Einspracheentscheid vom 22. August 2011

100.2012.221U

BUC/SAD/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 21. November 2013

Verwaltungsrichter Müller, Abteilungspräsident

a.o. Verwaltungsrichter Bürki, a.o. Verwaltungsrichterin von Büren

Gerichtsschreiber Schurter

Genossenschaft X.___

vertreten durch Rechtsanwältin …

Beschwerdeführerin

gegen

Kanton Bern

handelnd durch die Erziehungsdirektion, Sulgeneckstrasse 70, 3005 Bern

Beschwerdegegner

betreffend Förderbeiträge und Abschluss von Leistungsverträgen für bestimmte Bildungs­gänge der höheren Berufsbildung (Entscheid der Erziehungsdirektion des Kantons Bern vom 6. Juni 2012; 4800.600.700.04/11; 558270)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.11.2013, Nr. 100.2012.221U, Seite 1

Sachverhalt:

Sachverhalt

A.

Am 22. Januar 2009 stellte die Genossenschaft X.___ zur Erlangung von Förderbeiträgen beim Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA) erst­mals ein Gesuch um Aufnahme von verschiedenen Vorbereitungs­kursen der höheren Berufsbildung in den Anhang zur Interkantonalen Fach­schulvereinbarung vom 27. August 1998 (FSV). Das MBA wies dieses und ein weiteres Gesuch der Genossenschaft X.___ ab, worauf diese mit Beschwerde an die Erziehungsdirektion des Kantons Bern (ERZ) gelangte. Während Hängigkeit des Beschwerdeverfahrens hob das MBA seine Ver­fügung wiedererwägungsweise auf, weil für die Beurteilung des Gesuchs der Regierungsrat zuständig sei. Die ERZ schrieb das Verfahren daraufhin als erledigt vom Geschäftsverzeichnis ab. In der Folge beantragte die Genossenschaft X.___ die Aufnahme von Vorbereitungskursen in den Anhang zur FSV erfolglos beim Regierungsrat. Dieser hielt in seinem Be­schluss vom 9. März 2011 (RRB 404/2011) fest, nach bisheriger Praxis seien im Kanton Bern angebotene Kurse von ausserkantonalen Institutio­nen in den Anhang zur FSV aufgenommen worden, ohne dass die nach kantonalem Recht erforderlichen Kriterien für den Abschluss eines Leis­tungsvertrags geprüft worden seien. Diese Praxis könne zu Ungleich­behandlungen zwischen Institutionen mit und solchen ohne Leistungsver­trag führen. Die Praxis müsse aufgegeben und der Anhang zur FSV berei­nigt werden. Nicht Verfahrensgegenstand sei mangels Zuständigkeit die Frage, ob die streitigen Kurse nach kantonalem Recht unterstützt werden könnten. Der entsprechende Regierungsratsbeschluss blieb unangefoch­ten.

B.

Am 30. Mai 2011 stellte die Genossenschaft X.___ beim MBA das Gesuch, es seien ihr für die Vorbereitungskurse auf die Berufsprüfungen zum Erwerb der eidgenössischen Fachausweise Führungsfachfrau/-mann, Technische/r Kauffrau/Kaufmann sowie Fitness-Instruktor/-in Förderbei­träge zuzusprechen und es seien entsprechende Leistungsverträge für das Schuljahr 2011/2012 abzuschliessen. Bei Gutheissung des Gesuchs seien die Akten mit dem Antrag auf Aufnahme in den Anhang zur FSV an die zuständige Stelle weiterzuleiten. Am 5. Juli 2011 wies das MBA das Ge­such ab. Zur Begründung führte es aus, das Bedürfnis nach diesen Aus­bildungen sei bereits durch andere Anbieterinnen und Anbieter abgedeckt. Die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Förderbeiträgen bzw. den Abschluss von entsprechenden Leistungsverträgen seien somit nicht erfüllt. Obschon derzeit noch Institutionen ohne Abschluss von Leistungsverträgen im Anhang zur FSV aufgeführt seien und Förderbeiträge erhielten, könne sich die Genossenschaft X.___ nicht auf den Grundsatz der Gleich­behandlung (im Unrecht) berufen.

C.

Dagegen gelangte die Genossenschaft X.___ am 3. August 2011 an die ERZ, welche die Beschwerde mit Entscheid vom 6. Juni 2012 abwies.

D.

Am 9. Juli 2012 hat die Genossenschaft X.___ Verwaltungsgerichts­beschwerde erhoben und beantragt, der angefochtene Entscheid sei auf­zuheben und ihr Gesuch vom 30. Mai 2011 sei zu bewilligen.

Die ERZ schliesst in ihrer Beschwerdeantwort vom 29. August 2012 auf Abweisung der Beschwerde.

Mit Eingaben vom 11. bzw. 24. September 2012 haben sich die Genossenschaft X.___ und die ERZ nochmals zur Streitsache geäussert und an ihren Anträgen festgehalten.

Erwägungen:

Erwägungen

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. Art. 55 Abs. 2 des Gesetzes vom 14. Juni 2005 über die Berufsbildung, die Weiterbildung und die Berufsberatung [BerG; BSG 435.11]). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid beson­ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht einge­reichte Beschwerde ist einzutreten.

1.2

Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

Die Beschwerdeführerin bietet im Kanton Bern Bildungsgänge und Kurse der höheren Berufsbildung an, die zu eidgenössisch anerkannten Ab­schlüssen führen. Für die Vorbereitungskurse zum Erwerb der eidgenössi­schen Fachausweise Führungsfachfrau/-mann, Technische/r Kauffrau/Kauf­mann sowie Fitness-Instruktor/-in beantragt sie Förderbeiträge des Kantons und den Abschluss von Leistungsverträgen.

2.1

Das BerG regelt gemäss Art. 1 Abs. 1 insbesondere den Vollzug der eidgenössischen Gesetzgebung über die berufliche Grundbil­dung, die höhere Berufsbildung, die berufsorientierte Weiterbildung und die Berufs-, Studien- und Laufbahnberatung. Es bezweckt, ein leistungsfähiges, quali­tativ hochstehendes und attraktives Bildungs- und Beratungsangebot sicherzustellen, das sich an den Bedürfnissen der Gesellschaft, der Ar­beitswelt und der Lernenden orientiert (Art. 1 Abs. 2 BerG). Die ERZ sorgt im Rahmen der strategischen Vorgaben des Regierungsrats für einen ziel­gerichteten Einsatz der verfügbaren Mittel und für ein bedarfsgerechtes Leistungsangebot (Art. 34 Abs. 2 BerG). Das MBA schliesst als zuständige Stelle der ERZ mit privaten Anbieterinnen und Anbietern Leistungsverträge ab; der Abschluss mehrjähriger Leistungs­verträge erfolgt unter Vorbehalt der Genehmigung des Voranschlags durch den Grossen Rat (Art. 36 Abs. 1 BerG i.V.m. Art. 114 Abs. 1 und 2 der Verordnung vom 9. November 2005 über die Berufsbildung, die Weiterbildung und die Berufsberatung [BerV; BSG 435.111]). Beim Abschluss von Leistungsverträgen mit Dritten ist auf eine Gleichbehandlung aller Anbietenden zu achten. Diese müssen Gewähr für die Führung einer Kosten- und Erlösrechnung und für die Er­füllung der gesetzlichen Bestimmungen und Qualitätsvorgaben bieten (Art. 36 Abs. 2 BerG). In Bezug auf die Finanzierung der Leistungsan­gebote gilt der Grundsatz der Defizitdeckung: Der Kanton trägt vorbehält­lich einer anders­lautenden Regelung sämtliche nach Abzug der Erlöse verbleibenden Kosten (vgl. Art. 38 Abs. 1 BerG; Vortrag des Regierungs­rats betreffend das Gesetz über die Berufsbildung, die Weiterbildung und die Berufs­bera­tung, in Tagblatt des Grossen Rates 2005, Beilage 10, S. 19). Massgebend sind die Kosten, die sich bei einer ordnungsgemässen, effizienten und wirkungsvollen Durchführung der Leistung ergeben (Art. 38 Abs. 2 BerG).

2.2

Im Bereich der höheren Berufsbildung kann der Kanton gemäss Art. 25 BerG für ein ausreichendes Angebot folgender Bildungsgänge sor­gen: vorbereitende Kurse zu einer eidgenössischen Berufsprüfung oder eidgenössischen höheren Fachprüfung (Bst. a), eidgenössisch anerkannte Bildungsgänge an einer höheren Fachschule (Bst. b) sowie eidgenössisch anerkannte Nachdiplomstudiengänge an höheren Fachschulen (Bst. c). Diese Bildungsgänge können gefördert werden, wenn sie den Bedürfnissen der Arbeitswelt entsprechen und einen längerfristigen Nutzen aufweisen (vgl. Art. 27 Abs. 1 BerG). Der Regierungsrat hat in Art. 88 BerV weitere Kriterien für die Förderung der Angebote der höheren Berufsbildung und die Wahl der Anbietenden festgelegt (vgl. Art. 27 Abs. 2 und Art. 59 Abs. 2 Bst g, k und m BerG). So wird vorausgesetzt, dass das Angebot zu einem eidgenössisch anerkannten Abschluss führt (Bst. a), eine Nachfrage aus­gewiesen ist und einem Bedarf des Arbeitsmarkts entspricht (Bst. b), das Bedürfnis nicht bereits durch ein bestehendes gleiches oder ähnliches, auch ausserkantonales Angebot abgedeckt ist (Bst. c) und das Angebot einen längerfristigen Nutzen sowohl für Teilnehmende als auch für den Arbeitsmarkt aufweist (Bst. d).

2.3

Sind die Voraussetzungen von Art. 27 Abs. 1 BerG und der dies­bezüglichen Ausführungsgesetzgebung erfüllt, so «kann» der Kanton die fraglichen Bildungsgänge der höheren Berufsbildung fördern. Auf Staats­beiträge nach dieser Bestimmung besteht somit kein Rechtsanspruch (vgl. auch Art. 6 Abs. 1 Bst. a des Staatsbeitragsgesetzes vom 16. September 1992 [StBG; BSG 641.1]; vgl. BGer 2C_762/2008 vom 8.5.2009, E. 1.1; BVR 2006 S. 289 E. 1.2; beide noch zum alten Recht). Mit den genannten Grundsätzen über die Förderung von privaten Bildungsangeboten werden mithin lediglich Beurteilungskriterien festgelegt, ohne dass das MBA bei deren Erfüllung verpflichtet wäre, einem Beitragsgesuch zu entsprechen (vgl. etwa BVR 2012 S. 121 E. 3.6 [betreffend Beiträge aus dem Sport­fonds]). Neben diesem Ermessen verfügt sodann die ERZ (MBA), welche die Praxis zur Förderung der höheren Berufsbildung überblickt, insofern über einen Beurteilungsspielraum, als die Kriterien unbestimmte Rechts­begriffe enthalten und das Verwaltungsgericht seine Prüfungsdichte ent­sprechend einschränkt. Es hat nur zu prüfen, ob sich die ERZ (MBA) bei der diesbezüglichen Auslegung von sachlichen Überlegungen hat leiten lassen und ob ihr Entscheid namentlich unter Berücksichtigung des Rechtsgleichheitsgebots als vertretbar erscheint (vgl. BVR 2012 S. 529 E. 3.3.2 [betreffend Einbürgerung], S. 121 E. 4.1.1, S. 109 E. 3.2, je be­treffend Beiträge aus dem Sport- bzw. Lotteriefonds und mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch BGE 138 II 191 E. 4.2.5; Andreas Lienhard, Finanz­verwaltungsrecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, Rz. 170).

3.

3.1

Das MBA stellte mit Verfügung vom 5. Juli 2011 fest, die drei Bil­dungsgänge, für welche die Beschwerdeführerin um Förderbeiträge er­sucht, stünden in Konkurrenz zu bestehenden Angeboten, die alle nicht ausgelastet seien. Da ein allfälliges Bedürfnis nach den von der Beschwer­deführerin angebotenen Bildungsgängen bereits anderweitig abgedeckt werde, könnten keine Förderbeiträge gesprochen bzw. Leistungsverträge abgeschlossen werden (vgl. Ziff. 3). Die Vorinstanz sah sich nicht veran­lasst, die Voraussetzungen für die Gewährung von Beiträgen nach kanto­nalem Recht zu prüfen, da sie die Beschwerde aus andern Gründen als unbegründet erachtete (vgl. Beschwerdeantwort, Ziff. 4). Die Beschwerde­führerin schliesst aus dem Stillschweigen der Vorinstanz (zu Unrecht), diese teile ihren Rechtsstandpunkt (Beschwerde Rz. 20). Dennoch setzt sie sich materiell mit den Erwägungen des MBA auseinander.

3.2

So sieht die Beschwerdeführerin in der Bedürfnisklausel gemäss Art. 88 Bst. c BerV grundsätzlich einen Widerspruch zu dem in Art. 36 Abs. 2 BerG festgelegten Gleichbehandlungsgebot beim Abschluss von Leistungsverträgen (Beschwerde Rz. 16). Damit verkennt sie jedoch die Tragweite von Art. 36 Abs. 2 BerG. Diese Bestimmung kann nicht losgelöst von dem im selben Erlass vorgegebenen Finanzierungssystem verstanden werden. Weil der Kanton bei subventionierten Angeboten sämtliche nach Abzug der Erlöse verbleibenden Kosten trägt (vgl. vorne E. 2.1), ist sein Interesse an einer guten Auslastung dieser Angebote gross. Eine Gleich­behandlung in dem Sinn, dass allen (neuen) Anbietenden von bereits sub­ventionierten Bildungsgängen Förderbeiträge ungeachtet der konkreten Angebots- und Nachfragesituation (siehe dazu hinten E. 3.3) zugesprochen werden müssen, würde diesem Anliegen zuwiderlaufen. Überdies würde eine solche dem in Art. 34 Abs. 2 BerG konkretisierten Prinzip eines ziel­gerichteten Einsatzes der verfügbaren Mittel sowie eines bedarfsgerechten Leistungsangebots – und damit einhergehend den Grundsätzen einer spar­samen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und Erfüllung der Aufgaben – nicht genügend Rechnung tragen (vgl. Art. 101 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1] i.V.m. Art. 3 Abs. 5 Bst. b des Gesetzes vom 26. März 2002 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen [FLG; BSG 620.0] und Art. 9 Abs. 2 der Verordnung vom 3. Dezember 2003 über die Steuerung von Finanzen und Leistungen [FLV; BSG 621.1] und Art. 1 Abs. 1 Bst. a StBG). Somit ergibt sich bereits aus dem in Art. 38 Abs. 1 BerG geregelten Prinzip der Defizitdeckung in Verbindung mit den vorerwähnten allgemeinen Grundsätzen, dass der Kanton nicht beliebig viele (unausgelastete) Angebote finanzieren soll. Die in Art. 88 Bst. c BerV vorgesehene Bedürfnisklausel trägt diesem Anliegen Rechnung und ver­hindert, dass dem Kanton unüberschaubare finanzielle Verpflichtungen erwachsen. Sie steht somit in Einklang mit den Prinzipien des Gesetzes.

3.3

Die Beschwerdeführerin weist wiederholt darauf hin, dass ihre An­gebote gut ausgelastet seien und somit einem Bedürfnis entsprächen (Be­schwerde Rz. 16). Dies mag zutreffen, ist hier aber nicht von Bedeu­tung, weil damit nur eines der in Art. 88 BerV kumulativ geforderten Kriterien er­füllt wäre (vgl. vorne E. 2.2). Zusätzlich wird verlangt, dass das Bedürfnis nicht bereits durch ein bestehendes gleiches oder ähnliches, auch ausser­kantonales Angebot abgedeckt wird (Bst. c). Nach den insoweit unbestrit­ten gebliebenen Feststellungen des MBA bieten mehrere subventionierte Institutionen im Kanton Bern Vorbereitungskurse auf die Berufsprüfungen Führungsfachfrau/-mann und Technische/r Kauffrau/Kauf­mann an. Da die Kurse dieser anderen Anbietenden nicht ausgelastet sind, wäre die Förde­rung zusätzlicher Angebote geeignet, dem Kanton erhebliche Mehrkosten zu verursachen (vgl. vorstehende E. 3.2). In Bezug auf den dritten Kurs (Fitness-Instruktor/-in) hat das MBA auf ein ausser­kantonales Angebot hingewiesen, für das der Kanton Bern Kostengut­sprachen erteile. Die Be­schwerdeführerin macht geltend, es sei nicht erstellt, dass dieses Angebot den Bedürfnissen im Kanton Bern genüge, insbesondere hinsichtlich der verfügbaren Kapazitäten und der Erreichbarkeit aus allen Regionen des Kantons. Zudem sei fraglich, ob das betreffende Angebot im Kanton Basel-Stadt überhaupt noch bestehe, da der Kurs auf der Internetseite der An­bieterin nicht mehr aufgeführt werde (Beschwerde Rz. 23). Aus dem An­hang des Kantons Basel-Stadt zur FSV geht indes hervor, dass zumindest bis zum Studienjahr 2012/2013 ein Vorbereitungskurs für die Berufsprüfung Fitness-Instruktor/in vom Kanton Bern unterstützt wurde (vgl. Anhang FSV vom 9.5.2012, Position 16; Beschwerdebeilage 23, einsehbar unter <http://www.edk.ch>). Selbst wenn der Kanton Bern derzeit keine entspre­chenden Kurse unterstützen sollte, könnte die Beschwerdeführerin daraus nichts für sich ableiten: Vorbereitungskurse für den eidgenössischen Fähigkeitsausweis Fitness-Instruktor/in werden von verschiedenen privaten Institutionen unter anderem auch im Kanton Bern angeboten (vgl. Internet­seite <http://www.berufsberatung.ch> des Dienstleistungszentrums Berufs­bil­dung, Berufs-, Studien- und Laufbahnberatung der EDK, Rubriken «Be­rufs­wahl/Berufe und Ausbildungen/Suche nach Beruf»). Es handelt sich mithin um ein Angebot, das offensichtlich auch ohne staatliche Förderung in einem privaten Marktumfeld bestehen kann. Insofern ist nicht zu bean­standen, wenn dieses Angebot, wie viele andere Vorbereitungskurse im Bereich der höheren Berufsbildung, vom Kanton keine Unterstützung erhält (vgl. auch Vortrag des Regierungsrats betreffend das Gesetz über die Be­rufsbildung, die Weiterbildung und die Berufsberatung [Änderung]; Entwurf für die Vernehmlassung, einsehbar unter <http://www.erz.be.ch> [nach­folgend: Vortrag Änderung BerG], Ziff. 3.1 mit Hinweis auf Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 13. Dezember 2002 über die Berufsbildung [BBG; SR 412.10]).

3.4

Aufgrund des hiervor Erwogenen kann dem MBA nicht vorge­wor­fen werden, es habe durch Abweisung des Gesuchs der Beschwerdeführe­rin um Gewährung von Förderbeiträgen und Abschluss von Leistungsver­trägen den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum in nicht vertretbarer Weise ausgefüllt und sein Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt. Der ange­fochtene Entscheid, welcher dieses Ergebnis bestätigt, hält insoweit der Rechtskontrolle stand.

4.

Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, es gebe verschiedene (ausser­kantonale) Institutionen, die der Kanton Bern entsprechend seiner Bei­tragspraxis auch ohne Abschluss eines Leistungsvertrags in den Anhang zur FSV aufgenommen habe und die gestützt darauf Förderbeiträge er­hielten. Wenn ihr nun infolge einer Praxisänderung des Regierungsrats im Unterschied zu diesen Institutionen die Aufnahme in den Anhang zur FSV verweigert werde, so verstosse dies gegen den aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleiteten Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten (Be­schwerde Rz. 31 ff.), gegen das in Art. 11 Abs. 1 BBG festgelegte Verbot von ungerechtfertigten Wettbewerbsverzerrungen (Beschwerde Rz. 45 ff.) und gegen das Gleichbehandlungsgebot (vgl. Be­schwerde Rz. 48 ff.).

4.1

Der aus der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 Abs. 1 der Bundes­verfassung (BV; SR 101) bzw. Art. 23 Abs. 1 KV abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verbietet Massnahmen, die den Wettbewerb zwischen privaten Marktteilnehmerinnen und Marktteilnehmern verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn sie be­zwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Gruppen zu bevor­zugen oder zu benachteiligen (BGE 136 I 1 E. 5.5.2, 131 II 271 E. 9.2.2; VGE 2011/41 vom 29.11.2011, E. 5.2 [bestätigt durch BGer 2C_61/2012 vom 2.6.2012]). Dieser Anspruch geht insofern weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 10 Abs. 1 KV, als er Massnahmen verbietet, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen be­ruhen, gleichzeitig aber einzelne Konkurrentinnen oder Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen oder benachteiligen (BGer 2C_61/2012 vom 2.6.2012, E. 4.2 mit Hinweisen). Anders verhält es sich jedoch, wenn der Staat eine im öffentlichen Interesse liegende Tätig­keit selber ausübt oder mit öffentlichen Mitteln unterstützt. Die Wirtschafts­frei­heit vermittelt in solchen Fällen keinen individualrechtlichen Schutz vor staatlicher Konkurrenz und keinen Rechtsanspruch darauf, dass der Staat eine bestimmte öffentliche Aufgabe nicht wahrnimmt oder unterstützt (BGer 1P.84/2006 vom 5.7.2006, in ZBl 2007 S. 291 E. 4.2, 2P.294/2004 vom 20.9.2005, E. 1.4; vgl. zur Zulässigkeit staatlicher Konkurrenz von privaten Anbieterinnen und Anbietern auch BGE 138 I 378 E. 6.2.2 mit zahl­reichen Hinweisen; in Bezug auf öffentliche und private Schulen insbesondere BGer 2P.67/2004 vom 23.9.2004, in ZBl 2005 S. 424 E. 1.5 sowie 1.6; vgl. auch BGE 123 I 254 E. 2b/aa; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 1057). Die verfassungsrechtlich garan­tierte Wirtschafts­freiheit schützt mit anderen Worten nur vor Eingriffen des Staates; sie begründet keinen Anspruch auf staatliche Unterstützungs­leistungen (BGE 138 II 398 E. 3.9.2, 191 E. 4.4.1, 130 I 26 E. 4.1 mit weiteren Hinweisen; BGer 2C_762/2008 vom 8.5.2009, E. 3, 2P.94/2005 vom 25.10.2006, E. 4.3). Auch das wirtschaftsverfas­sungsrechtliche Gleich­behandlungs­gebot gilt im Übrigen nicht absolut. Eine Bevorzugung einzelner Konkur­rentinnen und Konkurrenten ist zulässig, wenn sie durch gewichtige öffent­liche Interessen gerechtfertigt ist (BGer 2P.59/2003 vom 5.12.2003, E. 4.2; vgl. auch BGE 132 I 97 E. 2.1, je mit Hinweisen; vgl. VGE 2011/41 vom 29.11.2011, E. 5.2 [bestätigt durch BGer 2C_61/2012 vom 2.6.2012]). Dementsprechend bedeutet der Umstand, dass nicht alle Konkurrentinnen und Konkurrenten staatliche Beiträge erhalten, für sich allein keine Wett­bewerbsverfälschung (BGer 2A.246/2004 vom 21.12.2004, E. 7.3).

4.2

Der Beschwerdeführerin wird das Anbieten von Kursen der höhe­ren Berufsbildung weder rechtlich noch faktisch verunmöglicht. Insoweit ist sie in ihrer Wirtschaftsfreiheit nicht beeinträchtigt und behauptet dies auch nicht (vgl. Beschwerde Rz. 32). Die Förderung der höheren Berufsbildung ist eine Aufgabe im öffentlichen Interesse. Dementsprechend ist dieser Bil­dungsbereich geprägt von einem Nebeneinander von öffentlichen und pri­vaten (teilweise subventionierten) Anbieterinnen und Anbietern. Die Be­schwerdeführerin kann sich deshalb in Bezug auf die hier interessierenden Bildungsgänge nicht auf die Wirtschaftsfreiheit und den daraus abgeleiteten Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten berufen (so auch BGer 2P.294/2004 vom 20.9.2005, E. 1.5 im Hinblick auf Beiträge an pri­vate Pflegeheime). Soweit sich die Beschwerdeführerin auf Art. 11 Abs. 1 BBG beruft, ist darauf hinzuweisen, dass diese Bestimmung Wettbewerbs­verzerrungen nicht absolut verbietet, sondern lediglich dann, wenn sie «un­ge­rechtfertigt» sind (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 6.9.2000 zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung [Berufsbildungsgesetz, BBG], BBl 2000 S. 5686 ff., 5750, wonach damit dem Umstand Rechnung ge­tragen wird, dass in «gewissen Bereichen Wettbewerbs­bedingungen nur beschränkt verwirklicht werden können»). Vorliegend ist eine allfällige Wettbewerbsverzerrung auf eine Praxisänderung zurückzuführen: eine rechtsgleiche Praxis wird durch eine ebenfalls konsequente und zulässige Praxis abgelöst (hiernach E. 4.3 f., insbes. 4.4.3 a.E.), wodurch vorüber­gehend Anbieter ungleich gefördert werden. Unter diesen Umständen (un­gleiche Unterstützung im zeitlich be­grenzten Übergang von der einen zur anderen Praxis) liegt keine unge­rechtfertigte Wettbewerbsverzerrung im Sinn von Art. 11 Abs. 1 BBG vor.

4.3

Es bleibt noch zu prüfen, ob es sich mit dem allgemeinen Rechts­gleichheitsgebot nach Art. 8 BV bzw. Art. 10 KV vereinbaren lässt, dass die Beschwerdeführerin – zufolge einer Praxisänderung des Kantons – im Ge­gensatz zu anderen Institutionen ohne Leistungsvertrag (derzeit) keine staatlichen Leistungen erhält (vgl. BGer 1P.84/2006 vom 5.7.2006, E. 4.6 im Umkehrschluss, 2P.294/2004 vom 20.9.2005, E. 1.5 und 1.6; vgl. ferner BGE 138 II 398 E. 3.9.2, 130 I 26 E. 6.3.3.4). – Die beanstandete Praxis­änderung des Regierungsrats beruht auf folgendem Sachverhalt:

4.3.1

Mit Grossratsbeschluss vom 20. Januar 1999 ist der Kanton Bern der Interkantonalen Fachschulvereinbarung (FSV) vom 27. August 1998 (BSG 439.17) beigetreten. Die Vereinbarung regelt für den Bereich der ter­tiären Fachschulen (ohne Fachhochschulen und Universitäten) u.a. die Abgeltung, welche die Wohnsitzkantone der Studierenden den Trägerinnen und Trägern der Fachschulen leisten (Art. 1 Abs. 1 FSV). Die Vereinba­rungskantone halten gemäss Art. 2 Abs. 1 FSV in einer Liste fest, welche Schulen und Studiengänge sie als Standortkanton für den interkantonalen Zugang anbieten (Bst. a), welche Beiträge für den Studienbesuch vom Wohnsitzkanton der ausserkantonalen Studierenden zu entrichten sind (Bst. b) und von welchen Angeboten sie als Wohnsitzkanton von Studie­renden Gebrauch machen (Bst. c). Die Liste bildet den Anhang zur FSV (Art. 2 Abs. 2 FSV). Die Abgeltungen werden als Beiträge pro Studierende und Semester festgelegt (Art. 4 Abs. 1 FSV). Die Standortkantone legen die Beiträge für die von ihnen angebotenen Schulen und Studiengänge fest (Art. 4 Abs. 2 FSV).

4.3.2

Der Vorstand der Schweizerischen Berufsbildungsämter-Konfe­renz (SBBK) verabschiedete am 19. Juni 2008 Vollzugsempfehlungen zur FSV (Beilage 23 zur Beschwerde an die ERZ). Das MBA und die Vor­instanz interpretieren deren Ziffer 5.4 dahingehend, dass die Standort­kantone gehalten sind, Bildungsgänge einer Institution in den Anhang zur FSV aufzunehmen, sofern die Institution in ihrem Hauptsitzkanton ein ver­einbarungskonformes Gesuch für alle Schulorte gestellt hat (vgl. ange­fochtener Entscheid, E. 2.1.1 und 2.2.2). Der Kanton Bern nahm in der Folge gestützt auf die Vollzugsempfehlungen offenbar sämtliche Bildungs­gänge in seinen Anhang zur FSV auf, sofern sie auf der Liste der jeweiligen Hauptsitzkantone aufgeführt waren (vgl. dazu RRB 404/2011 vom 9.3.2011, Ziff. 7, Beschwerdebeilage 9; vgl. auch den Vortrag der ERZ an den Regierungsrat zu RRB 1222/2011 vom 6.7.2011 betreffend die Ge­nehmigung der Änderung des Anhangs zur FSV, Ziff. 3.2). Diese Praxis stand im Widerspruch zum kantonalen Recht, wonach Leistungsverträge erst nach eingehender Prüfung insbesondere der Nachfrage und des Feh­lens eines vergleichbaren bestehenden Angebots und unter Berücksichti­gung der finanziellen Möglichkeiten des Kantons abgeschlossen werden. Diese relativ strengen Voraussetzungen nach kantonalem Recht sollen den Kanton vor unabsehbaren finanziellen Lasten bewahren (vgl. dazu vorne E. 2.1 und 3.2). Die Aufnahme von Bildungsangeboten in den Anhang zur FSV ohne Abschluss entsprechender Leistungsverträge gestützt auf das BerG führte denn auch zu zusätzlichen Verpflichtungen in Form von Ab­geltungen pro Studierende (vgl. Art. 4 Abs. 1 und Abs. 3 Bst c FSV) und zu Ungleichbehandlungen gegenüber Institutionen im Kanton Bern, die nur bei Vorliegen eines Leistungsvertrags gefördert wurden. Deshalb beschloss der Regierungsrat am 9. März 2011, die bisherige Praxis aufzugeben und neue Angebote bis zum Abschluss einer neuen interkantonalen Verein­barung nur noch in den Anhang zur FSV aufzunehmen, falls ein den Vor­gaben der kantonalen Berufsbildungsgesetzgebung entsprechender Leis­tungsvertrag vorliegt. Er kündigte ferner an, die im Anhang aufgenomme­nen Angebote zu überprüfen und gegebenenfalls auf den nächstmöglichen Zeitpunkt aus dem Anhang zu streichen (RRB 404/2011 vom 9.3.2011, Ziff. 7 ff.).

4.4

Die Beschwerdeführerin verlangt eine Gleichstellung ihrer Ange­bote mit den nach alter Praxis ohne Abschluss eines Leistungsvertrags in den Anhang zur FSV aufgenommenen Bildungsgängen anderer Institutio­nen (Beschwerde Rz. 48). Sie beanstandet damit die vom Regierungsrat vorgenommene Praxisänderung und verlangt sinngemäss eine Gleichbe­handlung (im Unrecht).

4.4.1

Der ständigen Praxis von Verwaltungsbehörden und Gerichten kommt ein grosses Gewicht zu. Das Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangen, dass an einer Praxis in der Regel fest­gehalten wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N. 509). Eine Praxisänderung (und damit auch eine vorüber­gehende Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte) setzt voraus, dass ernsthafte und sachliche Gründe vorliegen, die Änderung in grund­sätzlicher Weise erfolgt, das Interesse an der neuen, als richtig erkannten Rechtsanwendung die im Spiel stehenden gegenläufigen Rechtssicher­heitsinteressen überwiegt und die Praxisänderung angekündigt wird, sofern sie mit einem unerwarteten Rechtsverlust verbunden ist (BVR 2008 S. 543 E. 3.2; vgl. etwa auch BGE 139 IV 62 E. 1.5.2, 133 V 37 E. 5.3.3, jeweils mit weiteren Hinweisen; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwal­tungs­recht, 3. Aufl. 2009, § 23 N. 16; Reich/Uttinger, Praxisänderungen im Lichte der Rechtssicherheit und der Rechtsrichtigkeit, in ZSR 2010 I S. 163 ff.).

4.4.2

Nach der Rechtsprechung geht im Konfliktfall in der Regel der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung jenem der Rechtsgleich­heit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV und Art. 10 Abs. 1 KV vor. Anders kann es sich verhalten, wenn eine eigentliche gesetzwidrige Praxis besteht und es die Behörde ablehnt, diese aufzugeben; diesfalls können Private unter Um­ständen verlangen, dass die widerrechtliche Begünstigung, die Dritten zu­teil wurde, auch ihnen gewährt wird (vgl. BVR 2013 S. 85 E. 8.1 mit weite­ren Hinweisen; BGE 138 I 484 [1C_142/2012 vom 18.12.2012] nicht publ. E. 5.2, 136 I 65 E. 5.6; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 23 N. 18 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 518). Einen solchen Anspruch auf Gleich­behandlung im Unrecht anerkennt die Rechtsprechung nur sehr zu­rückhaltend, wenn die zu beurteilenden Vergleichsfälle in den tatbestands­erheblichen Sachverhaltselementen übereinstimmen, die Behörde in stän­diger Praxis vom Gesetz abweicht und zudem zu erkennen gibt, auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden zu wollen. Schliesslich dürfen keine gewichtigen öffentlichen oder privaten Interessen die Anwendung der fraglichen Bestimmung gebieten (BGE 136 I 65 E. 5.6; BVR 2012 S. 74 E. 4.8.1, 2006 S. 496 E. 5.3; Pierre Tschannen, Gleichheit im Unrecht: Ge­richtsstrafe im Grundrechtskleid, in ZBl 2011 S. 57 ff., 68 ff.).

4.4.3

Vorab stellt sich die Frage, ob auf die Rüge der Beschwerdeführe­rin überhaupt einzugehen ist, hat sie doch den Beschluss des Regierungs­rats vom 9. März 2011 nicht angefochten, mit dem ihr die Aufnahme in den Anhang zur FSV verweigert und die beanstandete Praxisänderung begrün­det wurde (vgl. vorne Bst. A; angefochtener Entscheid, E. 2.2.2). Wie es sich damit verhält, kann allerdings dahingestellt bleiben, da die vom Regie­rungsrat mit RRB 404/2011 eingeleitete Praxisänderung ohne weiteres zu­lässig ist. Diesbezüglich kann weitgehend auf die überzeugenden Aus­führungen der Vorinstanz verwiesen werden (angefochtener Entscheid, E. 2.2.4 ff.). Die Praxisänderung bezweckt eine Rückkehr zur Einhaltung des kantonalen Rechts, insbesondere der restriktiven Beitragsvoraus­setzungen gemäss BerG und BerV, und soll die Ungleichbehandlungen in der Beitragspraxis beseitigen, die sich aus den unterschiedlichen An­spruchsgrundlagen ergeben haben. Im Gegenzug werden bis zur Bereini­gung des Anhangs zur FSV gewisse Ungleichheiten in Kauf genommen, weil dort noch Bildungsgänge ohne Leistungsverträge nach kantonalem Recht aufgeführt sind. Die Praxisänderung dient somit vorab dazu, dem geltenden kantonalen Recht Nachachtung zu verschaffen. Sie steht zudem nicht im Widerspruch zur FSV, welche keine generelle Zahlungspflicht der Kantone vorsieht, sondern diesen die Entscheidung überlässt, welche Schulen und Studiengänge sie als Standortkanton anbieten und von wel­chen Angeboten sie als Wohnsitzkanton der Studierenden Gebrauch machen wollen (vgl. auch Vollzugsempfehlungen zur FSV Ziff. 2). Ob die Vollzugsempfehlungen zur FSV den Kantonen nahe legen, alle Angebote in den Anhang aufzunehmen,

für die im Hauptsitzkanton ein vereinbarungs­konformes Gesuch gestellt worden ist (vgl. vorne E. 4.3.2), spielt vorliegend keine Rolle. Entscheidend ist, dass im Gegensatz zur alten die neue Praxis dem kantonalen Recht entspricht und insbesondere auch im Einklang mit der FSV steht. Der Regierungsrat hat mit RRB 404/2011 klar zu verstehen gegeben, dass in Zukunft neue Angebote generell nur noch dann unter­stützt werden, wenn sie die Beitragsvoraussetzungen nach kantonalem Recht erfüllen. Gleichzeitig hat er angekündigt, den Anhang zur FSV auf den frühestmöglichen Zeitpunkt zu bereinigen (vgl. auch nachfolgende E. 4.4.4). Dass der Kanton die Praxisänderung nicht konsequent umsetzt, wird nicht geltend gemacht. Ein Anspruch auf Gleichbehandlung (im Un­recht) mit anderen Institutionen, deren Bildungsgänge trotz Fehlens eines Leistungsvertrags noch im Anhang zur FSV aufgeführt sind, besteht somit nicht.

4.4.4

Anzumerken bleibt, dass der Kanton Bern im Rahmen der laufen­den Revision des BerG bei der Finanzierung von Bildungsgängen an höhe­ren Fachschulen und im Bereich der vorbereitenden Kurse auf Berufs­prüfungen und höhere Fachprüfungen einen Wechsel vom Prinzip der Defi­zitdeckung zur Bezahlung einer Semesterpauschale pro studierende Per­son anstrebt (sog. Subjektfinanzierung). Damit sollen Sparanreize bei den Anbietenden und mehr Wettbewerb im Bildungsmarkt geschaffen werden (Vortrag Änderung BerG, Ziff. 1, 3.1 und 3.3). Um den Systemwechsel von der Finanzierung der Anbietenden zur Subjektfinanzierung vollziehen zu können, kündigte der Regierungsrat die FSV auf den 30. September 2014 (vgl. RRB 1400/2012 vom 19.9.2012, Ziff. 2.1 und 2.2). Durch die ange­strebten Neuerungen werden alle Anbieterinnen und Anbieter der gleichen Bildungsgänge gleichermassen von der Förderung durch die öffentliche Hand profitieren. Es ist nachvollziehbar, dass der Kanton bis zur Ein­führung dieser neuen Finanzierungsordnung und der neuen interkantona­len Vereinbarung über die Finanzierung der höheren Berufsbildung weitere Angebote nur noch äusserst zurückhaltend unterstützt. Dies auch deshalb, weil solche Verpflichtungen längerfristige finanzielle Auswirkungen haben und es nicht möglich ist, die finanziellen Ressourcen kurzfristig anders zu verteilen (vgl. angefochtener Entscheid, E. 2.2.4).

4.5

Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Nichtgewährung von Förderbeiträgen nicht auf den aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleiteten Grundsatz der Gleichbehandlung di­rekter Konkurrenten berufen kann. Die Verweigerung von Beiträgen hält überdies vor dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot stand. Der Umstand, dass der Kanton früher finanzielle Verpflichtungen gegenüber Institutionen eingegangen ist, ohne dass die Beitragsvoraus­setzungen nach kantonalem Recht überprüft worden sind, lässt keinen An­spruch auf Gleichbehandlung im Unrecht entstehen.

5.

Dispositiv

Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist abzuwei­sen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig; Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 1 und 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).

6.

Nach Art. 83 Bst. k des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun­desgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht unzulässig gegen Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht. Der strittige Beitrag stellt wohl keine Anspruchssubvention im Sinn dieser Bestimmung dar (vgl. vorne E. 2.3; vgl. auch BGer 2C_258/2012 vom 22.3.2012, E. 2.1, 2C_762/2008 vom 8.5.2009, E. 1.1, 2C_473/2007 vom 18.9.2007, E. 2.1). Gegen den vorliegenden Entscheid dürfte somit ledig­lich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde offenstehen (Art. 113 BGG), weshalb in der Rechtsmittelbelehrung auf diese hinzuweisen ist.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 4'500.--, werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

Es werden keine Parteikosten gesprochen.

Zu eröffnen:

- der Beschwerdeführerin

- der Erziehungsdirektion des Kantons Bern

Der Abteilungspräsident: Dem Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, subsidiäre Verfassungs­beschwerde gemäss Art. 39 ff. und 113 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.

VGE 21

Art. 74 VRPGart. 74 LPJAart. 74 VRPG

Art. 76 VRPGart. 76 LPJAart. 76 VRPG

Art. 77 VRPGart. 77 LPJAart. 77 VRPG

Art. 55 BerGart. 55 LFOPart. 55 BerG

Art. 79 VRPGart. 79 LPJAart. 79 VRPG

Art. 80 VRPGart. 80 LPJAart. 80 VRPG

Art. 1 BerGart. 1 LFOPart. 1 BerG

Art. 34 BerGart. 34 LFOPart. 34 BerG

Art. 36 BerGart. 36 LFOPart. 36 BerG

Art. 114 BerVart. 114 OFOPart. 114 BerV

Art. 36 BerGart. 36 LFOPart. 36 BerG

Art. 38 BerGart. 38 LFOPart. 38 BerG

Art. 38 BerGart. 38 LFOPart. 38 BerG

Art. 25 BerGart. 25 LFOPart. 25 BerG

Art. 27 BerGart. 27 LFOPart. 27 BerG

Art. 88 BerVart. 88 OFOPart. 88 BerV

Art. 27 BerGart. 27 LFOPart. 27 BerG

Art. 59 BerGart. 59 LFOPart. 59 BerG

Art. 27 BerGart. 27 LFOPart. 27 BerG

Art. 6 StBGart. 6 LCSuart. 6 StBG

2C_762/2008

BVR 2006 289

BVR 2012 121

BVR 2012 529

BVR 2012 121

BVR 2012 109

BGE 138 II 191ATF 138 II 191DTF 138 II 191

Art. 88 BerVart. 88 OFOPart. 88 BerV

Art. 36 BerGart. 36 LFOPart. 36 BerG

Art. 36 BerGart. 36 LFOPart. 36 BerG

Art. 34 BerGart. 34 LFOPart. 34 BerG

Art. 101 KVart. 101 ConstCart. 101 KV

Art. 1 StBGart. 1 LCSuart. 1 StBG

Art. 38 BerGart. 38 LFOPart. 38 BerG

Art. 88 BerVart. 88 OFOPart. 88 BerV

Art. 88 BerVart. 88 OFOPart. 88 BerV

Art. 11 BBGart. 11 LFPrart. 11 LFPr

Art. 11 BBGart. 11 LFPrart. 11 LFPr

Art. 23 KVart. 23 ConstCart. 23 KV

BGE 136 I 1ATF 136 I 1DTF 136 I 1

BGE 131 II 271ATF 131 II 271DTF 131 II 271

VGE 2011/41

2C_61/2012

Art. 8 BVart. 8 Cst.art. 8 Cost.

Art. 10 KVart. 10 ConstCart. 10 KV

2C_61/2012

1P.84/2006

2P.294/2004

BGE 138 I 378ATF 138 I 378DTF 138 I 378

2P.67/2004

BGE 123 I 254ATF 123 I 254DTF 123 I 254

BGE 138 II 398ATF 138 II 398DTF 138 II 398

BGE 130 I 26ATF 130 I 26DTF 130 I 26

2C_762/2008

2P.94/2005

2P.59/2003

BGE 132 I 97ATF 132 I 97DTF 132 I 97

VGE 2011/41

2C_61/2012

2A.246/2004

2P.294/2004

Art. 11 BBGart. 11 LFPrart. 11 LFPr

Art. 11 BBGart. 11 LFPrart. 11 LFPr

Art. 8 BVart. 8 Cst.art. 8 Cost.

Art. 10 KVart. 10 ConstCart. 10 KV

1P.84/2006

2P.294/2004

BGE 138 II 398ATF 138 II 398DTF 138 II 398

BGE 130 I 26ATF 130 I 26DTF 130 I 26

Art. 1 FSVart. 1 RSPart. 1 RSP

Art. 2 FSVart. 2 RSPart. 2 RSP

Art. 2 FSVart. 2 RSPart. 2 RSP

Art. 4 FSVart. 4 RSPart. 4 RSP

Art. 4 FSVart. 4 RSPart. 4 RSP

Art. 4 FSVart. 4 RSPart. 4 RSP

BVR 2008 543

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Art. 8 BVart. 8 Cst.art. 8 Cost.

Art. 10 KVart. 10 ConstCart. 10 KV

BVR 2013 85

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1C_142/2012

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BVR 2006 496

Art. 108 VRPGart. 108 LPJAart. 108 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

2C_258/2012

2C_762/2008

2C_473/2007

Art. 113 BGGart. 113 LTFart. 113 LTF

Art. 39 BGGart. 39 LTFart. 39 LTF

Art. 113 BGGart. 113 LTFart. 113 LTF