Nichterteilung der Aufenthaltsbewilligung und Wegweisung infolge Straffälligkeit (Entscheid der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 22. Oktober 2013 - BD 016/12)

100.2013.174U

KEP/COZ/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern

Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 18. Dezember 2013

Verwaltungsrichter Müller, Abteilungspräsident

Verwaltungsrichter Keller

Gerichtsschreiberin Conrad

A.________

Beschwerdeführer

gegen

Einwohnergemeinde B.___

handelnd durch den Gemeinderat

vertreten durch Fürsprecher …

Beschwerdegegnerin

und

Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern

Reiterstrasse 11, 3011 Bern

betreffend Bauvorhaben Erschliessungsanlagen für Industrie- und Ge­werbezone (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 23. April 2013; RA Nr. 110/2013/271)

Sachverhalt

A.

Die Einwohnergemeinde (EG) B.___ stellte am 24. September 2012 beim Regierungsstatthalteramt Oberaargau ein Baugesuch für den Neubau von Erschliessungsanlagen für die Industrie- und Gewerbezone C.___ (Strasse inkl. Strassenbeleuchtung, Misch- und Regenabwasserleitung, Wasser- und Elektroleitungen) sowie den Neubau einer Versickerungs­mulde und einer Trafostation auf den Parzellen B.___ Gbbl. Nrn. 1___, 2___, 3___ und 4___. Gegen das Bauvorhaben erhob unter anderem A.________ als Gesamteigentümer des an die Erschliessungsstrasse angren­zenden Grundstücks B.___ Gbbl. Nr. 5___ Einsprache. Mit Gesamt­bau­entscheid vom 13. Februar 2013 erteilte der Regierungsstatthalter unter Auflagen die nachgesuchte Baubewilligung und wies die Einsprache von A.________ ab.

B.

Gegen den Gesamtbauentscheid des Regierungsstatthalters Oberaargau erhob A.________ am 19. März 2013 Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE). Mit Entscheid vom 23. April 2013 wies die BVE die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat.

C.

Dagegen hat A.________ am 24. Mai 2013 Verwaltungsgerichts­beschwerde erhoben. Er stellt folgendes Rechtsbegehren:

« 1. Der Entscheid RA-Nr. 110/2013/271 vom 23. April 2013 ist aufzu­heben und die Baubewilligung ist wegen Verletzung von Art. 108 Abs. 2 BauG i.V.m. Art. 153 Abs. 1 und Art. 108a BauG, fehlende Be­vorschussung der Grundeigentümer der Parzellen GB-Nr. 1___, 2___ und 4___ zu verweigern.

2. Eventuell ist der Entscheid RA 110/2013/271 an die Vorinstanz (BVE) zur Neubeurteilung zurückzuweisen.

3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge.»

Die EG B.___ beantragt mit Beschwerdeantwort vom 5. Juli 2013, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Zudem stellt sie den Antrag, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Die BVE schliesst mit Beschwerdevernehmlassung vom 4. Juli 2013 auf Abweisung der Beschwerde.

A.________ beantragt mit Stellungnahme vom 17. Juli 2013, das Ge­such um aufschiebende Wirkung sei abzuweisen. Ausserdem stellt er den Antrag, die EG B.___ sei anzuweisen, den Verkehrsrichtplan aus dem Jahre 1988 anzupassen. Im Übrigen hält er an seinen Anträgen fest. Die EG B.___ hat sich am 12. September 2013 zur Eingabe von A.________ geäussert. Die BVE verzichtet mit Schreiben vom 29. Au­gust 2013 auf eine Stellungnahme.

Mit Zwischenverfügung vom 3. Oktober 2013 hat der Instruktionsrichter das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung abgewiesen.

Erwägungen

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig.

1.2

Die Gemeinde stellt die Prozessfähigkeit des Beschwerdeführers in Frage (vgl. Beschwerdeantwort, act. 5, S. 4) und bezeichnet sein Vorgehen als trölerisch (vgl. Stellungnahme vom 12.9.2013, act. 9).

Gemäss Art. 45 VRPG wird auf Eingaben nicht eingetreten, die auf queru­latorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen (vgl. auch Art. 42 Abs. 7 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes­gericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]). Eingaben sind queru­latorisch, wenn mit ihnen in Bezug auf das interessierende Verfahren eine übertriebene, in keinem angemessenen Verhältnis zum erreichbaren Ziel stehende und von keinerlei vernünftigen Überlegungen getragene Durch­setzung von vermeintlichen Rechtsansprüchen angestrebt wird. Eine Que­rulanz, die in ihren Wirkungen die Urteilsfähigkeit im Sinn von Art. 16 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210) und damit auch die Prozessfähigkeit gemäss Art. 11 Abs. 1 VRPG i.V.m. Art. 12 ff. ZGB aus­schliesst, darf indessen nicht leichthin bejaht werden. Nicht jeder, der sein vermeintliches Recht hartnäckig mit allen ihm zur Verfügung stehenden Mitteln durchzusetzen versucht und auf diese Weise die Geduld von Ge­richten und Behörden über Gebühr in Anspruch nimmt, gilt als Querulant (zum Ganzen BGE 118 Ia 236 E. 2b; VGE 22946 vom 22.10.2007, E. 4; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 45 N. 3). Rechtsmissbrauch darf ebenfalls nur mit Zurückhaltung und unter Umständen angenommen werden, die keinerlei Zweifel erlauben. Von Rechtsmissbrauch ist auszugehen, wenn jemand geradezu trölerisch, d.h. auf reinen Zeitgewinn und nicht auf den Schutz berechtigter Interessen bedacht, Verfahrensrechte ausübt (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 45 N. 4; vgl. auch BGE 118 II 87 E. 4 S. 89). – Die Gemeinde bringt zur Begründung vor, der Beschwerdeführer habe in derselben Sache zahl­reiche, jeweils abgewiesene Rechtsmittel eingereicht. Sie legt jedoch nicht substantiiert dar, auf welche Rechtsmittel sie sich bezieht. Die beiden Be­schwerdeverfahren, in denen der Beschwerdeführer zum einen den Neu­bau einer Autogarage in der C.___ und zum anderen den Gemeinde­versammlungsbeschluss über die Genehmigung des Kredits für die Er­schliessung der C.___ beanstandet hat (vgl. act. 5, S. 4 f.), begründen noch kein übertriebenes, rücksichtsloses und völlig unvernünftiges Vor­gehen, zumal sie sich nicht auf den hier zu beurteilenden Streitgegenstand beziehen (vgl. dazu hinten E. 2). Aus den Akten ergibt sich auch weiter kein Hinweis auf fehlende Prozessfähigkeit bzw. rechtsmissbräuchliches Vor­gehen. Dem Beschwerdeführer ist somit die Prozessfähigkeit nicht abzu­sprechen.

1.3

Laut Grundbuch ist der Beschwerdeführer nicht Alleineigentümer der Parzelle Nr. 5___, sondern übt als Mitglied einer Erbengemeinschaft Gesamteigentum aus. Er hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist als Nachbar durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 40 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 des Baugeset­zes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Unter diesen Umständen ist seine selbständige Anfechtungsbefugnis zu bejahen (VGE 2009/12 vom 3.6.2009, E. 1.1, 22267 vom 26.8.2005, E. 1.2; vgl. Zaugg/Ludwig, Kom­mentar zum bernischen BauG, Band I/II, 4. Aufl. 2013/3. Aufl. 2010, Art. 35-35c N. 20; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 13 N. 6).

1.4

Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung einzutreten. Das Verwal­tungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzun­gen hin (Art. 80 VRPG).

2.

2.1

Der Beschwerdeführer bringt vor, die Gemeinde sei nicht berechtigt, als Bauherrin der genannten Erschliessungsanlagen (vorne Bst. A) aufzu­treten, da sie ihrer Erschliessungspflicht nicht innert der vom BauG vorge­sehenen 15-jährigen Erschliessungsfrist nachgekommen sei. Die Genehmi­gung des Kredits für die Erschliessungsanlagen an der Gemeinde­ver­sammlung vom 7. Juni 2010 bedeute sodann eine Umgehung von Art. 108 Abs. 2 BauG. In seiner Eingabe vom 17. Juli 2013 bringt der Be­schwer­deführer zudem vor, der Verkehrsrichtplan der Gemeinde von 1988 sei anzupassen, da diesem die Erschliessung C.___ nicht entspreche.

2.2

Gemäss Art. 40 Abs. 2 BauG sind die Einsprecherinnen und Ein­sprecher im Rahmen ihrer Einsprachegründe zur Beschwerde befugt. Der Streitgegenstand ist damit aspektmässig umschrieben. Das Geltend­machen von nicht bereits in der Einsprache erhobenen Rügen bewirkt eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands; der Rechts­mittelbehörde ist es in einem solchen Fall grundsätzlich – unter Vorbehalt von Art. 40 Abs. 3 BauG – verwehrt, sich mit den neuen Beanstandungen auseinan­derzusetzen (VGE 2010/90 vom 1.11.2010, E. 2.3.1 mit Hinweisen; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 40-41 N. 9a). Wie das Verwaltungsgericht bei anderer Gelegenheit festgehalten hat, ist diese aspektmässige Umschrei­bung des Streitgegenstands im Anwendungsbereich des kantonalen und kom­munalen Rechts mit Art. 111 BGG vereinbar (vgl. VGE 2010/90 vom 1.11.2010, E. 2.5 und 2.6; zum Ganzen auch VGE 2012/36 vom 15.5.2012, E. 4.1). Die in Art. 40 Abs. 2 BauG vorgesehene Beschränkung der Ein­sprachegründe kommt allerdings dann nicht zum Tragen, soweit die An­wendung von Bundesverwaltungsrecht zur Diskussion steht, weil nach bun­desgerichtlicher Rechtsprechung die Baubewilligung an sich den Streit­gegenstand im Beschwerdeverfahren vor dem Bundesgericht bildet. Das Bundesgericht geht demnach von einer objektmässigen Umschreibung des Streitgegenstands aus (VGE 2010/90 vom 1.11.2010, E. 2.3.2 und E. 2.4 mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen neuestens auch VGE 2012/441 vom 22.3.2013, E. 3 [bestätigt durch BGer 1C_372/2013 vom 15.11.2013, E. 2]).

2.3

In seiner Einsprache vom 5. November 2012 beanstandet der Be­schwerdeführer ausschliesslich die Berechtigung der Gemeinde zur Erstel­lung der Erschliessung C.___. Die übrigen vor Verwaltungsgericht vor­gebrachten Rügen gehen demnach über den Streitgegenstand hinaus. Wie die Gemeinde in ihrer Beschwerdeantwort zu Recht festhält, ist die Ge­nehmigung des Erschliessungskredits nicht Thema des vorliegenden Ver­fahrens (vgl. act. 5, S. 5 mit Hinweisen). Die erstmals vor Verwaltungs­gericht vorgebrachten Rügen im Zusammenhang mit dem Verkehrsricht­plan und dem Erschliessungskredit betreffen sodann nicht Bundesrecht. Der Verkehrsrichtplan ist Bestandteil der kommunalen Richtplanung (Art. 111 Abs. 1 Bst. d der Bauverordnung vom 6. März 1985 [BauV; BSG 721.1]; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 68 N. 6 Bst. e; Beat Stalder, Raumpla­nungsrecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 426, N. 137). Die Art. 6 ff. des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) stellen zwar Anforderungen des Bundesrechts dar, die sinn­gemäss auch für die Grundlagen der Ortsplanung gelten (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 68 N. 2). Die Frage, ob die Erschliessung C.___ der kommunalen Verkehrsrichtplanung entspricht, ist jedoch eine Frage des kantonalen Rechts. Die Finanzierung der Erschliessung ist ebenfalls Sache der Kan­tone (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG). Daraus folgt, dass die Vorbringen des Beschwerdeführers im Zusammenhang mit der Genehmigung des Er­schliessungskredits und der Anpassung des Verkehrsrichtplans nicht als Noven zu hören sind. Zumal neue Tatsachen und Beweismittel im Sinn von Art. 25 VRPG nur im Rahmen des Streitgegenstands vorgebracht werden können (BVR 1992 S. 114 E. 2b; VGE 2009/104 vom 30.6.2009, E. 3.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 25 N. 15 mit weiteren Hinweisen; Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 2011, S. 69 oben). Gegenstand des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht bildet so­mit ausschliesslich die Frage, ob die Gemeinde nach Ablauf der 15-jähri­gen Erschliessungsfrist immer noch verpflichtet bzw. berechtigt ist, die Er­schliessung vorzunehmen. Im Übrigen ist auf die Beschwerde nicht ein­zutreten.

3.

3.1

Die BVE stellt in der Sache massgeblich auf die Stellungnahme des Amts für Gemeinden und Raumordnung (AGR) vom 23. Januar 2013 ab (vgl. angefochtener Entscheid, E. 2 Bst. b). Dieses hält fest, dass die Ge­meinde auch nach Ablauf der 15-jährigen Erschliessungsfrist zur Erschlies­sung der Bauzone berechtigt sei. Es treffe nicht zu, dass die Er­schliessungspflicht automatisch auf die Grundeigentümerinnen und Grund­eigentümer übergehe. Ihnen komme unter gewissen Umständen ein Er­schliessungsanspruch zu, den sie mittels Gesuch geltend machen könnten (vgl. Vorakten Gemeinde, pag. 70 f.).

3.2

Gemäss Art. 108 Abs. 1 BauG projektiert und baut die Gemeinde die Erschliessungsanlagen nach Art. 106 Abs. 1 BauG (vgl. auch Art. 19 Abs. 1 RPG), soweit dafür nicht besondere Erschliessungsträger vorge­sehen sind oder die Erstellung durch Grundeigentümer vereinbart ist. In zeitlicher Hinsicht erfolgt die Erschliessung der Bauzonen entweder ge­mäss Erschliessungsprogramm (Art. 108 Abs. 3 BauG; vgl. auch Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG) oder spätestens nach 15 Jahren ab rechtskräftiger Genehmigung der Bauzone (Art. 108 Abs. 2 BauG) oder bis Ende 2009 bei Bauzonen, die vor dem 1. Januar 1995 ausgeschieden worden sind (vgl. Art. 153 Abs. 1 BauG; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 108 N. 3, Art. 153 N. 1). Der Zweck der Befristung liegt insbesondere darin, überdimensio­nierte Bauzonen zu verhindern, indem überprüft wird, ob noch Bauland­bedarf besteht (vgl. Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 15 N. 2 Lemma 2, N. 38). Ist die Erschliessungsfrist abgelaufen, hat die Ge­meinde deshalb gegebenenfalls zu prüfen, ob der Nutzungsplan anzupas­sen, d.h. das Grundstück aus der Bauzone zu entlassen ist (Art. 32 Abs. 2 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 108 N. 3b).

Erschliesst das Gemeinwesen Bauzonen nicht fristgerecht, so ist gemäss Art. 19 Abs. 3 RPG den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern zu gestatten, ihr Land nach den vom Gemeinwesen genehmigten Plänen sel­ber zu erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen nach den Bestimmungen des kantonalen Rechts zu bevorschussen. Das kanto­nale Recht differenziert weiter und bestimmt, dass die Grundeigentümerin­nen und Grundeigentümer nach Ablauf der im Erschliessungsprogramm festgelegten Frist unter den Voraussetzungen von Art. 108a Abs. 1 Bst. a BauG einen Anspruch auf Erschliessung erhalten, spätestens aber 15 Jahre nach der rechtskräftigen Einzonung (Art. 108a Abs. 1 Bst. b BauG). Der Anspruch ist mit Gesuch um Fristansetzung an die Gemeinde und um Ermächtigung der Eigentümerinnen und Eigentümer, nach Ablauf der Frist die Erschliessung selber zu erstellen, bei der Regierungsstatt­halterin oder beim Regierungsstatthalter geltend zu machen (Art. 108a Abs. 1 Bst. c BauG). Solange die Grundeigentümerinnen und Grundeigen­tümer ihren Erschliessungsanspruch nicht geltend machen, kann die Ge­meinde – wenn auch verspätet – ein Baugesuch stellen und somit weiter­hin ihrer Verpflich­tung zur Erschliessung nachkommen (vgl. BGer 1P.469/2004 vom 30.11.2004, E. 3.2; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 19 N. 64). Die Er­schlies­sung als öffentliche Aufgabe bleibt im Verantwortlichkeitsbereich der Ge­meinde. Daran ändert weder die Übertragung der Erschliessungs­aufgabe an besondere Erschliessungsträger bzw. Privatpersonen gemäss Art. 108 Abs. 1 und 5 BauG noch der Erschliessungsanspruch der Grund­eigen­tümerinnen und Grundeigentümer gemäss Art. 108a Abs. 1 BauG etwas.

3.3

Vorliegend soll die Erschliessungsanlage in der grossmehrheitlich erschlossenen und überbauten Industrie- und Gewerbezone C.___ erstellt werden. Weder eine Grundeigentümerin noch ein Grundeigentümer hat einen Erschliessungsanspruch geltend gemacht. Die Erschliessung wurde vorliegend auch keinem besonderen Erschliessungsträger und kei­ner Privatpersonen übertragen. Daher war die Gemeinde befugt, in Erfül­lung ihrer Erschliessungspflicht das Baugesuch vom 24. September 2012 zu stellen. Im Übrigen ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht substantiiert dargelegt, inwiefern die Vorinstanz den Sachverhalt unvollständig festgestellt haben sollte.

4.

Der angefochtene Entscheid hält nach dem Erwogenen der Rechtskontrolle stand. Die Beschwerde erweist sich als offensichtlich unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Das Verwaltungsgericht beurteilt solche Fälle in Zweierbesetzung (Art. 56 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwalt­schaft [GSOG; BSG 161.1]).

5.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kosten­pflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Er hat der Gemeinde zudem die Partei­kosten für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Da diese als Bauherrin wie eine Privat­person betroffen ist, ist Art. 104 Abs. 4 VRPG nicht anwendbar (BVR 2001 S. 563 E. 4b; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 104 N. 15).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'500.--, werden dem Beschwerdeführer auf­er­legt.

Der Beschwerdeführer hat der Beschwerdegegnerin für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Parteikosten, bestimmt auf Fr. 2'669.85 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.

Zu eröffnen:

- dem Beschwerdeführer

- der Beschwerdegegnerin

- der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern

Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.