BVR 2015 S. 263

100.2014.104U publiziert in BVR 2015 S. 334

STE/GEU/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 21. Oktober 2014

Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichterinnen Herzog und Steinmann

Verwaltungsrichter Daum und Rolli

Gerichtsschreiberin Geiser Keller

Einwohnergemeinde Amsoldingen

handelnd durch den Gemeinderat, Dorfstrasse 35, 3633 Amsoldingen

Beschwerdeführerin

gegen

Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern

Münstergasse 2, 3011 Bern

betreffend Ortsplanungsrevision; Teilrechtskraftbescheinigung (Verfügung des Rechtsamts der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 18. März 2014; 31.14-14.5)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.10.2014, Nr. 100.2014.104U, Seite 1

Sachverhalt:

Sachverhalt

A.

Am 10. Juni 2013 beschloss die Gemeindeversammlung von Amsoldingen eine Revision ihrer Ortsplanung, welche das Amt für Gemeinden und Raum­ord­nung des Kantons Bern (AGR) unter Abweisung der verbliebenen Einsprache am 6. Dezember 2013 genehmigte. Gegen diese Verfügung erhoben die unterlegenen Einsprecherinnen und Einsprecher am 8. Januar 2014 Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Sie beantragen, die teilweise Einzonung der Parzelle Amsoldingen Gbbl. Nr. 1___ sei aufzuheben, eventuell sei die Teileinzonung «im südlichen Bereich auf die südliche Flucht der bereits eingezonten Par­zelle Amsoldingen Gbbl. Nr. 2___ zu reduzieren (Streifen von ca. 700 m2 entsprechend auszuzonen)». Gleichzeitig mit ihrer Beschwerdeantwort er­suchte die Einwohnergemeinde (EG) Amsoldingen bei der JGK um Teil­rechtskraftbescheinigung für die nicht bestrittenen Teile der Ortsplanungs­revision. Mit Verfügung vom 18. März 2014 stellte das instruierende Rechts­amt der JGK fest, «dass die vom AGR mit Verfügung vom 6. De­zember 2013 genehmigten Planungsbeschlüsse der Einwohnergemeinde Amsoldingen, nämlich der „Zonenplan Baugebiet“, der „Zonen­plan Natur­gefahren“, das Baureglement sowie die Änderung des „Zonen­planes Land­schaft“ mit Ausnahme der Neueinzonungen auf den Parzellen Nrn. 1___, 3___ und 4___ in Rechtskraft erwachsen sind».

B.

Gegen diese Verfügung hat die EG Amsoldingen am 11. April 2014 Verwal­tungsgerichtsbeschwerde erhoben mit dem Antrag, es sei (auch) für die Einzonung der Parzellen Amsoldingen Gbbl. Nrn. 3___ und 4___ eine Teil­rechtskraftbescheinigung auszustellen.

Die JGK beantragt mit Beschwerdevernehmlassung vom 6. Mai 2014, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen.

Die Instruktionsrichterin hat den Beschwerdeführenden im hängigen Be­schwerdeverfahren vor der JGK Gelegenheit gegeben, sich zur Sache zu äussern und Anträge zu stellen. Diese haben mit Eingabe vom 1. Juli 2014 darauf verzichtet.

Erwägungen:

Erwägungen

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig.

1.2

Angefochten ist die gestützt auf Art. 61b Abs. 3 Bst. b des Bau­gesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0) erlassene Feststellung der instruierenden Behörde der JGK, mit der sie festhält, welche Teile der (teil­weise) angefochtenen Genehmigung der Ortsplanungsrevision Amsoldin­gen in Rechtskraft erwachsen sind. Das Rechtsamt hat diese Rechtskraft­bescheinigung in Form einer Verfügung ausgestellt. In der Sache hat es festgestellt, dass die vom AGR genehmigten Planungsbeschlüsse mit Aus­nahme der Neueinzonungen rechtskräftig geworden sind (vorne Bst. A). Diese Feststellung äussert sich im Ergebnis über das Bestehen, das Nicht­bestehen bzw. den Umfang von individuellen und konkreten Rechten und Pflichten, weshalb es sich dabei auch inhaltlich um eine Verfügung handelt (Art. 49 VRPG; BVR 2013 S. 301 E. 1.2, 2009 S. 458 E. 3.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 49 N. 8).

1.3

Vorab zu prüfen ist, ob diese Verfügung nur unter den Voraus­setzungen von Art. 61 Abs. 3 VRPG anfechtbar ist. Davon geht die JGK aus. Sie beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, weil die Ge­meinde nicht nachgewiesen habe, dass ihr aus der angefochtenen Fest­stellung ein nicht wieder gutzumachender Nachteil erwachse.

1.3.1

Art. 61b BauG regelt im Abschnitt «Verfahren für Vorschriften und Pläne» mit dem Randtitel «Aufschiebende Wirkung der Beschwerde und Rechtskraftbescheinigung» Folgendes:

1.

Die Beschwerde gegen den Genehmigungsbeschluss gemäss Art. 61a hat aufschiebende Wirkung. Artikel 68 Absätze 2 bis 5 VRPG bleibt vorbehalten.

2.

Ist der Genehmigungsbeschluss nur teilweise angefochten, gilt die auf­schiebende Wirkung für die nicht angefochtenen Teile insoweit, als der Ausgang des Beschwerdeverfahrens sie beeinflussen kann.

3.

Die Beschwerdeinstanz stellt auf Gesuch hin oder von Amtes we­gen fest, inwieweit

a die aufschiebende Wirkung gilt bzw.

b der Genehmigungsbeschluss in Rechtskraft erwachsen ist (Rechtskraftbescheinigung).

4.

Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht gelten die Absätze 1 bis 3 sinngemäss.

Dispositiv

1.3.2 Bauvorhaben, die auf neue Vorschriften abstellen, können in der Regel erst bewilligt werden, wenn diese in Rechtskraft erwachsen sind (vgl. auch Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I/II, 4./3. Aufl. 2013/2010, Art. 36 N. 7). Zudem sind mit dem Rechtskräftig­wer­den eines Plans oft weitere Rechtsfolgen verknüpft (z.B. Pflicht zur Leis­tung einer Mehrwertabgabe, Recht zur Eintragung eines Liegenschafts­geschäfts im Grundbuch). Die Feststellung der (Teil-)Rechtskraft von Vor­schriften und Plänen ist daher von grosser praktischer Bedeutung. Mit Art. 61b BauG hat der Gesetzgeber einerseits die in der Rechtslehre um­strittene Frage geklärt, ob eine Planung nur als Ganzes in Rechtskraft er­wachsen kann und die aufschiebende Wirkung einer Beschwerde die Ge­nehmigungsverfügung oder den Beschwerdeentscheid auch dann als Gan­zes erfasst, wenn nur einzelne Punkte der Planung angefochten sind. Ande­rer­seits hat er geregelt, in welchem Verfahren und von welcher Be­hörde entschieden wird, ob und inwieweit Teile der Planung in Rechtskraft erwachsen sind (vgl. Vortrag des Regierungsrats zum Gemeindegesetz und zum Dekret über die politischen Rechte, in Tagblatt des Grossen Ra­tes 2010, Beilage 5 [nachfolgend: Vortrag], S. 21 f.; Peter Ludwig, Gut­ach­ten zur Frage der Teilrechtskraft von angefochtenen Genehmigungs­verfügun­gen bei grossen und komplexen Planungen vom 5.2.2009, erstellt im Auftrag des Rechtsamts der JGK [nachfolgend: Gutachten Ludwig], Ziff. 1 und 3.3; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61b N. 2, je mit Hinweisen). Ziel der Einführung von Art. 61b BauG ist es demnach, eine verbindliche Feststel­lung über den Umfang der auf­schiebenden Wirkung einer Be­schwerde zum einen und den Umfang der Rechtskraft einer Planung zum andern herbeiführen zu können.

1.3.3 Entsprechend hat die Feststellungsverfügung nach Art. 61b Abs. 3 BauG sowohl die aufschiebende Wirkung der Beschwerde als auch die (Teil-)Rechtskraft der Planung zum Gegenstand. Unter Vorbehalt des Ent­zugs der aufschiebenden Wirkung durch die verfügende Behörde oder die instruierende Behörde der Beschwerdeinstanz (Art. 61b Abs. 1 BauG i.V.m. Art. 68 Abs. 2 und 4 VRPG) erfasst die aufschiebende Wirkung die ange­fochtenen Teile und diejenigen nicht angefochtenen Teile der Planung, welche der Ausgang des Beschwerdeverfahrens beeinflussen kann (Art. 61b Abs. 2 BauG). Die Rechtskraft beschlägt ihrerseits sämtliche Teile der Genehmigungsverfügung, die nicht angefochten und die für den Aus­gang des Beschwerdeverfahrens nicht von Bedeutung sind. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung bewirkt nicht die Rechtskraft des umstrittenen Teils, sondern bloss dessen Vollstreckbarkeit (vgl. Art. 114 Abs. 1 VRPG); wird die Beschwerde gutgeheissen, muss das Vollstreckte rückgängig ge­macht werden (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61b N. 4). Rechtskräftige und vollstreckbare Teile müssen sich daher nicht decken (vgl. auch Gutachten Ludwig, S. 14). Während die Wendung «bzw.» in der deutschen Gesetzes­fassung dies eher verunklärt (vgl. vorne E. 1.3.1), ist der französi­sche Wortlaut von Art. 61b Abs. 3 BauG insofern unverfänglicher, als er die zwei Feststellungen nicht scheinbar spiegelbildlich zueinander in Bezie­hung setzt:

Lʹinstance de recours constate, dʹoffice ou sur demande,

a la portée de lʹeffet suspensif,

b la mesure dans laquelle lʹarrêté d’approbation est entré en force (attes­tation dʹentrée en force).

1.3.4 Unabhängig von der Feststellungsverfügung nach Art. 61b Abs. 3 BauG regelt Art. 61b Abs. 1 BauG die aufschiebende Wirkung der Be­schwerde nach den allgemeinen Grundsätzen (vgl. Art. 68 VRPG). Ist im Beschwerdeverfahren vor der JGK der teilweise oder gänzliche Entzug oder die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der gegen die Genehmigung gerichteten Beschwerde beantragt, ist darüber vorgängig zur Feststellungsverfügung nach Art. 61b Abs. 3 BauG in einer gestaltenden Zwischenverfügung im Sinn von Art. 61 Abs. 1 Bst. g VRPG zu befinden. Denn die Feststellungsverfügung gemäss Art. 61b Abs. 3 BauG bildet nach dem Gesagten bloss das Ergebnis eines solchen Verfahrens betreffend Entzug oder Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie das im Übrigen von Gesetzes wegen zur aufschiebenden Wirkung und Rechtskraft Geltende ab; rechtsgestaltend wird nichts angeordnet (zum Begriff der Fest­stellungsverfügung vgl. statt vieler Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemei­nes Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N. 895 mit Hinweisen; vorne E. 1.2).

1.3.5 Bei der Feststellungsverfügung nach Art. 61b Abs. 3 BauG handelt es sich demnach – anders als bei Zwischenverfügungen (Art. 61 Abs. 1 VRPG; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 17, Art. 61 N. 1) – nicht um einen Zwischenschritt, um das hängige Beschwerdeverfahren zur Entscheidreife zu führen, und es wird auch keine formelle oder materielle Frage im Hinblick auf die Verfahrenserledigung geregelt. Zwar setzt eine solche Feststellungsverfügung ein Beschwerdeverfahren voraus und ihr Gegenstand steht in engem inhaltlichen Zusammenhang mit der auf­schiebenden Wirkung der Beschwerde, umreisst sie doch den Streitgegen­stand des hängigen Beschwerdeverfahrens (vgl. auch BGE 104 Ib 129 E. 2 betreffend vorläufige Dienstenthebung). Dennoch rechtfertigt es sich nicht, sie als Zwischenverfügung zu qualifizieren, da es sich um eine spezi­al­gesetzliche Regelung handelt, auf welche die allgemeinen Kriterien der Zwischenverfügung nach dem vorstehend Gesagten nicht zugeschnitten sind (vgl. auch Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 27 N. 21 zu spezial­gesetzlichen Anordnungen, die inhaltlich vorsorgliche Massnahmen darstel­len, aber als Endverfügung zu betrachten sind). Die Qualifikation als Zwi­schenverfügung würde insbesondere auch dem Ziel der Feststellungsverfü­gung, Rechtssicherheit herzustellen (vgl. vorne E. 1.3.2), zu­widerlaufen. Denn auf eine Zwischenverfügung könnte die zuständige Be­hörde grund­sätzlich jederzeit zurückkommen (Art. 27 Abs. 2 und Art. 68 Abs. 4 VRPG; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 27 N. 23 f., Art. 68 N. 23; vgl. allge­mein für Zwischenverfügungen Fritz Gygi, Bundesverwal­tungs­rechts­pflege, 2. Aufl. 1983, S. 143). Dazu kommt, dass die Fest­stellungen ge­mäss Art. 61b Abs. 3 BauG in einem eigenständigen Verfah­ren erfolgen (vgl. zu diesem Aspekt auch BVR 2014 S. 33 E. 1.2.3 [betref­fend Fest­legung des Kostenanteils im Grundeigentümerbeitragsrecht nach Art. 113 BauG]). Dies zeigt sich zum einen darin, dass die Zuständigkeit aus­drücklich der Be­schwerdeinstanz und nicht der instruierenden Behörde zukommt (vgl. hin­ten E. 2.1). Zum andern ist der Kreis der Personen, die eine Feststellung gemäss Art. 61b Abs. 3 BauG verlangen können, nicht zwingend deckungs­gleich mit den am Beschwerdeverfahren Beteiligten, was bei einer Zwischenverfügung der Fall wäre: Das Gutachten Ludwig (S. 14 f.) empfahl eine ausdrückliche Regelung der Legitimation in dem Sinn, dass alle vom Nutzungsplan Betroffenen – also nicht nur die am Beschwerde­verfahren Beteiligten, sondern auch weitere Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer – und die Behörden berechtigt sind, ein Gesuch um Fest­stellung gemäss Art. 61b Abs. 3 BauG zu stellen. Dieser Vorschlag wurde vom Gesetzgeber jedoch nicht übernom­men, weshalb in diesem Zusammen­hang auf die allgemeinen Grundsätze nach Art. 50 Abs. 2 VRPG abzustellen ist (vgl. für die Verfahrensbeteiligung auch hinten E. 2.3). Danach ist auf ein Gesuch um Erlass einer Verfügung einzutreten, wenn ein schutzwürdiges Interesse nachgewiesen wird. Schutz­würdige Interessen können nicht nur die Beteiligten des Beschwer­deverfahrens namhaft machen, sondern auch andere vom Nutzungsplan Betroffene, etwa nicht am Beschwerdeverfahren beteiligte Grundeigen­tümerinnen und Grundeigentümer. Zwar steht Art. 61b BauG gesetzes­systematisch im Zusammenhang mit dem Beschwerdeverfahren gegen die Genehmigungs­verfü­gung (Art. 61a BauG). Der Wortlaut von Art. 61b Abs. 3 BauG lässt jedoch durch seine offene Formulierung auch weitere als die am Beschwerdeverfahren Beteiligten mit einem Feststellungsgesuch zu. Auch aus den Materialien ergeben sich keine Hinweise darauf, dass die Befugnis, ein Feststellungsgesuch zu stellen, selbst dann auf die am Be­schwerdeverfahren Beteiligten beschränkt sein soll, wenn auch Dritte ein schutzwürdiges Interesse nachweisen können.

1.3.6 Nach dem Erwogenen ist die mit der Feststellungsverfügung nach Art. 61b Abs. 3 BauG bezweckte verbindliche Klärung des Umfangs der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und der (Teil-)Rechtskraft der angefochtenen Planung eine Endverfügung. Materielle Folge dieser Quali­fikation ist, dass die Beschwerdeinstanzen grundsätzlich an diese Fest­stellungen gebunden sind. Sie können darauf nur unter den im Allgemeinen für die Abänderung rechtsbeständiger Verfügungen geltenden Voraus­setzungen zurückkommen. Weil damit gleichzeitig der Streitgegenstand des hängigen Beschwerdeverfahrens verbindlich festgelegt wird, sind die Feststellungen besonders sorgfältig und zurückhaltend vorzunehmen (vgl. auch hinten E. 3.2). Prozessual bedeutet die Qualifikation, dass die Anfech­tung der Feststellungsverfügung nach Art. 61b Abs. 3 BauG keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 61 Abs. 3 Bst. a VRPG voraussetzt.

1.4 Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutz­würdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist somit einzutreten.

1.5 Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). Die grundsätzliche Bedeutung der sich stellenden Verfahrensfragen rechtfertigt die Beurteilung in Fünfer­besetzung (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).

2.

In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist weiter Folgendes zu klären:

2.1 Gemäss Art. 61b Abs. 3 BauG trifft die Beschwerdeinstanz die Fest­stellung betreffend aufschiebende Wirkung und Rechtskraft. Die JGK be­urteilt als erste Instanz Beschwerden gegen Genehmigungsverfügungen (Art. 61a Abs. 1 BauG). Sie – und nicht ihr Rechtsamt – ist demnach nach dem klaren Wortlaut zuständig zum Erlass von Feststellungsverfügungen gemäss Art. 61b Abs. 3 BauG, wenn eine Beschwerde bei ihr hängig ist. Hieran vermag nichts zu ändern, dass gemäss dem Vortrag der Erlass der Feststellungsverfügung im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht der zu­ständigen Instruktionsrichterin oder dem zuständigen Instruktionsrichter obliegen soll, wie es der im Gutachten Ludwig (S. 14) vorgeschlagene Ge­setzes­text ausdrücklich vorgesehen hat (Vortrag, Erläuterungen zu Art. 61b, S. 22). Der geltende Gesetzestext regelt die Zuständigkeit im Ver­fahren vor dem Verwaltungsgericht nicht, sondern ver­weist auf die Rege­lung des Verfahrens vor der JGK, welche sinngemäss gilt (Art. 61b Abs. 4 BauG). Ziel der neuen Bestimmung war es unter ande­rem zu klären, «wel­che Behörde bei strittigen Fällen zu entscheiden hat» (vgl. Vortrag, Erläute­rungen zu Art. 61b, S. 22; vgl. auch vorne E. 1.3.2). Unter diesen Umstän­den ist nicht erkennbar, weshalb der unmiss­ver­ständliche Wortlaut von Art. 61b Abs. 3 BauG nicht massgebend sein sollte. Hinzu kommt, dass Art. 61b Abs. 1 BauG für den Entzug bzw. die Wiederherstellung der auf­schiebenden Wirkung auf Art. 68 VRPG verweist (vgl. vorne E. 1.3.4), des­sen Abs. 4 für diese rechtsgestaltenden Verfügun­gen die Zuständigkeit der instruierenden Behörde vorsieht. In Art. 61b Abs. 3 BauG wurde auf eine vergleichbare Regelung verzichtet und die Beschwerdeinstanz für zustän­dig erklärt. Dieses Ergebnis lässt sich mit Blick auf Qualifikation und Gehalt der Feststellungen auch nicht als un­sachgerecht bezeichnen (vgl. auch Kantonsgericht SG 5.9.2012, in GVP 2012 Nr. 72 E. 3c/bb zu einer vergleich­baren Fragestellung im Strafprozess). Daraus folgt, dass auch für das Verwaltungsgericht nichts Ab­weichendes geltend dürfte (vgl. Art. 61b Abs. 4 BauG).

2.2 Im vorliegenden Fall hat nicht die JGK, sondern das Rechtsamt als instruierende Behörde der JGK und damit eine unzuständige Behörde die angefochtene Feststellungsverfügung erlassen. Sachliche oder funktionelle Unzuständigkeit bilden grundsätzlich einen Nichtigkeitsgrund (BVR 2005 S. 321 E. 2.4, 372 E. 2.5 f., 2004 S. 1 E. 1.3). Nichtigkeit ist jedoch nur an­zunehmen, wenn der Mangel besonders schwer wiegt und offensichtlich oder zumin­dest leicht erkennbar ist und zudem die Rechtssicherheit durch Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (sog. Evidenzthe­orie; vgl. BVR 2014 S. 297 E. 4.3.3, 2012 S. 481 E. 2.4, 2011 S. 564 E. 2.3.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 59 und Art. 52 N. 20). Der Fehler kann zunächst nicht als offensichtlich bezeichnet werden (vgl. E. 2.1 hier­vor). Ausserdem hat der Vorsteher der JGK die Feststellungs­verfügung seines Rechtsamts mit Vernehmlassung inhaltlich bestätigt. Es kann weiter nicht ausgeschlossen werden, dass das Rechts­amt bzw. die JGK in ande­ren Fällen ebenso vorgegangen ist. Die Annahme der Nichtigkeit würde die Rechtssicherheit daher in nicht abschätzbarem Mass gefährden, weshalb sie sich auch aus diesem Grund verbietet. Damit ist die angefochtene Ver­fügung nicht als nichtig zu qualifizieren. Aus den dargelegten Gründen ist auch auf ihre Aufhebung wegen des festgestellten Mangels und die Rück­wei­sung der Sache an die JGK zu verzichten, zumal deren Haltung klar ist, der beschwerdeführenden Gemeinde hieraus kein Nachteil erwächst und aus­schliesslich durch das Verwaltungsgericht umfas­send zu prüfende Rechts­fragen zur Beurteilung stehen. Anders vorzugehen würde unter diesen Um­ständen einen prozessualen Leerlauf und eine unnötige Ver­zögerung des Verfahrens bedeuten (vgl. BVR 2012 S. 481 E. 2.5, 2005 S. 321 E. 2.4; BGE 137 I 195 E. 2.3.2, 133 I 201 E. 2.2; Christoph Bürki, Ver­wal­tungs­justiz­bezogene Legalität und Prozessökono­mie, Diss. Bern 2010, S. 105 und 270 ff.). Indessen werden die JGK und ihr Rechtsamt darauf hinge­wiesen, dass die Feststellung gemäss Art. 61b Abs. 3 BauG in Zukunft durch die JGK zu erfolgen hat.

2.3 Weiter stellt sich die Frage, ob auch die übrigen am Beschwerde­verfahren gegen die Genehmigungsverfügung Beteiligten an dem von der Gemeinde eingeleiteten Feststellungsverfahren zu beteiligen gewesen wären. Im Verwaltungsverfahren gilt als Partei, wer von der zu erlassenden Verfügung besonders berührt und in schutzwürdigen Interessen betroffen ist und sich am Verfahren beteiligt oder daran von Amtes wegen beteiligt wird (Art. 12 Abs. 1 VRPG). Parteistellung haben danach Personen, die befugt und imstande sind, in eigenem Namen Ansprüche geltend zu ma­chen, oder – mit anderen Worten – die ein Rechtsmittel ergreifen können, wenn für sie nachteilig verfügt wird (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 12 N. 6 f.). Da die Beschwerde führenden Privaten im Rechtsmittel­verfahren gegen die Planung grundsätzlich von den Feststellungen gemäss Art. 61b Abs. 3 BauG betroffen sein können, hätte die Vorinstanz sie an­hören und ihnen Gelegenheit geben müssen, sich als Partei zu konstituie­ren, d.h. darzulegen, inwieweit sie durch die beantragte Feststellung in schutz­würdigen Interessen betroffen sind, und Anträge zu stellen. Da die Privaten am Feststellungsverfahren nicht als notwendige Parteien beteiligt sind, können sie auf eine Teilnahme auch verzichten. – Die JGK hat die übrigen Verfahrensbeteiligten nicht in das Gesuchsverfahren einbezogen und die hier angefochtene Feststellungsverfügung (nur) der gesuchstellen­den Gemeinde und dem AGR eröffnet. Abgesehen davon, dass das Ver­waltungsgericht die von der JGK unterlassene Anhörung der Beschwerde­führenden nachgeholt hat und diese auf eine Verfahrensbeteiligung ver­zichtet haben, bleibt das Versäumnis der Vorinstanz auch mit Blick auf das Ergebnis des vorliegenden Verfahrens folgenlos (vgl. E. 3 hiernach).

3.

In der Sache ist die Verweigerung der Rechtskraftbescheinigung für zwei Parzellen strittig.

3.1 Die JGK hat die verlangte Teilrechtskraftbescheinigung für die nicht angefochtene Einzonung der Parzellen Nrn. 3___ und 4___ mit der Begrün­dung abgelehnt, dass in der Hauptsache unter anderem geltend gemacht werde, die vorhandenen Baulandreserven seien nicht richtig ermittelt wor­den. Zusammen mit den neu eingezonten Flächen könnte die Gemeinde deshalb den ihr zustehenden Baulandbedarf überschreiten. Da es der Ge­meinde in diesem Fall mit Blick auf ihre Planungsautonomie obliegen würde, die beschlossenen Neueinzonungen als Ganzes gestützt auf eine umfassende raumplanerische Interessenabwägung neu zu beurteilen, dürfe die Prüfung, zulasten welcher Parzelle gegebenenfalls ein Verzicht auf eine Einzonung gehen würde, nicht auf die im hängigen Beschwerdeverfahren streitbetroffene Parzelle Nr. 1___ beschränkt werden.

3.2 Diese Ausführungen sind nicht zu beanstanden. Eine Rechts­kraft­bescheinigung kann von vornherein nur für jene Teile einer ange­fochtenen Genehmigungsverfügung ausgestellt werden, auf die der Aus­gang des Beschwerdeverfahrens keinerlei Einfluss haben kann, denn für die anderen Teile gilt grundsätzlich die aufschiebende Wirkung der Be­schwerde (Art. 61b Abs. 2 BauG; vorne E. 1.3.3). Da nicht immer einfach und eindeutig zu erkennen ist, welche nicht angefochtenen Teile einer Pla­nung vom Ausgang des Beschwerdeverfahrens berührt sein könnten, muss die mit einem Gesuch nach Art. 61b Abs. 3 BauG befasste Behörde im Zwei­felsfall eine mögliche Berührung bejahen (ebenso Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61b N. 3; vgl. auch vorne E. 1.3.6). Sollte die JGK zum Schluss kommen, die Baulandreserven der Gemeinde seien zu gross, müsste die Gemeinde diesbezüglich auf ihre Planung zurückkommen, was nebst der Parzelle Nr. 1___ auch die Parzellen Nrn. 3___ und 4___ betreffen könnte, deren Einzonung an sich nicht angefochten ist. Anders als die Gemeinde meint, genügt es nicht, dass der Gemeinderat sich einig ist, diesfalls auf die – im Streit liegende – Einzonung der Parzelle Nr. 1___ zu verzichten, die Zuweisung der Grundstücke Nrn. 3___ und 4___ zum Bauland aber unberührt zu belassen. Einerseits wäre für einen solchen Beschluss – wie die Vor­instanz zutreffend ausführt – grundsätzlich nicht der Gemeinderat zustän­dig, sondern das Stimmvolk (Art. 66 Abs. 2 BauG). Andererseits ist das Ausmass einer gegebenenfalls erforderlichen Reduktion der Bauzone un­gewiss und müsste der neue Planungsentscheid selbst dann nicht zulasten der Parzelle Nr. 1___ ausfallen, wenn es sich bei den andern beiden Parzel­len tatsächlich um Baulücken handeln sollte. Wie bei jeder Raumplanung müsste die erforderliche Verkleinerung der Bauzone vielmehr gestützt auf eine gesamthafte Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen erfolgen (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [Raumpla­nungs­gesetz, RPG; SR 700]; Art. 1-3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]; statt vieler BGE 136 II 204 E. 7.1; BVR 2013 S. 31 E. 3.2, 2012 S. 271 E. 2.1, je mit Hinweisen).

4.

Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet und ist abzuweisen. Die Gemeinde gilt bei diesem Ausgang des Verfahrens als unterliegende Partei (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Da sie nicht in ihren Ver­mögensinteressen betroffen ist, sind ihr keine Verfahrenskosten aufzuer­legen (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Ersatzpflichtige Parteikosten sind nicht ent­standen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 3 VRPG).

5.

Gegen das vorliegende Urteil steht grundsätzlich die Beschwerde in öffent­lich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundes­gerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]). Es ist nicht auszuschliessen, dass das Bundesgericht – anders als das Verwaltungsgericht – die Feststellungs­verfügung gemäss Art. 61b Abs. 3 BauG als Zwischenverfügung und damit den vorliegenden Entscheid als Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG qualifizieren würde (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3, 133 V 477 E. 4.1). Dies­falls wäre die Beschwerde nur zulässig, wenn die zusätzlichen Voraus­setzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG erfüllt sind.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

Die Beschwerde wird abgewiesen.

Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro­chen.

Zu eröffnen:

- der Beschwerdeführerin

- der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern

und mitzuteilen:

- Fürsprecher … z.H. der Beschwerdeführenden in dem vor der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern hängi­gen Planbeschwerdeverfahren

Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.

BVR 2015 334

VGE 21

Art. 74 VRPGart. 74 LPJAart. 74 VRPG

Art. 76 VRPGart. 76 LPJAart. 76 VRPG

Art. 77 VRPGart. 77 LPJAart. 77 VRPG

Art. 49 VRPGart. 49 LPJAart. 49 VRPG

BVR 2013 301

BVR 2009 458

Art. 61 VRPGart. 61 LPJAart. 61 VRPG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 68 VRPGart. 68 LPJAart. 68 VRPG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

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Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 68 VRPGart. 68 LPJAart. 68 VRPG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 114 VRPGart. 114 LPJAart. 114 VRPG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 68 VRPGart. 68 LPJAart. 68 VRPG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61 VRPGart. 61 LPJAart. 61 VRPG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61 VRPGart. 61 LPJAart. 61 VRPG

BGE 104 Ib 129ATF 104 Ib 129DTF 104 Ib 129

Art. 27 VRPGart. 27 LPJAart. 27 VRPG

Art. 68 VRPGart. 68 LPJAart. 68 VRPG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

BVR 2014 33

Art. 113 BauGart. 113 LCart. 113 BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 50 VRPGart. 50 LPJAart. 50 VRPG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61a BauGart. 61a LCart. 61a BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61 VRPGart. 61 LPJAart. 61 VRPG

Art. 79 VRPGart. 79 LPJAart. 79 VRPG

Art. 80 VRPGart. 80 LPJAart. 80 VRPG

Art. 56 GSOGart. 56 LOJMart. 56 GSOG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61a BauGart. 61a LCart. 61a BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 68 VRPGart. 68 LPJAart. 68 VRPG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

BVR 2005 321

BVR 2005 372

BVR 2014 297

BVR 2012 481

BVR 2011 564

BVR 2012 481

BVR 2005 321

BGE 137 I 195ATF 137 I 195DTF 137 I 195

BGE 133 I 201ATF 133 I 201DTF 133 I 201

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 12 VRPGart. 12 LPJAart. 12 VRPG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 66 BauGart. 66 LCart. 66 BauG

Art. 1 RPGart. 1 LATart. 1 LPT

Art. 2 RPGart. 2 LATart. 2 LPT

Art. 1 RPVart. 1 OATart. 1 OPT

Art. 3 RPVart. 3 OATart. 3 OPT

BGE 136 II 204ATF 136 II 204DTF 136 II 204

BVR 2013 31

BVR 2012 271

Art. 108 VRPGart. 108 LPJAart. 108 VRPG

Art. 108 VRPGart. 108 LPJAart. 108 VRPG

Art. 108 VRPGart. 108 LPJAart. 108 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 82 BGGart. 82 LTFart. 82 LTF

Art. 61b BauGart. 61b LCart. 61b BauG

Art. 93 BGGart. 93 LTFart. 93 LTF

BGE 135 II 30ATF 135 II 30DTF 135 II 30

BGE 133 V 477ATF 133 V 477DTF 133 V 477

Art. 93 BGGart. 93 LTFart. 93 LTF

Art. 39 BGGart. 39 LTFart. 39 LTF

Art. 82 BGGart. 82 LTFart. 82 LTF

Art. 90 BGGart. 90 LTFart. 90 LTF