BBl 2026 43

Botschaft zur Genehmigung des Änderungsprotokolls zum Niederlassungsabkommen zwischen der Schweiz und dem Iran

1 Ausgangslage

1.1 Handlungsbedarf und Ziele

Das Niederlassungsabkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Kaiserreich Persien¹ wurde am 25. April 1934 abgeschlossen. Es enthält Schutzbestimmungen zugunsten der Bürgerinnen und Bürger des jeweils anderen Staates (mit Ausnahme von Doppelbürgerinnen und -bürgern² und Flüchtlingen; in Bezug auf Flüchtlinge gilt Art. 12 Abs. 1 des Abkommens vom 28. Juli 1951³ über die Rechtsstellung der Flüchtlinge) und regelt zum Beispiel die Reisefreiheit oder das Recht auf Arbeitsausübung. Zudem schreibt es im Personen‑, Familien- und Erbrecht die Anwendung des Heimatrechts vor. Belgien, Deutschland, Frankreich, Österreich und Russland haben in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts vergleichbare Niederlassungsabkommen mit dem Iran abgeschlossen.

Was die Rechtsanwendung im Iran anbelangt, sind die im Abkommen enthaltenen Bestimmungen zum Personen-, Familien- und Erbrecht grösstenteils irrelevant, da das iranische Recht sowieso auf das Heimatrecht abstellt. Auch ohne Abkommen unterstehen Schweizer Staatsangehörige im Iran somit dem Schweizer Familien- und Erbrecht. Hinzu kommt, dass aktuell nur etwa eine Handvoll Personen mit ausschliesslich Schweizer Staatsangehörigkeit im Iran wohnen und somit vom Abkommen betroffen sind.

In der Schweiz gibt es demgegenüber mehrere tausend Personen, die vom Abkommen erfasst sein könnten. Wo ausschliesslich Personen iranischer Nationalität betroffen sind, kommt gestützt auf das Abkommen iranisches Recht zur Anwendung, zum Beispiel betreffend den Kindesunterhalt, die Scheidungsvoraussetzungen oder die Obhut. Wenn allerdings die Anwendung des iranischen Rechts zu einem Ergebnis führt, welches das einheimische Rechtsgefühl in unerträglicher Weise verletzt, wird es von den Schweizer Gerichten nicht angewendet (Vorbehalt des Ordre public; s. Antwort des Bundesrates auf die Anfrage 08.1129). In der Praxis haben die Schweizer Gerichte das iranische Recht zum Beispiel dann nicht angewendet, wenn das Sorgerecht eines Kindes ohne konkrete Evaluation des Kindeswohls dem Vater zuzuteilen gewesen wäre. Das Abkommen führt somit in der Schweiz zu Rechtsunsicherheit beim anwendbaren Recht.

Das iranische Recht ist für Schweizer Gerichte zudem nur schwer zugänglich, sodass sich die Gerichte regelmässig auf Parteigutachten verlassen müssen, was Kosten verursacht und die Gerichtsverfahren verlängert.

Vor allem aber ist die Anwendung des Heimatrechts im Zivilrecht aus Schweizer Sicht heute nicht mehr sachgerecht. Ziel des Internationalen Privatrechts ist es, stets jenes Recht auf einen Sachverhalt anzuwenden, das den engsten Bezug zum Sachverhalt aufweist, weil dieses Recht vermutungsweise die angemessenste Lösung vorsieht. Je nach Konstellation sind bei der Bestimmung des anwendbaren Rechts andere Faktoren relevant, zum Beispiel der Wohnsitz oder die Nationalität. Anlässlich der Erarbeitung des Bundesgesetzes vom 18. Dezember 1987⁴ über das Internationale Privatrecht (IPRG) in den Jahren 1980–1985 wurde intensiv diskutiert, ob die Anwendung des Heimat- oder des Wohnsitzrechts im Familien- und Erbrecht die angemesseneren Ergebnisse bringt. Die Entscheidung fiel klar zugunsten des Wohnsitzrechts aus, wie der Bundesrat in der Botschaft zum IPRG hervorgehoben hat: Die Anwendung des Heimatrechts im Familienrecht scheint nicht gerechtfertigt, wenn ein Gericht im Wohnsitzstaat eingreifen muss; zudem müssen eheliche Schutzmassnahmen in der Regel rasch angeordnet werden, weshalb für komplexe Abklärungen über das anwendbare Recht wenig Raum bleibt.⁵

Die Anwendung des Rechts am Wohnsitz oder am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts führt im Bereich des Familienrechts aus heutiger Sicht zu angemesseneren Resultaten als das Heimatrecht. So hängt zum Beispiel die Höhe des Unterhalts in der Schweiz von lokalen sozialpolitischen Faktoren ab (Kinderzulagen, Bevorschussung, Kosten für Schulbesuch etc.), die besser berücksichtigt werden können, wenn Schweizer Recht zur Anwendung kommt. Auch im Bereich der Ehevoraussetzungen und der Scheidung hat der Gesetzgeber 2012 beziehungsweise 2015 im Rahmen der Massnahmen gegen Zwangsheiraten beziehungsweise der Regelung des Vorsorgeausgleichs entschieden, stets das Schweizer Recht anzuwenden und keine Ausnahmen zugunsten des Heimatrechts mehr zuzulassen. Gleiches gilt betreffend Minderjährigenheiraten: Für die (Nicht-)Anerkennung wird gemäss Artikel 45 Absatz 3 IPRG seit dem 1. Januar 2025 auf die Altersgrenzen gemäss Schweizer Recht abgestellt. Betreffend Kinder ist es ebenfalls einfacher für eine Schweizer Behörde, passende Kindesschutzmassnahmen nach Schweizer Recht anzuordnen, wenn sich das Sorgerecht bereits nach Schweizer Recht richtet. Ganz allgemein wird heute im Familienrecht, zum Beispiel im Haager Kindesschutzübereinkommen vom 19. Oktober 1996⁶ (HKsÜ) und im Übereinkommen vom 13. Januar 2000⁷ über den internationalen Schutz von Erwachsenen (HEsÜ), in den meisten Fällen auf das Recht am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts abgestellt, welches in der Regel mit dem Wohnsitzrecht übereinstimmt.

Da die in Artikel 8 des Niederlassungsabkommens vorgesehene Anwendung des Heimatrechts zu Rechtsunsicherheit führt, iranische Staatsangehörige ohne sachliche Rechtfertigung anders als alle anderen Staatsangehörigen behandelt werden und sachfremde Regeln angewendet werden, soll das Abkommen angepasst werden.

Die Anpassung des Abkommens erfolgt auf Initiative des Bundesrates. Anstoss für die Anpassung war allerdings die vom Parlament abgelehnte Motion 22.4560, welche den Bundesrat zur Kündigung des Abkommens aufgefordert hätte. Anlässlich der Beratung der Motion im Parlament hatte der Bundesrat angekündigt, das Abkommen zu prüfen und gegebenenfalls Verhandlungen mit dem Iran im Hinblick auf eine Anpassung aufzunehmen.⁸

Das Abkommen war auch mehrfach Thema in der Fragestunde sowie Gegenstand von Anfragen, zum Beispiel der Frage 23.7217 «Iranische Frauen in der Schweiz», der Frage 22.7937 «Schariarecht in der Schweiz. Kann es zur Anwendung kommen?», der Frage 22.7936 «Vertrag mit dem Iran. Schariarecht in der Schweiz?», der Interpellation 22.4281 «Gilt in der Schweiz iranisches oder schweizerisches Familienrecht?», der Frage 11.5442 «Abkommen Schweiz–Iran von 1934. Rechtsunsicherheit» und der Anfrage 08.1129 «Niederlassungsabkommen vom 25. April 1934 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Kaiserreich Persien».

1.2 Geprüfte Alternativen

Das Abkommen sieht vor, dass es jederzeit unter Einhaltung einer Frist von sechs Monaten gekündigt werden kann (Art. 10 Abs. 2). Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz gebieten, auf eine Kündigung des Abkommens durch die Schweiz zu verzichten. Zudem wäre nur eine Kündigung des ganzen Abkommens möglich, auch wenn wie vorliegend nur eine einzige Vorschrift des Abkommens Probleme bereitet. Deshalb stellt eine einvernehmliche Anpassung des Abkommens die bessere Lösung dar.

1.3 Verlauf der Verhandlungen und Verhandlungsergebnis

Die Verhandlungen zwischen der Schweiz und dem Iran fanden 2024 statt und verliefen problemlos. Beide Seiten waren sich über die Aufhebung von Artikel 8 Absätze 3 und 4 einig. Am 18. Dezember 2024 konnte das Änderungsprotokoll in Teheran unterzeichnet werden.

1.4 Verhältnis zur Legislaturplanung und zur Finanzplanung sowie zu Strategien des Bundesrates

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 24. Januar 2024⁹ zur Legislaturplanung 2023–2027 noch im Bundesbeschluss vom 6. Juni 2024¹⁰ über die Legislaturplanung 2023–2027 angekündigt. Sie deckt sich aber mit verschiedenen Zielen des Bundesrates, die in der Legislaturplanung aufgeführt sind. So wird die internationale Zusammenarbeit gestärkt (Ziel 14), und die Schweiz kann als verlässliche Partnerin agieren (Ziel 15).

2 Vernehmlassungsverfahren

Das Vernehmlassungsverfahren wurde am 6. Juni 2025 eröffnet und endete am 29. September 2025. 49 Vernehmlassungsadressaten wurden eingeladen, sich zu äussern. Insgesamt sind 29 Rückmeldungen eingegangen (von 22 Kantonen, 4 politischen Parteien und 3 Organisationen).

Alle Vernehmlassungsteilnehmer haben die Vorlage ausnahmslos gutgeheissen und begrüssten die Erhöhung der Rechtssicherheit, die Erleichterung der Rechtsanwendung durch die Gerichte sowie die Rechtsgleichheit, die dank der Abschaffung der Anwendung des Heimatrechts zugunsten des Wohnsitzrechts entsteht.¹¹ Die Vernehmlassung bestätigt, dass die Anpassung des Abkommens der richtige Weg ist und dass an der Anpassung festzuhalten ist.

Nur vier Vernehmlassungsteilnehmer (Kanton Zürich, Schweizerische Volkspartei, Schweizerischer Gewerkschaftsbund, Universität Genf) haben Kritik geäussert. Kritisiert wurde, dass die Änderung nicht schon früher erfolgte, dass die Meistbegünstigungsklausel nicht aufgehoben wird, dass nicht gleichzeitig auch die Rücknahme weggewiesener Personen geregelt wird und dass Schweizer Urteile, die Schweizer Recht anwenden, inskünftig möglicherweise im Iran weniger einfach anerkannt werden als solche, die wie bisher iranisches Recht anwenden.

Die vorgebrachte Kritik ist teilweise sachfremd, da das Abkommen nichts mit der Rückführung weggewiesener Personen zu tun hat. Auch führt eine Meistbegünstigungsklausel nicht zu einer Besserstellung von Personen, sondern dient ihrer Gleichbehandlung im Vergleich zu Personen anderer Nationalitäten. Der Nachteil, dass Schweizer Urteile im Iran inskünftig möglicherweise weniger einfach anerkannt werden, wenn sie Schweizer Recht anwenden, ist in Kauf zu nehmen: Ziel einer Regel über das anwendbare Recht ist nicht die spätere Anerkennung im Ausland, sondern die Anwendung des Rechts mit dem engsten Zusammenhang mit dem Sachverhalt.

Selbst jene wenigen Stimmen, die Kritik vorbringen, befürworten entschieden die vorgeschlagene Änderung. Die Kritik ist somit kein Grund, vom vorgeschlagenen Weg abzuweichen.

3 Konsultation parlamentarischer Kommissionen

Auf eine Information der für die Aussenpolitik zuständigen Kommissionen konnte vorliegend verzichtet werden, da es sich bei der Aufhebung von Artikel 8 Absätze 3 und 4 des Niederlassungsabkommens nicht um ein wichtiges aussenpolitisches Geschäft handelt. Die Aufhebung ist weder ein wesentliches Vorhaben gemäss Artikel 152 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002¹² (ParlG) noch geht es um bedeutende internationale Verhandlungen. Es geht lediglich um ein technisches Detail, welches zudem nur zur Anwendung der Rechtsregeln führt, die sowieso für fast alle Personen in der Schweiz gelten. Das Parlament wurde im Übrigen anlässlich der Beratung der Motion 22.4560 vom Bundesrat informiert, dass der Bundesrat das Abkommen prüfen und gegebenenfalls Verhandlungen mit dem Iran im Hinblick auf eine Anpassung aufnehmen würde.¹³ Daher bestand keine Notwendigkeit, die parlamentarischen Kommissionen zu konsultieren.

4 Grundzüge des Änderungsprotokolls

Die Absätze 3 und 4 von Artikel 8, welche die Anwendung des Heimatrechts vorsehen, werden aufgehoben. Damit kommen die in der Schweiz beziehungsweise im Iran geltenden Regeln des Internationalen Privatrechts zur Anwendung.

5 Erläuterungen zum Änderungsprotokoll

Präambel

Mit der Präambel wird hervorgehoben, dass die Schweiz und der Iran über ihre eigenen Kollisionsregeln verfügen, welche an unterschiedliche Sachverhaltselemente wie zum Beispiel die Nationalität, den Wohnsitz oder den gewöhnlichen Aufenthalt anknüpfen. Dahinter stecken unterschiedliche gesellschaftspolitische Wertungen, die gegenseitig respektiert werden.

Art. 1

Der Originaltext des Abkommens von 1934 enthält keine Nummerierung der Absätze. Die Darstellung in der persischen Fassung entspricht zudem nicht jener in der für die Schweiz relevanten französischen Fassung. Deshalb können die Absätze 3 und 4 nicht einfach aufgehoben werden, sondern es muss der ganze Artikel 8 ersetzt werden. Der neue Text entspricht wortwörtlich den bisherigen Absätzen 1 und 2 von Artikel 8.

6 Auswirkungen

6.1 Auswirkungen auf den Bund

Auswirkungen auf den Bund sind nicht zu erwarten.

6.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Es gibt keine direkten Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden. Hingegen wird die Arbeit der Schweizer Gerichte erleichtert, wenn sie anstelle des iranischen Rechts häufiger Schweizer Recht anwenden können, da dies die Rechtsanwendung vereinfacht und die Arbeitslast reduzieren dürfte.

6.3 Auswirkungen auf die Gesellschaft

Für Schweizer Staatsangehörige im Iran wird die Anpassung keine Auswirkungen haben, da das nationale Kollisionsrecht des Iran im Personen-, Familien- und Erbrecht primär an die Nationalität anknüpft (Art. 7 und 963−967 des iranischen Zivilgesetzbuchs).

Konkrete Auswirkungen gibt es hingegen für die iranischen Staatsangehörigen in der Schweiz. Diese werden inskünftig denselben Regeln unterstehen, die für alle anderen Personen in der Schweiz gelten, unabhängig von ihrer Nationalität. Da es sich dabei um etablierte Regeln handelt, die bereits seit Jahrzehnten in der Schweiz zur Anwendung kommen, kann auf die entsprechenden Botschaften zum IPRG¹⁴ sowie zu den einschlägigen multilateralen Übereinkommen¹⁵ verwiesen werden. Die nachfolgende Übersicht fasst die im Regelfall in der Schweiz zur Anwendung kommenden Kollisionsregeln zusammen, ohne auf allfällige Ausnahmen einzugehen.

Rechtsgebiet	Anwendbares Recht ohne Artikel 8 Absätze 3 und 4 des Niederlassungsabkommens
Personenrecht	Wohnsitzrecht, das heisst bei Wohnsitz in der Schweiz: Schweizer Recht (Art. 33 IPRG)
Handlungsfähigkeit	Wohnsitzrecht, das heisst bei Wohnsitz in der Schweiz: Schweizer Recht (Art. 35 IPRG)
Namensrecht	Wohnsitzrecht, das heisst bei Wohnsitz in der Schweiz: Schweizer Recht; Wahl des Heimatrechts möglich (Art. 37 IPRG)
Geschlechtsänderung	Wohnsitzrecht, das heisst bei Wohnsitz in der Schweiz: Schweizer Recht; Wahl des Heimatrechts möglich (Art. 40a IPRG)
Eheschliessung	Schweizer Recht (Art. 44 IPRG)
Ehewirkungen	Recht des gemeinsamen Wohnsitzes, das heisst bei Wohnsitz in der Schweiz: Schweizer Recht (Art. 48 IPRG)
Unterhalt	Recht am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts der unterhaltsberechtigten Person, das heisst bei Aufenthalt in der Schweiz: Schweizer Recht; bei Ehegatten unter Umständen Anwendung des auf die Ehescheidung angewandten Rechts (Art. 4 und 8 des Übereinkommens vom 2. Oktober 1973¹⁶ über das auf Unterhaltspflichten anzuwendende Recht)
Güterrecht	Recht des gemeinsamen Wohnsitzes (Art. 52 und 54 IPRG), das heisst bei Wohnsitz in der Schweiz: Schweizer Recht; Rechtswahl möglich
Scheidung/Trennung	Schweizer Recht (Art. 61 IPRG)
Abstammung	Recht am Ort des gewöhnlichen Aufenthalts des Kindes (Art. 68 IPRG), das heisst bei Aufenthalt in der Schweiz: Schweizer Recht
Kindsanerkennung	Heimatrecht oder Wohnsitzrecht einer betroffenen Partei, das heisst iranisches oder Schweizer Recht, je nachdem welches die Gültigkeit der Anerkennung erleichtert (Art. 72 IPRG)
Adoption	Schweizer Recht (Art. 77 IPRG)
Kindesschutz, Obhut	Recht des angerufenen Gerichts, das heisst bei gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz in der Regel Schweizer Recht (Art. 15 HKsÜ)
Erwachsenenschutz	Recht des angerufenen Gerichts, das heisst bei gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz in der Regel Schweizer Recht (Art. 13 HEsÜ)
Erbrecht	Schweizer Recht bei letztem Wohnsitz in der Schweiz; Wahl des Heimatrechts möglich (Art. 90 und 91 IPRG)

Auf iranische Staatsangehörige mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz käme somit inskünftig in den meisten Fällen Schweizer Recht zur Anwendung.

6.4 Weitere Auswirkungen

Es ist offensichtlich, dass die Vorlage keine spezifischen Auswirkungen auf die Volkswirtschaft, auf Unternehmen, auf die Umwelt, auf urbane Zentren, Agglomerationen oder Berggebiete hat. Die entsprechenden Fragen wurden daher nicht vertieft untersucht.

7 Rechtliche Aspekte

7.1 Verfassungsmässigkeit

Die Vorlage stützt sich auf Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV)¹⁷, wonach der Bund für die auswärtigen Angelegenheiten zuständig ist. Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifizieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig, sofern für deren Abschluss nicht aufgrund von Gesetz oder völkerrechtlichem Vertrag der Bundesrat zuständig ist (Art. 24 Abs. 2 ParlG, Art. 7a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997¹⁸).

7.2 Vereinbarkeit mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Es gibt keine Inkompatibilitäten mit anderen internationalen Verpflichtungen der Schweiz.

7.3 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum, wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert. Nach Artikel 22 Absatz 4 ParlG sind unter rechtsetzenden Normen jene Bestimmungen zu verstehen, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten Bestimmungen, die auf der Grundlage von Artikel 164 Absatz 1 BV in der Form eines Bundesgesetzes erlassen werden müssten.

Der vorliegende völkerrechtliche Vertrag führt zu Änderungen beim anwendbaren Recht, welches üblicherweise im IPRG und damit in Form eines Bundesgesetzes geregelt wird. Der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Änderungsprotokolls ist deshalb dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen.