Bewilligungen zur Betreuung von Kindern in Kindertagesstätten

Appellationsgericht

des Kantons Basel-Stadt

als Verwaltungsgericht

Dreiergericht

VD.2019.101

URTEIL

vom 3.

Februar 2020

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur.

André Equey, Dr. Andreas Traub

und Gerichtsschreiberin Dr. Michèle

Guth

Beteiligte

A____ Rekurrentin

[...]

vertreten durch [...], Rechtsanwalt,

[...]

gegen

Fachstelle Tagesbetreuung

Leimenstrasse 1, 4001 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Beschluss

des Erziehungsdepartements

vom 9. Mai 2019

betreffend Bewilligungen zur

Betreuung von Kindern

in den Kindertagesstätten [...]

Sachverhalt

Sachverhalt

Mit drei Verfügungen

vom 9. Juli 2018 erteilte die Fachstelle Tagesbetreuung der A____ für die

Kindertagesstätten (nachfolgend Kitas) B____, C____ sowie D____ in Basel bis

zum 30. Juni 2019 befristete Bewilligungen zur Betreuung von Kindern im

Alter von drei Monaten bis sechs Jahren. Die Bewilligungen verband die

Fachstelle Tagesbetreuung mit der Auflage, mit dem aktuell beschäftigten

Personal in der Kita B____ nicht mehr als 30 von 48 Vollzeitplätzen, in

der Kita C____ nicht mehr als 25 von 39 Vollzeitplätzen sowie in der Kita D____

nicht mehr als 14 von 38 Vollzeitplätzen zu belegen und, sobald mehr

Plätze belegt würden, zusätzliches Personal einzustellen. Zudem habe die A____ monatlich

jeweils bis am fünften Tag eines Monats aktuelle Personal- und Belegungslisten

aller [...] Standorte in Basel einzureichen. Weiter hielt die Fachstelle

Tagesbetreuung darin fest, dass bei einer Änderung des Betriebskonzepts oder

bei einem Wechsel der verantwortlichen Leitung die Bewilligung ungültig werde

und ein Gesuch für eine Erneuerung an sie gestellt werden müsse.

Gegen diese

Verfügungen erhob die A____ Rekurs an das Erziehungsdepartement. Aufgrund eines

von ihr gleichzeitig eingereichten Gesuchs um Wiedererwägung der angefochtenen

Verfügungen dehnte die Fachstelle Tagesbetreuung die Dauer der Befristung der

Bewilligungen für die Standorte B____ und C____ in Wiedererwägung der

Verfügungen vom 9. Juli 2018 mit neuen Verfügungen vom 27. August

2018 auf zwei Jahre aus. Weiter beschränkte sie die Auflage, monatlich aktuelle

Personal- und Belegungslisten einzureichen, in zeitlicher Hinsicht auf eine

Meldepflicht alle vier Monate an den Stichtagen 5. November 2018,

15. März und 15. Juli 2019 und in sachlicher Hinsicht auf die

Einreichung der Personal- und Belegungslisten des jeweils bewilligten

Standorts. Im Übrigen hielt die Fachstelle Tagesbetreuung an den

Nebenbestimmungen zu den Bewilligungen für die Standorte B____, C____ sowie D____,

die sie am 9. Juli 2018 verfügt hatte, fest. Nachdem die A____ ihrerseits an

ihrem Rekurs festgehalten hat, wies das Erziehungsdepartement diesen mit

Entscheid vom 9. Mai 2019 kostenfällig ab.

Gegen diesen

Entscheid richtet sich der mit Eingabe vom 20. Mai 2019 erhobene Rekurs

der A____ an den Regierungsrat. Mit ihrem Rekurs lässt die A____ die

vollumfängliche kosten- und entschädigungsfällige Aufhebung des angefochtenen

Entscheids beantragen (Ziff. 1/2). Sie verlangt, dass die Bewilligung für

die Institution D____ für 2 Jahre und mithin bis zum 30. Juni 2020 zu

erteilen sei (Ziff. 1.1 lit. a). Weiter seien bei den Bewilligungen

für die Institutionen D____, B____ und C____ sämtliche Auflagen in der Bewilligung

ersatzlos aufzuheben (Ziff. 1.1 lit. b, 1.3 lit. a und 1.5

lit. a), und die jeweilige Regelung, wonach die Bewilligung bei einer

Änderung des Konzepts oder bei einem Wechsel der verantwortlichen Leitung

ungültig werde, ersatzlos aufzuheben (Ziff. 1.1 lit. c, 1.3

lit. b und 1.5 lit. b). Im Übrigen seien die Verfügungen vom

27. August 2018 bzw. vom 1. Mai 2019 unverändert zu belassen

(Ziff. 1.2, 1.4 und 1.6). In ihrem Eventualstandpunkt beantragt die A____ die

Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur weiteren Behandlung und erneuten

Entscheidfindung im Sinne der Erwägungen. Diesen Rekurs überwies das Präsidialdepartement

mit Schreiben vom 4. Juni 2019 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Die A____

hat ihren Rekurs mit Eingabe vom 11. Juni 2019 begründet.

Mit Verfügung

vom 1. Juli 2019 erteilte die Fachstelle Tagesbetreuung der A____ für die

Institution D____ auf der Grundlage des Konzepts vom 8. März 2018 eine

Übergangsbewilligung bis zum 30. September 2019 zur Betreuung von Kindern

im Alter von 3 Monaten bis 6 Jahren. Als Auflage wurde festgestellt,

dass das aktuelle Personal für eine Belegung von 14 Vollzeitplätzen reiche,

weshalb zusätzliches Personal eingestellt werden müsse, sobald mehr Plätze

belegt seien. Weiter wurde festgestellt, dass die Bewilligung bei einer

Änderung des Konzepts oder bei einem Wechsel der verantwortlichen Leitung

ungültig werde.

Mit

Vernehmlassung vom 19. Juli 2019 beantragt das Erziehungsdepartement die

kostenfällige Abweisung des Rekurses. Die A____ hält mit Replik vom 16. September

2019 an ihren Anträgen fest.

Mit Verfügung

vom 1. Oktober 2019 wurde der A____ für die Institution D____ wiederum auf

der Grundlage des Konzepts vom 8. März 2018 eine Bewilligung bis zum

30. September 2021 mit den gleichen Auflagen wie in der

Übergangsbewilligung vom 1. Juli 2019 erteilt.

Das vorliegende

Urteil erging auf dem Zirkulationsweg unter Beizug der vorinstanzlichen Akten.

Die Tatsachen und Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für das Urteil von

Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.

Erwägungen

Erwägungen

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Beurteilung des vorliegenden

Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements

vom 4. Juni 2019 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG,

SG 153.100) und § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG,

SG 270.100). Zum Entscheid ist nach § 92 Abs. 1 Ziff. 11

des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) das Dreiergericht

berufen.

1.2

1.2.1

Gemäss

§ 13 Abs. 1 VRPG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch den

angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen

Aufhebung oder Änderung hat. Um schutzwürdig zu sein, muss das Interesse der

Rekurrentin aktuell sein (VGE VD.2014.248 vom 7. Juni 2016 E. 1.2.1,

VD.2015.177 vom 1. April 2016 E. 1, VD.2010.12 vom 27. Oktober

2010.

E. 1.2; Wullschleger/Schröder,

Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005,

S. 277, 292).

1.2.2

Die

Rekurrentin ist als Betreiberin der verfügungsbetroffenen Kindertagesstätten

und Adressatin des angefochtenen Entscheids von diesem betroffen. Es fehlt ihr

aber ein aktuelles Rechtschutzinteresse, soweit ihren Anträgen zwischenzeitlich

durch neue Entscheide entsprochen worden ist. Dies gilt etwa mit Bezug auf

Ziff. 1.1 lit. a der Rechtsbegehren der Rekurrentin. Damit verlangt

sie für ihre Institution D____ die Erteilung einer auf zwei Jahre anstatt bloss

auf ein Jahr befristeten Bewilligung. Eine solche ist ihr nun mit Verfügung vom

1.

Oktober 2019 erteilt worden. Damit ist das diesbezügliche

Rechtsschutzinteresse der Rekurrentin während des Verfahrens weggefallen und das

Verfahren wäre insoweit als gegenstandslos geworden abzuschreiben (VGE

VD.2016.170 vom 21. August 2017 E. 1.3.1, VD.2010.12 vom

27.

Oktober 2010 E. 2.6; vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1

S. 143; BGer 2C_1226/2013 vom 11. Mai 2015 E. 1).

Auf das Erfordernis

des aktuellen Interesses kann indessen ausnahmsweise dann verzichtet werden,

wenn sich der gerügte Eingriff jederzeit wiederholen kann, seine rechtzeitige

Überprüfung auf dem Rekursweg jedoch wegen der Dauer des Verfahrens kaum je

möglich und deshalb kein endgültiger Entscheid in Grundsatzfragen

herbeizuführen ist (Stamm, Die

Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und

Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 500; Wullschleger/Schröder, a.a.O.,

292.

f.; BGE 126 I 250 E. 1b S. 252; VGE VD.2017.86 und

VD.2017.175 vom 24. November 2017 E. 1.3.2, VD.2016.213 vom

10.

Januar 2017 E. 1.3; VD.2016.170 vom 21. August 2017

E. 1.3.1). Das Bundesgericht verzichtet zumindest dann auf das Erfordernis

des aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses, wenn sich die mit der

Beschwerde aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen

jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall

kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlichen Bedeutung

im öffentlichen Interesse liegt (VGE VD.2018.97 vom 25. September 2018

E. 1.2.3 m.H. auf BGE 142 I 135 E. 1.3.1 S. 143,

139.

I 206 E. 1.1 S. 208, je m.H.; BGer 2C_1052/2016 und

2C_1053/2016 vom 26. April 2017 E. 1.3, m.H.). Die Rekurrentin hat im

vorliegenden Verfahren ein über den vorliegenden Einzelfall hinausgehendes

Interesse an der Entscheidung dieser Frage nicht konkret geltend gemacht. Zu

beachten ist allerdings, dass ihr entsprechendes Rechtsschutzinteresse auch

erst nach der Einreichung ihrer Replik weggefallen ist. Wie sich aus den Akten

zudem ergibt, hat die Rekurrentin wiederholt neue Kindertagesstätten an neuen

Standorten in Basel eröffnet. Auch wenn sie dies nicht explizit geltend macht,

hat sie daher ein Interesse an der Prüfung der Frage, zumal aufgrund der Dauer

des Rechtsmittelweges eine Prüfung der Frage der Befristung erstmaliger

Bewilligungen durch das Verwaltungsgericht ansonsten kaum je möglich wäre. Folglich

ist auf das Erfordernis der Aktualität des Rechtsschutzinteresses ausnahmsweise

zu verzichten.

1.2.3

Nicht

erkennbar erscheint aber, welches Interesse die Rekurrentin an der Anfechtung

der – von der Vorinstanz mit Schreiben vom 9. Mai 2019 als mitangefochten

bezeichneten – Verfügung der Fachstelle Tagesbetreuung vom 1. Mai 2019

haben könnte. Die Rekurrentin bestreitet mit ihrer Rekursbegründung nicht, dass

mit dieser Verfügung inhaltlich einzig der Namensänderung der Leiterin ihrer

Kindertagesstätte D____ Rechnung getragen worden ist. Insoweit verlangt die

Rekurrentin keine Änderung. Im Übrigen aber wurde die bereits mit den

angefochtenen Verfügungen in der Fassung der Wiedererwägungsentscheide vom

27.

August 2018 geschaffene, konkrete verwaltungsrechtliche

Rechtsbeziehung weder rechtsgestaltend noch feststellend in verbindlicher Weise

neu geregelt. Soweit die Rekurrentin diesbezüglich eine Verletzung ihres

rechtlichen Gehörs zu erblicken meint, weil sie sich zur Verfügung mit der

Namensanpassung nicht hat äussern können, kann ihr nicht gefolgt werden. Es ist

nicht erkennbar, inwieweit sie durch diese Verfügung beschwert worden wäre,

sodass sie diesbezüglich auch nichts "mitzutragen" braucht (vgl. RB

Ziff. I.4).

1.2.4

Nicht

einzutreten ist weiter auf die in Ziff. 90 der Rekursbegründung

enthaltenen blossen Verweise auf die vorinstanzliche Rekursbegründung (vgl. Wullschleger/Schröder, a.a.O., 305 f.).

Dies gilt umso mehr, als die Rekurrentin ihren Rekurs im vorliegenden Verfahren

auf 44 Seiten begründet. Es kann nicht Sache des Verwaltungsgerichts sein,

zu prüfen, inwieweit in der 43-seitigen Rekursbegründung im

departementsinternen Rekursverfahren in Ergänzung dazu weitergehende Rügen

erhoben werden.

1.2.5

Auf

den gemäss § 16 Abs. 1 und Abs. 2 VRPG frist- und formgerecht

eingereichten Rekurs ist somit in diesem Umfang einzutreten.

1.3

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift

Dispositiv

von § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz

den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder

Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig

angewandt oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch

gemacht hat (VGE VD.2016.162 vom 19. September 2016 E. 1.5, VD.2016.66

vom 20. Juni 2016 E. 1.3).

2.

2.1 Die Betreuung von Kindern ausserhalb

des Elternhauses unterliegt nach § 14 Abs. 1 des Tagesbetreuungsgesetzes

(TBG, SG 815.100) unter bestimmten Voraussetzungen der Bewilligung und

Aufsicht des zuständigen Departements. Die entsprechenden Voraussetzungen

werden in § 5 der Tagesbetreuungsverordnung (TBV, SG 815.110) weiter

konkretisiert. Die Bewilligungspflicht ergibt sich dabei auch bereits aus dem

Bundesrecht. In Konkretisierung von Art. 316 Abs. 1 des

Zivilgesetzbuches (ZGB, SR 210) bedarf der Betrieb von

Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, mehrere Kinder unter zwölf Jahren

regelmässig tagsüber zur Betreuung aufzunehmen (Kinderkrippen, Kinderhorte u.

dgl.), gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. b der Verordnung über

die Aufnahme von Pflegekindern (Pflegekinderverordnung, PAVO, SR 211.222.338)

der Bewilligung. Die Voraussetzungen und die Form der Bewilligung

ergeben sich aus Art. 15 f. PAVO, wobei das kantonale Recht über das

Bundesrecht hinausgehende Bestimmungen zum Schutz von Minderjährigen, die

ausserhalb des Elternhauses aufwachsen, vorsehen kann (Art. 3 Abs. 1 PAVO).

Gemäss Art. 16 Abs. 1 PAVO wird die Bewilligung dem verantwortlichen

Leiter des Heims erteilt und gegebenenfalls dem Träger angezeigt. Die

Bewilligung hält fest, wie viele und was für Personen aufgenommen werden

dürfen; sie kann auf Probe erteilt oder befristet und mit Auflagen und

Bedingungen verbunden werden (Art. 16 Abs. 2 PAVO).

2.2 Bei Auflagen, Bedingungen oder einer

Befristung handelt es sich um Nebenbestimmungen, die die durch eine Verfügung

begründeten Rechte und Pflichten entsprechend den konkreten Umständen ausgestalten.

Das in Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV, SR 101)

niedergelegte Legalitätsprinzip gilt auch für Nebenbestimmungen. Diese brauchen

jedoch nicht in jedem Fall ausdrücklich in einem Rechtssatz enthalten zu sein.

Ihre Zulässigkeit kann sich auch aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck und

dem mit der Hauptanordnung zusammenhängenden öffentlichen Interesse ergeben

(vgl. BGer 1C_750/2013 vom 28. April 2014 E. 3.1, 2C_855/2008 vom

11. Dezember 2009 E. 4; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 926).

Nebenbestimmungen müssen zudem mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar

sein, d.h. sie müssen die Voraussetzungen der Eignung, der Erforderlichkeit und

der Verhältnismässigkeit zwischen Zweck und Wirkung des Eingriffs erfüllen (Art. 5

Abs. 2 BV; BGer 1C_402/2016 vom 31. Januar 2018 E. 10.2 f.).

2.3 Die Rekurrentin sieht sich durch die

strittigen Nebenbestimmungen in ihrer Wirtschaftsfreiheit verletzt. Die

Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV umfasst insbesondere die freie Wahl

des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit.

Der Betrieb einer Kinderkrippe ist eine unmittelbar auf Erwerb oder Gewinn

gerichtete, privatwirtschaftliche Tätigkeit und fällt daher in den sachlichen

Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (vgl. VGE ZH VB.2017.00826 vom

23. April 2018 E. 2.1). Es ist daher im Folgenden zu prüfen, ob die

strittige Befristung bzw. die strittigen Auflagen und Bedingungen der erteilten

Bewilligungen die Voraussetzungen gemäss Art. 36 BV erfüllen. Daneben rügt

die Rekurrentin eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 BV)

sowie des Gebots von Treu und Glauben und des Schutzes vor Willkür (Art. 9

BV). Auch auf diese Rügen ist nachfolgend bei der Überprüfung der einzelnen

Nebenbestimmungen einzugehen.

3.

Strittig

ist zunächst die von den Vorinstanzen vorgenommene Befristung der Bewilligung

für die im Jahr 2018 eröffnete Kindertagesstätte D____ auf

ein Jahr.

3.1 Die Vorinstanz hat dazu erwogen, die

Befristung der Bewilligung für die neu eröffnete Kita D____ auf ein Jahr liege

darin begründet, dass sich neue Standorte im Aufbau befänden, die Kinderzahl

sich laufend verändere und entsprechend laufend zusätzliches Personal

eingestellt werde. Dies erfordere eine engere Beaufsichtigung einer Kita im

ersten Betriebsjahr, auf deren Grundlage nach dem ersten Betriebsjahr mit der

Betriebsleitung und Trägerschaft eine Standortbestimmung vorgenommen und die

Bewilligung in der Folge unter Berücksichtigung der veränderten sowie in der

Zwischenzeit etablierten Verhältnisse in der Kita, insbesondere der Anzahl

belegter und noch belegbarer Vollzeitplätze, erneuert werden könne. Dieser Prozess

setze sich nach einem erfolgreich verlaufenden ersten Betriebsjahr in der Folge

nicht mehr in derselben Intensität fort, weshalb darauf regelmässig eine auf

zwei Jahre befristete Betriebsbewilligung erteilt und der Spielraum für die

weitere Entwicklung der Kindertagesstätte entsprechend erweitert werde. Die so

motivierte Praxis liege zum einen im Interesse der Rechtssicherheit der Betriebsleitung

und der Trägerschaft einer neuen Kindertagesstätte, da sie aufgrund der an die

veränderten Verhältnisse angepassten neuen Bewilligung über eine bessere

Planungsgrundlage für den Weiterbetrieb der Kita verfügten. Zum anderen liege

diese Praxis auch im Interesse des vorrangig zu beachtenden Wohls der zu

betreuenden Kinder (Art. 1a Abs. 1 PAVO, § 1 Abs. 2 TBV).

3.2 Die

Rekurrentin rügt in diesem Zusammenhang zunächst die Sachverhaltsfeststellung

der Vorinstanz und bestreitet, dass die Fachstelle Tagesbetreuung "eine

einjährige Bewilligungspraxis" anwende. Soweit sie behauptet, selber in

der Vergangenheit nach Eröffnung neuer Kindertagesstätten sofort eine

zweijährige Bewilligung erhalten zu haben, unterlässt sie es, dies zu

substantiieren. Demgegenüber hat die Vorinstanz belegt, dass der Rekurrentin

nach deren Eröffnung auch die Bewilligungen für ihre Kindertagesstätten C____

mit Verfügung vom 10. Juni 2011 (act. 8/12/6), B____ mit Verfügung

vom 28. Juli 2014 (act. 8/12/7), [...] mit Verfügung vom

1. Februar 2019 (act. 8/12/8) und [...] mit Verfügung vom 5. November

2018 (act. 8/12/5) mit einer Befristung von rund einem Jahr erteilt worden

sind. Die von der Rekurrentin angeführten Verfügungen betreffend der Standorte B____

und C____ mit Befristungen auf zwei Jahre und mehr betreffen jeweils einen

Zeitpunkt mit bereits überjährigem Bestand. Demgegenüber hat die Vorinstanz

darauf verzichtet, entsprechende, andere Betreiberinnen mit neuen Standorten in

Basel betreffende Verfügungen zu den Akten zu nehmen. Dies ist nicht zu

beanstanden. Selbst wenn in Vergangenheit Dritte anders behandelt worden sein

sollten, könnte die Rekurrentin daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zwar

erfordert das aus Art. 8 Abs. 1 BV fliessende Gleichbehandlungsgebot,

dass rechtserhebliche Sachverhalte nach Massgabe ihrer Gleichheit gleich zu

behandeln sind. Es besteht aber grundsätzlich kein Anspruch auf

Gleichbehandlung im Unrecht, soweit eine Behörde nicht zu erkennen gibt, dass

sie auch in Zukunft Dritte anders zu behandeln gedenkt (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches

Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich 2016, N 771 f.). Dies ist

vorliegend gerade nicht der Fall, macht die Behörde mit dem angefochtenen

Entscheid doch deutlich, dass sie zukünftig auch gegenüber Dritten gleich

verfahren wird. Sodann stellt selbst im Falle einer in der Vergangenheit

möglicherweise abweichenden Praxis die bessere Erkenntnis der Ratio des

Gesetzes einen ernsthaften sachlichen Grund dar, aufgrund dessen eine solche

Praxis abgeändert werden könnte (VGE VD.2018.21 vom 25. September 2019

E. 4.3 m.H. auf BGE 144 III 175 E. 2 S. 178, 137 III 352

E. 4.6 S. 360 und Müller/Schefer,

Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 676). Damit sind

der Rüge einer Verletzung des Gleichbehandlungsgebots gemäss Art. 8 BV wie

auch einer Verletzung des Anspruchs auf Gleichbehandlung direkter Konkurrenten

als Teilgehalt der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV die Grundlage

entzogen. Zu prüfen ist daher allein, ob die von der Vorinstanz dargestellte

Praxis auf sachlichen Gründen beruht und gerechtfertigt erscheint.

3.3 Fehlt

aber der Nachweis einer früheren Praxis, gemäss welcher der Rekurrentin für neu

eröffnete Kindertagesstätten Bewilligungen für mindestens zwei Jahren erteilt

worden wären, so fehlt es auch an der Grundlage der von den Rekurrentin geltend

gemachten Verletzung des Gebots von Treu und Glauben und einer Grundlage für

ein Vertrauen auf die Erteilung länger dauernder erstmaliger Bewilligungen

eines neu eröffneten Betriebs (vgl. RB Ziff. 24 f).

3.4

3.4.1 Die

Rekurrentin bestreitet zu Recht nicht, dass Bewilligungen für den Betrieb von

Kindertagesstätten gemäss Art. 16 Abs. 2 PAVO und § 7 Abs. 1 lit. e TBV befristet werden dürfen. Damit ist eine gesetzliche

Grundlage für den Erlass der Befristung als Nebenbestimmung der Bewilligung

vorhanden. Diese verfolgt offensichtlich den mit Art. 15 Abs. 1 PAVO

verfolgten Zweck der Wahrung des Kindswohls insbesondere durch Sicherstellung

einer die körperliche und geistige Entwicklung förderlichen Betreuung der

Minderjährigen und einer befähigten Heimleitung.

3.4.2 Die

Rekurrentin macht diesbezüglich geltend, die gesetzlichen Grundlagen seien für

eine Befristung einer Bewilligung für neu eröffnete Standorte auf lediglich ein

Jahr nicht genügend bestimmt, als dass ein Verfügungsadressat sein Verhalten

danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den

Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen könnte. Darin kann ihr

nicht gefolgt werden.

Das

Legalitätsprinzip im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV verlangt aufgrund

des Gesetzesvorbehalts und im Interesse der Rechtssicherheit sowie der

Berechenbarkeit, Voraussehbarkeit und Gleichmässigkeit staatlichen Handelns eine

hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Das

Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen darf dabei aber nicht in absoluter

Weise verstanden werden. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit hängt vielmehr

von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der

Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den

Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der

erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten

Entscheidung ab (BGE 132 I 49 E. 6.2 S. 58). Die genannte, vorliegend

angewandte Grundlage für die Befristung ist letztlich unabhängig von ihrer

Dauer, weshalb die Rüge zum vornherein ins Leere zielt. Gerade im Bereich des

Kindsschutzes ist der Gesetzgeber aber auch in anderen Bereichen gezwungen,

selbst weitreichende Entscheide, wie den Entzug des elterlichen

Aufenthaltsbestimmungsrechts über ein Kind, auf eine in allgemeiner Weise auf

das Kindswohl verweisende gesetzliche Grundlage zu stellen (vgl. Art. 310

ZGB). Im Übrigen hat die Bewilligungsbehörde auch mit der auf ein Jahr

befristeten Bewilligung die in Umsetzung des Vorrangs des Kindeswohls gemäss

Art. 1a PAVO nach Art. 15 PAVO verlangten Voraussetzungen für die

Bewilligung im Einzelfall zu konkretisieren. Soweit sich die Ausgangslage mit

Bezug auf die Wahrung des Wohls der betreuten Kinder nicht grundlegend ändert,

darf die Rekurrentin bei weiterhin erfolgender Erfüllung dieser Voraussetzungen

daher davon ausgehen, dass die Bewilligung erneuert wird. Es ist nicht

ersichtlich, weshalb die Rekurrentin aufgrund einer nach Eröffnung eines neuen

Standortes bloss auf ein Jahr befristeten Bewilligung nicht in der Lage sein

soll, die Folgen ihres Verhaltens mit genügender Bestimmtheit zu erkennen.

3.4.3 In

der Sache rügt die Rekurrentin, dass sie zu Unrecht "Neulingen"

gleichgestellt werde, die mit "gänzlichen Neueröffnungen von

Kleinbetrieben" beginnen und "nicht über die notwendige Erfahrung"

verfügten oder diese noch nicht unter Beweis gestellt hätten. Es sei weder

sachgerecht noch angemessen, sie trotz ihrer langjährigen Erfahrung auf dem

Gebiet der Kinderbetreuung und dem erfolgreichen Betrieb von Kindertagesstätten

an einer Vielzahl von Standort mit solchen Neulingen "in einen Topf"

zu werfen. Im Übrigen könne es nicht nur im ersten Betriebsjahr zu

Fluktuationen bei der Betreuungszahl kommen. Sie habe im Unterschied zu

kleineren Einrichtungen aufgezeigt, dass sie aufgrund ihrer Grösse

Fluktuationen bei der Betreuung oder den Mitarbeitenden problemlos bewältigen

könne. Es seien daher auch Faktoren wie Grösse, Erfahrung, Struktur oder

Organisation einer Trägerschaft bei Neueröffnungen zu berücksichtigen. Indem

die Vorinstanz diese Faktoren ausser Acht lasse, begehe sie eine

Ungleichbehandlung. Als professionelle, mehrfach ausgezeichnete Anbieterin von

qualitativ hochstehenden Kinderbetreuungsleistungen garantiere sie das

Kindeswohl als in Art. 1a PAVO gesetzlich festgelegte Ziel der

Kinderbetreuung. Die Vorinstanz habe denn auch nicht dargelegt, inwieweit sie

jemals die Anforderungen gemäss Art. 15 POVO nicht erfüllt hätte. Die "enorm

kurze Befristung" sei daher auch nicht verhältnismässig, zumal mildere,

aufsichtsrechtliche Mittel zur Verfügung stünden.

Diesbezüglich

ist festzustellen, dass gemäss Art. 16 Abs. 2 PAVO und § 7 Abs. 1 lit. e TBV der Bewilligungsbehörde ein weiter

Ermessensspielraum bei der Bemessung der Befristung einer Bewilligung zukommt

(vgl. allgemein Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., Rz. 926 und bezüglich Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO

VGE ZH VB.2017.00826 vom 23. April 2018 E. 2.3), in welchen das

Verwaltungsgericht nicht einzugreifen befugt ist (vgl. oben E. 1.3).

Zutreffend ist zwar, dass sich die Rekurrentin aufgrund ihrer Erfahrung im

Betrieb von Kindertagesstätten bei der Neueröffnung eines weiteren

Kindertagesheimstandorts von einer Betreiberin ohne entsprechende Erfahrung

unterscheidet. Gleichwohl erscheint es aber mit den Erwägungen der Vorinstanz

nachvollziehbar, dass auch bei der Eröffnung einer neuen Kindertagesstätte der

Rekurrentin an einem neuen Standort unter neuer Leitung und mit neuem Personal

gegenüber einem seit Jahren bestehenden Betrieb relevante Unterschiede bestehen,

welche eine differenzierte Beurteilung und Bewilligungserteilung erlauben. Die

Rekurrentin bestreitet denn auch nicht, dass sich in der Aufbauphase

entsprechend den Erwägungen der Vorinstanz die Kinderzahl laufend verändert und

gegebenenfalls entsprechend zusätzliches Personal eingestellt werden muss, was eine

engere Beaufsichtigung einer Kindertagesstätte im ersten Betriebsjahr

indiziert.

3.4.4 Nicht

ersichtlich ist weiter, dass mit der verkürzten Befristung der Bewilligung im

ersten Betriebsjahr wesentlich in die Wirtschaftsfreiheit der Rekurrentin

eingegriffen würde. Ein solcher Eingriff wird von der Rekurrentin denn auch

nicht plausibilisiert. Soweit die Voraussetzungen, unter deren Annahme die auf

ein Jahr befristete Bewilligung erteilt worden ist, auch nach dem ersten

Betriebsjahr erfüllt sind, darf die Rekurrentin ohne Weiteres von der

Erneuerung der Bewilligung ausgehen. Sollten sich diese Annahmen aber aufgrund

der betrieblichen Erfahrungen als unzutreffend erweisen, so gebietet das Kindeswohl

die Neubeurteilung der Situation. In diesem Falle wäre aber auch nach erfolgter

Erteilung einer auf zwei Jahre befristeten Bewilligung in Anwendung von

Art. 19 f. PAVO zu intervenieren. Vor diesem Hintergrund liegt die

vorgenommene Befristung auch im öffentlichen Interesse und erweist sich als

verhältnismässig.

3.5 Vor

diesem Hintergrund ist der Willkürrüge der Rekurrentin mit Bezug auf die

vorgenommene Befristung der Bewilligung für die Aufnahme des Betriebes der

Kindertagesstätte D____ die Grundlage entzogen.

4.

Weiter richtet

sich der Rekurs der Rekurrentin gegen die Auflagen in den Bewilligungen für

ihre Kindertagesstätten C____, B____ und D____. Ihre Verfügungen vom 9. Juli

resp. 27. August 2018 verband die Fachstelle Tagesbetreuung jeweils mit

der Auflage, mit dem aktuell beschäftigten Personal nicht mehr als 30 (B____),

25 (C____) sowie 14 (D____) Vollzeitplätze zu belegen und zusätzliches Personal

einzustellen, sobald mehr Plätze belegt würden.

4.1 Die

Vorinstanzen haben ihre Auflagen zu den belegbaren Vollzeitplätzen in formeller

Hinsicht auf Art. 16 Abs. 2 PAVO und materiell-rechtlich auf Art. 15

Abs. 1 lit. b PAVO gestützt. Gemäss Art. 16 Abs. 2 PAVO

hält die Bewilligung fest, wie viele und was für Personen aufgenommen werden

dürfen. Die Bewilligung darf dabei nur erteilt werden, wenn der Leiter und seine

Mitarbeitenden nach Persönlichkeit, Gesundheit, erzieherischer Befähigung und

Ausbildung für ihre Aufgabe geeignet sind und die Zahl der Mitarbeitenden für

die zu betreuenden Minderjährigen genügt.

Eine Betriebsbewilligung

darf gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO unter anderem nur erteilt

werden, wenn die Zahl der Mitarbeitenden für die zu betreuenden Minderjährigen

genügt. Die Fachstelle hat daher sicherzustellen, dass die Zahl der

Mitarbeitenden und deren Qualifikation eine genügende Betreuung der Kinder

gewährleistet. Dafür kann sie die Bewilligung gestützt auf Art. 16

Abs. 2 PAVO unter entsprechenden Auflagen erteilen. Namentlich kann der

Betreiberin einer Krippe vorgeschrieben werden, dass sie die ständige

Anwesenheit einer bestimmten Zahl von Betreuenden pro bestimmter Anzahl Kinder

sicherstellt (VGE ZH VB.2017.00826 vom 23. April 2018 E. 2.4).

4.2 Die

Rekurrentin rügt zwar bezüglich der Bestimmung der belegbaren Vollzeitplätze

eine ungleiche Behandlung gegenüber Mitbewerberinnen und mithin eine Verletzung

des Gleichbehandlungsgebots, unterlässt es aber, diese angebliche

Ungleichbehandlung zu substantiieren (RB Ziff. 37). Soweit sich die

Rekurrentin auf das Mail der Fachstelle vom 28. August 2018 bezieht, kann

sie daraus mit Bezug auf die Berechnung der Belegung aufgrund des vorhandenen

Personals nichts zu ihren Gunsten ableiten. Es wird allein zu prüfen sein, ob

die Anordnung entsprechender Auflagen in den die Rekurrentin betreffenden

Verfügungen mit Blick auf dieses Schreiben verhältnismässig erscheint.

Vor diesem

Hintergrund kann es nicht Sache des Verwaltungsgerichts sein, auf der Grundlage

des entsprechenden Antrags auf "Edition sämtlicher Betriebsbewilligungen

seit dem 10. Juni 2011" durch die Fachstelle Tagesbetreuung

gewissermassen nach der vollkommen unsubstantiiert geltend gemachten

Ungleichbehandlung zu forschen. Es handelt sich insoweit um den Versuch einer

unzulässigen "fishing expedition", mit der ohne konkrete

Anhaltspunkte ein Sachverhalt ausgeforscht werden soll (vgl. Kölz/Häner/Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl.,

Zürich 2013, Rz. 2052 m.H. auf BGVE 2011/14 E. 5.2.2.1). Zwar gilt im

Verwaltungsrecht grundsätzlich der Untersuchungsgrundsatz (BGE 139 II 489

E. 3.2 S. 495; VGE VD.2015.219 vom 18. April 2016 E. 2.3.2),

wonach das Gericht unabhängig von Beweisanträgen der Parteien die

materielle Wahrheit von Amtes wegen zu erforschen hat. Dieser Grundsatz

wird aber durch die prozessuale Mitwirkungspflicht der Parteien begrenzt. Eine

solche unsubstantiierte Beweisausforschung ist daher auch unter der Geltung des

Untersuchungsgrundsatzes unzulässig. In Anwendung von § 16 Abs. 2 VRPG müssen nach feststehender Praxis des Verwaltungsgerichts bereits mit der

Rekursbegründung alle Sachverhaltsvorbringen erhoben und belegt werden (VGE

VD.2015.133 vom 8. Dezember 2015 E. 4.3.1; VD.2016.194 vom

27. Dezember 2016 E. 2.4). Es wäre daher an der Rekurrentin gelegen,

die geltend gemachte Ungleichbehandlung zu substantiieren und Beispiele einer

im Vergleich zur strittigen Bewilligungspraxis erfolgenden Privilegierung von

Drittanbieterinnen konkret zu benennen oder zumindest konkrete Anhaltspunkte

für eine Ungleichsbehandlung vorzubringen. Dies hat die Rekurrentin

unterlassen, sodass darauf nicht weiter einzutreten ist.

4.3 Mit

ihren angefochtenen Verfügungen vom 9. Juli resp. 27. August 2019

verweist die Fachstelle Tagesbetreuung für die Festlegung der maximalen

Belegung auf den eingereichten Betreuungsschlüssel und die gängige Praxis (vgl.

act. 8/20). Die Vorinstanz hat diesbezüglich auf die Konkretisierung der

Voraussetzungen in den Richtlinien über die Bewilligung und Aufsicht von

Tagesheimen zur familienergänzenden Betreuung von Kindern vom 1. Oktober

2008 (nachfolgend Kita-Richtlinien, abrufbar unter: https://www.jfs.bs.ch/fuer-fachpersonen-traegerschaften/tagesheime/dokumente-tagesbetreuung.html)

verwiesen. Nach deren Ziff. 3.2.2 muss für zehn belegte Plätze mindestens

eine pädagogisch ausgebildete Betreuungsperson zuständig sein und der

Einsatzplan so angelegt sein, dass von einer Betreuungsperson mit oder ohne

pädagogische Ausbildung nicht mehr als fünf Kinder gleichzeitig betreut werden.

Diese Vorgabe erscheine im Lichte der konkretisierten gesetzlichen Bestimmungen

sachgerecht. Die Ermittlung der Anzahl belegbarer Vollzeitplätze erfolge in

jedem Einzelfall aufgrund der aktuellen Angaben der Betreiberin der

Kindertagesstätte zum beschäftigten Personal auf dem Formular "Erfassung

Stellenschlüssel Institution" und des Betreuungsschlüssels, mit dem das

Verhältnis zwischen der Anzahl zu betreuender Kinder und der Anzahl

Betreuungspersonen festgelegt werde. Der Betreuungsschlüssel basiere dabei auf den

beiden Formeln gemäss Ziff. 3.2.2 der Kita-Richtlinien für die Festlegung

der mit dem beschäftigten Betreuungspersonal mit und ohne pädagogische

Ausbildung belegbaren Vollzeitplätze. Diese fussen auf einem Betreuungsverhältnis

von maximal fünf Kindern pro pädagogischer Mitarbeiterin resp. pädagogischem

Mitarbeiter und von maximal 9,78 Kindern pro pädagogisch ausgebildeter

Mitarbeiterin resp. pädagogisch ausgebildetem Mitarbeiter. Entsprechend würden

die 1'772 Normarbeitsstunden pro Jahr mit den Stellen des pädagogischen

resp. des pädagogisch ausgebildeten Personals und den Kindern pro

Mitarbeitenden multipliziert und durch die durchschnittlich 245 Öffnungstage

pro Jahr und die gewichteten täglichen 10 Öffnungsstunden geteilt.

4.4 Mit

dem Formular "Erfassung Stellenschlüssel Institution" meldete die

Rekurrentin am Standort B____ 130 Stellenprozente Leitungspersonal,

450 Stellenprozente pädagogisch ausgebildetes Personal und 355 Stellenprozente

pädagogisch nicht oder noch nicht ausgebildetes Personal, am Standort C____

130 Stellenprozente Leitungspersonal, 455 Stellenprozente pädagogisch

ausgebildetes Personal und 465 Stellenprozente pädagogisch nicht oder noch

nicht ausgebildetes Personal sowie am Standort D____ 120 Stellenprozente Leitungspersonal,

200 Stellenprozente pädagogisch ausgebildetes Personal und 200 Stellenprozente

pädagogisch nicht oder noch nicht ausgebildetes Personal. Daraus ermittelte die

Fachstelle mit den vom 9. Juli 2018 datierenden Berechnungsblättern zum

Betreuungsschlüssel für die Standorte B____, C____ und D____ die verfügte

Anzahl belegbarer Vollzeitplätze. Beim Standort B____ ergaben die Formeln Werte

von 29.11 resp. 31.83 und damit eine aufgerundete Belegungszahl von 30 Kindern,

beim Standort C____ aufgrund des vergleichsweise tiefen Personalbestands an

pädagogisch ausgebildeten Mitarbeitenden und den Werten 33.27 resp. 25.82

eine Belegungszahl von 25 Kindern und am Standort D____ aufgrund der Werte

von 14.47/14.14 eine Belegungszahl von 14 Kindern. Dabei berücksichtigte

die Fachstelle am Standort C____ 90 Stellenprozente des gemeldeten

ausgebildeten Personals nicht als solches, da die Ausbildung Cache Level 2

einer zu 90 % angestellten Mitarbeitenden nicht für die Anerkennung als

ausgebildete Betreuungsperson ausreiche. Sie rechnete diese Mitarbeiterin aber

zu dem nicht oder noch nicht ausgebildeten Personal hinzu.

Diese Berechnung

wurde von der Vorinstanz als korrekt beurteilt. Es erscheine vertretbar und

damit im Ermessen der Fachstelle zu liegen, bei der Berechnung der belegbaren

Vollzeitplätze im Rahmen der Bewilligungserteilung bzw. -verlängerung die

Angaben der Betreiberin der Kindertagesstätte zum beschäftigten Personal auf

ein Jahr hochzurechnen und dabei bezüglich der jährlichen Normarbeitsstunden,

Öffnungstage und täglichen Öffnungszeiten sowie der Anzahl betreuter Kinder pro

pädagogisch ausgebildeter Person auf erfahrungsbasierte Werte bzw. Vorgaben

abzustellen, da die täglich schwankende Anzahl zu betreuender Kinder und deren

jeweils unterschiedliche Anwesenheitsdauer mit Rücksicht auf eine rechtsgleiche

und praktikable Praxis nicht bei jeder Tagesstätte individuell berücksichtigt

werden könne.

4.5 Die

Rekurrentin rügt diese Berechnung unter Zitierung ihrer vorinstanzlichen

Rekursbegründung als nicht nachvollziehbar (RB Ziff. 38 ff., 47).

Diese Kritik ist unverständlich. Mit dem angefochtenen Entscheid ist die

Berechnung wie ausgeführt eingehend erläutert worden. Insbesondere geht daraus

auch hervor, von welchen personellen Ressourcen pro Standort die Fachstelle auf

der Grundlage der eigenen Meldungen der Rekurrentin ausgegangen ist. Damit

setzt sich die Rekurrentin nicht auseinander. Sie behauptet bloss in weitgehend

unsubstantiierter Weise, die Berechnungsblätter seien auf der Grundlage

falscher Annahmen erstellt worden und stünden in krassem Widerspruch zu den

tatsächlichen Verhältnissen. Konkretisiert wird allein der Vorwurf, die

Fachstelle habe zu Unrecht Belegungslisten einverlangt, welche der Fluktuation

aufgrund von Kinderwechsel, Ferienabwesenheiten und Sommerloch nicht Rechnung tragen.

Dies wird replicando mit Bezug auf die Verhältnisse am Standort [...] weiter

ausgeführt (vgl. Replik Ziff. 9 ff.). Darin kann der Rekurrentin

nicht gefolgt werden. Sie macht nicht geltend, auf welche Parameter der

angewandten Formel sich das Abstellen auf die Belegungslisten anstelle der von

ihr als Grundlage verlangten Präsenzlisten zu ihren Lasten auswirken sollte. Im

Übrigen bleibt es ihr Geheimnis, wie die Berücksichtigung unvorhersehbarer

Fluktuationen einzelner Kinder bei der Berechnung des notwendigen

Personalbestandes ohne erheblichen Einfluss auf die Betreuungskontinuität

erfolgen könnte. Zudem scheint die Rekurrentin bei ihren Berechnungen

Krankheiten und Absenzen der angemeldeten Kinder fest einplanen zu wollen,

sodass sie bei deren vollzähligen Anwesenheit offensichtlich nicht auf die für

ihre Betreuung notwendigen Personalressourcen zurückgreifen kann. Dies gilt umso

mehr, als neben Abwesenheiten auch hinzugebuchte Extratage hinzukommen können

(Replik Ziff. 13). Wie im Übrigen auf konkrete Verhältnisse womöglich noch

bezogen auf jeden einzelnen Halbtag im Jahr und entsprechende andauernde

Aufsichtsbesuche vor Ort (vgl. RB Ziff. 46) in einem Bewilligungsverfahren

abgestellt werden sollte, ist nicht erfindlich. Soweit die Rekurrentin

diesbezüglich den finanziellen Ruin einzelner Standorte ins Feld führt, kann

zudem auf den notorischen Umstand verwiesen werden, dass die Eltern auch im

Falle von Abwesenheiten ihrer Kinder den Betreuungsbeitrag zu entrichten haben.

In diesem Sinne ergibt sich die Auslastung eines Tagesheimes nicht allein aus

der Anzahl der anwesenden, sondern vielmehr jener der aufgenommenen Kinder.

Nichts anderes

ergibt sich auch aus dem von der Rekurrentin zitierten Entscheid des Zürcher

Verwaltungsgerichts (VGE ZH VB.2017.00826 vom 23. April 2018 E. 2.4).

Dort hat das Gericht ausgeführt, es könne nicht Sache der Bewilligungsbehörde

sein, darüber zu entscheiden, wie viele Stunden pro Woche die Mitarbeitenden

der Beschwerdeführerin zu arbeiten haben, wie diese einen allfälligen

Schichtbetrieb organisiert und wie viele Wochen Ferien zu gewähren sind. Die

Beschwerdegegnerin habe sich vielmehr auf die Prüfung zu beschränken, ob eine

angemessene Kinderbetreuung mit dem vorgesehenen Personalbestand möglich ist. Vorliegend

hat sich die Fachstelle Tagesbetreuung denn auch nur dieser Prüfung und

Regelung angenommen.

Weiter wirft die

Rekurrentin der Vorinstanz vor, nicht überprüft zu haben, ob die Formeln der

Fachstelle Tagesbetreuung korrekt sind (RB Rz. 47). Diesbezüglich fehlt es

aber wiederum an einer Substantiierung, welcher Parameter dieser Formel aus

welchen Gründen nicht den gesetzlichen Vorgaben entsprechen sollte. Auf die

pauschale Rüge kann daher nicht weiter eingetreten werden.

4.6

4.6.1 Weiter

macht die Rekurrentin geltend, sie verfüge "nachweislich über genügend

Betreuungspersonal, um die maximal bewilligte Anzahl der Plätze bei den

streitgegenständlichen Standorten ([...]) zu betreuen" (RB Ziff. 45).

Zum Beweis verweist sie allein auf ihre Rechtsschriften im vorinstanzlichen

Verfahren (vgl. act. 8/15) und auf die Befragung eines

Geschäftsleitungsmitgliedes. Mit welchem vorhandenen Personal über die

bewilligten Vollzeitplätze hinaus weitere 18 (B____ [30/48]), 14 (C____ [25/39])

sowie 24 Kinder (D____ [14/38]) bis zur jeweiligen maximalen Anzahl der

Betreuungsplätze betreut werden sollen, wird nicht konkret benannt.

Entsprechende Personalnachweise mittels Personallisten über die gemeldeten

Personen hinaus fehlen. Sie werden auch im vorliegenden Verfahren aufgrund der

Akten nicht in konkretisierter Weise geführt. Die Rekurrentin unterlässt es

gänzlich, ihren Standpunkt, wonach sie "und ihr Betreuungspersonal in

ihrer Gesamtheit und mit Blick auf die konkreten Verhältnisse zu erfassen"

seien, in der Weise zu konkretisieren, dass mit konkreten Personalnachweisen

belegt werden kann, dass an den drei Standorten unter Beachtung der relevanten

Betreuungsschlüssel insgesamt 125 Kinder vollzeitlich betreut werden

können. Dieser fehlende Nachweis könnte durch die Befragung eines Organs der

Rekurrentin nicht ersetzt werden.

4.6.2 Es

fehlt daher bereits an einer nachvollziehbaren Grundlage zur Beurteilung der

von der Rekurrentin bereits im vorinstanzlichen Verfahren erhobenen Behauptung,

sie verfüge mit ihrer Grösse über eine Vielzahl von Betreuungspersonen und

könne damit den Nachfragefluktuationen bei den unterschiedlichen Standorten

optimal gerecht werden, indem sie ihr Personal im Rahmen der bewilligten Anzahl

an Vollzeitplätzen und unter Einhaltung des Betreuungsschlüssels dort einsetze,

wo es gebraucht werde. Mit der Auflage zu den belegbaren Vollzeitplätzen werde

diese optimale Auslastung geradewegs verhindert. Es bestehe die Gefahr, dass

als Folge der Auflage gewisse Standorte nicht mehr effizient geführt und

betrieben werden könnten.

Diesem Ansatz

hat die Vorinstanz im Übrigen zu Recht entgegengehalten, dass das

unternehmerische Interesse der Rekurrentin an der optimalen Steuerung ihrer

Personalressourcen nicht gleichgerichtet mit dem vorrangigen öffentlichen

Interesse einer am Kindeswohl orientierten Kinderbetreuung sei (Art. 1a Abs. 1

PAVO, § 1 Abs. 2 TBV). Eine solche setze aufgrund der Bedürfnisse der

Kinder nach Beständigkeit und Geborgenheit Beziehungskontinuität voraus, die

den nötigen Beziehungsaufbau zwischen Kind und Betreuungs- bzw. Bezugsperson

ermögliche (vgl. dazu Rosch/Mauri,

Kindesschutz, in: Rosch/Fountoulakis/Heck [Hrsg.], Handbuch Kindes- und

Erwachsenenschutz, 2. Aufl., Bern 2018, Rz. 1009). Dieser

Beziehungskontinuität seien häufige Wechsel von Betreuungspersonen als Folge

einer optimalen Steuerung der Personalressourcen abträglich, was besonders

Säuglinge und Kleinkinder mit einem grossen Bedürfnis nach Beständigkeit und

Geborgenheit überfordere. Häufige personelle Wechsel stellten aber auch die

Mitarbeitenden der Rekurrentin vor die Herausforderung, sich immer wieder von

neuem auf ihnen nicht vertraute Betreuungssituationen in einem neuen

Betreuungsumfeld einlassen zu müssen. Die Auflage beuge daher auch solchen Überlastungssituationen

von Mitarbeitenden vor. Die Auflage entspreche daher einem überwiegenden

öffentlichen Interesse und sei verhältnismässig. Sie könne auch nicht durch die

jährliche Überprüfung des Betreuungsschlüssels als mildere Massnahme ersetzt

werden, diene diese doch der späteren Beaufsichtigung der Betreiberin einer

Kindertagesstätte, regelmässigen Kontrollen der Einhaltung der

Bewilligungsvoraussetzungen und mithin einem anderen Zweck. Die Überprüfung

ersetzt nicht die Sicherstellung der kindsgerechten Betreuung in personeller

Hinsicht durch konkrete standardisierte Vorgaben an die Betreiberin.

Die Rekurrentin

hält diesen zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz allein den Vorwurf

entgegen, ihr zu Unrecht häufige Personalwechsel vorzuwerfen. Sie belegt aber

nicht, wie sie ihr Personal flexibel einzusetzen gedenkt, ohne das Bedürfnis

der betreuten Kinder nach Beziehungskontinuität zu verletzen. Wenn sie über das

ordentliche, den einzelnen Standorten zur Verfügung stehende und für die Berechnung

der jeweiligen Belegung massgebende Personal nun einen flexiblen Einsatz

weiterer Personalressourcen geltend macht, so fehlt dieses Personal einerseits

bei den anderen Standorten, sodass dort das Personal für eine Auslastung im

Umfang der bewilligten Vollzeitplätze fehlt und andererseits resultiert eine

grössere Fluktuation in der Betreuung, welche dem Kindswohl mit den Erwägungen

der Vorinstanz abträglich ist.

4.7 Mit

ihrem Rekurs macht die Rekurrentin weiter einen Anspruch auf Schutz ihres

berechtigten Vertrauens in den Erhalt einer Bewilligung geltend, "mit der

auch sie berechtigt ist, die in der Bewilligung festgehaltene maximale Anzahl

von Vollzeitplätzen zu belegen" (RB Ziff. 31). Hierzu hat die

Vorinstanz erwogen, die maximale Anzahl verfügbarer Betreuungsplätze bestimme

sich gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. d und Art. 15 Abs. 1

lit. d PAVO aufgrund der räumlichen Gegebenheiten, während die Anzahl

belegbarer Vollzeitplätze sich aus dem Betreuungsschlüssel ergebe (Art. 14

Abs. 1 lit. b und Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO). Es

bestehe daher kein Widerspruch zwischen der Festlegung einer höheren maximalen

Anzahl verfügbarer Betreuungsplätze und der tieferen verfügten Anzahl

belegbarer Vollzeitplätze.

Die Rekurrentin

sieht in dieser Argumentation eine Verdrehung der Tatsachen und der

einschlägigen Bestimmungen. Art. 14 Abs. 1 lit. b sowie

Art. 15 Abs. 1 lit. b PAVO bezögen sich jeweils auf die

Betreuungszahl. Demgegenüber gehe es bei Art. 14 Abs. 1 lit. d

sowie Art. 15 Abs. 1 lit d PAVO um die räumlichen Voraussetzungen,

die "rein gar nichts mit den bewilligten Plätzen zu tun" hätten.

Darin kann der Rekurrentin offensichtlich nicht gefolgt werden. Sowohl die

räumlichen Verhältnisse wie auch das vorhandene Betreuungspersonal limitieren

offensichtlich die Anzahl der anbietbaren Betreuungsplätze. Erlauben die

räumlichen Verhältnisse eine Belegung, welche mit dem vorhandenen

Betreuungspersonal nicht adäquat betreut werden kann, so ist es unmittelbar

einleuchtend, dass die maximale Anzahl von Vollzeitplätzen unter der maximalen

Anzahl verfügbarer Betreuungsplätze bleiben muss. So liegen die Verhältnisse

vorliegend. Ein widersprüchliches Verhalten der Behörde, eine falsche Auslegung

der genannten Bestimmungen oder eine Verletzung des Vertrauensprinzips, wie sie

die Rekurrentin in diesem Zusammenhang rügt, liegt daher nicht vor.

4.8 Da

den Akten schliesslich entnommen werden kann, dass Eltern in der Vergangenheit

mit einer Klage bezüglich der Betreuungsverhältnisse und ungenügend vorhandenem

Personal in ihren Kindertagesstätten an die Fachstelle getreten sind (vgl.

Schreiben Fachstelle vom 14. Juni 2018, act. 8/15

Rekursbeilage 20; Mail Fachstelle vom 20. April 2018, act. 8/15 vorinstanzliche

Aktennr. 6 [vgl. auch RB Ziff. 61]; Aufsichtsbericht 26. Juni

2014 C____, act. 8/15 vorinstanzliche Aktennr. 37) und aufgrund des

auch im vorliegenden Verfahren zum Ausdruck gebrachten fehlenden Verständnisses

für die Einhaltung der Belegungsbegrenzung nach Massgabe des verfügbaren

Personals, erscheint die Aufnahme der maximal belegbaren Vollzeitplätze als

Auflage in die angefochtenen Verfügungen auch erforderlich und

verhältnismässig. Vor diesem Hintergrund erscheint die Rüge der Rekurrentin,

die Auflage beruhe auf der Klage der Fachstelle Tagesbetreuung über eine sich

schwierig gestaltende Zusammenarbeit mit der Rekurrentin und sei daher in

dysfunktionaler und rechtsmissbräuchlicher Weise erlassen worden, um den

Kontakt zur Rekurrentin auf ein Minimum zu reduzieren und die der Fachstelle

obliegende Aufsichtsverpflichtung an die Rekurrentin zu delegieren, unbegründet.

Die Auflage ist im Gegenteil geeignet, eine für alle Beteiligten verlässliche

Grundlage für die Beurteilung der zulässigen Belegungszahlen aufgrund des

vorhandenen Personals zu schaffen. Die Rekurrentin wird dadurch im Übrigen auch

nicht in der weiteren Entwicklung ihrer Kindertagesstätten im Interesse der

Ausschöpfung der maximal zur Verfügung stehenden Betreuungsplätze

eingeschränkt, steht ihr eine solche mit der Anstellung des hierfür

erforderlichen Personals zur Sicherstellung der notwendigen Betreuung der

aufgenommenen Kinder ohne Weiteres offen, was in den angefochtenen Verfügungen

denn auch explizit vorbehalten wird.

4.9 Insgesamt

sind die Auflagen, mit dem aktuell beschäftigten Personal in der Kita B____ nicht

mehr als 30, in der Kita C____ nicht mehr als 25 sowie in der Kita D____ nicht

mehr als 14 Vollzeitplätze zu belegen und, sobald mehr Plätze belegt

würden, zusätzliches Personal einzustellen, nicht zu beanstanden.

5. Gegenstand

der Beschwerde ist weiter die Auflage, alle vier Monate aktuelle Personal- und

Betreuungslisten der bewilligten Standorte B____, C____ und D____ einzureichen.

5.1 Diese

Auflage ist mit Bezug auf die Standort D____ mit der neuen, auf den 1. Oktober

2019 datierten Verfügung der Fachstelle Tagesbetreuung aufgehoben worden (vgl.

die Eingabe der Vorinstanz vom 25. September 2019, act. 11). Damit

ist das diesbezügliche Rechtsschutzinteresse der Rekurrentin während des

Verfahrens weggefallen. Das Verfahren ist deshalb insoweit als gegenstandslos

abzuschreiben (VGE VD.2016.170 vom 21. August 2017 E. 1.3.1,

VD.2010.12 vom 27. Oktober 2010 E. 2.6; vgl. BGE 142 I 135

E. 1.3.1 S. 143; BGer 2C_1226/2013 vom 11. Mai 2015 E. 1). Gegenstand

der Beschwerde ist daher bloss noch die entsprechende Auflage in den

Verfügungen für die Standorte B____ und C____.

5.2 Die

strittige aufsichtsrechtliche Auflage stützt sich auf Art. 19 PAVO, wonach

die Fachstelle verpflichtet ist, über die Einhaltung der

Bewilligungsvoraussetzungen, Auflagen und Bedingungen zu wachen. Die Vorinstanz

hat die Massnahme damit begründet, dass die Rekurrentin gemäss dem in den

Monaten April bis Juli 2018 mit der Fachstelle geführten E-Mailverkehr im

Rahmen ihrer Beaufsichtigung während vier Monaten die Einhaltung des

Betreuungsschlüssels für die Standorte [...], B____ und C____ nicht nachvollziehbar

habe nachweisen können. Aufgrund einer Beschwerde von Eltern und den von der Rekurrentin

erteilten Auskünften zur Anzahl betreuter Kinder und zum beschäftigten Personal

hätten Hinweise dafür bestanden, dass die Kindertagesstätten der Rekurrentin,

insbesondere die Kitas B____ und C____, massiv überbelegt gewesen seien.

5.3 Mit

ihrem Rekurs bestreitet die Rekurrentin einen Beweis für eine Verletzung der Vorgaben

zum Betreuungsschlüssel und bezeichnet die Vorwürfe als "vollkommen falsch

und unzulässig, da geschäftsschädigend" (RB Ziff. 56). Damit zielt

sie an der Sache vorbei. Die Anordnung aufsichtsrechtlicher Massnahmen setzt

nicht per se den Nachweis der Verletzung von Pflichten voraus. Zu unterscheiden

ist zwischen Aufsichtsmitteln präventiver und repressiver Art (vgl. etwa BGE 126 III 499 E. 3a S. 501; Jaag,

Verwaltungsrechtliche Sanktionen: Einführung, in: Häner/Waldmann [Hrsg.],

Verwaltungsstrafrecht, S. 1 ff., 2 f.). Präventive Massnahmen

sind Vorkehren, die den Betroffenen unabhängig von eingetretenen Pflichtverletzungen

auferlegt werden können (Jaag, in:

Biaggini/Häner/Saxer/Schott, Fachhandbuch Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf

2015, Rz. 23.4). Dies gilt insbesondere in Bezug auf Kinderbelange. Als

ultima ratio kann die Behörde nach Art. 20 Abs. 3 PAVO der

Kindertagesstätte die Bewilligung entziehen. Dies kann jedoch nur erfolgen,

wenn andere, weniger einschneidende Massnahmen keinen Erfolg versprechen. Damit

sind die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und der Subsidiarität zu beachten.

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze genügt es für die Anordnung

aufsichtsrechtlicher Massnahmen somit, dass Hinweise bestehen, die eine

Kontrolle der Einhaltung gesetzlicher oder behördlich angeordneter Pflichten

und Auflagen als angebracht erscheinen lassen. Ein solcher Anlass bestand

aufgrund der genannten Hinweise wie auch der offensichtlich bestehenden

Differenzen über die Berechnung des zutreffenden Betreuungsschlüssels im

vorliegenden Fall (vgl. auch oben E. 4.8). Die Massnahme liegt daher im

öffentlichen Interesse des Schutzes der drittbetreuten Kinder und war hier

geeignet und erforderlich. Zudem kann von einer Geschäftsschädigung zum

vornherein deshalb nicht gesprochen werden, da die Massnahme nur im Verhältnis

zwischen der Aufsichtsbehörde und der Rekurrentin wirkt. Die Fachstelle ist

dabei bei ihrer Aufsicht an das Amtsgeheimnis gebunden. Die Rekurrentin macht

denn auch nicht geltend, dass die behördliche Auflage Dritten zur Kenntnis

gelangt ist. Mit der gerügten Auflage wird die Rekurrentin in ihrem Betrieb nur

marginal eingeschränkt. Personal- und Betreuungslisten wird sie bereits

aufgrund ihrer eigenen internen Qualitätskontrolle zu führen haben. Diese

viermonatlich einzureichen begründet eine minimale Einschränkung ihrer

wirtschaftlichen Betätigung. Soweit die Listen die Einhaltung der bewilligten

Betreuungsverhältnisse belegen, muss sie auch keine Weiterungen befürchten. Die

verfügten Auflagen erweisen sich somit als verhältnismässig. Schliesslich wird

die Fachbehörde bei der Erneuerung der befristeten Bewilligungen für die

Standorte B____ und C____ zu prüfen haben, ob auf die aufsichtsrechtliche

Auflage wie beim Standort D____ verzichtet werden kann.

5.4 Zusammengefasst

bewirkt die angefochtene Auflage in den Verfügungen für die Standorte C____ und

B____ daher keine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit, des

Gleichbehandlungsgebotes (Art. 8 BV), des Rechtsmissbrauchsverbotes oder

des Willkürverbotes (Art. 9 BV).

6. Schliesslich

rügt die Rekurrentin weiterhin die in den angefochtenen Verfügungen enthaltene

Bestimmung, wonach bei einer Änderung des Konzepts oder bei einem Wechsel der

verantwortlichen Leitung die erteilte Bewilligung ungültig werde.

6.1

6.1.1 Die

Vorinstanz hat diese Rüge als "von vornherein unbegründet" bezeichnet,

soweit sie sich auf den Wechsel der verantwortlichen Leitungsperson beziehe.

Die Ungültigkeit der erteilten Bewilligung sei die logische Folge davon, dass

die Bewilligung für den Betrieb einer Kita gemäss Art. 16 Abs. 1 PAVO

an die verantwortliche Leitungsperson geknüpft sei. Entsprechend müsse die

Trägerschaft einer Kindertagesstätte nach Art. 16 Abs. 3 PAVO bei

einem Wechsel der Leitungsperson eine neue Bewilligung einholen.

6.1.2 Darin

kann der Vorinstanz ohne Weiteres gefolgt werden. Die Bestimmung entspricht

Art. 16 Abs. 1 PAVO, wonach die Bewilligung "dem

verantwortlichen Leiter des Heim erteilt und gegebenfalls dem Träger angezeigt

wird". Gemäss Art. 16 Abs. 3 PAVO ist bei einem Wechsel der

verantwortlichen Leitungsperson eine neue Bewilligung einzuholen. Die

Bewilligung ist daher nach dem Willen des Verordnungsgebers notwendigerweise

mit der Person der Leiterin oder des Leiters eines Kindertagesheims verbunden.

Soweit die

Rekurrentin dem entgegenhält, dass sie ihre Kindertagesstätte bis zum Erhalt einer

neuen Bewilligung nach Art. 16 Abs. 3 PAVO jeweils schliessen müsse,

wenn die Leitungsperson wechselt oder ausfällt, blendet sie aus, dass einem

Wechsel der Leitungsperson normalerweise Kündigungsfristen vorausgehen. Soweit

eine Leiterin oder ein Leiter dagegen infolge Todes, andauernder krankheits-

oder unfallbedingter Verhinderung oder fristloser Entlassung sofort ausfällt,

ist es Sache der Rekurrentin, mit der Fachstelle eine Übergangsregelung zu finden.

Da die Fachbehörde auch in einem solchen Fall das mit den angefochtenen

Verfügungen und den darin aufgenommenen Auflagen verfolgte Kindswohl und die

Betreuungskontinuität zu wahren hat, fehlt dem Zerrbild einer sofortigen

Schliessung und des Ruins eines Standortes zum vornherein die Grundlage. Es ist

nicht erkennbar, inwieweit die entsprechende Umsetzung der gesetzlichen

Vorgaben eine Verletzung des Grundsatzes der Wirtschaftsfreiheit, des

Legalitätsprinzips, der Verhältnismässigkeit und des öffentlichen Interesses

gemäss Art. 5 Abs. 2 BV, des Rechtsmissbrauchsverbotes oder des

Willkürverbotes bewirken könnte.

6.1.3 Weiterer

Ausführungen der Vorinstanz bedurfte es diesbezüglich nicht, weshalb auch der

Rüge der Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 BV

durch die Vorinstanz die Grundlage fehlt.

6.2 Mit

ihrem Rekurs hält die Rekurrentin auch an der Rüge bezüglich der Bestimmung,

wonach die Bewilligung im Falle einer Konzeptänderung ungültig werde, fest.

6.2.1 Die

Vorinstanz hat diesen Hinweis als Auflage an die Rekurrentin verstanden, in

Betracht gezogene Änderungen ihres Betriebskonzepts der Fachstelle mitzuteilen,

soweit diese für den Betrieb der Kindertagesstätte und damit deren Bewilligung

wesentlich sind.

Sie verweist auf Ziff. 4.4 der Kita-Richtlinien,

wonach die Leitung einer Kindertagesstätte oder allenfalls deren Trägerschaft

der Fachstelle beabsichtigte wesentliche personelle Änderungen, Änderungen der

Organisation, der Einrichtungen oder der Tätigkeit, insbesondere die

Erweiterung, Verkleinerung, Verlegung oder Einstellung des Betriebs,

rechtzeitig und vorgängig mitzuteilen habe. Bei einer – entsprechend

wesentlichen – Änderung der Verhältnisse werde eine neue Bewilligung

ausgestellt. Die so zu verstehende Auflage, wesentliche Änderungen des

Betriebskonzepts vorgängig der Fachstelle zu melden, erscheine rechtlich

vertretbar und verhältnismässig.

6.2.2 Die

Rekurrentin rügt mit ihrer Beschwerde, dass die Vorinstanz in der Bestimmung zu

Unrecht bloss eine Auflage anstatt eine Bedingung der Bewilligung sehen wolle.

Gemäss dem Wortlaut der angefochtenen Verfügungen würden die Bewilligungen auch

bei Konzeptänderungen unmittelbar und ohne Überbrückungszeit ungültig. Damit

habe sich die Vorinstanz in Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör

nicht auseinandergesetzt.

Zutreffend an

der Auffassung der Rekurrentin ist, dass die Bestimmung, wonach die Bewilligung

"bei einer Änderung des Konzepts (…) ungültig" werde, eine

Resolutivbedingung enthält. Auslegungsbedürftig erscheint aber der Begriff der

Konzeptänderung. Die Verfügungsklausel ist diesbezüglich verfassungskonform

auszulegen. Entgegen der von der Rekurrentin implizit zum Ausdruck gebrachten

Auffassung kann nicht jede inhaltliche Änderung des Betriebs als

Konzeptänderung verstanden werden. Eine die Ungültigkeit der Bewilligung

begründende Konzeptänderung liegt mit den Erwägungen der Vorinstanz nur dann

vor, wenn der Betrieb gegenüber dem bewilligten Gesuch der Betreiberin in

wesentlicher Weise geändert werden soll. Nur das dem Bewilligungsgesuch von der

Betreiberin selber zu Grunde gelegte Betriebskonzept kann denn auch als

bewilligt gelten. Wird dieses Konzept wesentlich geändert, so liegt kein bewilligter

Betrieb mehr vor. In diesem Fall könnte die Dauerverfügung aufgrund geänderter

Verhältnisse auch widerrufen werden (Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., Rz. 1230). Soweit in solchen Fällen ein sofortiger Entzug einer

Dauerbewilligung ausgeschlossen und verlangt wird, dass der

Bewilligungsinhaberin zunächst Gelegenheit zur Anpassung an die veränderten

Verhältnisse zu geben ist (vgl. BGE 139 II 185 E. 10.2.3 S. 202 f.),

kann sich dies nicht auf Fälle beziehen, wo die Bewilligungsinhaberin selber

die wesentlichen Grundlagen der Bewilligung aufgrund einer selber veranlassten

Konzeptänderung nicht mehr einzuhalten bereit oder in der Lage ist. Davon zu

unterscheiden ist die Regelung des Widerrufs in Art. 20 PAVO. Diese

bezieht sich nicht auf eine Konzeptänderung, sondern vielmehr auf eine

mangelhafte Umsetzung des bewilligten Konzepts.

Im Übrigen

erscheint auch fraglich, ob eine Bewilligungsinhaberin am Fortbestand einer

Bewilligung überhaupt ein Interesse haben kann, wenn sie den damit bewilligten

Betrieb mit diesem grundlegenden Konzept gar nicht mehr fortzuführen gedenkt.

Dieser Interpretation steht entgegen der Auffassung der Rekurrentin auch die

Meldepflichtregelung gemäss § 7 Abs. 2 TBV nicht entgegen, muss die

Fachstelle doch auch Kenntnis von Umständen haben, die zu einer Ungültigkeit

der Bewilligung führen.

Zuzustimmen ist

der Rekurrentin, dass bei minder erheblichen Veränderungen des betrieblichen

Betreuungskonzepts in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips keine direkte

Ungültigkeit der Bewilligung eintreten kann, sondern auf der Grundlage der entsprechenden

Mitteilung gemäss § 7 Abs. 2 TBV vielmehr eine Anpassung der

Bewilligung durch die Fachstelle zu erfolgen hat. Die so zu verstehende

Auflage, wesentliche Änderungen des Betriebskonzepts vorgängig der Fachstelle

Tagesbetreuung zu melden, stellt aber weder einen ungerechtfertigten Eingriff

in die Wirtschaftsfreiheit noch in andere verfassungsmässige Rechte der

Rekurrentin dar. Die vor­instanzlichen Erwägungen sind damit im Ergebnis nicht

zu beanstanden.

7.

Schliesslich

rügt die Rekurrentin die Art und Weise, wie ihr die Verfügungen und

Wiedererwägungsentscheide eröffnet worden seien. In der Sache macht sie eine

Verletzung der Begründungspflicht sowie ihres Akteneinsichtsrechts im ursprünglichen

Verfügungsverfahren als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.

Soweit die Rekurrentin eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts im

Verfügungsverfahren rügt, macht sie im vorliegenden Verfahren nicht

substantiiert geltend, welchen konkreten Akteneinsichtsgesuchen die Fachstelle

nicht entsprochen haben soll. Wie es sich damit sowie mit der gerügten

Verletzung der Begründungspflicht verhält, kann vorliegend indes offenbleiben. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des Gehöranspruchs

kann ausnahmsweise geheilt werden, wenn das rechtliche Gehör

vor einer Rechtsmittelinstanz nachgeholt wird, die sowohl in tatsächlicher als

auch in rechtlicher Hinsicht über dieselbe Überprüfungsbefugnis verfügt wie die

Vorinstanz (BGE 137 I 195 E. 2.3.2 S. 197,

133 I 201 E. 2.2 S. 204 f.; vgl. Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,

Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, Rz. 314).

Selbst bei schwerwiegenden Verletzungen ist nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung eine Heilung möglich, wenn die Rückweisung an die Vorinstanz zu

unnötigen Verzögerungen des Verfahrens führen würde, die mit dem (der

formalistischen Leerlauf und Anhörung gleichgestellten) Interesse der

betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu

vereinbaren wären (BGE 136 V 117 E. 4.2.2.2

S. 126 f., 132 V 387 E. 5.1 S. 390,

133 I 201 E. 2.2 S. 204 f.; siehe zum Ganzen auch

VGE VD.2018.209 vom 29. September 2019 m.H. auf VD.2017.216 und 217

vom 30. August 2018 E. 3.1). Vorliegend erfüllt die Vorinstanz

diese Voraussetzungen. Eine allfällige Gehörsverletzung hat damit als geheilt

zu gelten.

8.

Zusammenfassend

erweisen sich die Rügen der Rekurrentin als unbegründet, weshalb der Rekurs

abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist und das Verfahren nicht

gegenstandslos geworden ist.

Gegenstandslos

geworden ist nur ein minimaler Teil des Streitgegenstands, weshalb die

Rekurrentin als unterliegende Partei zu gelten hat. Entsprechend diesem Ausgang

des Verfahrens trägt die Rekurrentin dessen Kosten mit einer Gebühr von

CHF 3'000.– (§ 30 Abs. 1 VRPG, § 23 Abs. 2 des

Reglements über die Gerichtsgebühren [SG 154.810]). Parteientschädigungen

werden keine zugesprochen (§ 30 Abs. 1 VRPG in fine).

Demgemäss erkennt

das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf

einzutreten ist und das Verfahren nicht gegenstandslos geworden ist.

Die Rekurrentin trägt die Kosten des

verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mit einer Gebühr von CHF 3'000.–

(einschliesslich Auslagen).

Mitteilung an:

-

Rekurrentin

-

Erziehungsdepartement

-

Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

Dr. Michèle Guth

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid

kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

(BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die

Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14)

einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG

verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das

Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt

sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben,

sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.