BVR 2020 S. 231

100.2019.141U publiziert in BVR 2020 S. 476

DAM/SCA/ROS

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 17. August 2020

Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichterin Herzog,

Verwaltungsrichter Keller, Verwaltungsrichter Rolli

Gerichtsschreiberin Schnyder Niedermann

Einwohnergemeinde Bern

handelnd durch das Sozialamt, Schwarztorstrasse 71, 3007 Bern

Beschwerdeführerin

gegen

A.________

vertreten durch B.________

Beschwerdegegnerin

und

Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland

Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen

betreffend Sozialhilfe; Parteikostenersatz bei nichtanwaltlicher Vertretung (Abschreibungsverfügung des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 22. März 2019; shbv 75/2018)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2020, Nr. 100.2019.141U, Seite 1

Sachverhalt:

Sachverhalt

A.

Das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland (RSA) schrieb mit Verfügung vom 22. März 2019 das sozialhilferechtliche Beschwerdeverfahren shbv 75/2018 zwischen A.________, vertreten durch B.________, und der Ein­wohnergemeinde (EG) Bern als erledigt vom Ge­schäfts­verzeichnis ab, nach­dem die Gemeinde die angefochtene Verfügung auf­gehoben hatte. Die stv. Regierungsstatthalterin verpflichtete die EG Bern, A.________ Partei­kosten von insgesamt Fr. 622.55 zu ersetzen (mit Aus­lagen, ohne MWSt; Dispositiv-Ziff. 4); das Gesuch um unentgeltliche Rechts­pflege schrieb sie als gegenstandslos geworden vom Geschäfts­verzeichnis ab (Dispositiv-Ziff. 5).

B.

Gegen Ziffer 4 der Abschreibungsverfügung hat die EG Bern am 18. April 2019 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, die ange­fochtene Dispositiv-Ziffer sei ersatzlos aufzuheben, eventuell sei der Partei­kosten­ersatz zu reduzieren. A.________, weiterhin vertreten durch B.________, beantragt mit Beschwerdeantwort vom 30. April 2019 die Abweisung der Beschwerde. Das Regierungsstatthalteramt hat am 14. Mai 2019 auf eine Vernehmlassung verzichtet. Am 21. Mai 2019 hat A.________ einen Nachtrag zur Beschwerdeantwort eingereicht, um «die bislang aufgelaufenen Vertretungsaufwände und -auslagen zu do­ku­mentieren».

Erwägungen:

Erwägungen

1.

1.1

Gegen Abschreibungsverfügungen steht das gleiche Rechtsmittel offen wie gegen den Sachentscheid (Art. 39 Abs. 2 und Art. 75 Bst b [Um­kehr­schluss] des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechts­pflege [VRPG; BSG 155.21]). Solche Verfügungen können auch nur teil­weise angefochten werden, z.B. im Kostenpunkt (Merkli/Aeschlimann/

Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 39 N. 18, Art. 110 N. 7). In der Hauptsache umstritten war die Höhe der Sozial­hilfe­leistungen für die Beschwerdegegnerin (Anrechnung einer Eigen­leistung im Sozial­hilfe­budget). Das Verwaltungsgericht wäre zur Beurteilung der Be­schwerde gegen einen entsprechenden Sachentscheid als letzte kan­tonale Instanz ge­mäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 VRPG zuständig (vgl. auch Art. 52 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozial­hilfe [Sozial­hilfegesetz, SHG; BSG 860.1]). Die EG Bern wäre in der Haupt­sache ausser­dem zur Beschwerde befugt (Art. 79 Abs. 1 VRPG; BVR 2006 S. 408 E. 1.1). Sie kann daher gegen die Abschreibungsverfügung des Regierungs­statt­halteramts im Kostenpunkt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen (vgl. BVR 2013 S. 566 E. 3). Die Bestimmungen über Form und Frist sind ein­gehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist ein­zutreten.

1.2

Die Beschwerdesache fällt an sich in die einzelrichterliche Zuständig­keit, zumal der Streitwert von Fr. 20'000.-- nicht erreicht wird (Art. 57 Abs. 1 und Abs. 2 Bst d des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Ge­richts­behörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). Da je­doch eine Streitigkeit von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, urteilt das Ver­waltungs­gericht in Fünferbesetzung (Art. 57 Abs. 6 i.V.m. Art. 56 Abs. 2 Bst. a GSOG).

2.

2.1

Die Beschwerdegegnerin ist durch B.________ vertreten, der gemäss eigenen Angaben über einen wirtschaftlichen und einen natur­wissen­schaftlichen Hochschulabschluss verfügt, mit «anschliessend lang­jähriger Erfahrung im wissenschaftlichen Arbeiten und beruflicher Tätigkeit im Versicherungsbereich» (Eingabe vom 22.12.2018, Vorakten RSA pag. 23). Nach bernischem Verfahrensrecht sind vorbehältlich anders­lautender Gesetzgebung nur Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte zur Pro­zess­vertretung vor den Verwaltungsjustizbehörden zugelassen (Art. 15 Abs. 4 VRPG; vgl. auch Art. 7 Abs. 1 des Kantonalen Anwaltsgesetzes vom 28. März 2006 [KAG; BSG 168.11]). Eine Ausnahme vom sog. Anwalts­monopol sieht Art. 52 Abs. 4 SHG vor. Danach sind zur Prozessvertretung vor den Beschwerdeinstanzen Personen und Organisationen nach freier Wahl der beschwerdeführenden Person zugelassen. Die Beschwerde­gegnerin ist daher berechtigt, ihre Interessen in sozialhilferechtlichen Ange­legen­heiten vor den Verwaltungsjustizbehörden (Regierungsstatthalteramt, Ver­waltungsgericht) durch B.________ wahren zu lassen. Weil sie im vorinstanzlichen Verfahren als obsiegend galt, wurde ihr ein Partei­kosten­ersatz in der Höhe von Fr. 622.55 zugesprochen (vorne Bst. A).

2.2

Von der Vertretungsbefugnis zu unterscheiden ist die Frage, ob und ge­gebenen­falls unter welchen Voraussetzungen das Vertretungsverhältnis die Partei dazu berechtigt, Parteikostenersatz geltend zu machen. Es han­delt sich hierbei um zwei unterschiedliche Regelungsgegenstände, die je­weils einer eigenen gesetzlichen Grundlage bedürfen. Die Kosten einer zu­lässigen (gewillkürten) Vertretung sind demzufolge nicht ohne weiteres als Partei­kosten ersatzfähig, sondern nur dann, wenn die verfahrensrechtlichen Be­stimmungen es ausdrücklich vorsehen (vgl. BGer 2C_802/2013 vom 28.4.2014, in StR 2014 S. 731 E. 4 mit Hinweisen). Das lässt sich beispiels­weise anhand des Verfahrens vor den Kindes- und Erwachsenenschutz­behörden veranschaulichen: Dort ist die Anordnung einer Vertretung im Sach­erlass geregelt, wobei das Gesetz näher bestimmt, wer als Beistand oder Beiständin bezeichnet werden kann (Art. 449a des Schweizerischen Zivil­gesetzbuches [ZGB; SR 210]; zur allgemeinen Entschädigung Art. 404 ZGB). Die Frage, welche Kosten im Zusammenhang mit der Interessen­wahrung in einem Erwachsenenschutzverfahren als Parteikostenersatz gel­tend gemacht werden können, beurteilt sich hingegen nach Massgabe des kantonalen Verfahrensrechts (BGE 143 III 183 E. 4, insb. E. 4.2.4). Auch für andere Verfahren werden Vertretungsbefugnis und Entschädigung regel­mässig in je eigenen Rechtsgrundlagen geregelt (so etwa im bernischen Steuer­recht; vgl. Art. 160 Abs. 3 bzw. Art. 200 Abs. 4 des Steuergesetzes vom 21. Mai 2000 [StG; BSG 661.11]).

2.3

Dem Gesetzgeber ist es unbenommen, für die Parteikosten­berechtigung zwischen Anwältinnen und Anwälten einerseits und nicht­anwalt­lichen Vertretungen andererseits zu differenzieren. Es bestehen ge­mäss bundes­gerichtlicher Rechtsprechung sachliche Gründe, die Ver­tretungs­befugnis und die Entschädigung von Vertreterinnen und Vertretern «nicht voll­kommen parallel» auszugestalten. Den Rechtsanwältinnen und Rechts­anwälten wird aufgrund ihrer Berufsausübungsbewilligung und der staat­lichen Aufsicht über sie durch das kantonale Verfahrensrecht eine be­son­dere Stellung eingeräumt. Diese kann es rechtfertigen, ausserhalb des Mo­no­pol­bereichs zwar eine Entschädigung für anwaltliche Vertretungen vor­zu­sehen, nicht aber für nichtanwaltliche Vertretungsverhältnisse. Ver­fassungs­rechtlich wird kein Anspruch auf Parteientschädigung anerkannt. Mit anderen Worten müssen verfahrensrechtliche Bestimmungen, die vom An­walts­monopol abweichen, darüber hinaus nicht zwingend auch eine Ent­schädigung für Vertreterinnen und Vertreter ohne Anwaltspatent vorsehen (vgl. zum Ganzen BGer 1C_592/2012 vom 7.3.2013, in ZBl 2014 S. 564 E. 3.5; darauf verweisend etwa BGer 2C_172/2016 und 2C_173/2016 vom 16.8.2016 E. 4.5).

2.4

Das SHG äussert sich nicht dazu, wie gewillkürte Vertreterinnen und Ver­treter zu entschädigen sind. Art. 52 Abs. 4 SHG beschlägt einzig die Ver­tretungs­befugnis; die Frage, ob Aufwendungen im Zusammenhang mit nicht­an­waltlichen Vertretungsverhältnissen zu Parteikostenersatz berechtigen, wird nicht geregelt. Zwar wollte der bernische Gesetzgeber das Sozialhilfe­verfahren teilweise an das sozialversicherungsrechtliche Verfahren an­gleichen, indem er für die Prozessvertretung auch nicht patentierte Personen zu­lässt und das Verfahren für grundsätzlich kostenlos erklärt (vgl. Vortrag des Regierungsrats zum SHG, in Tagblatt des Grossen Rates 2001, Bei­lage 16 S. 25). Eine Angleichung an die im Vergleich zum kantonalen Recht weiter gefassten sozialversicherungsrechtlichen Rechtsgrundlagen zum An­spruch auf Parteikostenersatz, wie sie namentlich in Art. 61 Bst. g des Bun­des­gesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozial­versicherungs­rechts (ATSG; SR 830.1) enthalten sind, hat er jedoch nicht vor­genommen. Die kantonale und bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Par­teikostenersatz in sozialversicherungsrechtlichen Verfahren ist somit grund­sätzlich nicht auf die hier streitige Frage übertragbar. Nicht anwendbar sind deshalb auch die entsprechenden Praxisfestlegungen der für die sozial­versicherungs­recht­liche Rechtsprechung zuständigen Abteilungen des Ver­waltungs­gerichts (vgl. Rundschreiben vom 16.12.2009, einsehbar unter <www.justice.be.ch>, Rubrik «Verwaltungsgerichtsbarkeit», «Verwaltungs­gericht», «Downloads & Publikationen» «Kreisschreiben»; vgl. aber auch hinten E. 3.1).

2.5

Nicht einschlägig sind ferner die von der Beschwerdegegnerin an­ge­führten Rechtsgrundlagen zum Verfahren vor dem Bundesgericht, d.h. nament­lich das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundes­gerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) bzw. das alte Bundesgesetz vom 16. De­zember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (Bundes­rechts­pflegegesetz, OG; BS 3 S. 531 und AS 1992 S. 288, in Kraft bis 31.12.2006) sowie das Reglement vom 31. März 2006 über die Partei­entschädigung und die Entschädigung für die amtliche Vertretung im Ver­fahren vor dem Bundesgericht (SR 173.110.210.3). Gleiches gilt demzufolge für die hierzu ergangene bundesgerichtliche Rechtsprechung.

2.6

Die hier streitige Rechtsfrage beurteilt sich somit ausschliesslich nach Massgabe des allgemeinen kantonalen Verfahrensrechts. Einschlägig ist Art. 104 Abs. 1 und 2 VRPG:

Parteikosten

1.

Die Parteikosten umfassen den durch die berufsmässige Partei­vertretung anfallenden Aufwand. Die Bemessung des Partei­kosten­ersatzes richtet sich nach den Vorschriften der Anwaltsgesetzgebung.

2.

Bei aufwendigen Verfahren kann die Verwaltungsjustizbehörde Pri­va­ten, die ihren Prozess selber geführt haben, eine angemessene Par­tei­entschädigung und Auslagenersatz zuerkennen.

Terminologisch unterscheidet das Gesetz zwischen dem «Parteikosten­ersatz» für Aufwand, der aus berufsmässiger Parteivertretung entsteht (Abs. 1), und der «angemessenen Parteientschädigung» für Private, die ihren Pro­zess selber geführt haben (Abs. 2; auch «Billig­keits­entschädigung», so z.B. BVR 2013 S. 423 E. 4.2). Die Vorinstanz hat der Be­schwerdegegnerin einen Parteikostenersatz gestützt auf Abs. 1 zu­ge­sprochen, was nach Ansicht der Gemeinde Recht verletzt.

3.

Dispositiv

3.1 Der Parteikostenersatz im Sinn von Art. 104 Abs. 1 Satz 1 VRPG ent­schädigt die vertretene Partei für einen «anfallenden Aufwand» und setzt da­mit grundsätzlich ein entgeltliches Vertretungsverhältnis voraus. Von diesem Konzept des Aufwandersatzes ist das Verwaltungsgericht bislang nur in einer spezifischen Konstellation abgewichen: Mit VGE 2011/215 vom 20. Ja­nuar 2012 (BVR 2012 S. 424) hat es unter Berücksichtigung der Praxis im Sozial­versicherungsrecht entschieden, dass eine obsiegende Partei un­besehen der Entgeltlichkeit des Vertretungsverhältnisses parteikosten­berechtigt ist, wenn sie sich durch eine Anwältin vertreten lässt, die für eine an­erkannte gemeinnützige Organisation im Sinn von Art. 8 Abs. 2 des Bun­des­gesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und An­wälte (BGFA; SR 935.61) tätig und gestützt auf diese Vorschrift im An­walts­register des Kantons Bern eingetragen ist. Solche Rechtsvertreterinnen und Rechtsvertreter können nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ge­stützt auf Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV; SR 101) als amtliche An­wältin oder amtlicher Anwalt eingesetzt werden und Anspruch auf eine amt­liche Entschädigung geltend machen (BGE 135 I 1). Es wäre mit erheb­lichen Wertungswidersprüchen verbunden, wenn im Obsiegensfall bei solchen Vertretungsverhältnissen mangels Entgeltlichkeit kein Anspruch auf Partei­kostenersatz bestünde. Das Verwaltungsgericht hat deshalb in be­sagtem Leitentscheid einer Partei in einem sozialhilferechtlichen Verfahren Partei­kostenersatz für die unentgeltliche Vertretung durch eine Anwältin der Berner Rechtsberatungsstelle für Menschen in Not zugesprochen. Für die Be­messung hat es sich am Praxisbeschluss der für die sozialversicherungs­recht­liche Rechtsprechung zuständigen Abteilungen des Verwaltungs­gerichts orientiert (vgl. vorne E. 2.4 am Ende). Abgesehen von diesem Spe­zial­fall kann einer Partei aber nur dann Parteikostenersatz zugesprochen werden, wenn ihr ein entsprechender finanzieller Aufwand entstanden ist. Dies setzt ein entgeltliches Vertretungsverhältnis voraus.

3.2 B.________ hat der Beschwerdegegnerin am 15. Dezem­ber 2018 für das vorinstanzliche Verfahren einen Aufwand von 4,5 Stunden zu einem Stundenansatz von Fr. 135.-- sowie Auslagen von Fr. 6.75 und Fr. 8.30 in Rechnung gestellt, zahlbar innert 30 Tagen (Vorakten RSA pag. 25). Die Beschwerdegegnerin hat den gesamten Betrag von Fr. 622.55 offen­bar am 6. Februar 2019 beglichen (act. 3A). Es ist somit davon auszu­gehen, dass ihr aus der Vertretung ein entsprechender Aufwand entstanden ist. Dies bestreitet die Gemeinde vor Verwaltungsgericht anders als im vor­instanz­lichen Verfahren nicht mehr. Mit Blick auf das Folgende kommt der Frage allerdings keine entscheidende Bedeutung zu.

4.

4.1 Ein Parteikostenersatz nach Art. 104 Abs. 1 VRPG setzt weiter vor­aus, dass die Kosten aus einer «berufsmässigen Parteivertretung» stammen. Bisher hat das Verwaltungsgericht darunter die Vertretung durch eine Rechtsanwältin oder einen Rechtsanwalt verstanden, Ausnahmen aber nicht von vornherein ausgeschlossen («in erster Linie»; vgl. BVR 2012 S. 424 E. 5.2.1; VGE 23504 vom 12.5.2009 E. 4.1, 20822 vom 14.6.2002 E. 7b; ferner Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 104 N. 2). Ob auch eine nichtanwaltlich vertretene Partei Anspruch auf Parteikostenersatz hat, musste das Gericht aber bislang soweit ersichtlich noch nie entscheiden (eben­falls offengelassen: OGer BE ZK 18 475 vom 10.1.2019 E. IV/21). Zwar hat es in zwei sozialhilferechtlichen Fällen, in denen die obsiegenden Parteien durch einen bei der Berner Rechtsberatungsstelle für Menschen in Not angestellten Juristen (lic.iur., ohne Anwaltspatent) vertreten waren, Par­tei­kostenersatz zugesprochen; die Voraussetzung der berufsmässigen Par­tei­vertretung hat es dabei jedoch nicht näher geprüft (vgl. VGE 2012/308 vom 26.11.2012 E. 4 [aufgehoben durch BGer 8C_1/2013 vom 4.3.2014] und VGE 2012/304 vom 27.5.2013 E. 9.1). Diese Urteile sind daher nicht praxis­bildend. Der Frage ist im vorliegenden Fall vertieft nachzugehen.

4.2 Was unter «berufsmässiger Parteivertretung» im Sinn von Art. 104 Abs. 1 Satz 1 VRPG zu verstehen ist, muss durch Auslegung ermittelt werden. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut (gramma­ti­kalisches Auslegungselement). Ist der Normtext nicht klar und sind ver­schiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Aus­legungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Zu be­rück­sichtigen sind der Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen (sys­te­matisches Auslegungselement), die Entstehungsgeschichte (histo­risches Auslegungselement) sowie Sinn und Zweck der Norm (teleolo­gisches Auslegungselement), soweit diesen bei der Auslegung überhaupt eigen­ständige Bedeutung zukommt. Gleich wie das Bundesgericht lässt sich das Verwaltungsgericht von einem pragmatischen Methodenpluralismus leiten, der keinem Auslegungselement einen grundsätzlichen Vorrang ein­räumt. Es muss im Einzelfall abgewogen werden, welche Methode oder Methoden­kombination zu der Lösung führt, die im normativen Gefüge und mit Blick auf die Wertentscheidungen des Gesetzgebers am meisten über­zeugt (statt vieler BVR 2019 S. 51 E. 6.2, 2016 S. 167 E. 3.1, je mit Hin­weisen).

4.3 Die deutsche Fassung von Art. 104 Abs. 1 Satz 1 VRPG verwendet die Formulierung «berufsmässige Parteivertretung». «Partei» ist in diesem Zu­sammenhang, wer als solche an einem Verfahren beteiligt ist (vgl. Art. 12-14 VRPG). Mit «berufsmässiger Parteivertretung» ist somit die Prozess­vertretung gemeint, also die Interessenwahrung einer an einem Ver­waltungs­justizverfahren beteiligten Partei durch eine dafür beruflich quali­fizierte Vertretung (sog. forensische Anwaltstätigkeit; zum Verwaltungs­verfahren vgl. hingegen Art. 107 Abs. 3 VRPG). Diese Umschreibung ist auf vertraglich beauftragte freiberuflich tätige Anwältinnen und Anwälte zu­geschnitten. Weitere Klarheit bringt der französische Gesetzestext, welcher der deutschen Fassung gleichgestellt ist (Art. 11 Abs. 1 des Publikations­gesetzes vom 18. Januar 1993 [PuG; BSG 103.1]). Art. 104 Abs. 1 Satz 1 VRPG lautet auf Französisch wie folgt (Hervorhebung hinzugefügt): «Les dépens comprennent les frais découlant de la représentation d’une partie par un avocat ou une avocate agissant à titre professionnel». Nach grammati­kalischer Auslegung sind Parteikosten im Sinn von Art. 104 Abs. 1 VRPG so­mit ausschliesslich Aufwendungen aus der Prozessvertretung durch frei­be­ruflich tätige Anwältinnen und Anwälte, die aus ihrer staatlich reglemen­tierten und beaufsichtigten Tätigkeit ein Erwerbseinkommen erzielen. Der Partei­kostenersatz bemisst sich denn auch «nach den Vorschriften der An­walts­gesetzgebung» (Art. 104 Abs. 1 Satz 2 VRPG, in Kraft seit 1.1.2007 [BAG 06-094]), womit auch die systematische Auslegung von Art. 104 Abs. 1 VRPG dafür spricht, dass nur Kosten aus anwaltlicher Vertretung als Partei­kosten im Sinn dieser Bestimmung zu qualifizieren sind.

4.4 Die historische Auslegung führt nicht zu abweichenden Erkennt­nissen:

4.4.1 Bereits unter der Geltung des alten Gesetzes vom 22. Oktober 1961 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG 1961; GS 1961 S. 210 ff.) hat das Ver­waltungsgericht gestützt auf Art. 87 VRPG 1961 in ständiger Praxis einer ob­siegenden Partei nur dann Parteikostenersatz zugesprochen, wenn sie an­waltlich vertreten war (BVR 1979 S. 222 E. 6). Diese Praxis hat das Ge­richt in einem Leitentscheid vom 10. September 1979 insofern ergänzt, als es einer nicht (anwaltlich) vertretenen Partei ausnahmsweise aus Billigkeits­gründen eine bescheidene «Parteientschädigung» zusprach, weil sie durch nam­hafte Bemühungen wesentlich zur Urteilsfindung beigetragen hatte (BVR 1980 S. 239).

4.4.2 Diese Praxis hat der Gesetzgeber bei der Totalrevision des Gesetzes in Art. 104 Abs. 2 VRPG kodifiziert (vgl. Vortrag des Regierungsrats be­treffend die Totalrevision des VRPG, in Tagblatt des Grossen Rates 1989, Bei­lage 5 [nachfolgend: Vortrag VRPG] S. 9). Damit wollte er die auf Billig­keits­überlegungen beruhende verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung fort­führen und den Behörden die Möglichkeit einräumen, «nicht durch eine An­wältin oder einen Anwalt vertretenen Privaten» ausnahmsweise eine Ent­schädigung zuzusprechen (so der Entwurf von Art. 104 Abs. 2 VRPG zur ersten Lesung [nachfolgend: E-VRPG]). Der Parteikostenersatz blieb wie bis­her den Fällen berufsmässiger Parteivertretung vorbehalten (vgl. Art. 104 Abs. 1 E-VRPG, welcher dem geltenden Recht entspricht [Art. 104 Abs. 1 Satz 1 VRPG]; vgl. Tagblatt des Grossen Rates 1989, Beilage 21 S. 25).

4.4.3 In der ersten Lesung setzte sich der Grosse Rat mit einem Antrag von Grossrat Wehrlin auseinander, der Art. 104 Abs. 2 E-VRPG streichen und den Anwendungsbereich von Art. 104 Abs. 1 E-VRPG erweitern wollte. Danach hätten Parteikosten im Sinn des Gesetzes nebst dem Aufwand aus berufs­mässiger Parteivertretung und einem angemessenen Auslagenersatz auch eine Entschädigung für Private umfassen sollen, sofern der Aufwand dies rechtfertigt. Grossrat Wehrlin begründetet seinen Antrag mit dem An­liegen, «gleich lange Spiesse» zu schaffen für alle Parteien, unabhängig da­von, ob sie sich anwaltlich vertreten lassen oder nicht. Insbesondere sei es nicht gerechtfertigt, bei nicht anwaltlich vertretenen Privaten die Qualität des Partei­beitrags zu würdigen («in namhafter Weise zur Entscheidfindung bei­getragen»), während bei einer anwaltlichen Vertretung allein das Prozess­ergebnis (Obsiegen) ausschlaggebend sein solle. Da der Antrag in der gross­rätlichen Kommission zur Vorberatung der Totalrevision des VRPG nicht besprochen worden war, wurde Art. 104 Abs. 1 E-VRPG in die Kom­mission zurückgegeben; Abs. 2 der Bestimmung nahm der Grosse Rat hin­gegen an (Tagblatt des Grossen Rates 1989, S. 224).

4.4.4 Im Vorfeld der zweiten Lesung mussten sich die Regierung und die gross­rätliche Kommission demnach mit der Frage befassen, ob nicht anwalt­lich vertretene Private unter gleichen Voraussetzungen entschädigungs­berechtigt sein sollen wie berufsmässig vertretene Parteien. Dies wurde ge­mäss dem gemeinsamen Antrag von Regierung und Kommission für die zweite Lesung verworfen und der vom Grossen Rat zur Überarbeitung zu­rück­gewiesene Abs. 1 von Art. 104 E-VRPG unverändert übernommen. Gleich­wohl haben Regierung und Kommission dem Antrag Wehrlin teilweise Rechnung getragen, indem sie den (an sich bereits angenommenen) Abs. 2 neu formuliert haben (vgl. Tagblatt des Grossen Rates 1989 Beilage 21 S. 25): Anstelle des «namhaften Beitrags» der obsiegenden Partei zur Ent­scheid­findung wurde «ein aufwendiges Verfahren» vorausgesetzt. Dem ur­sprüng­lichen Vorschlag der Justizdirektion, den Anwendungsbereich der Ent­schädigung auf «besonders aufwendige Verfahren» zu beschränken, folgte man nicht. Weiter wurde die Formulierung «nicht durch eine Anwältin oder einen Anwalt vertretene Private» ersetzt durch «Private, die ihren Pro­zess selber geführt haben». Wie es zu Letzterem kam, lässt sich den Sitzungs­protokollen nicht entnehmen. Es ist davon auszugehen, dass die Änderung rein sprachliche Gründe hatte. Die Sitzungsprotokolle machen deut­lich, dass unter Parteikostenersatz nach Abs. 1 ausschliesslich der Auf­wand einer Rechtsanwältin oder eines Rechtsanwalts verstanden wurde. Es gibt keinerlei Hinweise dafür, dass man auch nichtanwaltlich vertretenen Par­teien bei Obsiegen einen Parteikostenersatz im Sinn von Abs. 1 hätte ge­währen wollen. Ohne anwaltliche Vertretung sollte es vielmehr (wenn auch mit geänderten Voraussetzungen) bei der Billigkeitsentschädigung bleiben. In diesem Zusammenhang wurde unter anderem auf die sozial­versicherungs­rechtliche Entschädigungspraxis des Eidgenössischen Ver­sicherungs­gerichts und des Verwaltungsgerichts (bzw. früher Ver­sicherungs­gericht) bei nicht bzw. nichtanwaltlich vertretenen Parteien Bezug ge­nommen (vgl. z.B. Protokoll der Sitzung vom 10.3.1989, S. 16 f.; zu den Dis­kussionen um den Umfang der Billigkeitsentschädigung auch bereits das Proto­koll der Sitzung vom 7.12.1988, S. 15 ff.). Der Grosse Rat nahm Art. 104 E-VRPG in der zweiten Lesung wie vom Regierungsrat und der gross­rätlichen Kommission vorgeschlagen diskussionslos an (Tagblatt des Grossen Rates 1989, S. 569).

4.4.5 Die historische Auslegung von Art. 104 VRPG führt somit zum Schluss, dass die obsiegende Partei bei nichtanwaltlicher Vertretung keinen An­spruch auf Parteikostenersatz im Sinn von Abs. 1 hat; vielmehr kommt nur eine Billigkeitsentschädigung nach Abs. 2 in Betracht. Die Entstehungs­geschichte bestätigt mit anderen Worten das Verständnis der «berufs­mässigen Parteivertretung» als Prozessvertretung durch Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte und stellt das Ergebnis der grammatikalischen (und sys­te­matischen) Auslegung nicht in Frage.

4.5 Keine anderen Erkenntnisse ergeben sich schliesslich aus der teleo­logischen Auslegung. Insbesondere kann aus der Ausnahme vom Anwalts­monopol in einem einzelnen Sachbereich nicht geschlossen werden, «Sinn und Zweck» dieser Regelung bedinge ohne weiteres eine Gleichstellung an­walt­licher und nichtanwaltlicher Vertretungsverhältnisse in der Ent­schädigungs­frage (vgl. dazu vorne E. 2.2 f.). Es mag zwar «nicht in jeder Hin­sicht zu befriedigen», wenn Vertretungsbefugnis und Entschädigungs­anspruch je nach Vertretungsverhältnis auseinanderklaffen (vgl. BGer 1C_592/2012 vom 7.3.2013, in ZBl 2014 S. 564 E. 3.5). Immerhin kann der Aufwand der obsiegenden Partei, die (zulässigerweise) nicht­anwalt­lich ver­treten ist, nach bernischem Recht aber im Rahmen von Art. 104 Abs. 2 VRPG berücksichtigt werden (vgl. hinten E. 5.1). Eine Ent­schädigung ist also nicht von vornherein ausgeschlossen. Wohl bewegt sie sich in eher be­scheidenem Rahmen und erreicht nicht den Umfang des Partei­kosten­ersatzes nach Art. 104 Abs. 1 VRPG; dies lässt sich indes mit der beson­deren Stellung der Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte als professionelle Prozessvertreterinnen und -vertreter rechtfertigen (vgl. dazu auch die Be­merkungen von Christoph Auer zum erwähnten bundes­gericht­lichen Urteil, in ZBl 2014 S. 569 ff.). Der Gesetzgeber ist frei, spezial­gesetz­lich eine weiter­gehende Entschädigungsregelung vorzusehen. Darauf hat er auf dem Gebiet der Sozialhilfe verzichtet (vorne E. 2.4). Im Übrigen ist es Sache der Parteien, bei der Wahl ihrer Vertretung die unterschiedlichen Ent­schädigungs­regelungen zu berücksichtigen.

4.6 Die Vorinstanz hat der Beschwerdegegnerin somit zu Unrecht Partei­kosten­ersatz gestützt auf Art. 104 Abs. 1 VRPG zugesprochen. B.________ erfüllt die Anforderungen an eine berufsmässige Parteivertretung im Sinn der erwähnten Bestimmung nicht. Von welcher Qualität seine Ein­gaben waren oder welche Anforderungen an eine qualifizierte Vertretung auf dem Gebiet der Sozialhilfe gestellt werden müssten, ist hier ohne Bedeutung. Gleiches gilt für die Frage, was unter einer «berufsmässigen Vertretung» im Sinn von Art. 68 Abs. 2 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. De­zember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272) zu verstehen ist. Für den Kostenspruch in Verwaltungsjustizverfahren wie dem vorliegenden ist ausschliesslich das VRPG massgebend (vgl. auch vorne E. 2.6).

5.

5.1 Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 104 Abs. 2 VRPG eine Parteientschädigung zugesprochen werden kann (Billig­keits­entschädigung; vgl. vorne E. 2.6). Eine solche Entschädigung ist nach dem Gesetzeswortlaut an sich Privaten vorbehalten, die ihren Prozess selber geführt haben. Mit Blick auf die Entstehungsgeschichte (vorne E. 4.4) können jedoch auch obsiegende Parteien entschädigt werden, die zu­lässiger­weise eine Vertretung beigezogen haben, die nicht berufsmässig im Sinn von Art. 104 Abs. 1 VRPG handelt (anders VGE 23504 vom 12.5.2009 E. 4.1 bei einer Vertretung nach Art. 52 Abs. 4 SHG, allerdings ohne Be­gründung). Insoweit ist Art. 104 Abs. 2 VRPG analog anzuwenden. Es sind keine sachlichen Gründe ersichtlich, eine Partei, die erlaubtermassen nicht­anwalt­lich vertreten ist, anders zu behandeln als eine Partei, die ihren Pro­zess selber führt und sich dabei allenfalls fachkundig beraten lässt.

5.2 Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wird die Partei­entschädigung nach Art. 104 Abs. 2 VRPG nur ausnahmsweise und mit grosser Zurückhaltung zugesprochen. Sie ist auf aufwendige Verfahren be­schränkt (BVR 2013 S. 423 E. 4.2, 2012 S. 1 E. 6). War die Angelegenheit nicht besonders komplex und überstieg der gerechtfertigte Arbeitsaufwand nicht den Rahmen dessen, was der Partei zur Besorgung ihrer persönlichen An­gelegenheiten zugemutet werden kann, wird keine Entschädigung zuge­sprochen (vgl. VGE 2017/178/179 vom 1.2.2018 E. 11.3, 2016/112 vom 27.12.2016 E. 8.3). Diese Grundsätze gelten namentlich auch in sozialhilfe­recht­lichen Beschwerdeverfahren (vgl. z.B. VGE SH/2017/1022 vom 15.12.2017 E. 4.2).

5.3 Vor dem Regierungsstatthalteramt war in der Sache streitig, ob der Be­schwerde­gegnerin als zumutbare Eigenleistung im Sozialhilfebudget ein fiktives Einkommen von Fr. 350.-- pro Monat eingerechnet werden darf. Zu be­antworten war damit eine klar umrissene Rechtsfrage; die Feststellung des massgeblichen (unbestrittenen) Sachverhalts erforderte keine nennens­werte Mitwirkung der Beschwerdegegnerin. Ihr Arbeitsaufwand lag damit im Rahmen dessen, was zur Besorgung der persönlichen Angelegenheiten zu­mut­bar ist und rechtfertigt deshalb keine Parteientschädigung im Sinn von Art. 104 Abs. 2 VRPG.

6.

6.1 Die Beschwerde erweist sich damit als begründet und ist gut­zuheissen. Ziffer 4 der Abschreibungsverfügung des Regierungsstatthalter­amts vom 22. März 2019 ist aufzuheben. Für das vorinstanzliche Verfahren sind keine Parteikosten zu sprechen. Bei diesem Ergebnis müsste an sich auch Ziffer 5 der Verfügung betreffend Abschreibung des Gesuchs um un­ent­geltliche Rechtspflege im Parteikostenpunkt aufgehoben werden. Diese An­ordnung ist indes nicht angefochten, und die Beschwerdegegnerin führt in ihrer Beschwerdeantwort aus, sie habe gar nie einen Antrag auf amtliche Bei­ordnung ihres Rechtsvertreters gestellt. Ein allfälliges Gesuch um amt­liche Verbeiständung wäre im Übrigen offensichtlich unbegründet gewesen, da einer Partei nach Art. 111 Abs. 2 VRPG nur Anwältinnen und Anwälte bei­geordnet werden können. Die Aufhebung (auch) der Ziffer 5 der Ver­fügung hätte keine praktischen Auswirkungen, weshalb davon – ungeachtet der prozessualen Ausgangslage – abgesehen werden kann.

6.2 Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren sind weder Verfahrens­kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 i.V.m. Art. 53 SHG) noch Parteikosten zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 4 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Ziffer 4 der Abschreibungsverfügung des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 22. März 2019 wird aufgehoben. Für das Verfahren vor dem Regierungsstatthalteramt werden keine Parteikosten gesprochen.

Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht werden weder Ver­fahrenskosten erhoben noch Parteikosten gesprochen.

Zu eröffnen:

- Einwohnergemeinde Bern

- Beschwerdegegnerin

- Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland

Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen­heiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.

BVR 2020 476

VGE 17

Art. 74 VRPGart. 74 LPJAart. 74 VRPG

Art. 76 VRPGart. 76 LPJAart. 76 VRPG

Art. 77 VRPGart. 77 LPJAart. 77 VRPG

Art. 79 VRPGart. 79 LPJAart. 79 VRPG

BVR 2006 408

BVR 2013 566

Art. 81 VRPGart. 81 LPJAart. 81 VRPG

Art. 32 VRPGart. 32 LPJAart. 32 VRPG

Art. 57 GSOGart. 57 LOJMart. 57 GSOG

Art. 56 GSOGart. 56 LOJMart. 56 GSOG

Art. 15 VRPGart. 15 LPJAart. 15 VRPG

2C_802/2013

Art. 404 ZGBart. 404 CCart. 404 CC

BGE 143 III 183ATF 143 III 183DTF 143 III 183

Art. 160 StGart. 160 LIart. 160 StG

Art. 200 StGart. 200 LIart. 200 StG

1C_592/2012

2C_172/2016

2C_173/2016

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

BVR 2013 423

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

VGE 2011/215

BVR 2012 424

BGE 135 I 1ATF 135 I 1DTF 135 I 1

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

BVR 2012 424

VGE 23504

ZK 18 475

VGE 2012/308

8C_1/2013

VGE 2012/304

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

BVR 2019 51

BVR 2016 167

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 12 VRPGart. 12 LPJAart. 12 VRPG

Art. 14 VRPGart. 14 LPJAart. 14 VRPG

Art. 107 VRPGart. 107 LPJAart. 107 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 87 VRPGart. 87 LPJAart. 87 VRPG

BVR 1979 222

BVR 1980 239

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

1C_592/2012

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 68 ZPOart. 68 CPCart. 68 CPC

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

VGE 23504

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

BVR 2013 423

BVR 2012 1

VGE 2017/178/179

VGE SH/2017/1022

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 111 VRPGart. 111 LPJAart. 111 VRPG

Art. 108 VRPGart. 108 LPJAart. 108 VRPG

Art. 104 VRPGart. 104 LPJAart. 104 VRPG

Art. 39 BGGart. 39 LTFart. 39 LTF

Art. 82 BGGart. 82 LTFart. 82 LTF

Art. 90 BGGart. 90 LTFart. 90 LTF