Standesinitiative. Zeitlich befristete Flexibilisierung der Ladenöffnungszeiten. Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates

2.1 Handlungsbedarf und Ziele

Der Schweizer Detailhandel sieht sich mit erheblichen strukturellen Herausforderungen konfrontiert: Die Konkurrenz durch den Online-Handel und der von Wechselkurs-Entwicklungen begünstigte Einkaufstourismus setzen die Branche unter zunehmenden Druck. Die Einschränkungen im ortsgebundenen Detailhandel während der Pandemiejahre haben diese Entwicklung akzentuiert. Obwohl zwischenzeitlich eine wirtschaftliche Erholung stattgefunden hat, zeigt sich, dass die Auswirkung der Mass-nahmen auf das Einkaufsverhalten nicht nur vorübergehend waren. In den vergangenen Jahren und Jahrzehnten hat sich das Bedürfnis der Konsumierenden verstärkt, ihre Einkäufe zeitlich flexibel zu tätigen, insbesondere auch am Sonntag. Hohe Frequenzen an Verkaufsstandorten, die aufgrund ihrer Lage an Verkehrsknotenpunkten wie Bahnhöfen und Flughäfen sonntags offen sind, bestätigen dies.

Diese Umstände zwingen den ortsgebundenen Detailhandel, sich neu auszurichten: Das Einkaufen vor Ort dient nicht mehr nur der Deckung von Grundbedürfnissen, sondern erhält vermehrt den Charakter einer Freizeitbeschäftigung. Das Einkaufs- und Beratungserlebnis rückt in den Vordergrund, oft in Kombination mit gastronomischen und kulturellen Angeboten. Dies führt zu einer Belebung der Innenstädte, wo sich Detailhandel und andere Angebote gegenseitig befruchten können, was den Konsum und damit die Wirtschaftsleistung steigert und in diesen Branchen wertvolle Arbeitsplätze sichert. Voraussetzung dafür ist jedoch, dass die Detailhandelsbetriebe dann Personal beschäftigen können, wenn die Konsumierenden Freizeit haben – also auch sonntags.

Vor diesem Hintergrund sieht die Kommission grosse Vorteile darin, das bewährte Instrument der Sonntagsverkäufe zu stärken. Die aktuelle Rechtslage lässt dies jedoch nicht zu: Das Arbeitsgesetz¹ hält in Artikel 18 den Grundsatz fest, dass Sonntagsarbeit verboten ist. Ausnahmen sind möglich, wenn die Sonntagsarbeit aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist oder ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen wird. So wird dieser Grundsatz im Bereich des Detailhandels vielfach durchbrochen – zum Beispiel in Fremdenverkehrsgebieten, an Bahnhöfen und Flughäfen oder bei Blumenläden (vgl. Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz²).

Detailhandelsbetriebe, die von keiner dieser zahlreichen Ausnahmen profitieren können, sind im Nachteil: Ihnen bleibt nur die in Artikel 19 Absatz 6 des Arbeitsgesetzes geregelte Möglichkeit, Arbeitnehmende bewilligungsfrei an maximal vier, von den Kantonen zu bestimmenden, Sonntagen im Jahr zu beschäftigen. Der Kanton kann diese Sonntage einheitlich für das ganze Kantonsgebiet bezeichnen oder sie unter Berücksichtigung der regionalen Unterschiede unterschiedlich festlegen. Er kann diese Kompetenz auch an die Gemeinden delegieren. Es ist jedoch nicht möglich, die Wahl der entsprechenden Sonntage den Geschäften zu überlassen.

Die Kommission erkennt in dieser Ungleichbehandlung verschiedener ortsgebundener Detailhandelsbetriebe sowie im Wettbewerbsnachteil gegenüber dem rund um die Uhr verfügbaren Online-Handel klaren Handlungsbedarf. Mit einer Ausweitung der Sonntagsarbeit im Detailhandel kann ein Beitrag dazu geleistet werden, diese ungerechtfertigten Ungleichheiten abzumildern. Die Kommission geht zudem davon aus, dass diese Herausforderungen nicht vorübergehender, sondern struktureller Natur sind. Entgegen dem Titel der Standesinitiative soll die gewählte Lösung daher nicht befristet werden.

2.2 Geprüfte Alternativen und gewählte Lösung

Zusammen mit der vorliegenden Standesinitiative hat die WAK-S auch die vom Nationalrat am 12. März 2024 angenommene Motion «Arbeitsrecht. Lokalen Geschäften erlauben, sonntags zu öffnen» (22.4331) diskutiert. Mit der Motion wurde gefordert, «lokalen Geschäften» mit einer begrenzten Anzahl Mitarbeitender und dem Sortiment eines Lebensmittelladens zu erlauben, sonntags zu öffnen. Die WAK-S lehnte diese Motion mit 6 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen zugunsten der vorliegenden Standesinitiative ab. Sie verwies dabei vor allem auf die rechtlichen Unsicherheiten, die die Motion mit sich bringen würde. Der Begriff der «lokalen Geschäfte» birgt erheblichen unerwünschten Interpretationsspielraum und ist nur schwer anhand nachvollziehbarer Kriterien von anderen Detailhandelsbetrieben abzugrenzen. Der Ständerat hat sich dem Antrag der WAK-S am 17. März 2025 angeschlossen und die Motion abgelehnt, sie ist damit erledigt.

Weiter hat das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) am 23. November 2023 eine Änderung der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz vorgeschlagen³, mit der die Sonntagsarbeit im Detailhandel in städtischen Tourismuszentren erlaubt werden sollte. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass dieser Vorschlag in der Vernehmlassung äusserst kontrovers aufgenommen wurde. Der Vorsteher des WBF hat am 26. Februar 2025 definitiv entschieden, diese Revision nicht weiterzuverfolgen, auch mit Verweis auf die vorliegende Standesinitiative.

Vor diesem Hintergrund sieht die Kommission in der Erhöhung der Obergrenze bewilligungsfreier Sonntagsverkäufe nach Artikel 19 Absatz 6 des Arbeitsgesetzes die optimale Lösung, um den veränderten Bedürfnissen von Konsumierenden und Branche Rechnung zu tragen. Wie im Text der Standesinitiative vorgeschlagen, beantragt die Kommission, diese Zahl von heute vier auf zwölf zu erhöhen.

Die Kommission sieht darin eine massvolle Flexibilisierung und betont deren föderalistischen Charakter: So ist es den Kantonen freigestellt, ob und wie weit sie von dieser Möglichkeit Gebrauch machen oder ob sie davon absehen. Der Bund schafft lediglich die Rahmenbedingungen. Schon im Rahmen der bestehenden Regelung wussten die Kantone diese Entscheidungsfreiheit zu nutzen: Während verschiedene Kantone den Spielraum ausgeschöpft haben und die bewilligungsbefreite Arbeit im Detailhandel an vier Sonn- oder Feiertagen erlaubt haben, haben andere Kantone nur zwei oder drei Sonntage festgelegt, und einige haben von dieser Möglichkeit überhaupt keinen Gebrauch gemacht. So ermöglicht es diese Umsetzung der Standesinitiative, dass jeder Kanton für seine Gegebenheiten die beste Lösung wählt und in diesem Prozess auch die demokratische Mitsprache sicherstellt.

Weiter betont die Kommission, dass mit dieser Lösung die kantonale Hoheit über die Ladenöffnungszeiten in keiner Weise tangiert wird. Die vorgeschlagene Regelung betrifft lediglich das Arbeitsrecht, welches regelt, unter welchen Bedingungen Arbeitnehmende am Sonntag beschäftigt werden dürfen. Die Ladenöffnungszeiten sind von der Standesinitiative nicht betroffen und werden weiterhin von den Kantonen geregelt. Auch die übrigen Bestimmungen des Arbeitsgesetzes zur Sonntagsarbeit, welche etwa Zuschläge und Ansprüche auf freie Sonntage und Ersatzruhezeiten regeln, sind nicht betroffen und stellen den Schutz der Arbeitnehmenden auf unverändertem Niveau sicher.

2.3 Minderheitsanträge

Eine Minderheit der Kommission lehnt die vorliegende Änderung des Arbeitsgesetzes aus grundsätzlichen Überlegungen ab und beantragt, nicht darauf einzutreten. Sie betont die Bedeutung des Sonntages als gemeinschaftlichen Ruhetag, insbesondere für die Arbeitnehmenden und ihre Familien. Aus ihrer Sicht stärkt ein freier Sonntag den gesellschaftlichen Zusammenhalt und sollte nicht dem Zweck der Konsumsteigerung dienen. Die Minderheit führt weiter an, dass breite Schichten der Bevölkerung nicht über die nötigen Ressourcen verfügen, um Einkaufen als reines Freizeitvergnügen zu betreiben. Die Konsumausgaben hängten in erster Linie von der Kaufkraft der Bevölkerung ab und nicht davon, an welchen Tagen die Läden geöffnet sind. Die Minderheit geht daher davon aus, dass die Gesetzesänderung den Konsum nicht steigern wird, während die Angestellten im Detailhandel die negativen Auswirkungen in Form von vermehrter Sonntagsarbeit tragen müssen.

Ein zweiter Minderheitsantrag betrifft den Untertitel der Gesetzesänderung. Aus Sicht der Minderheit ist der Untertitel «Ausweitung der Sonntagsarbeit» eine bessere Umschreibung der Gesetzesänderung als der von der Mehrheit gewählte Untertitel «Begrenzte Flexibilisierung der Ladenöffnungszeiten». Es handelt sich dabei um eine redaktionelle Frage ohne Auswirkungen auf den Inhalt der Gesetzesänderung.

5.1 Bewilligungsbefreite Sonntagsarbeit

Grundsätzlich ist die Beschäftigung von Arbeitnehmenden gemäss Artikel 18 des Arbeitsgesetzes am Sonntag verboten. Begründete Ausnahmen können bewilligt werden (Art. 19 ArG). Dabei wird dauernde oder regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit bewilligt, sofern sie aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist (Art. 19 Abs. 2 ArG). Vorübergehende Sonntagsarbeit wird bewilligt, sofern ein dringendes Bedürfnis nachgewiesen ist (Art. 19 Abs. 3 ArG). Vorbehalten bleiben Betriebe, auf die im Rahmen der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz Sonderbestimmungen anwendbar sind und bewilligungsbefreite Sonntagsarbeit leisten können (vgl. Art. 27 ArG).

Mit der Vorlage wird den Kantonen ermöglicht, die Beschäftigung von Personal in Verkaufsgeschäften an bis zu zwölf Sonntagen pro Jahr zu erlauben, ohne dass diese Betriebe eine Sonntagsarbeitsbewilligung einholen und eine technische oder wirtschaftliche Unentbehrlichkeit bzw. ein dringendes Bedürfnis nach Artikel 19 Absatz 2 bzw. 3 des Arbeitsgesetzes nachweisen müssen.

Hingegen gilt die Voraussetzung, wonach die Arbeitnehmenden mit der Sonntagsarbeit einverstanden sein müssen (Art. 19 Abs. 5 ArG), ohne Einschränkung auch in diesen Fällen. Und es gelten auch die Bestimmungen zur Ersatzruhe (Art. 20 ArG), wonach bei geleisteter Sonntagsarbeit von bis zu 5 Stunden Freizeit von gleicher Dauer und bei längerer Sonntagsarbeit in der laufenden oder darauffolgenden Woche ein Ersatzruhetag von insgesamt 35 Stunden gewährt werden muss. Ein Lohnzuschlag von 50 % ist nur geschuldet, wenn die Sonntagsarbeit des einzelnen Arbeitnehmenden keine 6 Sonntage im Kalenderjahr übersteigt (Art. 19 Abs. 3 ArG und Art. 32a Abs. 1 ArGV 1⁴). Wird ein Arbeitnehmer häufiger als dies am Sonntag beschäftigt, so ist gemäss Arbeitsgesetz kein Lohnzuschlag geschuldet.

5.2 Aufeinanderfolgende Sonntage

Artikel 20 des Arbeitsgesetzes schreibt vor, dass innert zwei Wochen wenigstens einmal ein ganzer Sonntag als wöchentlicher Ruhetag gewährt werden muss. Diese Regel schützt die einzelne Arbeitnehmerin und den einzelnen Arbeitnehmer: Jede Arbeitnehmerin und jeder Arbeitnehmer hat wenigstens 2 freie Sonntage pro 4 Wochen zugute.

Auf Ebene des Betriebs gibt es keine solche Einschränkung. Somit verunmöglicht Artikel 20 des Arbeitsgesetzes nicht, dass mehrere bewilligungsbefreite Sonntage nacheinander bezeichnet werden können. Die Festlegung der bewilligungsbefreiten Sonntage durch die Kantone ist nicht eingeschränkt. Vorgegeben ist nur, dass nicht die gleichen Arbeitnehmenden an mehreren Sonntagen hintereinander zum Einsatz gelangen dürfen.

5.3 Ermächtigung der Kantone

Artikel 19 Absatz 6 des Arbeitsgesetzes schafft für die Kantone die Möglichkeit, bewilligungsbefreite Sonntagsarbeit vorzusehen. Es handelt sich somit nicht um ein Muss, sondern es liegt in der Kompetenz jedes einzelnen Kantons, zu entscheiden, ob und falls ja an wie vielen von diesen maximal zwölf Sonntagen die Arbeit in Verkaufsgeschäften bewilligungsbefreit ist. Die Kantone können auch zusätzliche Bedingungen festlegen und beispielsweise eingrenzen, welche Geschäfte es betreffen soll oder vorschreiben, wie die Kompensationen für die Sonntagsarbeit zu regeln sind.

Der Kanton kann diese bewilligungsbefreiten Verkaufssonntage einheitlich für das ganze Kantonsgebiet bezeichnen oder diese unter Berücksichtigung der regionalen Unterschiede differenziert festlegen. Er kann die Kompetenz zur Bezeichnung der konkreten Daten auch an die Gemeinden delegieren. Es ist jedoch nicht zulässig, die Wahl der entsprechenden Sonntage den Geschäften zu überlassen. Heute schon gibt es Kantone, in welchen die konkrete Umsetzung unter Mitwirkung der Sozialpartner erfolgt.

5.4 Betroffene Betriebe

Die bewilligungsbefreite Sonntagsarbeit gilt, wie die Bestimmung besagt, nur für Verkaufsgeschäfte. Dienstleistungsunternehmen wie Coiffeure oder Banken fallen nicht in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung.

Als Verkaufsgeschäfte gelten Detailhandelsbetriebe, die ihre Produkte direkt an die Endverbraucher oder Konsumenten verkaufen. Im Einzelfall entscheidet die kantonale Vollzugsbehörde, ob dies gegeben ist oder nicht.

Nicht von dieser Regelung betroffen sind hingegen Betriebe, die in den Genuss einer branchenspezifischen Sonderbestimmung in der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz kommen und ohnehin von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit befreit sind (z.B. Tankstellenshops an Hauptverkehrsstrassen mit starkem Reiseverkehr oder Verkaufsstellen von Bäckereien). Meistens sehen die Ausnahmebestimmungen der Verordnung 2 zum Arbeitsgesetz zudem zusätzliche Flexibilität bei der Festlegung der freien Sonntage der Arbeitnehmenden vor (Art. 12 ArGV 2 als flexiblere Bestimmung als Art. 20 ArG).

5.5 Keine Beschränkung der Kompetenz der Kantone in der Frage Ladenöffnungszeiten

Die Frage der Ladenöffnungszeiten verbleibt vollumfänglich in der Kompetenz der Kantone und bleibt unangetastet. Falls das kantonale Ladenöffnungsgesetz die Ladenöffnung am Sonntag nicht zulässt, können auch keine Arbeitnehmenden am Sonntag arbeiten.

6.1 Auswirkungen auf den Bund, auf Kantone und Gemeinden

Diese Bestimmung erleichtert den Vollzug, da weder die kantonalen Arbeitsinspektorate noch das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) anhand von einzelnen Gesuchen prüfen müssen, ob die Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung für Sonntagsarbeit gegeben sind oder nicht. Diese Bestimmung setzt der Sonntagsarbeit in Verkaufsgeschäften klare Grenzen, die durchsetzbar sein werden und somit die Gleichbehandlung aller Betroffenen im jeweiligen Kanton sicherstellt.

6.2 Auswirkungen auf Arbeitgeber und Arbeitnehmende

Der Erlassentwurf ermöglicht es Verkaufsgeschäften, je nach Regelung im Kanton, vermehrt am Sonntag Personal zu beschäftigen, ohne dass dies jedoch übermässige finanzielle oder personelle Auswirkungen auf Arbeitgeber oder Arbeitnehmende hätte.

6.3 Andere Auswirkungen

Der Erlassentwurf hat keine weiteren Auswirkungen.

7.1 Verfassungsmässigkeit

Die vorliegende Änderung im Arbeitsgesetz gründet auf einer Standesinitiative. Die Erhöhung der Anzahl bewilligungsbefreiter Sonntage basiert auf dem zunehmenden Bedürfnis der Bevölkerung, auch am Sonntag einzukaufen. Zudem sollen damit die Stadtzentren belebt und die Ungleichbehandlung von Städten und Tourismusgebieten, wo Sonntagsarbeit während der Saison erlaubt ist, zumindest teilweise verringert werden.

Artikel 110 BV bildet die verfassungsrechtliche Grundlage des Schutzes von Arbeitnehmenden. Der Erlassentwurf erlaubt es den Detailhandelsbetrieben, abhängig von der konkreten, kantonalrechtlichen Regelung vermehrt an Sonntagen Personal zu beschäftigen. Die Arbeitnehmenden werden durch die geltenden Bestimmungen des Arbeitsgesetzes genügend geschützt. So ist Sonntagsarbeit weiterhin ausschliesslich mit Zustimmung des Arbeitnehmenden erlaubt (Art. 19 Abs. 5 ArG). Zudem gelten die Bestimmungen zum freien Sonntag innert zwei Wochen und zur Ersatzruhe (Art. 20 ArG) ungeschmälert. Schliesslich wird für Arbeit an bis 6 Sonntagen pro Jahr ein Lohnzuschlag von 50 % geschuldet (Art. 19 Abs. 3 ArG).

7.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Richtlinie 2003/88/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung findet keine Anwendung auf die Schweiz. Der Vergleich zeigt aber auf: Die Richtlinie (vgl. Erwägungsgrund 5) hält fest, dass alle Arbeitnehmenden angemessene Ruhezeiten erhalten sollen, die in Zeiteinheiten (Tage, Stunden oder Teile davon) ausgedrückt werden. Die vorgeschlagene Revision des Arbeitsgesetzes entspricht dem europäischen Recht, da die allgemeinen Regelungen des Arbeitsgesetzes solche Ausgleichruhezeiten vorsehen.

7.3 Erlassform

Die Änderungen sind eine Teilrevision des Arbeitsgesetzes und unterliegen gemäss Artikel 141 BV dem fakultativen Referendum.