNO-Kinderkonvemion; BB1 1994 V 36). Ein Anspruch auf Familiennachzug und Umwandlung der Saisonbewilligung in eine Jahres aufenthaltsbewilligung ergibt sich überdies aus dem Abkommen zwischen der Schweiz und Italien vom 10. August 1964 über die Auswanderung italienischer Arbeitskräfte nach der Schweiz («Italiener-Abkommen»; Von besonderer Bedeutung ist insbesondere der Anspruch auf den Schutz des Familienlebens nach Artikel 8 EMRK, wonach in gewissen Fällen ein völkerrechtlich geschützter Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung besteht. Wann

dies der Fall ist, mussjm Einzelfall auf der Basis einer Güterabwägung geprüft werden. Deshalb lässt sich nicht abschätzen, was die quantitativen Auswirkungen der Annahme der Initiative auf EMRK-relevante Fälle wären. Immerhin ist festzuhalten, dass zum Beispiel bei der Eheschliessung von schweizerischen Staatsangehörigen mit Personen aus dem Ausland sowie beim Familiennachzug von Ausländerinnen und Ausländern mit Niederlassungsbewilligung und bei anerkannten Flüchtlingen in der Regel ein Anspruch aus der EMRK auf den Nachzug der Familie aus dem Ausland besteht. Einschränkungen im Bereich des Familiennachzugs hätten zur Folge, dass auch Schweizerinnen und Schweizer unter Umständen ihre ausländischen Ehegatten oder Pflegekinder nicht mehr in die Schweiz nachziehen könnten. Die notwendigen und einschneidenden Einwanderungsquoten würden auch zu Problemen mit den von der Schweiz eingegangenen internationalen Verpflichtungen im wirtschaftlichen Bereich führen. Das im Abkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation vom 15. April 1994 (für die Schweiz in Kraft seit dem 1. Juli 1995, SR 0.632.20) in Anhang I.B integrierte allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services, GATS) erfasst gemäss Artikel l Absatz 2 auch die Grenzüberschreitung natürlicher Perso-

nen, welche als Selbständigerwerbende oder als Angestellte von Dienstleistungsunternehmen im Ausland Dienstleistungen erbringen. Demnach übernimmt die Schweiz im Rahmen der bestehenden Höchstzahlen und unter gewissen Bedingungen für bestimmte hochqualifizierte Führungskräfte und Spezialisten Marktzugangsverpflichtungen. Diese Verpflichtung entspricht einem vitalen volkswirtschaftlichen Interesse unseres Landes, sie wäre im Falle einer Annahme der Initiative ernsthaft in Frage gestellt. Eine weitere wesentliche und sehr problematische Konsequenz aus einer allfälligen Annahme der Initiative wäre, dass der Verhandlungsspielraum im Hinblick auf die weitere schrittweise Liberalisierung, zu der sich die Schweiz im GATS verpflichtet hat, äusserst klein würde und die entsprechende Verpflichtung kaum zu erfüllen wäre. Eine vergleichbare Ausgangslage besteht grundsätzlich auch bezüglich des EFTA-Übereinkommens und des geplanten OECD-Investitionsschutzabkommens. Ein Abseitsstehen der Schweiz bei diesen wichtigen Wirtschaftsabkommen hätte unabsehbare Folgen. Bei Annahme der Initiative könnten sich auch Probleme ergeben im Hinblick auf zukünftige bilaterale oder multilaterale Abkommen, die den Personenverkehr (zum Beispiel mit der EU oder aber auch mit den USA) betreffen und die für die schweizerische Wirtschaft von grosser Bedeutung sind. Unabhängig vom angestrebten bilateralen Abkommen mit der EU würde das vom Bundesrat verfolgte Konzept einer erleichterten Zulassung von Personen aus den EU- und EFTA-Staaten bei Annahme der Volksinitiative generell in Frage gestellt.

232 Unterbindung von finanziellen Anreizen für Ausländer ohne Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung 232.1 Ausgangstage Nach Artikel 69wtot&* Absatz l BV der Initiative unterbindet der Bund die finanziellen Anreize für den Verbleib in der Schweiz für Asylbewerber, Kriegsvertriebene, schutzsuchende Ausländer, vorläufig Aufgenommene, Internierte sowie Ausfänder ohne festen Wohnsitz. Der Begriff «finanzielle Anreize» wird nicht näher definiert und ist daher auslegungsbedürftig; er muss verfassungs- und völkerrechtskonform interpretiert werden (s. Ziff. 154.21). Die Bestimmung ist wohl so zu verstehen, dass der Aufenthalt in der Schweiz finanziell möglichst unattraktiv zu gestalten ist, damit die voraussichtliche finanzielle Situation nicht zur Ursache für den Migrationsentscheid wird. Der gewählte Begriff «finanzielle Anreize» in einem weit verstandenen Sinn dürfte namentlich die Bereiche Fürsorge und Arbeit umfassen.

232.2 Fürsorgeleistungen

Asylbewerber und vorläufig Aufgenommene, die nicht selbst für ihren Lebensunterhalt aufkommen können, werden von den kantonalen Fürsorgebehörden unterstützt. Der Bund bezahlt den Kantonen zur Zeit als Abgeltung für diese Unterstützungsleistungen (inklusive Taschengeld) eine Pauschale von 18 Franken pro Tag und Person, und die Unterbringungskosten werden mit einer Pauschale von 13.60 Franken pro Tag und Person abgegolten. Zusätzlich werden die effektiven Gesundheitskosten zurückerstattet. Asylbewerber und vorläufig Aufgenommene erhalten somit

nur die unbedingt notwendigen finanziellen Mittel. Die Unterbringung von Asylsuchenden erfolgt heute meist in kostengünstigen Kolleküvunterkiinften. Grundsätzlich wird darauf geachtet, dass die Unterstützung in Form von Sachleistungen und nicht durch Geldzahlungen ausgerichtet wird (vgl. Art. 20a Abs. 3 AsylG). Auf Sozialhilfeleistungen, welche über das vom Bundesgericht anerkannte Recht auf Existenzsicherung hinausgehen, besteht weder auf Ebene der Bundesverfassung noch gemäss kantonalen Verfassungen ein Rechtsanspruch (BGE 727 I 367). Auch aus den Artikeln 10 und 11 des UNO-Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Paktl; SR 703.7) ergibt sich kein selbständiges justiziables Recht auf Sicherung des sozialen Existenzbedarfs, der über das Überlebensnotwendige hinausgeht. Eine Schlechterstellung der im Initiativtext genannten Personengruppen im Bereich der Fürsorge lässt sich grundsätzlich auch mit dem in Artikel 4 BV enthaltenen Gebot der Rechtsgleichheit vereinbaren. Aufgrund ihrer anwesenheitsrechtlich ungesicherten Situation befinden sie sich in besonderen Lebensumständen, die sich von jenen der schweizerischen Bevölkerung und der Ausländer mit ständigem Wohnsitz in der Schweiz klar unterscheidet. Entsprechend verlangt die Flüchtlingskonvention im Bereich der Fürsorge eine Gleichbehandlung mit Inländern nur für anerkannte Flüchtlinge und, zumindest nach einer gewissen Zeit, für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge (Art. 1A Abs. 2 und 23 FK). Die gewährte Unterstützung an Asylbewerber und vorläufig Aufgenommene darf allerdings nicht so tief und derart ausgestaltet sein, dass die Behandlung dieser Personen als herabwürdigend eingestuft werden muss.

232.3 Einkommen aus Erwerbstätigkett

Grundsätzlich lässt sich allein aus der Anwesenheit für Ausländerinnen und Ausländer kein Anspruch auf die Bewilligung einer Erwerbstätigkeit ableiten. Arbeitsverbote sind deshalb grundsätzlich möglich. Für vorläufig aufgenommene Personen mit Flüchtlingseigenschaft ist allerdings Artikel 17 Absatz 2 Flüchtlingskonvention zu beachten, welcher nach drei Jahren Wohnsitz im Zufluchtsstaat Beschränkungen des Zugangs zum Arbeitsmarkt grundsätzlich nicht mehr zulässt. Klar diskriminierend wäre eine Herabsetzung der Löhne solcher Personen, da sie gleiche Leistungen wie andere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer erbringen. Zulässig ist ein Lohnabzug, wie er heute gilt (10%), um Fürsorge- und Verfahrenskosten etc. sicherzustellen. Gegen Artikel 4 BV würden solche Abzüge verstossen, wenn sie höher wären, als für Rückstellungen notwendig ist.

232.4 Zusammenfassung

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass die mit der Initiative angesprochenen finanziellen Leistungen in einem gewissem Umfang reduziert werden können. Die Reduktion stösst aber an Grenzen, die sich aus dem Rechtsgleichheitsgebot, dem verfassungsmässigen Recht auf Existenzsicherung und den korrespondierenden Garantien des Sozialrechtspaktes sowie für Personen mit Flüchtlingseigenschaft aus der Flüchtlingskonvention ergeben. Diese Überlegungen gelten auch für den Bereich der Sozialversicherungen. Die Initiative verlangt nicht btoss eine Reduktion finanzieller Anreize, sondern ihre Unterbindung. Insofern verletzt sie die genannten Garantien. Allerdings lässt sich der Text verfassungs- und völkerrechtskonform auslegen, da der Begriff des finanziellen Anreizes nicht definiert ist, und

er als Inbegriff all jener Leistungen verstanden werden kann, welche über das rechtlich Gebotene hinausgehen. Angesichts der auf ein notwendiges Minimum beschränkten finanziellen Leistungen wird dem Anliegen der Initianten bereits heute weitestgehend Rechnung getragen. Andere Einschränkungen wie eine Verlängerung des Arbeitsverbots würden zu höheren Fürsorgekosten führen.

233 Finanzielle Schlechterstellung von inhaftierten Ausländern

(Art. 69iu[ntiuiM Abs. 2 BV) 233.1 Ausgangslage Nach Artikel 69iuini!u^ Absatz 2 BV dürfen in der Schweiz inhaftierte Personen nach Absatz l - das heisst Asylbewerber, Kriegsvertriebene, schutzsuchende Ausländer, vorläufig Aufgenommene, Internierte sowie Ausländer ohne festen Wohnsitz in der Schweiz - finanziell nicht besser gestellt sein, als dies in ihrem Herkunftsland der Fall wäre. Durch diese Forderung soll offensichtlich erreicht werden, dass inhaftierte Ausländer aus ihrem Freiheitsentzug nicht zu einem Einkommen gelangen, welches dasjenige in ihrem Heimatstaat übersteigen würde. Mit dem weiten Begriff «Inhaftierung» werden offenbar alle Haftformen, einschliesslich Untersuchungshaft von Artikel 694uiniuics Absatz 2 BV erfasst. Eine Einschränkung auf den eigentlichen Strafvollzug besteht somit nicht. Ebenfalls unbestimmt und auslegungsbedürftig ist der Begriff der «finanziellen Besserstellung». Allerdings spricht der Wortlaut dafür, dass damit nicht das generelle schweizerische Haftregime im Vergleich zum Herkunftsland gemeint sein dürfte, sondern nur der Verdienstanteil, der während der Haft erworben werden kann (das sogenannte Pekulium). Schliesslich ist auch unklar, was mit der finanziellen Gleich- oder Schlechterstellung der inhaftierten Ausländer im Vergleich zum Herkunftsland gemeint ist, da jede Angabe zur Berechnungsweise fehlt. Denkbar ist etwa ein Kaufkraftvergleich oder die einfache Umrechnung des Pekuliums im Herkunftsstaat aufgrund der aktuellen Wechselkurse. Möglich wäre aber auch ein Vergleich des schweizerischen Pekuliums mit dem durch die betroffene Person im Heimatstaat allgemein erzielbaren Einkommen. Die im Zusammenhang mit dieser Bestimmung stehende Problematik ergibt sich allerdings unabhängig von der hier gewählten Auslegung.

233.2 Auswirkungen der Initiative auf die Ausrichtung des

Pekuliums Nach Artikel 37 Absatz l des Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) sind Gefangene zur Arbeit verpflichtet, die ihnen zugewiesen wird. Personen im Straf- und Massnahmenvollzug sollen bei gutem Verhalten und befriedigender Arbeitsleistung für ihre Arbeit einen Verdienstanteil erhalten, dessen Höhe von den Kantonen bestimmt wird (Art. 376 StGB). Das Anstaltsreglement bestimmt, ob und wie weit während der Dauer des Freiheitsentzuges aus diesem Verdienstanteil Ausgaben zugunsten des Insassen oder dessen Familie gemacht werden dürfen (Art. 377 StGB). In der Regel wird die Hälfte des Pekuliums zur freien Verfügung an den Insassen ausbezahlt.

Gemäss Bundesgericht dient das Pekulium nebst der Deckung von Auslagen, die während des Vollzuges einer Strafe oder Massnahme entstehen, hauptsächlich dem Ziel, dem Häftling den Wiedereintritt in das bürgerliche Leben zu erleichtern, namentlich die Mittel während der ersten Wochen nach der Entlassung zu sichern. Das Geld, das während des Vollzuges freigegeben wird, dient demgegenüber als Taschengeld. Das Pekulium ist eine Entlöhnung für geleistete Arbeit; es hat aber auch einen erzieherischen Zweck und kann daher bei schlechter Führung gekürzt werden. Insoweit das Pekulium eine Entlöhnung für geleistete Arbeit ist, würde eine ungleiche Ausrichtung bei gewissen Ausländerkategorien im Vergleich zu ansässigen Ausländern und Schweizern gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Artikel 4 BV verstossen. Zudem wäre wohl auch das Diskriminierungsverbot von Artikel 14 EMRK verletzt, da die Ausgestaltung der im Rahmen einer Inhaftierung möglichen Zwangs- oder Pflichtarbeit (Art. 4 Abs. 3 EMRK) nicht auf diskriminierenden Faktoren beruhen darf. Die von den Initianten geforderte unterschiedliche Entlöhung aufgrund der Staatsangehörigkeit und des Aufenthaltsstatus muss in diesem Zusammenhang als diskriminierend bezeichnet werden. Gemäss Bundesgericht müssen ebenfalls die Resolutionen des Ministerkomitees des Europarates (73) 5 und (87) 3 über die Mindestgrundsätze für die Behandlung von Gefangenen berücksichtigt werden, auch wenn es sich dabei nicht um völkerrechtlich verbindliche Verträge handelt. Zur Erwerbstätigkeit von Gefangenen hält die Resolution 87 (3) unter anderem folgende Grundsätze fest, die bei Annahme der Initiative nicht mehr eingehalten werden könnten: Erfolgt die Arbeit in Zusammenarbeit mit Privatunternehmen innerhalb oder ausserhalb der Vollzugsanstalt, so haben diese Unternehmen die üblichen Löhne zu zahlen, wobei die Leistung der Gefangenen zu berücksichtigen ist (Ziff. 73 Bst. b). Es sind Vorkehren zu treffen, Gefangene bei Arbeitsunfall und Berufskrankheit zu entschädigen, wobei die Bedingungen nicht ungünstiger sein dürfen als diejenigen, die Arbeitnehmer ausserhalb der Anstalt nach dem Gesetz zustehen (Ziff. 74.2). Die Gefangenenarbeit ist gerecht zu vergüten (Ziff. 76.1). Alle Grundsätze der Resolution sind unparteiisch anzuwenden. So dürfen beispielsweise Rasse, Farbe oder nationale Herkunft nicht zu diskriminierender Behandlung führen (Ziff. 2).

Von den von der Schweiz ratifizierten Menschenrechtsverträgen enthält einzig der UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (Pakt II; SR 0.103.2) in Artikel 10 Absatz l eine spezifische Bestimmung zum Schutz von inhaftierten Personen; «Jeder, dem seine Freiheit entzogen ist, muss menschlich und mit Achtung vor der dem Menschen innewohnenden Würde behandelt werden.» Für die Auslegung dieses Artikels müssen gemäss Bundesgericht ebenfalls die oben erwähnten Resolutionen des Ministerkomitees des Europarates herangezogen werden (BGE 722 la 266 ff.). Was die Verwendung des Pekuliums für Bedürfnisse während der Inhaftierung in der Schweiz betrifft, ist kein vernünftiger Grund für eine rechtsungleiche Behandlung ersichtlich. Gemäss ständiger Bundesgerichtspraxis dürfen die Freiheitsrechte von Gefangenen zudem lediglich zur Gewährleistung des Haftzwecks und zur Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs eingeschränkt werden. Was die nach Haftentlassung in ihren Heimatstaat ausgereisten Ausländer betrifft, wäre es grundsätzlich zulässig, den Rest des Pekuliums zum Beispiel kaufkraftbereinigt auszurichten. Dazu wären aber klare gesetzliche Grundlagen nötig. Auf Grund der Praxis der Kantone werden bereits heute die Flugkosten ganz oder teil-

weise vom Pekulium abgezogen. Ein zusätzlicher Abzug wäre daher in den allermeisten Fällen nicht mehr möglich. Es besteht zwar kein Anspruch auf ein genügendes Pekulium zur Aufrechterhaltung der verfassungsmässig geschützten Aussenkontakte (etwa durch Telefonate, Briefe und Medien). Ist der Inhaftierte jedoch mittellos, sind die zuständigen Behörden wohl verpflichtet, die dafür notwendigen Mittel vorzuschiessen.

233.3 Zusammenfassung

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Forderung von Artikel 69<julwiufcs Absatz 2 BV der initiative gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Artikel 4 BV, unter Umständen gegen das Verbot einer diskriminierend ausgestalteten Zwangsarbeit (Art. 4 Abs. 2 und Art. 14 EMRK) sowie gegen das in Artikel 10 des UNO-Paktes über bürgerliche und politische Rechte (Pakt II) statuierte Gebot menschenwürdiger Haftbedingungen verstösst. Die Ausrichtung eines Pekuliums im Strafvollzug hat überdies eine nicht zu unterschätzende erzieherische und disziplinarische Wirkung. Eine Umsetzung dieser Bestimmung der Initiative könnte damit die Arbeit des Strafvollzugspersonals erschweren und den sozialpräventiven Charakter der Strafe abschwächen.

234 Inhaftierung von Ausländern (Art. 70bis BV)

In Artikel 70bis BV fordern die Initianten, dass Ausländer gemäss Artikel 69<JuiniliiM BV - d. h. Asyibewerber, Kriegsvertriebene, schutzsuchende Ausländer, vorläufig Aufgenommene, Internierte sowie Ausländer ohne festen Wohnsitz in der Schweiz - und Ausländer ohne Aufenthaltsbewilligung zur Sicherstellung der Ausweisung bis zum Vollzug inhaftiert werden können, wenn sie «fremdcnpolizeilich oder strafrechtlich weg- respektive auszuweisen sind und der Vollzug möglich, zulässig und zumutbar ist». Die Inhaftierung von Ausländern zwecks Sicherstellung des Vollzugs der Wegweisung (Ausschaffungshaft) ist völkerrechtlich grundsätzlich erlaubt; allerdings müssen bestimmte Voraussetzungen materiellrechtlicher und verfahrensmässiger Art erfüllt sein. Diese ergeben sich namentlich aus Artikel 5 EMRK (s. auch BB1 1994 I 309 f.). Artikel 70his BV sieht einen zulässigen Haftzweck vor. Die Bestimmung ist als «Kann»-Vorschrift ausgestaltet und lüsst damit genügend Spielraum für eine völkerrechtskonforme Auslegung. Sie verstösst somit nicht gegen Völkerrecht oder die Grundrechte der Bundesverfassung. Diese Forderung der Initianten ist durch das am l, Februar 1995 in Kraft getretene und im Zeitpunkt der Formulierung des Initiativtextes noch nicht bekannte Bundesgesetz vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (AS 1995 146) erfüllt. Es sieht eine Vorbereitungshaft von drei Monaten und eine Ausschaffungshaft von neun Monaten vor (Art. 13a - 14 ANAG; BB1 1994 I 305 ff.). Eine längere Haftdauer wurde von der Bundesversammlung ausdrücklich abgelehnt, weil sie un vernai tnismässig und rechtsstaatlich kaum vertretbar wäre.

3 Schlussfolgerungen Der Initiativtext kann trotz erkennbarer Probleme so ausgelegt werden, dass er bezüglich der Grundsätze der Einheit der Form und der Materie als auch der Durchführbarkeit und der Vereinbarkeit mil dem Vb'lkerrecht den gesetzlichen sowie den von der Praxis, Lehre und Rechtsprechung entwickelten Anforderungen entspricht. Die Initiative ist daher in formeller Hinsicht als gültig zu erklären Ihr Inhalt ist allerdings abzulehnen. Die Initiative widerspricht drei von vier aktuellen Legislaturzielen des Bundesrates im Ausländer- und Flüchtlingsbereich. Es handelt sich dabei um die verstärkte Eingliederung der ansässigen Ausländerinnen und Ausländer, die qualitative Verbesserung im Personenverkehr mit der EU und die Aufnahme von Flüchtlingen und Schutzbedürftigen im Sinne unserer humanitaren Flüchtlingspolitik (Ziel 12; BB1 1996 II 320). Eine deutliche Reduktion des Zuwachses der ausla'ndischen Wohnbevölkerung konnte auch ohne die geforderte zahlenmässige Festlegung eines Höchstanteils der ausla'ndischen Wohnbevölkerung erreicht werden. Schwierigkeiten würden sich vor dem Hintergrund internationaler Vereinbarungen sowohl fur die schweizerische Wirtschaft als auch im Bereich der Menschenrechte ergeben. Das Begrenzungsziel der Initianten kann voraussichtlich nur durch die Festlegung einer restriktiven Einwanderungsquote erreicht werden. Gemäss dem Initiativtext werden Personen aus dem Asylbereich, deren Einreisen grundsätzlich nicht steuerbar sind, bei der Berechnung der standigen auslandischen Wohnbevolkerung mit einbezogen. Die zahlenmassig bedeutende Zuwanderung im Rahmen des Familiennachzugs ist ebenfalls nur beschrankt beeinflussbar. Beim heutigenAusländerbe-- stand von etwa19 Prozentwürdede dies zur Folge haben, dass fur die wichtigen Rekrutierungeüberer den Arbeitsmarkt nicht mehgenügendnd Raubestünde.e. Dies gilt auch f u r d e n Ersatz v o n ausgereisteArbeitskräften.n. D i e Initiative nimmt

zungsmassnahmen aus. Nicht ausgenommen sind dagegen Spezialisten,

schneidende ununabsehbarere Auswirkungen fur den Wirtschaftsstandort Schweiz. Eine bereits heute festzustellende Auslagerungstendenz wiirde sicheverstärkt,t, da einzelne Betriebe mangels Verfugbarkeit der notwendigeArbeitskräftete in der Schweiz ihre Produktion aus dieseGründenen ins Ausland verlegemüssten.n. Eine solche Auslagerung ware notwendigerweise m i t einem entsprechenden Abbau

Eine Annahme der Initiative wurde überdies unsere Beziehungen zu anderen Staaten schwer belasten; sie konnte beispielsweise zu Schwierigkeiten bei einem Abkommen mit anderen Staaten oder mit der EU über den gegenseitigen Personenverkehr führen. Die Umsetzung der Initiative konnte auch zur Folge haben, dass die Schweiz auch in wirtschaftlicher Hinsicht wichtige Internationale Abkommen wie beispielsweise das GATS/WTO aufkündigen müsste; dadurch besteht die Gefahr einer Isolierung der Schweiz. Eine zusätzliche Verschärfung der Zulassungsbestimmungen könnte auch Retorsionsmassnahmen gegenüber Schweizerbürgern im Ausland ausldsen. Zu der vom Bundesrat angestrebten Integralsonspolitik gehort auch der Familiennachzug, der bei-einer Annahme der Initiative wohl eingeschränkt werden müsste.

Davon wären möglicherweise auch die Ehegatten und die Pflegekinder von Schweizerinnen und Schweizern betroffen. Die Umsetzung einer neuen, ganzheitlich zu definierenden Migrationspolitik, die alle Aspekte dieses komplexen Problems zu berücksichtigen hat, wäre nach einer Annahme der Initiative ebenfalls kaum mehr möglich. Die vom Bundesrat eingesetzte Expertenkommission «Migration» kam denn auch zum Schluss, dass die mit der Initiative angestrebten Massnahmen keine gangbaren Lösungen für die aktuellen Probleme darstellen. Die neben einer zahlenmässigen Beschränkung der ausländischen Wohnbevölkerung angestrebte Ausschaffungshaft und die Unterbindung von finanziellen Anreizen für gewisse Ausländergruppen, sind, sofern sie als rechtlich zulässig, notwendig und sinnvoll erachtet werden können, in der Zwischenzeit durch den Gesetzgeber entweder bereits eingeleitet oder schon verwirklicht worden. Problematisch ist die Forderung der Initianten nach einer finanziellen Schlechterstellung von inhaftierten Ausländern. Sie verstösst namentlich gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Artikel 4 BV und unter Umständen auch gegen das Verbot einer diskriminierend ausgestalteten Zwangsarbeit (Art. 4 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 14 EMRK). Mit seiner neuen Ausländer- und Flüchtlingspolitik für die neunziger Jahre (dargelegt im Bericht vom 15. Mai 1991; BB1 199Ì III 291) hat der Bundesrat wesentliche Korrekturen an Teilen seiner bisherigen Ausländerpolitik vorgenommen. Dazu gehört unter anderem die strikte Beschränkung der rekrutierten Einwanderung auf spezialisierte und hoch qualifizierte Arbeitskräfte, soweit sie nicht aus dem EWR- Raum oder aus Nordamerika stammen. Ferner wurde das volkswirtschaftlich und sozialpolitisch mit zunehmend nachteiligen Auswirkungen behaftete Saisonnierstatut - als erster Schritt zur Überführung in ein modernes wirtschafts- und arbeitnehmerfreundliches Kurzaufenthalterstatut - auf die Angehörigen aus dem EWR- Raum beschränkt. Die Ziele und Grundsätze der Ausländerpolitik müssen, unabhängig von dieser Initiative, in ein neues Ausländergesetz aufgenommen werden. Sie sind durch flexiblere Regelungen anzustreben, welche eine ausgewogene Wirtschaftsentwicklung und ein qualitativ orientiertes Wachstum des Arbeitsmarktes nicht beeinträchtigen. Schliesslich ist davon auszugehen, dass die zum Teil negativen Haltungen der

schweizerischen Bevölkerung gegenüber Ausländern nicht in erster Linie auf den Ausländerbestand, sondern vor allem auf Missbräuche der geltenden ausländerrechtlichen Bestimmungen zurückzuführen sind. Derartige Vorbehalte werden überdies begünstigt durch Vollzugsschwierigkeiten bei der Wegweisung und Ausschaffung von Personen aus dem Ausland. Diese Probleme lassen sich grundsätzlich nicht durch die Einführung restriktiver Zulassungsregeln lösen; sie sind vielmehr - im Sinne der vom Bundesrat verfolgten Politik - mit einer verstärkten Missbrauchsbekämpfung, einer konsequenten Strafverfolgung und intensiven politischen Bemühungen zur Beseitigung von Ausschaffungshindernissen anzugehen. Überdies sind eine bessere Integration hier lebender Ausländerinnen und Ausländer sowie intensivierte Bestrebungen zu einem besseren gegenseitigen Verständnis zwischen einheimischer und ausländischer Bevölkerung anzustreben. Der Grossteil der in der Schweiz wohnhaften Ausländerinnen und Ausländer ist gut integriert und wird von den Schweizerinnen und Schweizern gut aufgenommen. Die ausländische Wohnbevölkerung steuert nicht unwesentlich zu unserem Wohlstand bei und führt zudem zu einer kulturellen Bereicherung der Schweiz. Die Erfahrungen bei den ausländerpolitischen Abstimmungen der letzten Jahre zeigen

auch, dass in Regionen mit einem relativ hohen Ausländeranteil bei der schweizerischen Bevölkerung ein grosses Verständnis für die Anliegen des ausländischen Bevölkerungsteils vorhanden ist. Aus den dargelegten Erwägungen stellt die vorliegende Initiative kein taugliches Mittel zur Lösung der hauptsächlichsten Schwierigkeiten im Ausländer- und Asylbereich dar. Ihre Umsetzung würde die Schweiz im Gegenteil vor neue folgenschwere Probleme stellen, ohne aber anstehende Konflikte erfolgreich beheben zu können. Sie stellt einen Schritt in die falsche Richtung dar, weshalb sie Volk und Ständen ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung zu unterbreiten ist.

Bundesbeschluss Entwurf über die Volksinitiative «für eine Regelung der Zuwanderung»

vom

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, nach Prüfung der am 28. August 1995 ') eingereichten Volksinitiative «für eine Regelung der Zuwanderung», nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom 20. August 19972J, besckliesst:

Art. l Die Volksinitiative «für eine Regelung der Zuwanderung» ist gültig und wird Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet. 2 Die Volksinitiative lautet:

I Art. 69tHn<" (neu) Der Bund sorgt dafür, dass der Anteil der ausländischen Staatsangehörigen an der Wohnbevölkerung der Schweiz 18 Prozent nicht übersteigt. Bei der Berechnung mitgezählt werden insbesondere Niedergelassene, Jahresaufenthalter, anerkannte Flüchtlinge und Ausländer mit humanitärer Aufenthaltsbewilligung, Falls sie länger als ein Jahr in der Schweiz verbleiben, werden auch Ausländer gemäss Artikel 69i»ii«p'i« Absatz l und weitere Ausländer mit anderer Aufenthaltsbewilligung mitgezählt. Kurzfristige Aufenthalter mit oder ohne Erwerbstätigkeit werden mitgezählt, sofern ihr Aufenthall mehr als acht Monate dauert, erneuert wird und wenn der Familiennachzug bewilligt ist. Bei der Berechnung nicht mitgezählt werden unabhängig von der Aufenthaltsdauer in der Schweiz Grenzgänger, Saisonniers ohne Familiennachzug, Angehörige internationaler Organisationen, Angehörige konsularischer und diplomatischer Dienste, qualifizierte Wissenschafter und Führungskräfte, Künstler, Kurgäste, Stagiaires, Studenten und Schüler sowie Touristen. Ebenso nicht mitgezählt werden Ausländer gemäss Artikel 69i«ii>i"i« Absatz l, sofern ihr Aufenthalt in der Schweiz weniger als zwölf Monate dauert. Art. 69^uìl"iuì" (neu) Für Asylbewerber, Kriegsvertriebene, schutzsuchende Ausländer, vorläufig Aufgenommene, Internierte sowie Ausländer ohne festen Wohnsitz in der Schweiz unterbindet der Bund die finanziellen Anreize für den Verbleib in der Schweiz. In der Schweiz inhaftierte Personen gemäss Absatz l dürfen finanziell nicht besser gestellt sein, als dies in ihrem Herkunftsland der Fall wäre.

» BBI 1995 IV 1174

Volksinitiative. BB

Art. 70bis (neu) Sind Auslander gemass Artikel 69quinquies Absatz 1 sowie Auslander ohne Aufenthaltsbewilligung fremdenpolizeilich oder strafrechtlich weg- respektive auszuweisen und ist der Vollzug möglich, zulässig und zumutbar, so können diese Personen zur Sicherstellung der Ausweisung bis zum Vollzug inhaftiert werden.

II Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt ergänzt:

Art. 21 (neu) Sofern bei Inkrafttreten von Artikel69quaterr die festgelegte Grenze von 18 Prozentüberschrit-- ten ist, wird dies so rasch wie mdglich durch die freiwillige Auswanderung von Auslandern kompensiert. Kann ein allfälliger Geburtenüberschuss auf diese Weise nicht kompensiert werden, so ist ein Überschreiten der 18-Prozent-Grenze befristet möglich, sofern keine neuen Aufenthaltsbewilligungen gemäss Artikel 69quater Absatz 2 an Auslander erteilt werden.

Art. 2 Die Bundesversammlung empfiehlt Volk und Standen, die Initiative abzulehnen.

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Botschaft zur Volksinitiative «für eine Regelung der Zuwanderung» vom 20. August 1997

In Bundesblatt Dans Feuille fédérale In Foglio federale

Jahr 1997 Année Anno

Band 4 Volume Volume

Heft 39 Cahier Numero

Geschäftsnummer 97.060 Numéro d'affaire Numero dell'oggetto

Datum 07.10.1997 Date Data

Seite 521-549 Pagina

Ref. No 10 054 406

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